Temele aflate pe agenda Conventiei Europene

Temele aflate pe agenda Conventiei Europene

Asa cum am mentinat, Consiliul European de la Nisa, din decembrie 2000, a identificat patru mari subiecte pentru agenda urmatoarei CIG; repartizarea competentelor intre nivelul comunitar si cel national, simplificarea Tratatelor, rolul parlamentelor nationale si statutul Cartei Drepturilor Fundamentale. O prezentare succinta a acestora ne va permite intelegerea dezvoltarilor din cadrul Conventiei privind viitorul Europei.

Repartizarea competentelor

Actualele Tratate (TUE, TCE), contin deja o repartizare a competentelor: Comunitatea Europeana si Uniunea Europeana au o competenta de atribuire in domenii exclusive (politica comerciala comuna, politica de concurenta, politica agricola comuna, moneda unica etc.) si in domenii de competenta mixta.

Aceasta repartizare sufera insa de unele neajunsuri: pe de o parte, articolele in cauza nu sunt redactate de o maniera omogena, pentru ca ele corespund unor momente diferite ale constructiei europene (unele sunt prea detaliate, altele prea succinte; in general, lungimea unui text din Tratat este invers proportionala cu importanta competentei la care face referire - de exemplu, sunt alocate 5 pagini si 14 articole cooperarii judiciare, in timp ce politica de concurenta, esentiala pentru functionarea UE, se rezuma la doua articole), iar, pe de alta parte, articolele amesteca definirea competentelor cu descrierea spiritului in care acestea trebuie exersate.

In ceea ce priveste principiul subsidiaritatii, definit prin Tratatul de la Maastricht ca element esential al functionarii mecanismelor de decizie comunitara, el ar trebui sa se aplice in situatiile de competenta mixta, insa maniera in care este enuntat lasa loc pentru interpretari si ambiguitati.

Doua exemple pot fi concludente pentru ilustrarea complexitatii acestei chestiuni: primul se refera la ocuparea fortei de munca, traditional in competenta statelor membre, dar care evolueaza progresiv spre comunitarizare, insa prin metode interguvernamentale (convergenta politicilor nationale). Acesta pare a fi cel mai acceptat mod de a transfera un domeniu de competenta nationala spre cea comunitara. Al doilea exemplu priveste Politica Agricola Comuna; in acest caz, principiul subsidiaritatii ar putea dicta descentralizarea unor subventii agricole dinspre Bruxelles catre statele membre. Apare insa o noua dilema, legata de riscul perceperii unei astfel de masuri drept o involutie a UE si un atentat la principiul solidaritatii care a mentinut edificiul comunitar timp de o jumatate de secol.

Existau si alte opinii care doreau sa foloseasca dezbaterea privind competentele nationale pentru a extinde aria problematicii de la nivelul comunitar-national spre cel national-subnational. Sensul Declaratiei de la Nisa era insa clar: functionarea Uniunii depinde doar de repartizarea competentelor intre nivelele superioare de decizie, toate mecanismele decizionale din interiorul unei tari ramanand in competenta esclusiva a acesteia. Delimitarea competentelor este strans legata de stabilirea unei ierarhii clare a normelor, de relationalizarea si simplificarea procedurilor de decizie si de descentralizarea sarcinilor executive.

In principiu, discutiile asupra repartizarii competentelor urmau sa se poarte in jurul a doua curente principale de idei: unul care viza imbunatatirea functionarii actualei Uniuni prin metoda pasilor marunti, centrata, in special, pe reforma institutionala, fara sa respinga insa procesul constitutional, adica o reforma limitata, o ,,Nisa+"; celalalt avea in vedere un salt calitativ care sa duca la o uniune cu adevarat politica, cu elemente federale de substanta.

Dezbaterea asupra delimitarii competentelor trebuia, deci, plasata intr-un context politic mai larg, care sa tina cont de urmatoarele considerente: deficitul democratic existent la nivelul Uniunii, cu impact negativ direct asupra modului in care opinia publica percepe procesul de integrare europeana; globalizarea tot mai pronuntata a unor domenii ca securitatea si mediul, concomitent cu cererea crescanda din partea cetatenilor de a participa la procesele de decizie; necesitatea realizarii unei reforme cuprinzatoare a institutiilor europene si a metodelor de lucru ale acestora; adancirea procesului de integrare europeana, perceputa ca o premisa importanta in directia materializarii conceptului de guvernare globala.

