SCURTA RETROSPECTIVA A POLITICILOR AGRARE: LIBERALISM SI PROTECTIONISM

Teoria si practica economica a tarilor cu economie de piata atesta prezenta puternica a statului in ansamblul vietii economico-sociale. Aceasta prezenta - care nu exclude institutia pietei prin fortele sale invizibile ale concurentei - are un rol complementar, de corectare a disfunctiilor, asigurand functionarea normala a economiei. Interventia statului se manifesta mai ales in domeniile: educatiei si culturii, protectiei sociale a populatiei, apararii nationale, stiintei si invatamantului, asigurarii competitivitatii internationale a productiei, protectiei mediului.

In toate tarile dezvoltate, agricultura este considerata o prioritate a dezvoltarii economiei nationale fiind protejata de catre stat datorita rolului sau in asigurarea securitatii alimentare, in cresterea economiei pe ansamblu si in protectia mediului inconjurator. De fapt, politicile agricole au fost primele politici economice puse in practica de diverse state.

Intreaga istorie a formarii si dezvoltarii economiei occidentale se grupeaza pe raportul si amploarea dintre liberalism si valurile de protectionism dintr-o serie de state ale Europei de Vest si Americii de Nord.

Comertul intre tarile europene era scutit de taxe sau alte categorii de restrictii la mijlocul secolului 19 dupa cum urmeaza: Marea Britanie este prima tara care a desfiintat taxele vamale aproape la toate importurile agricole; Franta desfiinteaza protectionismul agricol prin tratatul de comert cu Anglia (1860); agricultorii germani doreau liberalizarea comertului, abolind astfel taxele vamale in 1853; Belgia decreteaza accesul liber pentru principalele produse agricole in 1871; Olanda renunta la taxele vamale asupra cerealelor in 1862; in Italia agricultura a fost protejata prin taxe vamale scazute pentru cereale dupa semnarea tratatelor cu Franta si alte tari din regiune; deci putem concluziona ca in aceasta perioada comertul agricol era aproape liber.

Spre sfarsitul secolului 19, la orizont apar noi forte care doresc sa castige cat mai multa influenta pe piata mondiala: SUA isi mareste exporturile catre Europa, urmata imediat de Canada si Rusia. Alte doua evenimente marcheaza debutul viitoarelor crize: deschiderea canalului de Suez care va facilita comertul cu India si Australia si aparitia tehnologiilor de refrigerare (primele transporturi de carne congelata au fost efectuate in 1875 de SUA si 1877 de Australia). Criza agrara atinge apogeul in 1875, cand pretul graului scazuse cu peste 50 % afectand mai ales pe fermierii europeni. Furnizorii de animale au inregistrat si ei o scadere a preturilor dar ceva mai tarziu, scaderea pretului la cerealele furajere avantajandu-i la inceput.

Scaderea preturilor a lovit in interesele agricultorilor europeni ceea ce a determinat reinnoirea protectionismului.

Asistam astfel la o majorare a taxelor vamale spre sfarsitul secolului aproape in toate tarile europene: Franta in 1892 ("tariful Meline") Germania (tariful din 1902); Italia (1887); Belgia (1887) si Elvetia (1891). Chiar si Statele Unite ale Americii extind protectionismul catre agricultura prin tariful McKinley in 1890. In Anglia, desi un important segment al agriculturii a fost distrus datorita depresiunii economice, guvernul britanic a refuzat si cea mai mica protectie.

Consecinta imediata a fost restrangerea scaderii preturilor. Totusi in Franta si Germania introducerea tarifelor vamale mai ridicate a facut ca preturile germane si franceze sa fie mai mari decat cele din SUA si Anglia cu circa 33 % (M. Tracy, 1996). Trebuie amintit ca beneficiarii protectionsimului au fost in principal marii cultivatori de cereale si in masura mult mai mica crescatorii de animale, care mai degraba au fost prejudiciati de mentinerea pretului furajelor la un nivel comparativ mai ridicat.

