Politica de liberalizare a serviciilor publice

Politica de liberalizare a serviciilor publice

1. Baza juridica

Este reprezentata de art. 31, 86 ale Tratatului CE:

intreprinderi publice: art. 86 (1) si 295

drepturi exclusive sau speciale: art.

servicii publice: art. 16, 30,46, 73 si 86 Art.

Statele membre nu iau si nu mentin, in ceea ce priveste intreprinderile
publice si intreprinderile carora le-au acordat drepturi speciale sau exclusive, nici o
masura contrara normelor prezentului tratat, si in special contrare celor prevazute la
art. 7 si 81-89 inclusiv.

intreprinderile carora li s-a incredintat gestiunea unor servicii de interes economic general, sau care prezinta caracterul unui monopol fiscal, sunt supuse normelor prezentului tratat, in special regulilor de concurenta, in masura in care aplicarea acestor norme nu impiedica realizarea in drept sau in fapt a misiunii particulare care le-afost incredintata. Dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie sa fie afectata intr-o masura in care sa contravina intereselor Comunitatii.

Comisia vegheaza la aplicarea dispozitiilor prezentului art. si adreseaza statelor membre, in functie de necesitati, directivele sau deciziile adecvate.

Articolul 86 al Tratatului CE acopera aplicarea regulilor de concurenta urmatoarelor clase de intreprinderi, in care statele membre au un interes sau prin care ele pot afecta structura concurentei in Uniunea Europeana:

. intreprinderi publice - Comisia le-a definit ca "orice intreprindere asupra careia autoritatile publice pot exercita direct sau indirect o influenta dominanta, in virtutea fie a detinerii proprietatii asupra lor, fie participarii lor financiare, fie datorita regulilor care guverneaza acea intreprindere.'

O intreprindere publica poate fi un organism distinct al statului sau o parte integrala a administratiei de stat; forma sa legala nu este relevanta. Bazele pentru distingerea unei intreprinderi publice de alte persoane sau organisme care desfasoara functiuni ale statului, tin mai degraba de natura activitatilor desfasurate, decat de statutul sau. Identificarea unei intreprinderi publice in functie de activitatile desfasurate de catre aceasta si nu in functie de statutul sau, ridica intrebari dificile la un moment in care frontierele acceptate dintre functiunile publice si antreprenoriale ale statului sunt in schimbare.²⁷¹

In principiu, Tratatul nu a rezervat nici un tratament special intreprinderilor publice, el este neutru in ceea ce priveste natura, publica sau privata, a intreprinderilor, in ceea ce priveste nationalizarile ca si privatizarile: aceasta fiind consecinta art. 295, care lasa statelor membre toata libertatea in ceea ce priveste regimul de proprietate. De asemenea, Tratatul nu prevede nici un regim special pentru intreprinderile publice: ele sunt supuse la aceleasi reguli ca si celelalte, in particular la cele privind nediscriminarea nationala si la concurenta, iar statele membre au obligatia expresa de a se abtine de la orice masura care tinde sa le impiedice (art. 86 (1)).

. intreprinderi carora statele membre le-au acordat drepturi speciale sau exclusive - sunt definite in functie de drepturile acordate acestora de catre stat si nu in functie de persoanele care le detin sau le controleaza. Astfel, o intreprindere detinuta in totalitate si controlata de interesele sectorului privat poate ramane o intreprindere de acest tip.

Drepturile speciale si exclusive se refera la restrictionarea numarului de agenti autorizati sa exerseze o anumita activitate economica, autorizatia putand fi acordata mai multor agenti (se vorbeste de drepturi speciale) sau unuia singur (se vorbeste de drept exclusiv sau de monopol). Aceste privilegii pot fi acordate atat intreprinderilor publice cat si celor private. In categoria intreprinderilor avand drepturi speciale sau exclusive se poate include:

o companie stabilita si recunoscuta de catre guvern ca fiind singurul organism competent de a stabili anumite drepturi de asigurare;

o intreprindere careia dreptul exclusiv ii ofera anumite servicii funerare, intr-o anumita localitate ;

o linie aeriana careia i s-a acordat dreptul sa opereze pe o anumita ruta aeriana, fie singura, fie in compania unei alte linii aeriene;

un operator portuar si organismele care furnizeaza servicii, carora li s-a acordat dreptul de a opera intr-un anumit port;

o persoana careia un stat i-a acordat dreptul de a fi singura care colecteaza, transporta si livreaza posta;

un organism caruia i s-a oferit dreptul exclusiv de a oferi servicii de pilotaj intr-un anumit port.

