Principiile dreptului functiei publice europene

Principiile dreptului functiei publice europene

Principiile dreptului functiei publice europene sunt acele idei calauzitoare care guverneaza intreaga activitate a functionarilor europeni si care trebuiesc avute in vedere in momentul interpretarii oricarei reguli normative adoptate de o institutie sau un organism european.

Aceste principii sunt, pe de o parte, comune cu celelalte ramuri ale dreptului comunitar in general (cum ar fi principiul subsidiaritatii, principiul egalitatii, non-discriminarii etc.) dar si principii specifice reglementarii functiei publice europene (de exemplu principiul concursului public si principiul disperisiei teritoriale).

In democratiile europene, recrutarea functionarilor publici, impartiali si cu o inalta calificare, este unul dintre rolurile esentiale ale institutiilor, recrutarea facandu-se, in general, pe baza urmatoarelor principii:

1. Principiul egalitatii la acces

Principiul egalitatii este un principiu general al dreptului contemporan, toate disciplinele juridice acordand atentie cuvenita respectarii egalitatii indivizilor, pornind de la ideea ca toti suntem egali si avem drepturi egale.

Principiul egalitatii la acces figureaza in Declaratia Drepturilor Omului si Cetateanului din 1789, si este reluat in art. 21 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului, cu urmatoarea formulare: "toate persoanele au dreptul de a accede, in conditii de egalitate, la functii publice in tara lor". Sunt interzise in acest fel restrictii si discriminari fondate pe sex, religie, rasa, opinii. Singurele limitari acceptate sunt cele referitoare la nationalitate, moralitate, conditii de varsta si aptitudini psihice.

Toate constitutiile scrise ale tarilor Uniunii Europene consacra principiul egalitatii in fata legii si, cu exceptia constitutiilor Danemarcei si a Republicii Irlanda, toate prevad principiul accesului egal la functiile publice. In situatia celor doua exceptii principiul nu este neglijat insa de intreaga legislatie statala, el fiind inserat in acte normative speciale care completeaza sfera normelor constitutionale.

Egalitatea accesului la functiile publice trebuie inteleasa ca o egalitate de tratament a aspirantilor la functia publica, faptul ca fiecare stat impune o serie de conditii speciale pentru a accede la functia publica nu are semnificatia incalcarii principiului general al liberului acces.

Esenta principiului general este respectata, caci toti cei care indeplineasc criterii initiale de selectie sunt suputi la o competitie ce va determina cat mai obiectiv cu putiinta pe ocupantul functiei in joc.

Principiul egalitatii in accesul la functia publica a fost reglementat ca o reactie impotriva promovarii pe criteriul rangului de noblete. Se considera ca, intre tarile uniunii, Germania este prima care a reglementat acest sistem al promovarii si accesului la functia publica pe criteriul merituozitatii. Reglementarea din dreptul german ofera chiar sansa celui respins in competitia pentru ocuparea functiei publice de a uza de dreptul de recurs.

Daca ar fi sa ne oprim la o Constitutie care contine una dintre cele mai reusite reglementari a principiului liberului acces la functia publica, aceasta ar fi Constitutia Spaniei.

In lumea specialistilor se considera ca Spania a avut cea mai reusita constitutia a momentului, pentru ca aceasta a avut ca mama Constitutia Frantei din 1958 si ca bunica pe Constitutia Germaniei din 1949[1].

Principiul liberului acces la functia publica si principiul concursului sau al meritului pentru ocuparea functiei sunt in acelasi timp principii complementare, dar si contradictorii.

Toate constitutiile tarilor membre ale Uniunii Europene consacra principiul egalitatii in fata legii si majoritatea consacra principiul accesului egal la functiile publice. Cele doua exceptii, Damenarca si Republica Irlanda, consacra acest principiu prin lege speciala. De asemenea, toate legislatiile nationale din Europa Unita consacra, fie prin constitutie fie prin alte acte normative, principiul ocuparii functiilor publice prin concurs, precum si o serie de conditii prealabile inscrierii, ceea ce face ca ideea egalitatii accesului sa aiba mai mult o semnificatie politico-morala decat tehnico-juridica.

Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie inteleasa mai mult ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului si a autoritatilor, ca o egalitate a sanselor si a conditiilor. In competitie pot intra toti cei care indeplinesc conditiile, urmand a fi ales dintre toti ocupantul cel mai merituos.

Pentru tara nostra, principiul egalitatii de acces la functia publica deriva din principiul egalitatii in drepturi a tuturor cetatenilor si este consacrat expres de prevederile statutare ale functiei publice.

2. Principiul concursului public

Accesul la o functie publica presupune de cele mai multe ori o modalitate de selectie dintre candidatii aspirantii la functia respectiva. Concursul este modalitatea nediscriminatorie la care se face apel pentru selectia functionarilor, procedura de derulare a concursurilor fiind stabilita prin legi speciale ale fiecarui stat membru al Uniunii Europene.