Politicile agrare incipiente au fost mai degraba politici tarifare, preocuparile legate de aspectele mai constructive fiind aproape ignorate. S-a demonstrat de catre agricultorii din Danemarca si Olanda ca se poate combate criza prin adaptarea structurii productiei agricole la noua situatie rezultand astfel o agricultura prospera in aceste tari, care ulterior va fi luata chiar ca model in dezvoltarea viitoarelor politici agrare.

Urmeaza o perioada de relativa liniste chiar daca intervine primul razboi mondial, liniste in sensul ca fermierii din tarile exportatoare cat si din tarile europene au beneficiat de preturi relativ ridicate datorita dificultatilor de aprovizionare cu alimente din timpul razboiului, care au mai persistat cativa ani si dupa razboi.

Depresiunea economica generala coroborata cu imbunatatirea aprovizionarii cu alimente determina iarasi o scadere a preturilor. Criza este iminenta, iar in 1929 stocurile mondiale de grau depasesc echivalentul exporturilor realizate de tarile exportatoare in timp de un an. Semnalul crizei este dat de crahul financiar al bursei din New York in octombrie 1929. Recesiunea industriala din SUA se transmite ca un bumerang si asupra celorlalte tari, cu tot cortegiul de consecinte nefaste: preturi scazute, cresterea somajului etc.

In fata scaderii preturilor mai ales la cereale (in 1931 pretul graului scazuse cu peste 50 % fata de 1929), urmate putin mai tarziu si de cele ale produselor animaliere, tarile importatoare au reactionat imediat prin cresterea barierelor tarifare, in timp ce tarile exportatoare au fost fortate sa scape de suprastocurile lor la orice pret si sa reduca preturile produselor exportate sub cel real cu ajutorul subventiilor la export. Acest al doilea val de protectionism, compus din protectie tarifara ca o prima bariera, urmat apoi de masuri protectioniste netarifare (amintim aici rata moraritului si contingentele de import) a avut totusi si un rol progresist: asistam la primele interventii efective pe pietele agricole. Consideram aceasta ca avand un rol progresist prin prisma evolutiilor viitoare ale elementelor de politica agricola. Asistam la trecerea de la protectia tarifara prin controlul strict al importurilor la interventia directa pe pietele agricole. Inceputul l-a determinat recolta extrem de bogata de grau din 1932 din Franta. Aceasta recolta a saturat piata, controlul vamal nu a mai putut mentine pretul: urmarea a fost ca guvernul francez a inceput sa intervina direct pe piata prin cumpararea la un pret fix a unei parti din recolta. Astfel a aparut un alt element al politicii agricole in general, politica institutionala, creandu-se in 1936 "Office National Interprofessional du Bl" (Biroul National Interprofesional al graului).

Obiectivul central al Biroului este stabilirea pretului la grau si supravegherea respectarii acestuia. Biroul controla astfel intregul comert exterior cu grau, putand sa reglementeze importurile si sa subventioneze exporturile.

Febra protectionista din valul doi a cuprins aproape toate statele Europei de vest, inclusiv Marea Britanie. In aceasta tara, pentru a se evita restrictionarea importurilor din Imperiul Britanic a fost adoptata formula protectiei agriculturii prin intermediul unor proiecte de comercializare sau al unor subventii. Astfel la grau si sfecla de zahar piata a fost lasata complet libera, subventia fiind oferita ca o "compensare a deficitelor", punandu-se bazele actualului sistem din timpurile noastre ale politicii agricole comunitare -" deficiency payments".

Rand pe rand si celelalte tari au recurs la abandonarea practicilor liberale cum ar fi Danemarca si Olanda. In Danemarca au fost impuse taxe pentru vanzarile interne de vite si pentru anumite produse (untul). Olanda, in fata scaderii preturilor la import, incepe organizarea pietelor pentru produsele din lapte, fructe, legume, vite.

In Germania si Italia acelor ani, regimurile national-socialiste si respectiv cel fascist, plecand de la importanta asigurarii cu produse alimentare si de la necesitatea asigurarii unor preturi corecte pentru fermieri s-au implicat in organizarea sub toate aspectele a productiei si a destinatiei alimentare, reglementand pietele si preturile agricole.