Tratatul nu impiedica statele membre de la inlaturarea anumitor activitati economice de sub presiunea concurentei, din motive de natura neeconomica avand legatura cu interesul public; ei pot face acest lucru oferind unei intreprinderi un drept exclusiv pentru conducerea activitatilor, dar intreprinderea nu este exclusa din raza de actiune a regulilor de concurenta.

intreprinderi carora li s-a incredintat operarea de servicii de interes
economic general - in aceasta categorie se pot include pe langa intreprinderile din
categoriile anterioare si:

o companie infiintata pentru a crea si dezvolta un port, acordandu-i-se anumite privilegii in acest scop;

un organism public (cum a fost cel al agentiei de plasare a fortei de munca) careia i s-a incredintat functiunea de implementare a obiectivului legislativ general;

o firma careia i s-a incredintat un monopol asupra telecomunicatiilor;

o firma careia i s-a incredintat un monopol asupra postei;

o firma careia i s-a incredintat un monopol asupra furnizarii de energie.

O intreprindere privata poate intra in aceasta categorie atunci cand i s-a incredintat furnizarea de servicii de interes economic general, printr-un act al autoritatii publice si atata timp cat ea nu conduce numai interese pur private.

intreprinderi care au caracterul unui monopol fiscal (en. revenue-producing)
- sunt intreprinderi carora statul le-a acordat puteri monopolistice pentru a securiza
profiturile obtinute din comert. Forma legala este nerelevanta, atata timp cat ea detine un
monopol si toate profiturile reprezinta beneficiul statului. Art. 31 Tratatul CE a prevazut
ca, monopolurile nationale cu caracter comercial trebuie sa fie astfel organizate incat sa
asigure excluderea tuturor discriminarilor intre state. Este vorba despre toate dispozitiile
prin care un stat controleaza importurile sau exporturile cu celelalte tari din Comunitate,
fie daca monopolul este exersat prin intermediul statului, sau delegat la unul sau mai
multe organisme sau intreprinderi.

Intreprinderile publice si cele carora li s-au acordat drepturi speciale sau exclusive beneficiaza de o puternica prezumtie a legalitatii lor. Cu alte cuvinte, simpla lor existenta este in mod tacit aprobata de Tratat. Totusi, ele raman subiect al regulilor de concurenta, iar statelor membre li se interzice apararea lor, facilitarea oricaror acte anticoncurentiale, prin stabilirea sau mentinerea in forta a oricarei masuri contrare Tratatului. Astfel de intreprinderi pot fi sanctionate sub art. 81 si 82, tinand cont de actiunea luata din propria lor initiativa. Statele membre implicate pot fi, de asemenea, trase la raspundere, daca aduc intreprinderile in situatia in care este inevitabila o distorsionare a concurentei (si nu este dependenta de vreun act luat de o intreprindere din propria initiativa).

Intreprinderile insarcinate cu operarea unor servicii de interes economic general si intreprinderile care au caracterul de monopoluri fiscale raman, ca regula generala, subiecte ale Tratatului (in particular ale regulilor de concurenta), dar exista o exceptie de care beneficiaza: regulile de concurenta se aplica numai in masura in care "va obstructioneaza realizarea, de fapt si de drept, a scopurilor particulare cu care au fost investite'', la care se adauga ca "dezvoltarea comertului nu trebuie sa fie afectata intr-o asemenea masura in care ar deveni contrara intereselor Comunitati".[1]

