Modelul Westminster al democratiei

Modelul Westminster al democratiei

In aceasta carte, folosesc termenul modelul Westminster interschimbabil cu modelul majoritarist cu referire la un model general al democratiei. De asemenea el poate fi utilizat pentru a numi principalele trasaturi ale guvernamentale si parlamentare britanice (Wilson, 1994; Mahler, 1997) - parlamentul Regatului Unit functioneaza in Palatul Westminster din Londra, versiunea britanica a modelului Westminster este si cel mai cunoscut exemplu al acestuia, si in acelasi timp versiunea sa originara. Totodata, ea este larg admirata. Richard Rose (1972, p. 131) subliniaza: "cu increderea generata de izolarea continentala, americanii au ajuns sa-si asume ideea ca institutiile lor - Presedintia, Congresul si Curtea Suprema -reprezinta prototipul ce ar trebui adoptat peste tot'. Dar politologii americani, mai ales cei specializati in analiza comparata, au tendinta sa nutreasca aceeasi inalta admiratie pentru sistemul britanic de guvernare (Kavanagh, 1974).

Un faimos si fervent admirator al modelului Westminster era presedintele Woodrow Wilson. in scrierile sale timpurii, el a mers pina la a propune abolirea guvernarii prezidentiale si adoptarea guvernarii parlamentare de tip britanic in Statele Unite. Astfel de vederi erau impartasite, de asemenea, de multi alti observatori ne-britanici ai sistemului politic britanic, iar multe dintre elementele modelului Westminster au fost exportate in alte tari: Canada, Australia, Noua Zeelanda si in majoritatea fostelor colonii britanice din Asia, Africa si Caraibe, cind acestea au devenit Independente. Wilson (1884, p. 33) se referea la guvernarea parlamentara prin prisma modelului Westminster, pe care il numea "moda lumii'.

Cele zece elemente comune apartinind modelului majoritarist sau modelului Westminster sint ilustrate de caracteristicile a trei democratii care sint foarte apropiate de acest model si pot fi privite ca prototipuri majoritariste: Regatul Unit, Nona Zeelanda si Barbados. Marea Britanic unde isi are originea modelul Westminster, este clar primul si cel mai evident exemplu. In multe privinte, totusi, Noua Zeelanda este si cel mai bun exemplu - cel putin pina la abrupta indepartare de "majoritarism' din octombrie 1996. Al treilea exemplu - Barbados - este si el un prototip aproape perfect al modelului Westminster, desi implica numai o prima dimensiune (raportul dintre executiv si partide) a opozitiei dintre consensualism si majoritarism. In discutia ce urmeaza, despre cele zece caracteristici ale modelului majoritarist din trei tari, voi pune accent nu numai pe similitudinea lor cu modelul general, ci si pe devierile ocazionale de la model, insotite si de consideratiile ce se impun.

Modelul Westminster in Regatul Unit

1. Concentrarea puterii executive in cabinete monocolore si cu majoritate simpla. Cel mai puternic organism al guvernarii britanice este cabinetul. in mod normal, acesta este format din membri ai partidului care detine majoritatea locurilor din Camera Comunelor, minoritatea nefiind inclusa. Guvernele de coalitie sint rare. Pentru ca tn sistemul bipartidist britanic cele doua partide sint de puteri aproximativ egale, partidul care cistiga alegerile nu reprezinta de obicei mai mult de o majoritate restrinsa, in timp ce minoritatea este relativ numeroasa. Din acest motiv, guvernul monocolor si cu majoritate simpla este perfecta intruchipare a principiului guvernarii majoritariste: exercita puterea politica, larg conferita, pentru a conduce ca reprezentant al si in interesul unei majoritati care nu atinge proportii covirsitoare. O minoritate mare este exclusa de la guvernare si condamnata la rolul de opozitie.

Mai ales dupa 1945, au existat putine exceptii de la norma britanica a cabinetelor monocolore majoritare. David Butler (1978, p. 112) arata ca "guvernarea monocolora neechivoca a fost mult mai putin prevalenta declt cred multi', dar cele mai multe devieri de la norma - coalitii de doua sau mai multe partide ori cabinete minoritare - au avut loc intre 1918 si 1945. Cel mai recent exemplu de guvern de coalitie a fost cel din anii 1940-1945, coalitia din timpul razboiului fiind formata din conservatori, care aveau majoritatea parlamentara, laburisti si liberali, sub conducerea prim--ministrului Winslon Churchill. Singurele exemple de cabinete minoritare din perioada postbelica sint cele doua cabinete minoritare laburiste din anii '70. La alegerile parlamentare din februarie 1974, laburistii au clstigat o pluralitate, dar nu si o majoritate a locurilor, si au format un guvern minoritar depinzind de conditia ca toate celelalte partide sa nu se uneascapentru a-l rasturna, noi alegeri au avut loc in octombrie, iar laburistii cistigat o clara, desi restrinsa majoritate a locurilor; dar aceasta majoritate a fost erodata de migrari si de alegeri partiale, iar cabinetul laburist devenit din nou minoritar in 1976. El a recistigat o majoritate legislati temporara in 1977, ca rezultat al unui pact negociat cu cei 13 liberali Camera Comunelor: liberalii au fost de acord sa sprijine cabinetul schimbul consultarii lor asupra propunerilor legislative, inainte de sus nerea lor in parlament. Totusi, nici un liberal nu a intrat in cabinet, asa ca acesta a continuat mai degraba ca un guvern minoritar, decit ca unul coalitie. Asa-numitul pact Lab-Lib a durat pina in 1978, iar in 19 cabinetul minoritar al prim-ministrului laburist James Callaghan a fost rasturnat de un vot de neincredere in Camera Comunelor.

2. Dominanta cabinetului. Regatul Unit are un sistem parlamentar de guvernamint, ceea ce inseamna ca guvernul este dependent de increderea parlamentului. Teoretic, deoarece Camera Comunelor poate vota indepartarea de la guvernare a acestuia, ea este cea care "controleaza' cabinetul. In realitate relatia este inversa. Pentru ca guvernul este format din liderii partidului majoritar in Camera Comunelor, este normal sa fie sustinut majoritatea din Camera Comunelor si se poate baza pe aceasta cu increderea ca ramine la putere si ca propunerile legislative sint aprobate. Cabinetul este in mod clar dominant vizavi de parlament.

Pentru ca o guvernare puternica depinde de sustinerea majoritatii Camera Comunelor si de coeziunea partidului majoritar, cabinetele pie din pozitia lor predominanta, cind una sau ambele conditii lipsesc. Mai ales in perioadele de guvernare minoritara din anii '70 s-a inregistrat crestere semnificativa a frecventei respingerilor in parlament a propunerii importante ale cabinetelor. Aceasta a avut ca efect o modificare a opini traditionale potrivit careia cabinetele trebuie sa demisioneze sau sa dizolve Camera Comunelor si sa convoace noi alegeri, daca guvernul sufera o infrangere prin vot (parlamentar) de neincredere sau daca este respinsa o lege de importanta centrala pentru cabinet. Noua lege nescrisa sustine ca numai un vot explicit de neincredere reclama demisia sau alegeri noi. Dominanta cabinetului a fost mult restabilita in anii '80, sub conducerea forte a prim-ministrului conservator Margaret Thatcher.

