Statul unitar

Statul unitar

Statul unitar este acela in care nu exista decat un singur centru de putere politica, ce isi impune vointa pe intreg teritoriul. El presupune deci o singura organizare politica si juridica. ii este caracteristic un principiu de unitate cu privire la teritoriu si de unicitate cu privire la puterile statului. Suveranitatea interna si internationala apartine doar statului, celelalte persoane de drept public si mai ales colectivitatile teritoriale nefiind decat modalitati de organizare administrativa, ele neexistand decat prin stat si pentru stat, neaparand niciodata in ordinea politica. impartirea teritoriala a competentei de normare a statului unitar nu este posibila decat la nivelul aplicarii legii, nu si la nivelul formarii ordinii juridice. Cu alte cuvinte, vom avea o singura ierarhie normativa: o singura constitutie, un singur sistem legislativ, o organizare unitara a aplicarii legii si un singur rand de organe, corespunzand celor trei functii ale statului: un singur legislativ, un executiv si un sistem administrativ unic, un singur sistem de organe jurisdictionale.

Exista insa mai multe posibilitati de organizare a statului unitar in raport de gradul de centralizare a puterii si, respectiv, de autonomie a colectivitatilor locale: statul unitar centralizat, statul unitar descentralizat si statul unitar regionalizat.

A.Statul unitar centralizat. Statul unitar centralizat este acela in care nu exista persoane publice teritoriale altele decat statul, ci doar unitati administrativ teritoriale, simple cadre de exercitiu al puterii centrale. Colectivitati locale pot exista, dar ele nu au o personalitate juridica, propriu-zis, distincta de a statului.

Exista doua tipuri de stat unitar centralizat. Primul este statul unitar centralizat si concentrat, in care toate deciziile sunt luate direct de puterea centrala. Un astfel de stat ajunge repede la "apoplexie la centru si paralizie la extremitati', potrivit expresiei lui F.R. Lamennais, caci puterea centrala nu poate face fata numarului prea mare de decizii si se rupe de realitatea concreta din teritoriu, iar autoritatile locale, chiar daca exista, sunt lipsite de orice initiativa de teama sanctiunii puterii centrale. Astfel de state au devenit practic statele comuniste, chiar daca centralismul venea mai mult pe linie de partid decat pe linie de stat. Cum astfel de state sunt practic condamnate la pieire, caci unitatea lor, cum spunea Aristotel, a fost impinsa prea departe, trebuie gasita cel putin o modalitate de a decongestiona puterea centrala si de a o apropia de teritoriu. Aceasta modalitate este deconcentrarea.

Statul unitar deconcentrat este tot un stat centralizat. Deconcentrarea nu este o tehnica democratica, ci o tehnica autoritara, o modalitate de intruziune a puterii centrale la nivelul colectivitatilor locale, o tehnica a centralizarii. Ea consta in trimiterea in teritoriu a unor reprezentanti ai puterii centrale, care sa exercite atribute ale acesteia in teritoriul respectiv sub puterea ierarhica a Executivului central. Scopul institutiei este de a mari eficacitatea aparatului guvernamental si nu recunoasterea unui particularism local. Puterea centrala, si nu comunitatile locale, ii numeste si revoca pe acesti administratori. Puterea transmisa este doar administrativa, neimplicand in niciun caz capacitatea de a crea reguli primare.

Tehnica este foarte veche, fiind utilizata: de persi, satrapul; de romani, guvernatorul; de otomani, pasa; de vechiul regim in Franta, intendentul etc. Sistemul nostru actual o concretizeaza prin institutia prefectilor, care sunt reprezentantii guvernului in teritoriu si sefii serviciilor deconcentrate ale ministerelor.

B.Statul unitar descentralizat. Statele unitare democratice contemporane merg mult mai departe decat spre o simpla deconcentrare a puterii, desi aceasta tehnica este prezenta peste tot, spre o descentralizare a statului. Diferenta intre statul unitar deconcentrat si statul unitar descentralizat nu este doar una de grad, ci una de natura. Descentralizarea, spre deosebire de deconcentrare, nu are ca scop doar o deconges-tionare a centrului de comanda si prin acesta o mai buna coordonare a deciziei administrative, ci este o forma de autoadministrare. Ea presupune o veritabila democratie locala; este o tehnica de eliberare.