In legatura cu intreprinderile publice, este avuta in vedere influenta exercitata de autoritatile publice asupra deciziilor comerciale ale acestor intreprinderi, ca urmare a participarii financiare sau a managementului promovat de catre acestea si anume, atunci cand detin partea cea mai mare a capitalului subscris al intreprinderilor, cand controleaza majoritatea voturilor prin care se adopta decizii, sau cand pot sa desemneze mai mult de jumatate din membrii organului administrativ de conducere sau supraveghere. Apare deci, ca necesara transparenta relatiilor financiare dintre statele membre si intreprinderile publice. Ca urmare Comisia, a emis Directiva nr. 723 din privind transparenta relatiilor financiare dintre statele membre si intreprinderile publice. Transparenta trebuie asigurata astfel incat sa se poata urmari o serie de aspecte financiare, enumerate in Directiva, cum sunt: compensarea pierderilor financiare, furnizarea capitalului, subventii nerambursabile sau imprumuturi in conditii privilegiate, acordarea de avantaje financiare prin renuntarea la profituri ori la recuperarea sumelor datorate, renuntarea la dobanda normala asupra fondurilor publice utilizate, sau compensarea obligatiilor financiare impuse de autoritatile publice. Transparenta este necesara si in cazul intreprinderilor publice carora le sunt acordate drepturi exclusive sau speciale, precum si in cazul intreprinderilor carora li se incredinteaza efectuarea unor servicii de interes economic general, ori care au caracterul unui monopol fiscal, in masura in care asigurarea acestei transparente nu impiedica executarea sarcinilor ce le revin.

1.1. Acceptiunea europeana a serviciilor de interes economic general

Solidaritatea si tratamentul nediscriminatoriu, in cadrul unei piete functionale, sunt doua dintre obiectivele fundamentale ale Comunitatii Europene. Consumatorii europeni asteapta servicii de inalta calitate la preturi accesibile si privesc serviciile de interes economic general ca reprezentand niste drepturi sociale, care joaca un rol important in competitivitatea industriei europene si in intarirea coeziunii economice si sociale la nivelul Comunitatii Europene.

Serviciile de interes economic general se afla in centrul dezbaterii politice. Termenul de serviciu public este un termen ambiguu, din moment ce se poate referi fie la entitatea care furnizeaza un serviciu, fie la interesul general atribuit entitatii. Exista anumite confuzii intre termenul de serviciu public si termenul de sector public. Acesta din urma se refera la statutul legal al entitatii care furnizeaza serviciul, indicand faptul

ca proprietarul serviciului este o entitate publica. Din acest motiv, termenul de serviciu public nu este utilizat nici de reglementarile comunitare si nici de cele interne, folosindu-se termenul de serviciu de interes economic general.

Serviciul de interes economic general reprezinta acel serviciu prestat in conditii de piata, pentru care exista obligatii impuse privind accesul consumatorilor in mod nediscriminatoriu si/sau alte obligatii. Obligatiile sunt impuse pentru a asigura accesul tuturor consumatorilor la anumite servicii esentiale, de o calitate specifica si la preturi accesibile. Acestea sunt impuse de catre autoritatile publice unei singure intreprinderi, sau tuturor intreprinderilor dintr-un anumit sector de activitate, pentru a promova sau a facilita performanta unui serviciu de interes economic general, spre exemplu in sectorul transportului aerian, feroviar sau energetic. Obligatiile de serviciu public pot fi impuse atat la nivel regional, cat si la nivel national. incredintarea unui serviciu de interes economic general unei anumite intreprinderi ramane la latitudinea statului membru. Acesta este liber sa decida daca va furniza serviciul sau il va acorda unui tert (intreprindere publica sau privata). Totusi, Curtea de Justitie considera ca atunci cand serviciul este incredintat, chiar si unei intreprinderi publice, trebuie organizata o concurenta intre prestatorii interesati, prin masuri adecvate de publicitate.²⁷⁴

Acolo unde conditiile care guverneaza impunerea unei obligatii de serviciu public sunt reglementate printr-un act al Comunitatii Europene, statele membre nu pot deroga de la acesta. in general, obligatia de serviciu public reprezinta o obligatie pe care un anumit agent economic, care isi urmareste interesele comerciale, nu si-ar fi asumat-o, sau si-ar fi asumat-o in alte conditii decat cele impuse de autoritatile publice.

Mult timp, institutiile comunitare nu au intervenit in activitatea de servicii publice datorita a cel putin doua motive: de a nu lasa impresia ca incalca obligatia de neutralitate fata de intreprinderile publice, impusa prin Tratatul CE art. 295 si de a nu fi in opozitie cu statele membre, care considerau serviciile publice apartinand in exclusivitate competentei lor. Tratatul de la Roma, in versiunea initiala, nu a luat in consideratie serviciile de interes public, decat pe calea exceptarii acestora, precizand prin art. 86(2): "intreprinderile insarcinate cu gestionarea serviciilor de interes economic general sunt supuse pe deplin regulilor Tratatului si in particular, regulilor de concurenta' "in limitele in care aplicarea acestor reguli nu determina esecul indeplinirii de drept si de fapt a misiunii cu care au fost insarcinate'''. Trebuie notat ca Tratatul nu ofera nici o definitie a notiunii de serviciu de interes economic general.