Si situatiile normale, si cele deviante arata ca.ceea ce intareste dominau executiva este mai degraba sistemul disciplinat bipartidist, decit sistemul parlamentar. In sistemele parlamentare pluripartidiste, cabinetele - deseori cabinete de coalitie - tind sa devina mult mai putin dominante (Peters, 1997). Din cauza concentrarii puterii intr-un cabinet dominant, fostul ministru Lord Hailsham (1978, p.    127) a numit sistemul britanic de guvernare "dictatura electiva'[1].

3. Sistemul bipartidist. Politica britanica este dominata de doua mari partide: Partidul Conservator si Partidul Laburist. De asemenea, si alte partide participa la alegeri si cistiga locuri in Camera Comunelor - mai ales liberalii si, dupa fuziunea din anii '80 cu Partidul Social Democrat, liberal-democratii - dar acestea nu sint atit de mari incit sa invinga singure.Majoritatea locurilor sint acaparate de cele doua partide importante, care si formeaza cabinetele: Partidul Laburist din 1945 pina in 1951, din 1964 pina in 1970, apoi din 1974 pina in 1979, si incepind cu 1997 pina in momentul de fata, iar conservatorii din 1951 pina in 1964, din 1970 pina in 1974 si din 1979 pina in 1997. Hegemonia acestor doua partide a fost pronuntata cu deosebire intre 1950 si 1970: impreuna, n-au adunat niciodata mai putin de 87,5 de procente din voturi si 98 de procente din locurile din Camera Comunelor, in cele sapte alegeri tinute in acea perioada.

Anii interbelici au reprezentat o perioada de tranzitie, in care laburistii i-au inlocuit pe liberali, ca unul dintre cele doua mari partide, iar la alegerile din 1945, laburistii si conservatorii au cistigat impreuna in jur de 85 la suta dintre voturi si 92,5 la suta dintre locuri. Sustinerea lor a scazut considerabil dupa 1970: cota lor cumulata din votul popular a variat de la numai 70 la suta (in 1983) la mai putin de 81 la suta (in 1979), dar au continuat sa cistige minimum 93 la suta dintre locuri, mai putin in 1997, cind numarul locurilor a scazut la aproape 88,5 la suta. Principalii beneficiari au fost liberalii in alianta cu Partidul Social Democrat, au cistigat mai mult de 25 de procente din voturi la un singur scrutin (la alegerile din 1983), dar, pina in 1997, niciodata mai mult de 14 locuri singuri si 23 de locuri in alianta cu social-democratii. Totusi, la alegerile din 1997, liberali -democratii au cistigat surprinzator 46 de locuri, cu aproximativ 17 de procente din voturi.

O trasatura corolara a sistemelor bipartidiste este faptul ca ele tind sa devina sisteme unidimensionale; cu alte cuvinte, programele si politicile principalelor partide difera, de obicei, in privinta unei singure dimensiuni, cea socio-economica. Este evident cazul sistemului bipartidist britanic. Principala diferenta semnificativa din punct de vedere politic care-i separa pe conservatori si laburisti este dezacordul in ceea ce priveste politicile socio-economice: intr-un spectru de la stinga la dreapta, laburistii reprezinta stinga-centrului, iar conservatorii dreapta-centrului preferintelor. Aceasta diferenta se reflecta, de asemenea, in modul in care-i sustin votantii in alegerile parlamentare: votantii apartinind clasei muncitoare au tendinta sa voteze candidatii laburisti, in timp ce votantii din clasa mijlocie, pe candidatii conservatori. Liberalii si liberal-democratii pot fi si ei clasificati din punctul de vedere al dimensiunii socio-economice: ei ocupa o poziti de centru.

Desigur, sint si alte diferente, dar sint mult mai putin evidente si nu au efecte majore asupra compozitiei Camerei Comunelor si a cabinetului. De exemplu, distinctia protestanti-catolici din Irlanda de Nord separa in mod drastic partidele si sustinatorii lor, dar Irlanda de Nord numara mai putin de 3 procente din populatia Regatului Unit, si asemenea diferentieri religioase nu mai sint relevante in partea britanica a Regatului Unit (Anglia, Scotia si Tara Galilor). Diferentele etnice explica persistenta Partidului National Scotian si a nationalistilor galezi, dar aceste partide n-au reusi niciodata sa cistige mai mult de citeva locuri. Singura exceptie perceptibila a sistemului britanic fata de sistemul unidimensional este aceea ca problemele de politica externa - apartenenta Marii Britanii la Comunitate Europeana - au constituit deseori o sursa de diferentiere in interiorul si intre partidele Conservator si Laburist.

4. Sistemul electoral majoritar si disproportionat. Camera Comunelor este un corp legislativ mare, al carui numar de membri a variat de la 625 in 1950 la 659 in 1997. Membrii sint alesi in circumscriptii cu un singur loc eligibil [single-member district] dupa metoda pluralitatii, careia in Marea Britanie i se mai spune sistemul "primul clasat invinge', conforn caruia cistiga candidatul care are majoritatea voturilor sau, daca nu se intruneste majoritatea, cu cea mai mare minoritate.

Acest sistem tinde sa produca rezultate mult disproportionate. De exemplu, Partidul Laburist a cistigat majoritatea parlamentara absoluta adica 319 din 635 de locuri, cu numai 39,3 procente din voturi la alegerile din octombrie 1974, in acelasi timp liberaslii cistigand numai 13 locuri cu 18,6 procente din voturi - aproape jumatate din voturile laburistilor, incepind de atunci, in cele cinci alegeri din 1979 pina in 1997, partidul invingator a obtinut clar majoritatea locurilor, dar neavind niciodata mai mult de 44 la suta din voturi. Toate aceste majoritati au fost ceea ce Douglas W, Rae (1967, p. 74) corect numeste "majoritati fabricate' -majoritati care sint create artificial de sistemul electoral, din pluralitatile votului. in realitate, incepind din 1945, toate partidele invingatoare au beneficiat de astfel de majoritati fabricate. Asadar ar fi mai corect sa numim Regatul Unit democratie pluralitarista decit democratie majoritarista.

Disproportionalitatea metodei pluralitatii poate produce chiar un invingator absolut care esueaza in incercarea de a cistiga o pluralitate a voturilor: conservatorii au obtinut o majoritate clara a locurilor in alegerile din 1951 nu numai cu mai putin decit majoritatea voturilor, ci si cu mai putine voturi decit primise Partidui Laburist.