Ca si in cazul deconcentrarii, este vorba de o transmitere catre comunitatile teritoriale a unor atributii administrative, dar de aceasta data catre organe alese de catre aceste comunitati locale si care functioneaza autonom, pana la un anumit punct, in materie administrativa, fata de autoritatile centrale. Comunitatile locale nu mai sunt de data aceasta doar cadre ale exercitiului puterii centrale, ci au personalitate juridica proprie, administrand afacerile locale prin organe alese pe baze politice. Natura sa este deci politica si nu doar tehnica, colectivitatile teritoriale putand fi considerate ca adevarate contraputeri (P. Pactet, 2001, p. 48). Totusi, autonomia acestor colectivitati locale este doar administrativa, neputand atinge gradul autonomiei legislative sau, mai mult, constitutionale. Aceasta inseamna ca aceste colectivitati sunt organizate de stat, nu se autoorganizeaza si ca actele lor autonome sunt intotdeauna subsecvente legii, bazandu-si validitatea si deci obligativitatea pe aceasta.

Descentralizarea poate fi si functionala. Aceasta forma presupune recunoasterea autonomiei unor servicii publice, permitand participarea administratilor la gestiunea lor (B. Chantebout, 2001, p. 57). Un exemplu il constituie universitatile, servicii publice autonome, in cadrul carora deciziile importante sunt luate de catre organe alese de corpul profesoral si studenti (Asupra cauzelor ineficacitatii autonomiei universitare si a lipsei de interes fata de descentralizarea functionala, G. Burdeau, 1980, p. 438 si urm.).

Descentralizarea presupune reunirea anumitor conditii si respectarea anumitor limite. Conditiile ce trebuie reunite privesc, mai intai, existenta comunitatilor locale, dotate cu personalitate juridica si cu putere de administrare autonoma, apoi, instituirea unor garantii institutionale ale autonomiei locale si, in fine, instituirea mijloacelor autonome de actiune in materie administrativa, atat din punct de vedere juridic, cat si financiar. Limitele descentralizarii si deci ale autonomiei locale presupun apararea caracterului unitar al statului.

a. Instituirea autonomiei locale. Principiul autonomiei locale este in statele unitare descentralizate un principiu cu valoare constitutionala, ceea ce insemna ca legiuitorul nu ii poate aduce atingere. Legea poate determina continutul autonomiei locale, dar nu poate afecta existenta principiului. Pe de alta parte, niciun alt act normativ nu poate determina continutul autonomiei locale. Astfel, Curtea Constitutionala Romana declara neconstitutional art. 192 partea finala din Regulamentul Camerei Deputatilor "pentru ca impune obligatii consiliilor locale si judetene. Un asemenea lucru il poate face numai legea, iar dispozitia regulamentara incalca art. 119 din Constitutie privind principiul autonomiei locale' (Decizia nr. 45/1994, M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994).

Unitatile administrativ teritoriale, care se bucura de autonomie locala, sunt determinate ca persoane juridice. Ele au deci o personalitate distincta de cea a statului, avand o organizare proprie, un patrimoniu propriu si un scop propriu, in acord cu interesul general si fiind, in consecinta, subiecte distincte de drept, avand drepturi si asumandu-si obligatii in nume propriu.

b.Garantiile institutionale ale liberei administrari. Colectivitatile teritoriale, determinate ca persoane juridice, trebuie sa fie administrate in conditii care sa le faca relativ autonome fata de puterea centrala. Procedeul cel mai eficient este, in mod cert, alegerea prin vot universal direct a organelor deliberante si executive care administreaza aceste comunitati. Mai sunt utilizate, uneori, si alte procedee, in mod evident mai putin eficiente, cum ar fi alegerea prin vot indirect sau desemnarea de membri de drept.