Ca rezultat al protectiei si interventiei se inregistreaza stimularea productiei, desi efectele crizei au fost estompate numai in parte. Pentru marea majoritate a culturilor se inregistreaza in agricultura tarilor din vestul Europei o crestere a productiilor mai ales dupa 1929 si mai ales la grau. Aceste cresteri coroborate cu reducerea generala a puterii de cumparare s-au tradus imediat printr-o reluare a importurilor. Scad preturile mondiale, astfel incat, comertul mondial cu produse alimentare se reduce. Acest declin afecteaza in primul rand tarile exportatoare SUA si Canada. Tarile din centrul si estul Europei, desi exportatoare, nu au fost afectate datorita tratamentului preferential oferit de Franta si mai ales de Germania.

Tarile exportatoare de produse agricole sunt nevoite sa aplice diferite masuri de sustinere a propriilor ferme, preocupate fiind mai ales de exporturile de grau. In 1933, presedintele Roosvelt promulga Agricultural Adjustement Act. Legislatia oferita este eficace, fermierii sunt platiti pentru a reduce suprafetele cu cereale (grau, porumb), bumbac si tutun. Se instituie The Commody Credit Corporation pentru a vinde si cumpara produse agricole, oferind "imprumuturi" fermierilor. In Canada, Cartelul Canadian al graului (Canadian Wheat Poll), fondat in 1924, finantat de guvern din 1929, ofera sprijin in operatiunile de stocare. In 1935 se creeaza Wheat Board (Consiliul graului), in scopul cumpararii de cereale si apoi revinderii lor pe pietele mondiale cu ajutorul subventiilor la buget.

Aceasta practica a subventionarii exporturilor incepe sa fie utilizata pe larg in mai toate tarile: Australia (1938), Africa de Sud (1931), Scotia si Noua Zeelanda (1936).

In perioada urmatoare celui de al doilea razboi mondial, cu mari lipsuri alimentare, scopul pe termen scurt era de a spori productia prin orice mijloace. In felul acesta au fost oferite fermierilor venituri garantate, se reintroduce subventionarea preturilor, se incurajeaza prin orice metoda investitiile, tehnologiile agricole prin incurajarea creditelor. Politicile agricole adoptate aveau tendinta de a deveni din ce in ce mai complicate, mai costisitoare financiar, toate acestea fiind premergatoare Tratatului de la Roma.

Astfel , in practica economiei occidentale s-au conturat doua directii principale: liberalismul si interventionismul.

Liberalismul foloseste piata in numele eficacitatii si libertatii de actiune a agentilor economici, mecanismele pietei jucand un rol decisiv in reglarea activitatii economice.

Interventionismul se caracterizeaza prin interventia statului in activitatea economico-sociala, compensand insuficientele pietei prin diferite parghii si instrumente.

Referitor la aceasta tema sunt economisti care s-au exprimat in favoarea extinderii rolului statului in economie, precum si economisti care cer reducerea sau chiar diminuarea cvasitotalitatii interventiei statului.

Multe din aceste pareri s-au dovedit insuficient fundamentate deoarece nu luau in considerare situatia reala existenta in cadrul economiilor nationale respective sau nu tineau seama de toti factorii de influenta.

In literatura de specialitate se vorbeste atat despre 'esecul pietei' (al liberalismului) cat si despre 'esecul politic' (al interventionismului) ca despre fenomene reale, care cer cresterea interventionismului in primul caz si reducerea acestuia in al doilea caz.

Aceste doua teorii economice nu se exclud reciproc, ci dimpotriva sunt compatibile, complementare.

Situatia actuala a economiei prospere a tarilor dezvoltate demonstreaza cu prisosinta ca exista si functioneaza 'calea de mijloc'. La succesul economiilor occidentale fara indoiala ca a contribuit atat rolul important jucat de piata, de agentii economici particulari cu o larga autonomie, cat si interventia statului.