Sistemul electoral disproportionat s-a dovedit dezavantajos mai ales pentru liberali si libeial-democrati, care, drept urmare, militeaza de mult timp in favoarea introducerii unor forme de reprezentare proportionala (RP). Dar pentru ca pluralitatea a adus beneficii laburistilor si conservatorilor, aceste doua partide au ramas fidele vechii metode disproportionate Totusi, exista citeva semne de indreptare in directia reprezentarii proportionale (RP). In primul rind, s-a adoptat reprezentarea proportionala, la toate alegerile din Irlanda de Nord (cu exceptia celor pentru Camera Comunelor), dupa cresterea exploziva a disensiunilor dintre protestanti si catolici din anii '70. Si inca o data, imediat dupa victoria laburistilor din 1997, cind noul cabinet al prim-ministrului Tony Blair a decis ca pentru alegerea reprezentantilor britanici in Parlamentul European se va folos sistemul RP - aducind astfel Regatul Unit in aceeasi linie cu toate statei membre ale Uniunii Europene. RP va fi de asemenea folosita la alegerii pentru noile adunari regionale din Scotia si Tara Galilor. Mai mult, s-a constituit o comisie consultativa pentru sisteme de vot, prezidata de fostul ministru Lordul Jenkins, in scopul de a propune modificari ale sistemului electoral, inclusiv posibilitatea reprezentarii proportionale in Camer Comunelor. Clar, principiul proportionalitatii nu mai este anatemiza Totusi, e mai intelept sa se acorde atentia cuvenita avertismentelor lui Graham Wilson (1997, p. 72), care subliniaza ca cele doua partide au lunga istorie in sustinerea reformelor majore, dar numai pina ajung la putere; dupa aceea "revin asupra schimbarilor, cum e reforma electorala care ar lucra in dezavantajul lor'.

5. Pluralismul grupurilor de interese. Prin concentrarea puterii in miinile majoritatii, modelul Westminster instituie un raport guvern-contra-opozitie; raport concurential si adversativ. Competitia, si conflictiul caracterizeaza, de asemenea, sistemul grupurilor de interese tipic modelului majoritarist: un pluralism deschis tuturor. El contrasteaza cu corporatismul grupurilor de interese, in care in mod normal se intilnesc reprezentantii guvernului, sindicatele si organizatiile patronale pentru a cauta sa se puna de acord asupra politicilor socio-economice; acest proces de coordonare este deseori numit concertare, iar intelegerile incheiate pacturi tripartite. Concertarea este facilitata daca sint relativ putine grupuri mari si puternic de interese in fiecare sector functional - muncitori, patroni, fermieri - si/sau daca este o organizatie puternica, de virf, in fiecare sector, care sa coordoneze preferintele si strategiile dorite in acel sector. Pluralismul, in comparatie, inseamna o multitudine de grupuri de interese care exercita presiuni asupra guvernului in maniera necoordonata si concurentiala.

Sistemul britanic al grupurilor de interese este clar unul pluralist. Singura exceptie este reprezentata de Contractul Social privitor la salarii si preturi, incheiat in 1975 intre guvernul laburist, principala federatie sindicala muncitoreasca (Congresul Sindicatelor) si cea mai important federatie patronala (Confederatia Industriei Britanice). Acest contract fost incalcat doi ani mai tirziu, cind guvernul a esuat in obtinerea acordului sindicatelor in vederea restringerilor salariate si a impus unilateral limitare acestora. Anii '80 au fost si mai mult caracterizati de confruntarile rigide dintre guvernul conservator ai lui Margaret Thatcher si sindicatele muncitoresti - exact opusul concertarii si al corporatismului. Dupa cum evidentiaza Michael Gallagher, Michael Laver si Peter Mair (1995, p. 370) Marea Britanie, "fara dubii, nu este un sistem corporatist' din doua motiv intemeiate: "Primul consta in lipsa generala de integrare a sindicatelor si a conducerii intr-un proces decizional. Al doilea este aparenta preferinta a ambelor parti pentru confruntare, prin care-si solutioneaza disputele'.

6. Guvernarea centralizata si unitara. Regatul Unit este un stat unitar si centralizat. Autoritatea executiva locala indeplineste o serie de functi importante, dar reprezinta "creatia' guvernului central, iar puterile ei nu sint garantate constitutional (ca in sistemul federal). Mai mult, din punct de vedere financiar este dependenta de guvernul central. Nu exista arii functionale si geografice clar desemnate, autonome de majoritatea parlamentara si de cabinet. Comisia Regala Constitutionala, condusa de Lordul Kilbrandon concluziona in 1973: "Regatul Unit este cel mai mare stat unitar din Europa si printre cele mai centralizate dintre tarile puternic industrializatedin lume' (citat in Busch, 1994, p. 60). Recent, prim-ministrul Tony Blair a numit sistemul britanic "cea mai centralizata guvernare dintre toate marile state occidentale' (citat in Beer, 1998, p. 25).

Trebuie retinute doua exceptii. Una este ca Irlanda de Nord a fost condusa de propriul parlament si de un cabinet cu un inalt grad de autonomie - mai mare decit au cele mai multe state din sistemul federal -din 1921, cind Republica Irlanda a devenit independenta, pina la impunerea guvernarii directe a Londrei, in 1972. De asemenea, este semnificativ faptul ca totusi autonomia Irlandei de Nord putea fi si a fost eliminata in 1972 de catre parlament prin decizia majoritatii simple. A doua exceptie este deplasarea graduala spre o mai mare autonomie a Scotiei si a Tarii Galilor - "devolutia', intr-o exprimare foarte britanica. Dar nu a fost posibil mai devreme de septembrie 1997, cind prin referendumurile din Scotia si Tara Galilor s-a aprobat definitiv crearea, autonoma si prin vot direct, de adunari reprezentative in Scotia si Tara Galilor, ca prim-ministrul Blair sa poata proclama sfirsitul "epocii guvernarii ultracentralizate' (citat in Buxton, Kampfner si Groom, 1997, p. 1).

Concentrarea puterii legislative intr-un legislativ unicameral. In organizarea legislativului, principiul majoritarist si concentrarii puterii presupune ca puterea legislativa sa fie concentrata intr-o singura camera. in aceasta privinta. Regatul Unit se abate de la modelul majoritarist pur. Parlamentul este compus din doua camere: Camera Comunelor, aleasa prin vot popular, si Camera Lorzilor, formata, in principal, din membri ai nobilimii ereditare, dar si un numar mare de asa-zisi pairi-pe-viata, numiti de guvern. Relatia lor este asimetrica: aproape toata puterea legislativa apartine Camerei Comunelor. Singura putere pe care a pastrat-o Camera Lorzilor este aceea de a intirzia legislatia: legile fiscale pot fi aminate o luna, iar toate celelalte legi timp de un an. Limita de un an a fost stabilita in 1949; intre 1911 si 1949, cind a avut loc prima reforma majora, puterea Lorzilor de a amina se intindea pe parcursul a doi ani, dar in toata perioada de dupa 1911, acestia s-au abtinut in general de la a impune aminari lungi.

