Reforma Regulamentului "concentrarilor"

Reforma Regulamentului "concentrarilor"

In anul 2000 se implineau zece ani de cand regulamentul concentrarilor a intrat in vigoare. Cu aceasta ocazie, este normal de facut un raport asupra modului de aplicare si functionare a regulamentului. Si apoi aceasta nevoie este cu atat mai necesara cu cat moneda unica era pusa in circulatie, cu un an inainte ca globalizarea sa se accelereze si obiectivele PCC sa devina ele insasi mondializate pe plan bilateral si multilateral, international. Global, modul in care era aplicat regulamentul era considerat laudabil[1]. In analizele si discutiile care incep sa se initieze, putem distinge cinci participanti: Comisia, Tribunalul de Prima Instanta, guvernele nationale, expertii si media.

In paralel cu aceste discutii Comisia insasi a recurs la un prim bilant care s-a finalizat cu reflectiile autoritatilor comunitare care au subliniat dezirabilitatea de a proceda la unele ajustari minore care au urmat apoi calea dezbaterilor publice. In acest moment, Tribunalul de Prima Instanta a fost invitat la randul sau sa participe la aceasta dezbatere pronuntand trei decizii in 2002 care anulau hotararile Comisiei. Ca urmare a acestor decizii, Comisia a revizuit inca o data regulile sale si a propus schimbari care au intrat in vigoare la 1 mai 2004, mai precis la momentul extinderii Uniunii Europene. Aceste schimbari merg mult mai departe de ceea ce Comisia voia initial sa modifice, dar cu toate acestea doar o parte din criticile mediilor stiintifice au fost luate in considerare. Concret, doar un anumit numar de reguli si de proceduri au fost avute in vedere pentru a da posibilitatea Comisiei de a lucra mai bine si intr- un mod mai transparent si in acest sens, pana la un anumit punct au fost preluate unele aspecte din modelul american. In acelasi timp, modelul comunitar ramane fundamental destul de diferit de cel american, atat din punctul de vedere al autoritatilor administrand controlul concentratiilor, cat si principiile urmate.

Daca privim mai indeaproape criticile formulate la orizontul anilor 2000 si 2001 privind controlul fuziunilor asa cum este exercitat de Comisie, putem sa le rezumam dupa cum urmeaza.[2] Mai intai, in adoptarea deciziilor sale, Comisia s-a focalizat in mare parte asupra partilor de piata. Acest fapt inseamna ca, desi o concentratie creste partea de piata cu efecte induse pozitive pentru consumatori datorita realizarii economiilor de scara, acest ultim punct nu este luat in considerare de catre Comisie. In aceasta privinta, putem nota o diferenta fata de practica americana. De exemplu, in timp ce autoritatile americane au autorizat fuziunea dintre General Electric cu Honeywell doar limitandu-se la economiile de scara induse, Comisia Europeana a interzis aceasta fuziune pe motiv ca noul grup ar putea avea parti de piata mult prea importante. In al doilea rand, in dreptul european exista un principiu foarte diferit de cel american. In Europa, Comisia trebuie sa autorizeze o fuziune, in timp ce in SUA, autoritatile competente se multumeau sa nu le interzica. Pentru experti aceasta diferenta de principiu permite americanilor sa administreze intr-un mod mai suplu politica de control a concentratiilor. Europenii trebuie sa ia o decizie formala pe motiv ca este mult mai dificil de revenit in urma in cazul in care se manifesta imele probleme ca urmare a autorizarii concentratiei. Criticile erau formulate si din necesitatea de a fi creata o convergenta catre un sistem unic de politica de concurenta la nivel international cu o filosofie comuna si care sa nu mai dea posibilitatea aparitiei unor conflicte intre jurisdictiile regionale sau nationale. In al treilea rand, s-a reprosat Comisiei ca este prea rigida si restrictiva in definirea pietei pertinente. Din acest punct de vedere. Comisia interzice unele fuziuni ca urmare a efectelor negative potentiale in termeni de parti de piata care se limiteaza la definirea pietei pertinente. Se reprosa Comisiei ca nu are in vedere o perspectiva globala atunci cand alege piata relevanta economica a produselor si pe cea geografica pentru demararea analizelor. Din punctul de vedere al oamenilor de afaceri, exista intotdeauna riscul ca pietele sa fie definite prea strans. In acest caz, firmele europene erau dezavantajate in comparatie cu concurentii lor din restul lumii.[3] De alta parte, s- a argumentat ca deciziile de la Bruxelles impiedica crearea de adevarati campioni europeni capabili sa faca fata marilor concurenti extra- europeni. Urmatoarea critica formulata avea in vedere separarea inadecvata a puterilor la nivel comunitar, astfel incat, aceleasi persoane din interiorul DG Concurenta erau responsabile cu selectarea cazurilor care erau propuse spre investigare, cu conducerea investigatiei, cu declararea obiectivelor si cu schitarea deciziei finale. Rolul de politist, de acuzator si judecator erau combinate intr- o singura institutie. Combinarea puterilor in aceeasi institutie nu era dorita la nivelul comunitar, deoarece se putea crea riscul unei preconceptii in privinta acuzatiei. O alternativa era teoria apelului la Curtea de Prima Instanta, dar aceasta procedura insemna pierdere de bani si de timp, nefiind in cele mai multe cazuri foarte practica. Mai mult, incetineala cu care autoritatile juridice se pronuntau in privinta unor recursuri la deciziile Comisiei, uneori mergand pana la doi ani, putea anula oportunitatea fuziunii, astfel incat multe companii acceptau decizia negativa a Comisiei.