Delimitarea competentelor trebuia gandita si prin prisma dinamicii procesului de integrare europeana, ceea ce presupune o definire flexibila a misiunilor Uniunii. O delimitare rigida a competentelor ar fi un raspuns inadecvat la dinamica lumii reale. Uniunea Europeana/Comunitatea Europeana nu dispune decat de acele competente ce-i sunt atribuite prin Tratat. In esenta, acestea sunt competente legislative, competentele ne-legislative (executive) fiind exercitate doar cu titlu subsidiar. In principiu, se pot defini, cu rigoare relativa, trei categorii de competente ale Uniunii: competente in exclusivitate la nivelul UE (politica comerciala comuna, resursele biologice ale marii, politica monetara in spatiul Euro); competente partajate (mixte) intre UE si statele membre (domenii in care statele membre pot legifera atat timp cat Uniunea nu a legiferat, dupa care acestea nu mai pot interveni in campul legislatiei comunitare - de exemplu, politica agricola comuna, politica de concurenta, protectia consumatorilor etc.); competente complementare (cand Uniunea se limiteaza sa sprijine actiunea statelor mebre, puterea legislativa ramanand un atribut al acestora din urma - de exemplu, educatia si cultura, cooperarea pentru dezvoltare etc.).

Rolul parlamentelor nationale

Problema a aparut pe fondul consolidarii pozitiei Pralamentului European si a adancirii deficitului democratic la nivelul UE. O serie de state membre UE erau favorabile cresterii vizibilitatii legislativelor nationale pentru a asigura o contrapondere Parlamentului European, iesit castigator dupa fiecare revizuire a Tratatelor. Principala problema care se pune aici este insa in ce masura parlamentele nationale pot participa efectiv la deciziile privind afacerile europene in situatia in care competentele apartin exclusiv Comunitatii si cat de eficient poate fi controlul lor asupra propriilor guverne in chestiuni de competenta mixta.

Au mai existat preocupari de a da parlamentelor nationale o mai mare vizibilitate pe scena europeana, iar, in prezent, functioneaza un comitet format din presedintii comisiilor parlamentare pentru afaceri europene (COSAC - Conferinta organelor specializate in afaceri comunitare), insa rolul sau este limitat, deoarece se reuneste doar de doua ori pe an. Liniile pe care era de asteptat sa evolueze discutia pe aceasta tema in cadrul Conventiei Europene aveau in vedere consolidarea puterilor parlamentare nationale in raport cu guvernele din statele respective, dezvoltarea sistematica a formelor de consultare si cooperare intre Parlamentul European si parlamentele nationale si atribuirea, atat parlamentelor nationale, cat si PE a unei puteri constituante pe care sa o exercite impreuna cu guvernele nationale.

Simplificarea Tratatelor

Subiectul comporta doua aspecte: pe de o parte, este vorba de o chestiune aparent tehnica, de reunire intr-un singur text a continutului Tratatelor comunitare adoptate succesiv (elaborarea unui Tratat de baza al UE); problema este delicata, deoarece modificarea radicala a perceptiei opiniei publice asupra unor domenii de competenta comuna poate crea dificultati la ratificarea unui nou Tratat (de exemplu, energia atomica; din acest motiv, institutul de la Florenta a omis Tratatul Euratom din lucrarea sa privind temele viitoarei CIG). Rescrierea Tratatelor putea conduce si la presiuni din partea euro-scepticilor, carora li se ofera, astfel, o cale de a respinge dispozitii mai vechi din dreptul comunitar, pentru care nu exista alte cai legale de a fi denuntate.

Al doilea aspect se referala posibilitatea elaborarii, cu acest prilej, a unei Constitutii Europene, scurta, precisa, dupa modelul constitutiilor nationale. Aceasta ar oferi avantajul separarii prevederilor fundamentale, ce nu pot fi adoptate sau modificate decat prin ratificarea de catre parlamentele nationale, de dispozitiile cu caracter tehnic din Tratatele actuale (cele care descriu politicile comunitare) - care ar urma sa fie supuse unor proceduri comunitare de revizuire, mai simple si mai flexibile.