Asadar, desi legislativul bicameral britanic deviaza de la modelul majoritarist, el nu difera mult: in discutiile zilnice din Marea Britanie, "parlament' inseamna aproape exclusiv Camera Comunelor, iar sistemul bicameral pronuntat asimetric poate fi numit si cvasi-unicameralism. De asemenea, puterea Lorzilor poate fi redusa si mai mult. Mai ales in Partidul Laburist, se manifesta un sentiment puternic in favoarea reformelor, care merg de Ia eliminarea dreptului de vot pentru membrii ereditari pina la desfiintarea Camerei Lorzilor. Trecerea de la cvasi-unicameralism la purulunicameralism n-ar fi un pas dificil: ar putea fi decisa de o majoritate simpla in Camera Comunelor, iar daca Lorzii obiecteaza, intirzierea n-ar fi mai mare de un an.

8. Flexibilitatea constitutionala. Marca Britanie are o constitutie "nescrisa', in sensul ca nu este doar un singur document care stipuleaza compozitia si puterile institutiilor guvernamentale si drepturile cetatenilor. Acestea sint definite de un numar de legi fundamentale - ca Magna Charta din 1215, Bill of Rights din 1689 si Parliament Acts dintre 1911 si 1949 - conventii, practici si principii legislative obisnuite. Datorita faptului ca este nescrisa, constitutia are doua implicatii majore. Una este ca, astfel, constitutia e complet flexibila, deoarece poate fi modificata de Parlament ca orice alta lege - cu majoritate normala, nu cu supermajoritati, cum e cea formata din doua treimi, cerute de multe alte democratii pentru a amenda constitutiile lor scrise. O usoara abatere de la aceasta flexibilitate este ca opozitia Camerei Lorzilor poate forta aminarea cu un an a modificarilor constitutiei.

9. Absenta controlului constitutional. Cealalta implicatie majora a unei constitutii nescrise este absenta controlului constitutional: nu exista nici un document constitutional cu statut de lege prevalenta in raport cu care tribunalul sa poata determina constitutionalitatea vreunei legi. Desi, in mod normal, parlamentul accepta regulile impuse de o constitutie nescrisa, el nu este formal constrins de acestea. Asadar, in privinta modificarii si interpretarii constitutiei, se poate spune ca parlamentul - mai bine zis, majoritatea parlamentara - este cea mai inalta autoritate sau autoritatea suverana. in faimoasa formulare a lui A.V. Dicey (1915. pp. 37-38), suveranitate parlamentara "inseamna nici mai mult, nici mai putin decat atit, adica parlamentul are, potrivit constitutiei engleze, dreptul de a face si desface orice lege; si, mai mult decit atit, nici unei persoane sau corp nu ii este recunoscut, in legea engleza, dreptul de a incalca sau ignora legile adoptate de parlament'.

O exceptie care atinge suveranitatea parlamentului se datoreaza faptului ca atunci cind Marea Britanic a Intrat in Comunitatea Europeana - mai mult o organizatie supranationala, decit una cu adevarat internationala -, in 1973, a acceptat, in mai multe domenii, intiietatea autoritatii institutiilor si legilor Comunitatii in fata celor ale parlamentului. Deoarece suveranitate Inseamna autoritate definitiva sl suprema, parlamentul nu mai poate fi considerat, asadar, pe deplin suveran. Apartenenta Marii Britanii la Comunitatea Europeana - astazi Uniunea Europeana - a atras, de asemenea, introducerea unui anumit grad de control al legislatiei si la Curtea Europeana de Justitie si in tribunalele britanice: "Suprematia parlamentului este atacata de dreptul institutiilor comunitare de a da legi obligatorii pentru Regatul Unit (fara acordul preliminar al parlamentului) si de dreptul tribunalelor de a decide acceptabilitatea (in termenii legislatiei comunitare) viitoarelor acte normative ale parlamentului' (Coombs, 1977, p. 88). La fel, devenind in 1951 membra a Conventiei Europene a Drepturilor Omului, Marea Britanie a acceptat o clauza optionala a acestei conventii, in 1966, care a dat Curtii Europene a Drepturilor Omului de la Strasbourg dreptul de a verifica si invalida orice actiune a statului, inclusiv legislativa, considerata a incalca drepturile omului stabilite in cadrul conventiei (Cappelletti, 1989, p. 202; Johnson. 1998, pp. 155-158).

10. Banca centrala controlata de executiv. Bancile centrale sint responsabile de politica monetara, iar bancile independente sint unanim cunoscute a fi mai bune in controlul inflatiei si in mentinerea stabilitatii preturilor decit bancile care sint dependente de executiv. Oricum, independenta bancii centrale se afla evident in conflict cu principiul modelului Westminster al concentrarii puterii in miinile unui cabinet monocolor majoritar. Conform asteptarilor, Banca Angliei nu a fost capabila sa actioneze realmente independent si de aceea se afla sub controlul guvernului. in anii '80, a crescut presiunea de a oferi mai multa independenta Bancii Angliei. Doi ministri de finante conservatori au incercat sa-i convinga pe colegii lor sa faca acest pas, abatindu-se de la modelul Westminster, dar propunerile lor au fost refuzate (Busch, 1994, p. 59). De-abia in 1997 - una dintre primele decizii ale nou alesului guvern laburist - Bancii Angliei i-a fost acordata puterea de a stabili independent ratele dobinzilor.

Modelul Westminster in Noua Zeelanda

Multe dintre caracteristicile modelului Westminster au fost exportate in celelalte tari membre ale Commonwealth-ului, dar numai una singura a adoptat virtual intregul model: Noua Zeelanda. O schimbare importanta fata de sistemul majoritarist a avut loc in 1996, cind Noua Zeelanda a organizat primele alegeri pe baza reprezentarii proportionale, dar sistemul politic al Noii Zeelande de dinainte de 1996 poate servi ca al doilea exemplu pentru a ilustra cum functioneaza modelul Westminster.

1. Concentrarea puterii executive in cabinete monocolore si cu majoritate simpla.Timp de sase decenii, din 1935 pina la mijlocul anilor '90, Noua Zeelanda a avut cabinete monocolore majoritare, fara exceptii sauintreruperi. Doua partide mari - Partidul Laburist si Partidul National - au dominat politica Noii Zeelande, guvernind alternativ. Cabinetul monocolor majoritar format dupa alegerile din 1993 a suferit o serie de demisii si in scurt timp a devenit un cabinet de cvasi-coalitie (o coalitie cu demisii si migrari recente), apoi un cabinet monocolor minoritar - dar toate aceste cabinete neobisnuite au guvernat in ultima etapa a tranzitiei spre noul sistem non-Westminster (Boston, Levine, McLeay si Roberts, 1996, pp. 93-96). Celelalte exceptii de la guvernarea monocolora majoritara s-au inregistrat mult mai devreme: Noua Zeelanda a avut o coalitie in timpul razboiului, din 1915 pina in 1919, iar alta coalitie a guvernat din 1931 pina in 1935.