Majoritatea tarilor occidentale au o economie mixta, generata de imbinarea celor doua sisteme de alocare a resurselor: 'sistemul piata' (in procesul de alocare a resurselor, a capitalurilor in vederea realizarii de bunuri se utilizeaza preturile stabilite de institutia pietei) si 'sistemul non-piata' (alocarea resurselor se face de catre sistemul politic prin intermediul unor anumite reguli de alocare, care actioneaza sau nu in sensul in care ar face-o piata).

In toate tarile cu economie de piata dezvoltata, statul sprijina direct si indirect agricultura. Economiile moderne ale acestor tari tind spre o economie sociala de piata, caracterizata prin interventia puterilor publice in cateva domenii vitale societatii: securitate sociala, mediu, agricultura etc.

Agricultura tarilor dezvoltate este sustinuta de stat, diferentiat de la tara la tara, ea neputandu-se dezvolta nici pe baza liberalismului de la inceputul acestui secol si nici pe calea interventionismului. Faptul ca toate tarile cu economie de piata isi organizeaza piete agricole si subventioneaza agricultura nu inseamna substituirea rolului pietei. Pentru a functiona aceste piete s-a recurs la mecanisme specifice care caracterizeaza reducerea rolului pietei. Reglarea agriculturii prin mecanisme economice specifice a permis puterilor publice din tarile respective sa orienteze, sa ajusteze si sa sustina dezvoltarea agriculturii in conditiile unor masuri de liberalizare a pietelor (liberalism controlat).

Pentru tarile din estul Europei, aflate in plina perioada de tranzitie la economia de piata, confruntate cu grave probleme in aprovizionarea populatiei cu alimente, exemplul oferit de economiile mixte din tarile vest europene este mai mult decat edificator, cel putin in ceea ce priveste agricultura.

Se constata cu usurinta ca subventionarea agriculturii difera de la o tara la alta, iar in cadrul fiecareia subventionarea este diferita pe produse agricole.

Pentru a intelege mai bine sustinerea agriculturii in diferite tari, prezentam succint conceptele si metodologia determinarii, "echivalentelor de subventii acordate producatorilor" (ESP) si a "echivalentelor de subventii acordate consumatorilor" (ESC) potrivit estimarilor stabilite de OCDE¹.

Echivalentele de Subventii acordate Producatorilor este un indicator al valorii transferurilor monetare catre producatorii agricoli ca rezultat al politicilor agricole din cursul unui an dat. Estimarile E.S.P. stabilite de OCDE iau in calcul cinci categorii de masuri ale politicii agricole:

masurile care afecteaza simultan preturile la producator si la consumator (sustinerea preturilor de piata);

masurile care opereaza transferurile directe din fondurile contribuabililor in profitul producatorilor (payements directs) fara ridicarea preturilor platite de catre consumatori;

1)OCDE - Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica

masurile care au ca efect reducerea costurilor intrantilor, subventiile de capital si subventiile altor intranti;

masurile care reduc costurile pe termen lung, fara a antrena transferuri catre producatori (servicii de interes general);

alte masuri de sustinere care constau in mod esential in subventii internationale (finantate de catre guvernele statelor sau provinciilor) si in anumite facilitati fiscale.

ESP se calculeaza in patru modalitati:

ESP total, ceea ce inseamna valoarea totala a transferurilor catre producatori;

ESP procentual (%), ceea ce inseamna valoarea totala a transferurilor in procente din valoarea totala a productiei (evaluata la preturi interne) ajustata prin includerea platilor directe sau excluderea prelevarilor;

ESP unitar, ceea ce inseamna valoarea totala a transferurilor pe tona de produs;

Coeficientul nominal de sustinere al producatorilor (CNSp), ceea ce inseamna raportul intre pretul la frontiera plus ESP-ul unitar si pretul la frontiera (sau pretul mondial).