Interesul comunitar pentru serviciile publice s-a manifestat odata cu lansarea Pietei Interne, la mijlocul anilor '80. Deplina libertate a circulatiei bunurilor si serviciilor nu putea decat sa repuna in discutie barierele constituite de drepturile speciale si exclusive. Odata cu anii '90, actiunea comunitara, in directia deschiderii sectorului public catre concurenta, a devenit sistematica si generala. Comisia a analizat, in mod regulat, drepturile speciale si exclusive, fie prin actiunea sa administrativa (art. 226), fie propunand o legislatie comunitara care sa aplice principiile de liberalizare a pietei interne sectoarelor in cauza. Curtea de justitie a sustinut la inceput atitudinea liberala a

Comisiei, apoi a recurs la derogarea prevazuta de art. 86 (2), pentru a proteja activitatile serviciilor publice de regulile de concurenta si de liberalizare. ⁷⁵

Comunitatea europeana a promovat intotdeauna o liberalizare "controlata', adica o deschidere progresiva a pietei, insotita de masuri care sa protejeze interesul general, in special prin notiunea de serviciu universal, cu scopul de a garanta accesul pentru toti, indiferent de situatia economica, sociala sau geografica, la un serviciu de calitate, determinand un pret abordabil. Astfel, prin intermediul comunicarilor,²⁷⁶ Comisia a luat pentru prima data o pozitie de ansamblu asupra "serviciilor de interes general in Europa'.

Tratatul de la Amsterdam a facut loc notiunii de 'serviciu de interes economic general' in principiile comunitare, inserand un nou articol 16 (7D), astfel redactat: "Fara prejudicierea articolelor 77, 90 si 92 si avand in vedere locul pe care il ocupa serviciile de interes economic general intre valorile comune al Uniunii, precum si rolul pe care il au in promovarea coeziunii sociale si teritoriale din cadrul Uniunii, Comunitatea si statele membre, fiecare in limitele competentelor lor respective si in limitele campului de aplicare al prezentului Tratat, vegheaza ca aceste servicii sa functioneze pe baza de principii si de conditii care sa le permita indeplinirea misiunilor lor".

Mai recent, accesul la servicii de interes economic general a fost plasat si printre drepturile fundamentale din Uniunea Europeana: "in concordanta cu prevederile Tratatului CE, Uniunea recunoaste si respecta accesul la servicii de interes economic general, asa cum sunt acestea prevazute in legislatiile si practicile nationale, in vederea promovarii coeziunii sociale si teritoriale in UE.'

Confruntata cu aceasta complexitate, Comisia a deschis o dezbatere cu privire la rolul pe care il poate detine Uniunea Europeana in definirea obiectivelor de interes general si privind organizarea, finantarea si evaluarea acestora. In acelasi timp, ea reafirma contributia semnificativa a pietei interne si a regulilor de concurenta la imbunatatirea numeroaselor servicii publice, in termeni de calitate si de eficienta, in beneficiul cetatenilor si a intreprinderilor. Astfel, s-a adoptat in 2003, Cartea Verde, care, tinand cont de globalizare si de liberalizare, ridica problema privind crearea unui cadru juridic general la nivel comunitar pentru serviciile de interes general.Aceasta publicare a suscitat un interes considerabil, deoarece existau interese divergente ale statelor membre, parlamentelor nationale, colectivitatilor locale si prestatorilor de servicii. Dupa examinarea tuturor observatiilor primite, Comisia a tras concluziile in Cartea Alba, publicata in mai 2004, in care recunostea, din nou, necesitatea unui cadru legislativ privind serviciile de interes economic general.

In iulie 2005, Neelie Kroes declara cu ocazia Conferintei privind serviciile de interes economic general, ca la baza furnizarii de servicii de calitate superioara, stau trei principii si anume: guvernele sau autoritatile publice de la diferite nivele din tarile membre sunt cele abilitate sa stabileasca ce servicii publice trebuie furnizate si prin ce mijloace; definirea rolului serviciului public trebuie sa fie clar si transparent si compensatia primita de catre o companie insarcinata cu furnizarea unui anumit serviciu public, trebuie sa fie transparenta si corelata direct cu rolul serviciului public, permitand obtinerea de catre companie a unei marje rezonabile de profit.