Dominanta cabinetului. Si in aceasta privinta. Noua Zeelanda a
constituit un exemplu perfect al modelului Westminster. La fel ca in Regatul
Unit, in cea mai mare parte a perioadei postbelice, combinarea sistemului
parlamentar de guvernamint si a sistemului bipartidist cit partide coezive
au facut ca guvernul sa domine legislativul, in cuvintele politologului
neozeelandez Stephen Levine (1979, pp. 25-26), "sistemul rigid disciplinat
bipartidist a contribuit la concentrarea puterii in interiorul Cabinetului,
format din membri ai Parlamentului apartinind partidului majoritar'.

Sistemul bipartidist. Doua partide mari au controlat aproape complet
sistemul de partide si doar acestea au format cabinete timp de sase decenii,
din 1935 pina la mijlocul anilor '90: Partidul Laburist (1935-1949,
1957-1960, 1972-1975 si 1984-1990) si Partidul National (1949-1957,
1960-1972, 1975-1984 si dupa 1990). Politica partidelor s-a centrat iii
jurul problemelor socio-economice - Partidul Laburist reprezenta stinga-
-centrului, iar Partidul National dreapta-centrului preferintelor politice.
Mai mult, spre deosebire de Marea Britanie, celelalte partide au fost aproape
absente din Camera Reprezentantilor din Noua Zeelanda. in unsprezece
din saptesprezece alegeri, din 1946 pina in 1993, cele doua mari partide
si-au impartit toate locurile; din cinci alegeri, numai un singur alt partid
a cistigat unul sau doua locuri; iar in 1993, doua partide mici au cistigat
doua locuri fiecare (din nouazeci si noua). Sistemul bipartidist din Noua
Zeelanda s-a dovedit, asadar, un sistem aproape pur bipartidist.

Sistemul electoral disproportionat si majoritar. Alegerile pentru
Camera Reprezentantilor s-au organizat dupa metoda pluralitatii in circum
scriptii uninominale. Singura caracteristica neobisnuita consta in faptul ca
existau patru circumscriptii mari cu statut special, rezervate pentru minoritatea maori (aproximativ 12 la suta din populatie), si care geografic
se intersectau cu circumscriptiile obisnuite, mai mici. Aceste patrucircumscriptii impuneau o abatere de la principiul majoritarist al modelului Westminster, pentru ca scopul era asigurarea reprezentarii minoritatii, incepind din 1975, toti electorii maori au dreptul sa se inscrie si sa voteze ori intr-o circumscriptie obisnuita ori in circumscriptia speciala maori in care locuiesc.

Ca si in Regatul Unit, sistemul pluralitatii a dat nastere la rezultate mult disproportionate, in special in 1978 si 1981. La alegerile din 1978, Partidul National a cistigat o majoritate clara de 51 de locuri din 92, chiar daca nu cistigase nici majoritatea voturilor exprimate popular - sustinerea a fost de doar 39,8 procente -, nici pluralitatea, pentru ca votul popular pentru Partidul Laburist fusese de 40,4 la suta; iar cele 17,1 procente ale Partidului Increderii Sociale ofereau doar un singur loc. in 1981, Partidul National a cistigat o noua majoritate parlamentara de 47 de locuri din 92 si din nou cu voturi mai putine decit laburistii, desi procentajele erau apropiate: 38,8 si 39 la suta; de data aceasta Partidul increderii Sociale a obtinut 20,7 de procente la scrutinul popular - mai mult de jumatate din voturile obtinute de celelalte doua mari partide -, dar numai doua locuri in parlament. Mai mult, toate majoritatile parlamentare incepind din 1954 au fost majoritati fabricate, obtinute cu mai putin din majoritatea voturilor. In aceasta privinta, Noua Zeelanda, ca si Regatul Unit, a fost mai mult o democratie pluralitarista decit una majoritarista.

5.Pluralismul grupurilor de interese. Sistemul neozeelandez al grupurilor de interese, ca si al Marii Britanii, este unul clar pluralist. De asemenea, din nou ca si Marea Britanie, Noua Zeelanda a avut o rata inalta a grevelor - indicator al confruntarii, si nu al concertarii intre muncitori si conducere. In studiile comparate despre pluralism si corporatism, multi analisti au incercat sa determine exact masura in care sistemul grupurilor de interese in democratiile industrializate este corporatist sau pluralist.
Aprecierile lor difera considerabil in privinta anumitor tari, dar in ceea ce -
priveste Noua Zeelanda si Marea Britanie discrepantele sint putine: amin-
doua se situeaza la capatul extrem al spectrului pluralist-corporatist. Mai
mult, Noua Zeelanda este de obicei considerata a fi usor mai pluralista
decit Marea Britanie (Lijphart si Crepaz, 1991). Din acest motiv. Noua
Zeelanda este intr-o anumita masura o exemplificare mai buna a modelului,
Westminster.

6.Guvernarea centralizata si unitara. "Legea de garantare a unei
Constitutii reprezentative a Coloniei Noua Zeelanda', trecuta prin parla
mentul britanic in 1852, a creat sase provincii avind puteri si functii
considerabile, autonome fata de guvernul central, dar aceste sase provinciiau fost desfiintate in 1875. Sistemul guvernamental de astazi este unitar si centralizat - desigur, nu este atit de surprinzator pentru o tara cu o populatie de mai putra de 4 milioane, fata de Marea Britanie cu a sa populatie de aproape 60 de milioane de locuitori.

Concentrarea puterii legislative de catre un legislativ unicameral.
timp de aproape un secol, Noua Zeelanda a avut un legislativ bicameral
compus dintr-o camera inferioara, aleasa, si una superioara, numita, dar
camera superioara si-a pierdut treptat puterea. Abolirea sa, in 1950, a
schimbat sistemul bicameral asimetric intr-unui pur unicameral.

Flexibilitatea constitutionala. Ca si Regatului Unit, Noii Zeelande ii
lipseste un document constitutional scris. Constitutia sa "nescrisa' consta
dintr-un numar de legi fundamentale - Constitution Acts din 1852 si 1986
legile electorale din 1956 si 1993 si Bill of Rights Act din 1990 - din
conventii si cutume2.

Unele prevederi de baza din legile fundamentale sint "inradacinate' Si pot n modificate numai cu o majoritate de trei patrimi din Camera eprezentantilor sau prin vot majoritar in cadrul unui referendum; totusi aceasta inradacinare poate fi oricind anulata de majoritatea normala, astfel ineit, m cele din urma, regula majoritatii prevaleaza. Din acest motiv, ca si parlamentul britanic, parlamentul Noii Zeelande este suveran. Orice lege inclusiv legea care "amendeaza' constitutia nescrisa, poate fi adoptata prin regula majoritatii normale. Dupa cum arata unul dintre expertii constitutionali din Noua Zeelanda, "Principiul central al Constitutiei este acela ca nu exista limitari efective legale a celor legiferate de Parlament prin procesul legislativ ordinar' (Scott, 1962, p. 39).