Pentru a fi in prezenta unei reale autonomii locale, alegerile locale trebuie sa aiba caracter politic si nu doar simplu caracter administrativ. Aceasta inseamna ca toate principiile constitutionale privind universalitatea, egalitatea, caracterul secret si liber exprimat al votului sunt aplicabile si alegerilor locale. De asemenea, sunt aplicabile si dispozitiile privind pluralismul politic. Astfel, Curtea Constitutionala arata ca este neconstitutionala "prevederea regulamentara (care) deplaseaza calitatea de titular al dreptului la informatie de la Camera si comisiile parlamentare la senator, desi acesta constituie un aspect al controlului parlamentar care nu poate fi conceput ca un atribut personal al senatorului. O asemenea solutie este contrara autonomiei administrative si pluralismului politic pe plan local, intrucat ar putea fi exercitata cu referire la aspecte confidentiale, privind procesul de elaborare a unei decizii, precum si in dauna optiunii politice pe plan local, daca aceasta este diferita de aceea a partidului din care face parte senatorul' (Decizia nr. 46/1994, M. Of. nr. 177 din 12 iulie 1994).

Caracterul politic al alegerilor locale face ca doar cetatenii sa poata participa la acestea. Totusi, anumite temperari ale acestui principiu au intervenit in statele membre ale UE dupa instituirea cetateniei europene. Caracterul politic al alegerilor locale este mai pregnant in cazul in care alesii locali constituie corpul electoral intermediar pentru alegerea membrilor sau unora dintre membrii Camerei superioare a parlamentului, cum este cazul Frantei sau cum a fost cazul Romaniei sub imperiul legii electorale din 1925. Senatul este atunci, spre deosebire de cealalta Camera, un mediu de reprezentare a colectivitatilor locale si o garantie a autonomiei acestora.

O alta garantie a liberei administrari a colectivitatilor locale (pentru distingerea posibila a autonomiei locale de libera administrare, E.M. Nica, 2005, p. 114-116) este data de faptul ca ea "este in mod fundamental o libertate a cetatenilor. Aceasta libertate de administrare este complementul necesar al libertatii de asociere si al libertatii de a intreprinde, in scopul de a asigura in democratie echilibrul intre egalitate si libertate. Fara a incalca egalitatea in drepturi, ea autorizeaza inegalitati de fapt, permitand prin aceasta comunitatilor locale de cetateni sa adapteze situatiei proprii modurile de satisfacere publica a nevoilor' (J. Benoit, 2002, p. 1065; pentru analiza liberei administrari ca drept fundamental in dreptul roman, E.M. Nica, 2005, p. 117-121). Astfel, considerand aceasta libertate o libertate fundamentala a persoanelor si nu a grupurilor, ea se va bucura de protectia jurisdictionala specifica si va putea fi conciliata cu interzicerea drepturilor colective de catre unitatea poporului.

c.Mijloacele liberei administrari. Pentru a fi efectiva, libera administrare presupune ca aceste colectivitati locale dispun de suficiente instrumente, atat juridice cat si financiare, de natura sa le asigure o anumita autonomie de decizie. Desigur, aceasta autonomie este relativa, limitata fiind de controlul administrativ exercitat de catre puterea centrala si de necesitatea de a mentine unitatea puterii normative tipica statului unitar. Mijloacele juridice ale liberei administrari sunt existenta unei puteri de reglementare locala si libertatea contractuala, sprijinite fiind de o relativa autonomie financiara.

c.l. Puterea de reglementare proprie autoritatilor locale. Autoritatile locale au, in statul unitar descentralizat, o putere de reglementare proprie. Dar aceasta putere de reglementare vizeaza doar organizarea aplicarii legii in unitatea administrativ teritoriala, neputand sa semnifice o divizare a puterii legislative si nicio divizare a puterii de reglementare a Executivului. Principiul liberei administrari nu presupune deci existenta unei puteri normative autonome a autoritatilor locale, distincta de puterea de reglementare a parlamentului sau a administratiei centrale. Competenta de reglementare, de care aceste autoritati dispun, le este conferita de legiuitor, de o maniera explicita sau implicita. Ordinea juridica ramane deci unica, puterea de reglementare a autoritatilor locale presupunand doar ca ele pot lua masuri cu un caracter general si impersonal subsecvente legii si actelor de organizare a executarii acesteia emise de administratia centrala. intinderea puterii de reglementare a autoritatilor locale poate varia in functie de gradul de precizie a legii de abilitare si de interventia eventuala a puterii de reglementare a administratiei centrale.