2. Politica comunitara privind liberalizarea serviciilor publice

Statele membre practica o "economie mixta' in care statele participa alaturi de interesul privat. Implicarea statului in comert si industrie este exprimata prin masuri legislative si administrative, care pot afecta, partial sau total, economia nationala. La nivel operational, statul controleaza "sectorul public', in care opereaza prin intermediul intreprinderilor de diferite tipuri. Structurile, formele si gradul de control guvernamental al acestor organisme difera de la tara la tara, si, de asemenea, domeniul activitatii lor. intreprinderile publice se gasesc, totusi, in situatia de monopoluri, iar, in acest sens, se bucura prin lege de o pozitie dominanta. Deoarece au fost create sa ramana multa vreme acolo, Tratatul a stabilit limitarea pozitiei lor monopolistice printr-o "ajustare progresiva a monopolurilor de stat' (Tratatul CE, art. 31) si prin aducerea intreprinderilor publice sub politica de concurenta (art. 86).

Datorita diferitelor privilegii atribuite serviciilor publice, se pot falsifica conditiile de concurenta fata de intreprinderile din sectorul privat, de aceeasi nationalitate, sau din celelalte tari membre. Acestea sunt sectoare in mod natural monopolizate, intrucat constituie infrastructura economiilor nationale, acoperind activitati cum ar fi furnizarea de gaz si electricitate, servicii postale, de telecomunicatii si de transport. Aceste sectoare au evoluat de la retelele locale la cele nationale, deseori in proprietate exclusiv publica, avand o pronuntata dimensiune monopolistica. O astfel de structura a fost justificata cu multe argumente si acceptata ca normala pana de curand.

Considerate monopoluri 'legitime', aceste sectoare nu au fost tinta preferata a politicii comunitare. Prin interferenta cu alte activitati, prin inexistenta concurentei reale, ele pot sa conduca la cultivarea neloialitatii in concurenta si la distorsionarea pietei. De aceea, Comisia si-a intarit reglementarile, pentru a urmari daca activitatea din aceste sectoare este compatibila cu noile evolutii ale procesului integrationist si cu noua etapa in care a intrat acesta. Preocuparile autoritatilor comunitare sunt indreptate in directia stimularii unui mai mare grad de liberalizare in sectoarele monopolizate.

Liberalizarea acestor piete este generatoare de efecte benefice in termeni de ameliorare a productivitatii, de reducere a costurilor de exploatare si de reducere a preturilor pentru consumatori. Monopolurile incredintate intreprinderilor, atunci cand ele nu sunt justificate de o misiune de interes economic generai, conduc, in cele mai multe cazuri, la preturi ridicate, la un serviciu de o calitate mai scazuta si la intarzieri in ceea ce priveste inovarea sau investitiile. De aceea, Comisia considera ca este necesar sa se introduca jocul concurentei in sectoarele aflate sub monopol. In aceste sectoare de activitate, trebuie sa se faca distinctia intre infrastructura si serviciile care sunt oferite prin aceasta. Este, deseori, dificil de creat o infrastructura secundara concurenta, din motive legate de costuri de investitii si de eficienta economica, fiind in schimb posibil si de dorit, crearea de conditii de concurenta pentru serviciile oferite. Infrastructura devine, astfel, un simplu vehicul al concurentei. Daca dreptul de proprietate exclusiva poate dainui asupra infrastructurii (reteaua telefonica de exemplu), intreprinderea aflata in situatie de monopol trebuie sa ofere acces altor intreprinderi care doresc sa concureze pentru serviciile pe care le ofera reteaua sa (comunicatiile telefonice sau consumul de electricitate). Acesta este principiul general care se afla la baza directivelor comunitare de liberalizare.

Totusi, procesul de ajustare (nu de abolire) a monopolurilor de stat a fost dureros de incet. incercarea de a aduce sectorul public sub sistemul de concurenta comunitar a avut succes pe hartie, caci realizarea deplina nu a fost atinsa decat relativ recent. in multe privinte, textul Tratatului s-a dovedit ineficient impotriva realitatii economice si politice, actionandu-se in directia liberalizarii sectorului public abia dupa ce s-a alterat opinia predominanta, cu privire la dezirabilitatea implicarii statului in cadrul procesului concurential.