9. Absenta controlului constitutionalitatii. Suveranitatea parlamentara aseamna, de asemenea, ca si in Marea Britanie, faptul ca tribunalele nu au dreptul de a controla constitutionalitatea. Camera Reprezentantilor este singurul judecator al constitutionalitatii propriei legislatii.

10. Banca centrala controlata de executiv, Andreas Busch (1994 p 65) sene ca, istoriceste, Noua Zeelanda "a fost o tara cu un grad scazut de independenta a bancii centrale', iar pentru perioada de pina in 1989, el acorda Reserve Bank of New Zealand cel mai mic rating - indicind chiar mai putina autonomie decit cel al Bancii Angliei. Aceasta situatie s-a schimbat radical prin legea din 1989 (Reserve Bank Act). Acum principalul scop al politicii monetare este stabilitatea preturilor, iar bancii centrale i-a fost incredintata responsabilitatea de a nu depasi rata inflatiei tintita, al carei nivel concret trebuie negociat de catre banca centrala cu ministerul finantelor. Nivelurile inflatiei au scazut dramatic in Noua Zeelanda: masurata in termenii indicelui preturilor, inflatia a depasit 10 procente timp de sase ani, in anii '80, dar intre 1991 si 1997 (OECD, 1998, p. 240) a fost de numai 2 procente. Cel putin o parte din merit revine gradului mai mare de independenta a bancii centrale.

Cu doar doua exceptii - locurile parlamentare rezervate minoritatii maori si autonomia acordata bancii centrale - democratia din Noua Zeelanda a fost, pina in 1996, una mai pronuntat majoritarista si de aceea un exemplu mai potrivit al modelului Westminster decit democratia britanica. De fapt, mai ales din cauza cabinetelor minoritare si a frecventelor respingeri ale proiectelor guvernelor din Marea Britanie, in anii 70, era legitima pretentia lui Richard Rose de a considera ca Noua Zeelanda a "ramas singurul exemplu al adevaratului sistem britanic' (comunicare personala, 8 aprilie 1982). Totusi, adoptarea reprezentarii proportionale si primele alegeri bazate pe RP, in octombrie 1996, au impus o indepartare radicala de modelul Westminster.

Cele doua mari partide s-au opus RP, dar ambele au contribuit involuntar la adoptarea acesteia. Primul pas a fost generat de nemultumirea laburistilor fata de rezultatele alegerilor din 1978 si 1981, mentionate anterior, cind Partidul National a cistigat majoritatea parlamentara nu numai cu mai putin de 40 de procente din votul popular, ci si cu mai putine voturi decit primise Partidul Laburist, Cind s-au intors la putere in 1984, laburistii au infiintat Comisia Regala pentru Sistemul Electoral care sa recomande imbunatatirea acestuia. Desi termenii de referinta ai comisiei erau foarte generali, aceasta nu a recomandat doar simple ajustari, ci o schimbare radicala inspre RP si totodata un referendum pentru adoptarea sa. Guvernul a incercat sa deturneze aceasta propunere, inaintind-o unei comisii parlamentare, care, conform asteptarilor, a respins reprezentarea proportionala si in locul ei au propus modificari minore. Campania electorala din 1987 a readus RP pe agenda politica: prim-ministrul laburist a promis sa-i lase pe votanti sa decida printr-un referendum, dar partidul sau si-a incalcat promisiunea dupa ce-a fost reales. Cautind sa-i incurce pe laburisti, oportunist, Partidul National a facut aceeasi promisiune in campania din 1990, iar cind a cistigat alegerile nu a putut evita respectarea acesteia. Electoratul a aprobat de doua ori reprezentarea proportionala prin referendumurile din 1992 ti 1993 (Jackson si McRobie, 1998). Forma in care a fost adoptata si utilizata RP in alegerile din 1996 consta intr-un sistem, modelat dupa sistemul german, in care 65 de membri sint alesi prin metoda pluralitatii in circumscriptii cu un singur loc eligibil - inclusiv cele cinci circumscriptii speciale pentru maori -, iar 55 de membri pe listele de partid, prin reprezentare proportionala; cruciala este prevederea prin care cele 55 de locuri sint alocate partidelor intr-un mod care face posibila proportionalitatea, drept rezultat final. Asadar, desi termenul neozeelandez pentru acesta este sistem "mixt proportional', sugerind ca este un amestec intre RP si altceva, este clar ca de fapt este un sistem RP integral 3.

Primele alegeri RP au transformat dintr-o data politica Noii Zeelande in mai multe privinte (Vowles, Aiiner, Banducci si Karp, 1998). Mai intii, rezultatul alegerilor era mult mai proportional decit in cazul precedentelor alegeri. Cel mai mare partid, Partidul National, era inca suprareprezentat, dar nu cu mai mult de 3 la suta; avea 33,8 la suta din voturi si 36,7 la suta din locuri. Apoi, alegerile au dat nastere unui sistem multipartidist cu o reprezentare parlamentara nemaiintilnita, sase partide. A treia schimbare majora, spre deosebire de toate alegerile postbelice: nici un partid nu a cistigat majoritatea locurilor. A patra, sistemului de partide i s-a adaugat dimensiunea etnica; Partidul "New Zealand First', condus de un etnic maori, si cistigator a 17 locuri, inclusiv a celor cinci special desemnate pentru maori, a devenit principalul reprezentant al minoritatii maori (desi nu era un partid specific maori si nici sustinut exclusiv de electori maori). Coalitia Crestina aproape ca a reusit sa confere sistemului de partide un si mai puternic caracter multidimensional, prin adaugarea dimensiunii religioase, dar voturile sale s-au situat putin sub pragul cerut, de 5 ia suta. A cincea modificare, prin contrast cu durata lunga a precedentelor cabinete majoritare monocolorc, s-a format un cabinet de coalitie de catre doua partide, National si "New Zealand First'.

Din cauza acestor semnificative devieri de la modelul majoritarist, Noua Zeelanda de dupa 1996 nu mai este un exemplu bun, si cu atit mai putin cel mai bun, al adevaratului sistem britanic'. De aceea, cu cuvintele lui Kurt von Mettenheim (1997, p. 11), "Regatul Unit pare (acum) a fi singura tara care a pastrat principalele trasaturi ale modelului Westminster'. Ar trebui retinut, totusi, ca toate schimbarile din Noua Zeelanda de dupa 1996 au de-a face cu dimensiunea executiv-partide, din modelul majoritarist, cuprinzand primele cinci din cele zece caracteristici ale modelului, si ca, in special in privinta primei dimensiuni, mai multe foste colonii, britanice continua sa aiba institutii predominant "westminsteriene'. Un exemplu deosebit de instructiv si clar este Barbados.

Modelul Westminster in Barbados

Barbados este un mic stat-insula din Caraibe, avind o populatie de aproape un sfert de milion de locuitori. Are o "societate puternic omogena' de origine preponderent africana (Duncan, 1994, p. 77). Si-a dobindit independenta fata de Marea Britanie in 1966, dar continua sa aiba "un simt puternic si patrunzator al traditiei si culturii britanice' (Banks, Day si Muller, 1997, p. 69) - inclusiv traditiile politice britanice, Barbados este; numita deseori "Mica Anglie' a Caraibelor.