Mai multe variante sunt conceptibile. Daca legea investeste expres autoritatile locale cu puterea de a reglementa anumite domenii, atunci aceasta putere se poate exprima fara rezerva, iar puterea reglementara a administratiei centrale nu poate impieta asupra acestor domenii. Deci, orice act de organizare a executarii legii emis de autoritatile centrale cu incalcarea domeniului de competenta stabilit de lege in beneficiul autoritatilor locale va fi judecat ca ilegal. Daca legea care priveste comunitatile locale abiliteaza de o maniera generala puterea administrativ-normativa centrala pentru a-i fixa modalitatile de aplicare, atunci puterea de reglementare a autoritatilor locale nu se poate manifesta decat de o maniera reziduala, trebuind sa astepte si sa se conformeze actelor de organizare a executarii legii emise de autoritatile administratiei centrale. in fine, daca legea nu prevede nicio abilitare, nici in favoarea puterii de reglementare a organelor administratiei centrale, nici in favoarea celei a administratiilor locale si nu este suficient de precisa pentru a se aplica direct, deci aceste acte de reglementare sunt absolut necesare, autoritatile locale dispun de o putere de reglementare spontana. Dar aceasta putere de reglementare este subsidiara, caci puterea centrala poate oricand interveni cu acte de organizare a executarii legii obligatorii pentru administratiile locale. Totusi, o limita i se impune: nu trebuie sa se ajunga la crearea unor noi obligatii in sarcina colectivitatilor locale.

O situatia particulara este creata de revizuirea Constitutiei Frantei prin Legea constitutionala din 28 martie 2003 (noul art. 72-4 din Constitutie), precizata prin Legea organica nr. 2003-704 din 1 august 2003, care "autorizeaza colectivitatile teritoriale sa deroge cu titlu experimental de la dispozitiile legislative care reglementeaza exercitiul competentelor lor'. Acestea derogari sunt temporare, neputand depasi cinci ani, iar dispozitiile de la care se poate deroga, ca si colectivitatile abilitate sa faca derogarea, sunt definite de lege. Ele nu pot interveni, aceasta prohibitie fiind de natura constitutionala, daca astfel sunt puse in cauza conditiile esentiale ale exercitiului unei libertati publice sau ale unui drept garantat constitutional. Aceste experiente legislative ale comunitatilor locale sunt evident atipice si greu conciliabile cu anumite principii fundamentale ale statului unitar descentralizat (F. Crouzatier-Durand, 2004, p. 22-24). De aceea, s-a putut spune ca, desi dispozitiile constitutionale reafirma caracterul de stat unitar descentralizat al Republicii franceze, ea a evoluat in mod evident catre un fel de stat regionalizat, chiar daca nu in acelasi fel ca Spania sau Italia. La aceasta regionalizare a contribuit si aceasta putere de derogare experimentala de la lege acordata comunitatilor teritoriale, pe langa acordarea unor statute speciale pentru unele teritorii franceze de peste mari sau diferentierea mai flexibila a comunitatilor teritoriale in metropola (B. Flamand-Levy, 2004, p. 59-68). Astfel, descentralizarea capata un aspect particular, de descentralizare normativa, care presupune posibilitatea deschisa comunitatilor locale de a adapta, daca nu de a adopta, normele juridice nationale (pentru analiza notiunii, D. Faure, 2002, p. 469-473).

c.2. Libertatea contractuala a colectivitatilor locale. Un al doilea mijloc juridic de realizare a liberei administrari este libertatea contractuala de care trebuie sa se bucure colectivitatile locale. Aceasta libertate se impune legiuitorului, care nu poate limita excesiv capacitatea administratiilor locale de a contracta liber.

c.3. Autonomia financiara. Autonomia locala implica si o autonomie financiara. Aceasta presupune ca respectivele colectivitatile locale dispun de un nivel suficient de resurse care sa le permita exercitarea plenara a competentelor lor si ca ele se bucura de o marja larga de apreciere in ceea ce priveste utilizarea acestor resurse. Autoritatile locale nu dispun de o autentica putere fiscala, pentru ca ele nu pot crea impozite, aceasta competenta apartinand exclusiv legiuitorului. Statul determina resursele colectivitatilor locale, indiferent daca acestea sunt transferate din bugetul central sau resurse proprii ale colectivitatilor locale, caci si acestea sunt stabilite de consiliile locale doar in limitele si in conditiile legii. Totusi puterea fiscala a legiuitorului nu este fara limite. Exercitiul ei nu trebuie sa afecteze resursele colectivitatilor locale, punand in pericol libera lor administrare. De exemplu, tendinta de a pune, in sarcina administratiilor locale, cheltuieli obligatorii prea multe poate fi judecata ca o incalcare a principiului liberei administrari, caci rapeste acestora posibilitatea financiara de a gestiona autonom problemele de interes local.