Statutul Cartei Drepturilor Fundamentale (CDF)

CDF este un document politic elaborat de catre o Conventie creata in acest scop si adoptat in mod solemn de catre Consiliul European de la Nisa, din decembrie 2000. ea regrupeaza ansamblul drepturilor fundamentale ale omului intr-un cadru unic si introduce si o srie de drepturi noi (dreptul la buna guvernare, accesul la noile tehnologii etc.). desi initial s-a dorit ca acest text sa fie incorporat in Tratatul de la Nisa, opozitia a sase state membre (Marea Britanie, Irlanda, Danemarca, Finlanda, Suedia, si Olanda) a facut sa ramana doar la nivel de document politic.

Cu toate acestea, Carta Drepturilor Fundamentale produce deja efecte politice (s-au facut referiri la ea in rapoartele privind situatia din Austria, dupa intrarea la guvernare a partidului lui Georg Heider), normative (decurgand din angajamentele PE si Comisiei Europene de a considera Carta ca element de referinta in adoptarea legislatiei comunitare) si chiar jurisdictionale (Carta este considerata un parametru de referinta de catre Curtile constitutionale din Germania si Spania). In perspectiva adoptarii unui Tratat Constitutional al UE, CDF ar urma sa fie de parte integranta a acestuia. Efectul direct al unei astfel de evolutii ar fi transferarea si tratarea unitara a problematicii drepturilor omului la nivel european.

O evaluare succinta a tematicii propuse la Nisa pentru viitoarea CIG arata ca problema centrala o constituie repartizarea competentelor. Abordarea rolului parlamentelor nationale este lipsita de substanta daca nu se realizeaza o delimitare clara a atributiilor intre nivelul national si cel comunitar, simplificarea Tratatelor poate fi abordata independent doar daca se limiteaza la simplificarea textelor fara un demers in profunzime, iar problema Constitutiei Europene ramane neclara atata timp cat nu se specifica ce fel de entitate este Uniunea Europeana si cum se distinge ea pe plan extern (deci, tot repartizarea competentelor intre diferitele nivele de decizie). In fine, statutul Cartei Drepturilor Fundamentale este strans legat de dezbaterea privind simplificarea Tratatelor.

Conventia Europeana, creata ca forum de pregatire a viitoarei CIG, si-a desfasurat lucrarile pe parcursul a 16 luni, in 26 reuniuni plenare si in 11 grupuri de lucru, avand ca teme: principiul subsidiaritatii; integrarea CDF; personalitatea juridica a UE; rolul parlamentelor nationale; competentele complementare; guvernarea economica; actiunea externa a UE; apararea europeana; simplificarea instrumentelor si procedurilor; libertate, securitate si justitie; Europa sociala. La dezbateri au participat delegatiile guvernelor si parlamentelor din cele 15 state membre UE si 13 tari candidate, reprezentanti ai Parlamentului European si Comisiei Europene, precum si observatori din partea Comitetului Regiunilor, Comitetul Economic si Social si partenerilor sociali europeni.

A fost pentru prima data in istoria procesului de integrare europeana cand problemele esentiale privind viitorul Uniunii erau discutate impreuna, de pe pozitii egale, de catre actualele state membre si tarile candidate. Specificul activitatii Conventiei Europene consta in aceea ca ea nu a constituit o structura interguvernamentala, deoarce nu avea mandat din partea guvernelor statelor participante, dar nici una parlamentara, pentru ca membrii sai nu erau alesi de catre cetateni. Prezenta in Conventie a unui numar mare de personalitati cu statura europeana crea premizele ca, in eventualitatea unor solutii consensuale, viitoarea Conferinta interguvernamentala sa poata prelua formulele identificate la nivelui acestui forum.

Lucrarile Conventiei s-au desfasurat in trei etape. O prima faza, cea de prezentare si culegere a opiniilor, a acoperit perioada martie-iulie 2002. In faza a doua, prevazuta pentru intervalul septembrie-decembrie 2002, Conventia s-a concentrat pe analizarea si dezbaterea pe fond a pozitiilor expuse, iar in ultima etapa, intre ianuarie si 10 iulie 2003, au fost elaborate si definitivate propunerile ce vor fi inaintate Conferintei interguvernamentale.