. Concentrarea puterii in cabinete monocolore si cu majoritate simpla. De la dobindirea independentei in 1966, Barbados a avut cabinete monocolore majoritare. Cele doua mari partide - Partidul Laburist din Barbados (PLB) si Partidul Laburist Democratic (PLD) - au fost fortele covirsitor dominante in politica Barbadosului si au alternat la putere. Spre deosebire de Marea Britanie si Noua Zeelanda, nu exista exceptii de la aceasta regula, care sa fie retinute. De fapt, aceasta merge mult inapoi in timp, ia vremurile coloniale. incepind chiar cu stabilirea sufragiului universal in primii ani ai deceniului 5, succesiunea cabinetelor majoritare monocolore n-a fost intrerupta.

2. Dominanta cabinetului. Cabinetele din Barbados sint cel putin la fel de dominante ca ale celor doua exemple anterioare ale modelului Wesrminster. Termenul dictatura electiva impus de lordul Hailsham pentru Marea Britanie se potriveste bine si pentru sistemul din Barbados (Payne, 1993, p. 69). Un motiv special care explica predominanta cabinetului in Barbados este dimensiunea mica a legislativului. intre 1966 si 1981, parlamentul (House ofAsiembly) avem doar 24 de membri; numarul a crescut usor pina la 27 in 1981 si la 28 in 1991. Mare parte din legislatori sint si membri ai cabinetului, adica, dupa cum arata Trevor Munroe (1996, p. 108), aproape unei treimi dintre membri "efectiv i se interzice constitutional atitudinea critica si independenta in relatie cu executivul'.

Sistemul bipartidist. Aceleasi doua mari partide controleaza politica din Barbados de la proclamarea independentei, formind ioate cabinetele: PLD din 1966 pina in 1976 si din 1986 pina in 1994. iar PLB intre 1976 si 1986, si din 1994 pina in zilele noastre. Aceste doua partide difera intre ele mai ales in probleme socio-economice, PLB situindu-se la dreapta--centrului, iar PLD la stinga-cemrului spectrului politic. Din 1966, in cinci din sapte alegeri nici un al treilea partid- n-a cistigat vreun loc; numai un mic partid a cistigat un loc in 1966, iar un alt partid minuscul a cistigat tot un loc in 1994. Puterea celor doua partide este de asemenea ilustrata de
soarta celor patru membri ai parlamentului care au plecat din PLD. aflat la guvernare in 1989, si care au format un partid separat. Dupa cum arata Tony Thorndike (1993, p. 158), acest nou partid "nu a supravietuit prea mult logicii sistemului primul clasat invinge clin modelul Westminster si culturii bipartidiste a Barbadosului. La alegerile din ianuarie 1991 a pierdut toate cele patru locuri'.

Sistemul electoral majoritar si disproportionat. La alegerile dinaintea dobindirii independentei, inclusiv la cele din 1966, care au avut loc cu citeva luni inainte de a deveni efectiva independenta formala, in Barbados s-a folosit metoda pluralitatii, dar nu in obisnuitele circumscriptii uni nominale. In locul acestora, s-au introdus circumscriptiile binominale, cu doua locuri eligibile (Emmanuel, 1992, p. 6; Duncan, 1994, p. 78); acestea au marit disproportiile rezultatelor alegerilor, pentru ca, in sistemele bazate pe metoda pluralitatii, disproportionalitatez creste o data cu numarul reprezentantilor alesi in circumscriptie. Din 1971, toate alegerile s-au tinut dupa metoda pluralitatii in circumscriptii cu un singur loc eligibil, dar
disproportionalitatea electorala a ramas ridicata. De exemplu, in 1971 PLD a cistigat trei sferturi dintre locuri cu 57,4 procente din voturi, iar in 1986 a cistigat 24 din 27 de locuri (88,9 procente) cu 59,4 procente din voturi. La trei alegeri din 1966 incoace, majoritatile parlamentare au fost "fabricate' din pluralitati in urma votului, dar in alte patru alegeri majoritatea locurilor aii fost "cistigate' cu o majoritate adevarata din voturile populare. Asadar, prin comparatie, democratia din Barbados este mai putin pluralitara decit cele din Marea Britanie si Noua Zeelanda. Mai mult, spre deosebire de celelalte doua tari, Barbados nu a experimentat nici o forma de majoritate parlamentara dobindita in urma clasarii pe locul secund in ceea ce priveste votul popular.

5.Pluralismul grupurilor de interese. Iarasi, ca si Regatul Unit si Noua Zeelanda, Barbados are un sistem de grupuri de interese mai degraba pluralist decit corporatist. in anii mai recenti, totusi, se remarca o tendinta spre practici corporatiste. in 1993, guvernul, patronatul si sindicatele au_: negociat un acord privitor la salarii si preturi, care includea inghetarea salariilor. Aceasta intelegere a fost inlocuita doi ani mai tirziu de un pad tripartit nou si mai flexibil.

6-10, Caracteristicile celei de-a doua dimensiuni (raportul unitar - federal) a modelului majoritarist. Barbados are o forma centralizata si unitara de guvernamint - nu prea surprinzatoare pentru o tara cu numai un sfert de milion de locuitori -, dar in privinta celorlalte patru aspecte ale dimensiunii unitar-federal, nu se incadreaza in modelul majoritarist pur. Are un legislativ bicameral compus dintr-o camera aleasa prin vot popular [House of Assembly] si un Senat numit care poate intirzia, dar nu poate bloca legislatia - caz de bicameralism asimetric. Are constitutie scrisa, care poate fi amendata numai cu o majoritate de doua treimi in ambele camere ale parlamentului. Constitutia da tribunalelor dreptul explicit la control constitutional. in fine, banca centrala are garantia unui grad mediu de autonomie in politica monetara (Cukierman, Webb si Neyapti, 1994, p. 45).

Anthony Payne (1993) considera ca fostele colonii britanice din Caraibe nu sint caracterizate de modelul Westminster, ci de un "Westminster adaptat'. Asa cum ilustreaza cazul Barbadosului - dar e la fel de adevarat si pentru alte democratii apartinind Commonwealth-ului, din aceeasi regiune aceasta adaptare a afectat mai ales a doua dimensiune a modelului Westminster in privinta primei dimensiuni (executiv-partide), modelul Westminster a ramas aproape intact Faptul ca Barbados deviaza de la majoritarism, in privinta celor mai multe caracteristici ale dimensiunii federal-unitare, nu inseamna, desigur, ca se abate intr-o asemenea masuri ineit sa fie un bun exemplu pentru modelul opus, al democratiei consensualiste. Pentru a ilustra modelul consensualist, am sa ma opresc in capitolu urmator la exemplele oferite de Elvetia, Belgia si Uniunea Europeana.