d. Domeniul liberei administrari. Acest domeniu, care se traduce prin atribuirea unor competente proprii comunitatilor locale, trebuie sa fie protejat atat in raport cu statul, cat si in raport cu alte persoane juridice de drept public. Legiuitorul este cel care stabileste domeniul de competenta al colectivitatilor locale, constitutia rezumandu-se in statul unitar descentralizat, spre deosebire de statul federal sau chiar de statul regionalizat, la a preciza doar principiul liberei administrari si care sunt comunitatile teritoriale care beneficiaza de el, precum si organele prin care acestea il realizeaza, lasand in sarcina legii determinarea efectiva a repartitiei competentelor intre stat si comunitatile locale. Acest lucru rezulta din faptul ca descentralizarea nu presupune puterea de autoorganizare, ci doar un transfer de competente decis de puterea centrala. Totusi, legiuitorul nu poate depasi anumite limite, inerente principiului liberei administrari. Astfel, competentele transmise autoritatilor alese de comunitatile locale trebuie sa fie efective, adica sa permita o reala autoadministare. Competenta de a judeca caracterul efectiv al atributiilor transmise apartine judecatorului constitutional. Totusi, un criteriu ferm, dupa care o decizie ar putea fi luata, lipseste, ceea ce a condus la ideea ca doar daca o materie scapa in mod manifest competentei statului, datorita naturii ei, ea ar putea fi revendicata de colectivitatile locale in fata judecatorului constitutional (L. Favoreu, 2001, p. 422). Pe de alta parte, legiuitorul nu poate institui o tutela a unei comunitati teritoriale asupra alteia. Legea franceza din 7 ianuarie 1983 cu privire la repartitia de competente este, in mod particular, relevanta in acest sens, cand prevede ca "transferul de competente prevazut de lege in beneficiul comunelor, departamentelor si regiunilor nu poate sa autorizeze una dintre aceste colectivitati sa stabileasca sau sa exercite o tutela, indiferent in ce forma, asupra alteia'; aceeasi interdictie priveste si relatiile financiare dintre aceste colectivitati, in mod particular cand o comunitate o subventioneaza pe alta (art. L. 111-4 din Codul general al colectivitatilor teritoriale, pentru analiza acestor dispozitii, precum si a jurisprudentei franceze, F. Seners, 2004, p. 518-524; J.-C. Douence, 2004, p. 525-529). Aceste principii legislative sunt consecinta dispozitiei constitutionale care afirma ca aceste comunitati se administreaza liber prin consilii alese (art. 72-2). Astfel, toate colectivitatile teritoriale sunt subordonate statului si nu una fata de alta, statul exercitand tutela direct asupra tuturor unitatilor administrativ teritoriale si neputand sa instituie o tutela a uneia asupra alteia. Principiul autonomiei locale, in genere, afirmat de constitutiile statelor unitare descentralizate, interzice astfel ca statul sa delege puterea sa de tutela administrativa si financiara in beneficiul unei comunitati teritoriale. Astfel, in cazul Romaniei, de exemplu, consiliul judetean nu are o putere ierarhica asupra consiliilor comunale sau orasenesti, ci doar coordoneaza activitatea acestora. Tutela administrativa asupra consiliilor locale comunale sau orasenesti este exercitata de prefect, ca reprezentant al Guvernului in teritoriu, neputand fi transferata prin lege consiliului judetean. Orice incalcare a acestui principiu este o incalcare a constitutiei. in fine, legiuitorul nu ar putea sa transfere competentele de la o colectivitate teritoriala la alta decat in masura in care prin acest transfer nu lipseste o comunitate teritoriala de esentialul atributiilor sale (L. Favoreu, 2001, p. 422-423).