Franta si Spania sunt tari care procedeaza la asemenea modalitate de recrutare pentru aproape toate posturile din administratia publica, cu exceptia unora care fac obiectul unei nominalizari politice. In Franta exista si prestigioasa scoala de pregatire a inaltilor functionari publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigura selectia elitelor, iar mai apoi formarea lor solida pentru integrarea in posturi cheie de functionari publici.

Admiterea la aceasta institutie, cat si selectia ulterioara a acestora pentru ocuparea unor inalte posturi in Administratia franceza este foarte dura. Prin sistemul concursului se asigura indeplinirea a doua obiective majore:

- evaluarea corecta a capacitatii candidatului;

- garantarea independentei autoritatii care are sarcina selectionarii.

Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplica intr-un numar redus de domenii, printre care diplomatia si magistratura. In Marea Britanie si Belgia, evaluarea capacitatii candidatilor se face prin organisme indepedente. In Germania, candidatii trebuie sa urmeze un curs de formare inainte de a solicita un post in functii publice. In Franta si Germania, functia publica este vazuta ca o forta independenta care asigura "continuitatea statului". Aceasta actioneaza ca mediator intre stat si societate si garanteaza respectful interesului public.

In Marea Britanie, functionarii publici sunt considerati ajutoare credincioase ale guvernului, ales in mod democratic. Desigur, ministrii au o oarecare putere discretionara in numirea inaltilor functionari direct subordonati lor, iar modalitatea concursului combina probele teoretice cu probe practice, care constau adesea in perioade de exercitare efectiva a sarcinilor aferente postului respective, cu titlu de perioada de proba.

In Romania, recrutarea si promovarea functionarilor publici face obiectul de reglementare a Statutului functionarului public, legea reglementand in art. 4 atat principiul accesului liber cat si principiul ocuparii functiei publice si selectarii functionarilor exclusiv pe criteriul competentei.

Dupa cum se arata in doctrina comparata, modalitatile de examinare a candidatilor, deci de desfasurare a concursurilor, difera de la teste teoretice pana la testele practice sau chiar teste de personalitate.

Pentru dreptul roman, Hotararea de Guvern nr. 1098/2001 prevede ca organizarea concursului pentru ocuparea unei functii publice trebuie sa aiba in vedere sustinerea unei probe scrise si a unui interviu, nota finala fiind data de media aritmetica a notelor finale acordate la cele doua probe. Pentru ocuparea functiei respective este necesara macar nota 7.

Proba scrisa consta in redactarea, in prezenta Comisiei de concurs, a unei lucrari scrise sau completarea unor teste-grila, iar interviul consta in raspunsuri la intrebarile membrilor Comisiei, atat intrebarile cat si raspunsurile se consemneaza intocmai in procesul verbal intocmit de secretarul Comisiei de concurs si semnat de toti membrii acestei comisii.

Normele metodologice cu privire la desfasurarea concursului pentru ocuparea unei functii publice in tara noastra interzic intrebarile referitoare la opiniile politice ale canditatului, activitatea sindicala, religie, etnie, sex, stare materiala, origine sociala, dar ingaduie ca in cadrul interviului sa se poata testa, daca este cazul, cunostintele de limba straina si cele de operare (programare) pe calculator.

In baza principiilor generale ale dreptului cu privire la aparare, dreptul la contestatie si principiul contradictorialitatii, rezultatul deliberarii Comisiei de examinare poate fi contestat in termen de 5 zile de la data afisarii rezultatelor. Comisia de contestatii trebuie sa se pronunte in trei zile cu privire la plangerea candidatului nemultumit de rezultatul concursului pentru ocuparea functiei publice iar in cazul respingerii contestatiei, candidatul se poate adresa instantei de contencios administrativ, in conditiile legii.

Dupa cum se arata in doctrina comparata, modalitatile de examinare a candidatilor inscrisi la concursul pentru ocuparea unei functii publice difera de la o tara europeana la alta.

In unele state predomina testele teoretice, pe motiv ca functionarul urmeaza sa fie invatat realitatile practice ale functiei la care aspira. Pentru altele, dimpotriva, predomina probele practice, pentru a se testa mai curand eficienta persoanei respective si capacitatea de a se descurca in situatii concrete, avandu-se in vedere si faptul ca prezentarea diplomelor de studii obtinute este o garantie a cunostintelor teoretice.

In Franta notiunea de concurs pentru ocuparea posturilor publice se aplica ori de cate ori sunt indeplinite urmatoarele conditii:

- existenta unui post sau a unor posturi vacante;

- un juriu independent atat de puterea politica cat si de sefii serviciilor in cadrul carora s-a creat vacanta;

- un clasament al candidatilor admisi, dupa rezultateleobtinute;

- obligatia autoritatii de a respecta clasamentul juriuliu cu prilejul numirii[2].