Capitolul 3

Modelul consensualist al democratiei

Interpretarea majoritarista a definitiilor fundamentale ale democratiei spune ca aceasta inseamna "guvernarea de catre majoritatea poporului'. Se afirma ca majoritatile trebuie sa guverneze si ca minoritatile trebuie sa se opuna. Aceasta viziune este concurata de modelul consensualist. Asa cum a subliniat cu putere laureatul Premiului Nobel, economistul Sir Arthur Lewis (1965, pp. 64-65), guvernarea majoritatii si caracteristica guvern-contra-opozitie pe care o implica aceasta pot fi interpretate ca nedemocratice, pentru ca sint principii ale excluderii, Lewis arata ca sensul primar al democratiei este acela ca "toti cei care sint afectati de o decizie trebuie sa aiba sansa de a participa la luarea deciziei, fie in mod direct, fie prin reprezentanti alesi". Cel de-al doilea sens este acela ca "vointa majoritatii va avea castig de cauza." Daca aceasta inseamna ca partidele invingatoare sa poata lua toate deciziile guvernamentale, iar invinsii sa poata critica, dar nu guverna, sustine Lewis, cele doua sensuri sint incompatibile; "a exclude grupurile invinse de la luarea deciziei violeaza clar sensul primar al democratiei'.

Majoritaristii, legitim, pot raspunde ca, in doua conditii, incompatibilitatea observata de Lewis poate fi rezolvata. Mai intii, excluderea minoritatii este atenuata daca majoritatile si minoritatile alterneaza la guvernare - adica, daca minoritatea de astazi poate deveni majoritate la urmatoarele alegeri in loc sa fie condamnata la opozitie permanenta. Acesta este modul in care lucreaza sistemele bipartidiste din Marea Britanie, Noua Zeelanda si Barbados. In Barbados, alternanta a functionat perfect de la dobindirea independentei in 1966: nici unul dintre cele doua partide importante nu a cistigat mai mult de doua alegeri la rind. In Marea Britanie si Noua Zeelanda, totusi, au existat perioade lungi in care unul dintre cele doua partide mari a stat departe de putere: Partidul Laburist britanic timp de treisprezece ani, din 1951 pina in 1964, si optsprezece ani, din 1979 pfna in 1997, Partidul National neozeelandez timp de paisprezece, din1935 pina in 1949, iar Partidul Laburist din aceeasi tara doisprezece ani,
din 1960 pina in 1972. .

Chiar si in cazul acestor perioade indelungate de excludere de la putere, oricine poate pretinde in mod plauzibil ca democratia si guvernarea majoritatii nu s-au aflat in conflict, datorita prezentei celei de-a doua conditii: faptul ca toate aceste tari sint societati relativ omogene, iar conceptiile politice ale partidelor importante nu s-au indepartat, intrucit ele s-au aflat aproape de centrul politic. Excluderea unui partid de la putere poate fi nedemocratica in termenii criteriului "guvernarii de catre popor', dar daca interesele si preferintele alegatorilor sint rezonabil de bine servite de catre politicile guvernamentale ale celuilalt partid, sistemul se apropie de definitia democratiei ca "guvernare pentru popor'.

In societatile mai putin omogene, nici una dintre conditii nu se aplica, Politicile promovate de catre principalele partide tind sa difere intr-un grad mai mare, iar frecvent loialitatea alegatorilor este mai rigida, reducind sansele ca partidele sa alterneze in exercitarea puterii. Mai ales in societatili plurale - societati care sint puternic divizate de-a lungul unor linii religioase, ideologice, lingvistice, culturale, etnice sau rasiale in subsocietajt virtual separate, cu propriile lor partide politice, grupuri de interese si canale de comunicare - flexibilitatea necesara pentru o democratie majoritarista este probabil absenta; in aceste, conditii, guvernarea majoritatii nu este numai nedemocratica, ci si periculoasa, deoarece minoritatile carora li se refuza continuu accesul la putere se vor simti excluse si discriminate si pot sa-si piarda increderea in regim. De exemplu, in societatea plurala aIrlandei de Nord, divizata intr-o majoritate protestanta si o minoritate catolica, guvernarea majoritatii a insemnat ca Partidul Unionist, reprezentind majoritatea protestanta, a cistigat toate alegerile si a format toate guvernele intre 1921 si 1972. Masivele proteste ale catolicilor din anii '60 s-au transformat intr-un razboi civil intre protestanti si catolici, care a putut fi tinut sub control numai prin interventia militara britanica si prin impunerea guvernarii directe de catre Londra. In cele mai divizate societati, ca Irlanda de Nord, guvernarea majoritatii semnifica mai degraba dictatura a majoritatii si conflicte civile decil democratie. Ceea ce necesita astfel de societati este un regim democratic care sa puna accent pe consens in loc de opozitie, care mai mult sa includa decit sa excluda si care sa incerce sa maximizeze dimensiunea majoritatii conducatoare, nu sa se multumeasca cu o majoritate simpla: democratia consensualista. In ciuda inclinatiilor lor majoritariste, cabinetele britanice succesive au recunoscut aceasta nevoie:au insistat asupra RP in toate alegerile din Irlanda de Nord (cu exceptia celor pentru Camera Comunelor) si, ca o preconditie pentru reacordarea autonomiei politice Irlandei de Nord, asupra coalitiilor protestant-catolice, care sa imparta puterea. RP si impartirea puterii sint elemente-cheie in acordul la careta ajuns Irlanda de Nord in 1998. La fel, Lewis (1965, pp. 51-55, 65-84) recomanda insistent RP, coalitiile cuprinzatoare si federalismul pentru societatile plurale din Africa Occidentala. Modelul consensualist este evident mai potrivit pentru tarile mai putin divizate, dar totusi eterogene, si este o alternativa rezonabila si viabila la modelul Westminster chiar si in tarile relativ omogene.

Exemplele pe care le folosesc pentru a ilustra modelul consensualist sint Elvetia, Belgia si Uniunea Europeana - toate entitati multietnice. Elvetia este cel mai bun exemplu: cu o exceptie, se apropie pina la perfectiune de modelul pur. Belgia de asemenea ofera un bun exemplu, mai ales dupa ce a devenit formal un stat federal in 1993; prin urmare, acord o atentie deosebita caracteristicilor politicii belgiene din perioada cea mai recenta. Uniunea Europeana (UE) este o organizatie supranationala - mai mult decit o organizatie internationala - dar nu este, sau nu este inca, un stat suveran. Datorita statutului intermediar al UE, analistii nu s-au hotarit daca sa o studieze ca pe o organizatie internationala sau ca pe un stat federal incipient, dar cea de-a doua abordare prolifereaza (Hix, 1994). Aceasta este de asemenea si abordarea mea: daca privim UE ca stat federal, institutiile sale sint remarcabil de apropiate de cele ale modelului consensualist al democratiei. Mai intii discut in tandem prototipurile belgian si elvetian, iar apoi ma voi apleca asupra exemplului oferit de UE.