e. Limitele autonomiei locale: apararea caracterului unitar al statului. Caracterul unitar al statului este garantat, in statele unitare descentralizate, prin jocul a trei principii: indivizibilitatea suveranitatii, indivizibilitatea teritoriului si indivizibilitatea poporului. Toate aceste trei principii conduc la indivizibilitatea statului, marcand frontierele autonomiei locale, care trebuie sa ramana doar administrativa. Depasirea acestor limite face ca forma de stat sa se schimbe, transformand statul in unul regionalizat sau chiar in unul federal.

e.l. Indivizibilitatea suveranitatii. Intr-un stat unitar nu exista, in principiu, decat o singura sursa a suveranitatii, aplicabila pe intreg teritoriul. Suveranitatea este indivizibila pentru ca rezida in colectivitatea statala privita global, fara a se tine cont de diversitatea aspiratiilor locale. Rezulta ca puterea normativa isi are sursa prima in stat si ca, pe de alta parte, colectivitatile locale, in exercitiul competentelor lor, trebuie sa respecte prerogativele statului.

Puterea normativa a statului este unitara. Acest lucru inseamna ca nu exista o putere normativa locala autonoma. Ordinea juridica nu se poate divide. Decizia administrativa locala, chiar normativa, se bazeaza pe lege, nu pe vointa comunitatilor locale."O colectivitate teritoriala se administreaza, ea nu    se guverneaza' (F. Luchaire, R.D.P., 1982, p. 1543, apud L. Favoreu, 2001). Rezulta ca este exclusa transmiterea catre aceste comunitati a puterii legislative. Pe de alta parte, ele sunt lipsite de competente internationale, nefiind subiecti de drept international public-si neputand deci sa dezvolte relatii cu alte colectivitati teritoriale straine decat in interiorul cadrului stabilit de legiuitor. Statul pastreaza deci monopolul conducerii relatiilor internationale.

Colectivitatile teritoriale trebuie sa respecte prerogativele statului. Pentru a sigura acest respect, se instituie un drept de tutela al organelor centrale sau al reprezentantului acestora in teritoriu asupra deciziilor luate de organele colectivitatilor descentralizate. Cel mai dificil lucru este gasirea masurii exacte a acestei tutele. Daca ea este prea lejera, coeziunea statului risca sa fie compromisa. Daca este prea accentuata, descentralizarea dispare.

Mai multe procedee de tutela sunt posibile. Tutela se poate exercita de catre guvernantii insisi sau prin intermediul unor agenti ai guvernului plasati pe langa autoritatile locale, fie in calitate de organe executive ale deciziilor acestora, fie pentru a efectua un control al deciziilor lor. Tutela poate purta asupra organelor colectivitatilor locale, in cazul in care acestea pot fi dizolvate sau demise de puterea centrala, fie doar asupra deciziilor luate de acestea. Cel mai frecvent procedeu este cel al tutelei asupra deciziilor. Tutela va fi lejera daca aceste decizii sunt imediat executorii, autoritatea de control trebuind doar sa fie informata si pastrand posibilitatea de a ataca aceste decizii in contencios administrativ in anumite conditii. Ea va fi mult mai presanta daca deciziile autoritatilor locale nu devin executorii decat dupa scurgerea unui termen in interiorul caruia organul de control poate, interveni, anulandu-le. Ea va deveni sufocanta daca aceste decizii nu devin definitive decat dupa aprobarea lor de catre autoritatea de control. in fine, cu greu se mai poate vorbi despre descentralizare daca autoritatea de control are posibilitatea sa se substituie din oficiu organelor colectivitatilor teritoriale, luand deciziile in locul acestora.

e.2. Indivizibilitatea teritoriului. Indivizibilitatea teritoriului presupune ca acesta nu poate fi impartit decat la nivel administrativ, nu si la nivelul ordinii juridice. Cu alte cuvinte, nu pot coexista pe teritoriul statului unitar descentralizat mai multe ordini juridice, avand surse diferite. Dreptul poate fi teritorializat, in sensul ca anumite acte normative pot fi aplicate doar pe o parte a teritoriului, dar aceasta teritorializare juridica are ca sursa puterea legislativa a statului, neputand fi facuta prin vointa comunitatilor teritoriale. Chiar aceasta teritorializare a dreptului, facuta prin vointa puterii legislative nationale, are limitele ei. Ea nu poate privi libertatile publice, caci ar fi afectate principiul egalitatii si cel al universalitatii drepturilor omului. Libertatile trebuie sa fie egale nu doar pentru toti, ci si peste tot. Garantarea libertatilor fundamentale nu poate fi deci sub nicio forma transmisa comunitatilor teritoriale. Ea ramane atributul exclusiv al statului.