In forma algebrica, aceste expresii de ESP se prezinta de maniera urmatoare:

ESP total brut = Q . (P-PM_mn) + PD - PL +AS

ESP total net = Q.(P-PM_mn) + PD - PL + AS - AAA

ESP procentual:

Coeficientul nominal de sustinere al producatorului (CNSp)

=1+

unde: Q este volumul productiei

P - pretul intern al productiei

PM_mn - pretul mondial in moneda nationala

PD - platile directe

PL - prelevarile din productie

AS - alte forme de sustine de la buget

AAA - ajustarile pentru alimentatia animalelor (numai pentru

produsele animaliere)

Echivalentele Subventiilor acordate Consumatorilor este un indicator al valorii transferurilor monetare catre consumatori, ca rezultate ale politicilor agricole din cursul unui an dat. Indicatorul ESC stabilit de OCDE ia in calcul doua categorii de masuri agricole:

transferurile spre (daca acestea sunt pozitive) sau de la (daca sunt negative) consumatori care duc la sustinerea pretului de piata (transferuri de piata);

transferuri bugetare spre consumatori, rezultat al politicilor agricole (alte transferuri).

Normal ca transferurile de primul tip cand sunt efectuate de un semn negativ si sunt superioare celor de al doilea tip in termeni absoluti, in acest caz ESC poate fi considerat ca o taxa implicita impusa consumatorilor prin politicile agricole.

Ca si ESP, ESC este calculat de asemenea in patru modalitati:

ESC total, ceea ce inseamna valoarea totala a transferurilor catre consumatori;

ESC procentual, ceea ce inseamna valoarea totala a transferurilor in procente raportata la valoarea totala a consumurilor (evaluate la pret de productie), incluzand transferurile ca si subventiile la consum;

ESC unitar, ceea ce inseamna valoarea totala a transferurilor pe tona de produs;

Coeficientul nominal de sustinere al consumatorilor (CNS_c), ceea ce inseamna raportul intre pretul la frontiera plus ESC unitar si pretul la frontiera.

Sub forma algebrica cele patru tipuri de ESC se prezinta dupa cum urmeaza:

ESCtotal = Q_c (PM_mn-P) + AT

ESCunitar:

ESC procentual: ESC% =100.ESC / (Q_c.P)

Coeficientul nominal de sustinere al consumatorilor:

unde: Q_c - reprezinta volumul consumului;

AT - subventiile bugetare la consumator, rezultat al politicilor

Agricole;

- ceilalti parametri au fost prezentati anterior (la ESP).

Avand o baza comuna de calcul se poate compara gradul de sustinere al agriculturii in SUA si UE pe baza datelor furnizate de Secretariatul OCDE. Utilizam pentru aceasta tabelul 1.1 , fig. 1.1 (pentru SUA) si figura 1.2 (pentru UE).

In SUA, in perioada 1991/1992 pana la 1995/1996 politica agricola a fost condusa conform textului amendat al legii din 1990 privind alimentatia si agricultura (Farm Act). Acordurile agricole din cadrul ALENA (Acordul de Liber Schimb Nord American) cu Canada si Mexic a intrat in vigoare de la 1 ianuarie 1994. In ciuda cresterii productiei, ESP a scazut in medie cu 19 % in perioada 1992-1994 fata de perioada 1986-1988.

Evaluarea politicilor agricole: ESP, ESC

si coeficientii nominali de sustinere¹

Tabelul 1.1

1. vezi semnificatia termenilor la paginile 10 si 11

Sursa: Politiques, marches et echanges agricoles, OCDE, Paris, 1993

In cursul acestei perioade toate componentele sustinerii agriculturii americane au marcat un recul, dar in mod special cel al platilor directe a fost mai accentuat.

In ceea ce priveste UE, ESP total al perioadei 1992-1994 a crescut cu 8 % fata de cel al perioadei 1986-1988 din cauza cresterii volumului productiei pe de o parte (legat si de reunificarea Germaniei) dar si de cresterea ESP unitar cu 5 %. Analiza comparativa a evolutiei ESP trebuie facuta cu multa atentie datorita consecintelor largirii UE cu cei trei noi membri (Austria, Finlanda, Suedia)..