In Germania, examenul teoretic este combinat cu stagii de activitate pe cand in Marea Britanie sau Irlanda jurisprudenta asupra concursurilor este inexistenta. Spania, Luxemburg, Belgia utilizeaza concursul pe baze exclusiv teoretice, pe cand Italia si Portugalia acorda prioritate partii practice.

Cu titlu de exemplu, prezentam in anexa un material despre cariera functionarilor publici francezi si despre situatiile concrete de promovare.

3. Principiul independentei

Acest principiu este reglementat expres in expunerea de motive pentru adoptarea Regulamentului nr. 259/1968 al Consiliului CEE, EURATOM si CECA si reiterat in numeroase dintre regulamentele de organizare si functionare ale institutiilor comunitare.

In concret, principiul independentei are in vedere faptul ca un functionar comunitar nu este in slujba statului a carui cetatenie o poarta, ci trebuie sa actioneze doar in vederea atingerii idealurilor comunitare, in calitate de cetatean european. Astfel, spre exemplu, membrii Consiliului Guvernatorilor Bancii Centrale Europene trebuie sa actioneze independent si nu ca reprentanti ai tarilor din care provin, in toate deciziile pe care le iau cu privire la politica monetara in zona euro. Acest principiu trebuie respectat in ciuda faptului ca din 18 membri ai Consiliului, 12 sunt reprezentantii bancilor centrale nationale si, prin urmare, ar putea fi inclinati sa decida in conformitate cu interesele statului din care provin.

Independenta functionarului nu inlatura insa elementele raportului de autoritate in care el se gaseste fata de institutia sau autoritatea pestru care desfatoara activitate.

4. Principiul competentei

Principiul competentei poate fi analizat dintr-o perspectiva dubla:

- mai intai, compententa poate fi privita drept element component al functiei publice, adica drept indrituire recunoscuta prin norme juridice functionarului de a avea o anumita misiune si de a dispune de puterea de-si indeplini sarcinile

- iar in al doilea rand, principiul competentei se refera la obligatia functionarului de a proba inalte calitati profesionale si morale, conforme cu postul ocupat si cu misiunile atribuite acestuia.

Apreciem ca principiul competentei se aplica in dreptul european in ambele acceptiuni atribuite termenului de competenta, activitatea functionarilor europeni fiind determinata de limitele descrise de cadrul normativ aferent functiei respective dar si de obligatia de a proba inalte competente morale si profesionale.

5. Principiul randamentului

Pentru activitatea functionarilor publici acest principiu are o conotatie practica puternic reliefata de evaluarea periodica la care este supusa activitatea functionarilor.

Misiunea concreta pe care o are de indeplinit functionarul public in general, si functionarul european in particular, presupune asumarea unei cariere profesionale, in sensul obligatiei functionarului de a se perfectiona, de a indeplini sarcinile de serviciu intr-o maniera cat mai corecta si de a realiza anumiti parametri de calitate si de rentabilitate a lui pe postul pe care il ocupa.

Recunoasterea realizarii sarcinilor de serviciu la un nivel corespunzator are loc prin dezvoltarea carierei functionarului, prin avansarea lui intr-un esalon superior, gradatie superiorara, grad sau categorie mai bine cotata.

6. Principiul integritatii

Integritatea functionarului este strans legata de moralitatea acestuia, adica de respectarea regulilor de conduita care se situeza mai curand in registrul etic si al buncei cuviinte decat in latura strict normativa a relatiilor de serviciu. Calitatea de functionar presupune in acelasi timp investirea individului cu putere sau autoritate publica, dar si obligatia acestuia a de respecta pe cei in slujba carora lucreaza.

Tocmai pentru a se contura mai bine obligatia de integritate a functionarilor europeni, a fost adoptat relativ recent un cod de conduita etica a functionarilor Comisiei Europene, cod transpus si in legislatia interna romana[3].

Integritatea functionarilor este privita in primul rand ca o obligatie generala a acestora de a se abtine de la orice conduita contrara valorilor etice si morale, dar si ca obligatie particulara a lor de a nu savarsi fapte incriminate de legea penala drept infractiuni de coruptie.

7. Principiul disperisiei teritoriale

Principiul dispersiei teritoriale a functionarilor europeni are semnificatia acoperirii, pe cat posibil, a locurilor din administratia europeana pe criteriul reprezentarii tuturor zonelor geografice ale statelor membre. Reprezentarea cetatenilor uniunii trebuie sa se realizeze la nivelul institutiilor comunitare cat mai corect, ceea de impune in mod obligatoriu ca functionari sa provina din toate tarile membre.