Alaturi de aceste dezbateri s-au adaugat cele trei decizii din 2002 ale Tribunalului de Prima Instanta care au determinat Comisia sa revizuiasca dispozitiile procedurilor existente. Hotararile Curtii de Prima Instanta din 2002 au anulat trei din deciziile Comisiei Europene (Tetra Laval/ Sidel, Schneider/ Legrand si Airtours/ First Choise). La momentul anularii, Comisia era deja angajata pe calea reformei instrumentelor de control a politicii de fuziune. Comisarul Monti a utilizat aceste decizii ca o oportunitate pentru a legitima si aprofunda reforma fuziunilor. In consecinta rolul CPI nu este sigur, deoarece obiectivul reformei a fost prezentat inaintea pronimtarii CPI si apare independent de continutul acesteia. Reforma era determinata inclusiv de cresterea complexitatii economice a operatiilor de concentrare, astfel incat tot mai multe decizii incepeau sa necesite o orientare catre analize economice soiisticate care sa poata stabili o relatie intre schimbarile operate de o potentiala fiiziune in structura pietei si functionarea viitoare a acestei piete sau sa permita examinarea eficientei puterii de piata rezultate dintr- o operatiune de fuzionare. CPI se pronunta in favoarea crearii unui cadru de analiza economica in care sa fie evaluata eficacitatea fuziunii prin prisma puterii de piata rezultata din operatiune, dar si a avantajelor aduse consumatorilor din dezvoltarea tehnologica si a progresului economic.

Pentru oficialii comunitari raspunsul la aceste critici a fost legat de supraincarcarea activitatii de notificare. Numarul mare al operatiilor de fuziune (345 in 2000 si 335 in 2001 fata de 63 in 1991 sau de 58 in 1993) in conditiile in care resursele umane ale Comisiei erau limitate, cresterea numarului de dosare care faceau obiectul unor analize mai aprofundate, din faza a doua a procedurii de notificare (20 in 2000 sau 22 in 2001 comparativ cu 12 in 1998), termenul prea scurt rezervat negocierii modificarilor din faza a doua, prin care se cautau solutii pentru compensarea riscurilor din pozitie dominanta exercitau asupra autoritatilor de control o presiime care a condus la propagarea unor greseli pe fondul rapiditatii de analiza.

Reforma este trasata asupra unor masuri de natura legislativa, asupra eficientei procesului decizional, iar ultima parte cuprinde modificarea criteriului de analiza. In prima parte a revizuirii regulamentului asupra controlului fuziunilor, Comisia a adoptat o serie de modificari care sa consolideze regulamentul si povestea de succes a acestuia. Principalele schimbari pot fi enumerate dupa cum urmeaza: clarificarea standardelor de analiza a operatiilor de fiiziune, noul regulament fiind aplicabil asupra oligopolurilor cand concurenta este distorsionata sau restransa; facilitarea coordonarii cu alte jurisdictii si rationalizarea timpului de notificare, prin introducerea posibilitatii de a notifica inainte de incheierea acordului de fuziune; simplificarea sistemului de notificare al fuziunilor prin desemnarea unei singure autoritati, cea mai bine plasata sa examineze cazul; introducerea unei mai mari flexibilitati in implementarea analizei cazurilor cele mai complexe, prin prelungirea cu pana la patru saptamani a termenului de analiza a cazurilor mai complexe si sofisticate si cu trei saptamani pentru depunerea solutiilor propuse in cursul celei de a doua faze a actiunii de investigare; extinderea puterilor Comisiei in culegerea de informatii si posibilitatea de a acorda amenzi pentru necooperare sau nerespectarea cerintelor impuse de autoritatea comunitara. In a doua parte se are in vedere imbunatatirea managementului decizional: crearea unui post de economist sef pentru concurenta- noua 'voce economica independenta' in interiorul DG- Concurenta incredintata cu misiunea de a conduce activitatile de analiza si decizie catre cea mai eficienta finalitate; constituirea unui comitet de analiza alcatuit din experti care sa revizuiasca termenii concluziilor; introducerea in schema structurala a DG Concurenta a unei pozitii noi reprezentand purtatorul de cuvant al consumatorilor; fluidizarea comunicarii intre diferitii participanti la investigarea cazului, prin posibilitatea de a avea pe tot parcursul un contact direct asupra progresului analizei si a sansei de a discuta cu responsabilul desemnat. Ultima parte aduce modificarea criteriului de evaluare aferent unui proiect de fuziune realizand un progres in procesul convergentei catre o filosofic economica comuna in sensul ca a fost diminuata diferenta fata de viziunea americana care isi extinde analizele dincolo de partile de piata, spre exemplu introduce in analiza deopotriva elemente ale cererii si ale ofertei.

In fapt este vorba despre o a doua revizuire a modelului european intr- un prim deceniu si in concluzie se observa ca s-a actionat mai degraba pentru a se ameliora functionarea sistemului decat repunerea in chestiune a sistemului propriu-zis. Atunci cand comparam Uniunea Europeana cu SUA este usor sa observam cateva diferente importante. Mai intai, in SUA nu exista un organ ale carui puteri sa fie echivalente cu cele ale Comisiei. In al doilea rand Uniunea Europeana pastreaza o abordare mai formalista, in sensul ca este vorba despre aprobarea sau respingerea proiectului de concentrare. In al treilea rand, ramane intotdeauna o diferenta de analiza economica intre cele doua modele.[4] Multi europeni s- au aratat sceptici in privinta aplicarii noului criteriu de analiza, un hibrid intre vechiul criteriu de evaluare utilizat in Comunitate pana in 2004, care isi limita analiza la partile de piata si cel de sorginte american care ia in considerare efectele unei operatii de fuziune in termeni de eficienta economica.