Se urmareste pe cat posibil accesul in posturile administrative la nivel european pe criteriul reprezentarii numerice in mod proportional cu populatia fiecarui stat membru. Acest principiu este deja transpus in practica si in ceea ce priveste asteptata integrare a Romaniei in struncturile uniunii, populatia de 22,7 milioane de locuitori fiind determinanta pentru a asigura un avantaj aspirantilor romani la functii publice europene.

8. Principiul furnizarii tuturor mijloacelor si metodelor necesare functionarului european pentru indeplinirea in conditii optime a sarcinilor sale de serviciu

Acest principiu se alatura a principiilor integritatii, independentei, competentei si randamentului functionarilor europeni pentru a conferi un cadru particular pentru functia publica europeana.

Transpunerea in practica a acestui principiu presupune asigurarea tuturor drepturilor necesare pentru fiecare categorie de functionari europneni care sa serveasca atingerii scopurilor misiunii si sarcinilor pe care postul ocupat le implica. Reglementarea drepturilor functionarilor comunitari reuseste sa transpuna in practica aceasta afirmatie, situata la rang de principiu al Dreptului functiei publice europene.

9. Principiul stabilitatii in functia publica

Unele categorii de functionari, in intelesul cel mai larg al notiunii de functionari, beneficiaza chiar de reglementarea inamovibilitatii in functie (de exemplu magistratii din Franta). In Germania, functionarii sunt numiti in principiu pe viata (Amstellung auf Lebenszeit).

Una dintre caracteristicile esentiale ale functiei publice, in tarile cu veritabile sisteme democratice de guvernare, o reprezinta stabilitatea. In aceasta filozofie functionarul nu este fluctuant, un personaj pasager in viata unei comunitati, el este un element de referinta permanent pentru buna sau reaua desfasurare a activitatilor serviciului public respectiv.

Stabilitatea functionarului ne apare ca o consecinta a logica a continuitatii functiei publice, chiar daca aceasta, cum s-a aratat, are o existenta obiectiva, dincolo de persoana titularului.

Avem in vedere bineinteles aspectul juridic al problemei si nu motivatia reala care ar putea conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formandu-se noi functii si suprimandu-se unele din cele existente.

In toate tarile Uniunii Europene se practica atat sistemul carierei cat si sistemul angajarii[4], principiul stabilitatii aplicandu-se doar in prima situatie.

Sistemele de cariera sunt fundamentate pe conceptual de stabilitate si continuitate, fie in interiorul unui corp de functionari, fie prin trecerea de la un corp la altul.

Functia publica nu apare izolata, ci ierarhizata pe orizontala si pe verticala. O data ce o persoana devine functionar public, se integreaza intr-o anumita pozitie a corpului respectiv de profesionisti si poate ramane toata viata in corpul respectiv, dezvoltandu-si dreptul la cariera.

Sistemul de cariera implica asadar o forma de apreciere constanta a activitatii functionarului, apoi anumite drepturi ale functionarului in ceea ce priveste evolutia sa profesionala. Dreptul la cariera duce la existenta dreptului la avansare, evident cu respectarea anumitor conditii.

Din nefericire, in dreptul roman se aplica cu mare greutate prevederile legale instituite pentru a face din functia publica o functie de cariera. Interesele schimbarii unui aparat de stat au generat metode foarte inventive pentru ocolirea prevederilor legale care sprijina stabilitatea in functie. Astfel, pentru a se putea inlocui functionarii publici din posturile cheie pentru indeplinirea promisiunilor electorale dar si pentru ocuparea tuturor punctelor de interes din administratie de catre oamenii celor noi veniti la guvernare, s-a ajuns pana la modificarea denumirii institutiei publice in care existau aceste posturi vizate.

Rezultatul a fost crearea artificiala a unor posturi vacante, urmata de ocuparea lor prin concursuri "obiectiv" desfasurate de catre cei meniti.

Cu toate aceste disfunctionalitati in aplicarea legii, cadrul reglementativ roman nu este strain de notiunea de cariera a functionarului public. Statutul functionarului cuprinde reglementari de natura a face o ierarhizare a functiilor publice si stabileste chiar posibilitatea de a promova in structurile institutiei la care un functionar este initial incadrat. Mai mult, modificarile de data recenta asupra reglementarii institutiei prefectului, transformarea acestei functii intr-o functie de cariera iar corpul prefectilor intr-un corp professional sunt alti pasi pe calea conferirii garantiilor legale necesare pentru transpunerea in practica a principiului stabilitatii in functia publica.

Sub aspectul garantarii stabilitatii pe functia ocupata a functionarilor, se remarca legislatia italiana, care face ca fluctuatiile de personal la schimbarea de mandat sa afecteze doar functiile elective si nu si pe cele ocupate prin concurs.