Indivizibilitatea teritoriului implica si inalienabilitatea lui. Nici o parte a teritoriului nu poate fi transferata, sub nicio forma, sub suveranitatea unui alt stat. De asemenea nu exista posibilitatea de secesiune a unui teritoriu. De aceea, Constitutia noastra din 1991 stabileste ca integritatea teritoriului nu poate face obiectul unei revizuiri constitutionale, cum nu poate face obiectul unei revizuiri nici caracterul unitar al statului.

e.3. Indivizibilitatea poporului. Indivizibilitatea statului unitar, coroborata cu principiul egalitatii in drepturi, cere instituirea unui alt principiu, cel al unitatii poporului, care interzice orice diferentiere intre cetateni pe criterii cum ar fi rasa, nationalitatea, originea etnica, limba, religia, sexul, opinia, apartenenta politica, averea sau originea sociala. Unitatea statului are, astfel, ca fundament unitatea poporului.

Prima consecinta a unitatii poporului este cea a nerecunoasterii oricarei divizari juridice a poporului in raport de criterii, de natura celor enumerate mai sus. Poporul este constituit, din punct de vedere juridic, din cetateni, orice alta notiune, cum ar fi cea de minoritate nationala, sexuala, culturala etc. avand doar o valoare sociologica si neputand aduce nicio consecinta juridica. Cetatenii exercita suveranitatea, direct sau prin reprezentanti, si nu grupurile, aceasta fiind logica dispozitiei constitutionale care arata ca niciun grup nu poate exercita suveranitatea in nume propriu.

In statele unde unitatea poporului are valoare de principiu constitutional, cum este cazul Frantei, dar si al Romaniei, puterea legislativa nu este competenta sa introduca diferentieri categoriale intre cetateni pe criterii de natura celor enumerate, deci componente ale poporului diferentiate juridic. in aceasta viziune, nu pot exista drepturi ale minoritatilor, indiferent de criteriul de constituire a acelor minoritati. Drepturi nu au decat persoanele, fizice sau juridice, nu minoritatea, care, nefiind un subiect de drept, nu poate avea drepturi proprii. Unitatea poporului interzice drepturile colective. Pot exista drepturi individuale exercitate in colectiv, dar niciodata drepturi ale grupurilor.

A doua consecinta a unitatii poporului este unitatea corpului politic si, in consecinta, a reprezentarii poporului. Consecinta acestui principiu este inadmisibilitatea oricarei diferentieri categoriale in materia drepturilor politice, a dreptului de a alege si de a fi ales. Astfel, Consiliul Constitutional francez a gasit neconstitutionale dispozitiile unei legi care impunea ca listele electorale sa nu cuprinda mai mult de 75% persoane de acelasi sex. Tot datorita acestui principiu, chiar daca parlamentarii sunt alesi in circumscriptii teritoriale sau pe listele unui partid, ei reprezinta poporul in integralitatea sa, garantia acestui principiu fiind interzicerea mandatului imperativ.

Statul unitar tipic pare sa fie, asadar, tributar unei conjunctii particulare intre indivizibilitatea suveranitatii, indivizibilitatea teritoriului si indivizibilitatea poporului. Totusi, situatia Frantei, odata prototipul statului unitar indivizibil, arata ca prin vointa puterii de revizuire este posibil ca aceste aparent sacrosancte principii constitutionale ale organizarii statului unitar, sa fie acomodate cu derogari substantiale. "Revizuirea constitutionala din 28 martie 2003, in prelungirea mai multor revizuiri constitutionale recente, da intr-adevar un sens nou tripticului: teritoriu, popor si suveranitate. Ea tinde sa concilieze indivizibilitatea teritoriului si recunoasterea posibilitatii de secesiune pentru populatiile de peste mari; cauta sa pastreze unitatea poporului francez, recunoscand in acelasi timp drepturi politice specifice; vrea sa garanteze indivizibilitatea suveranitatii intarind in acelasi timp principiul liberei administrari a colectivitatilor teritoriale, chiar confirmand partajarile de suveranitate deja consimtite in beneficiul Noii Caledonii' (P. Dollat, 2003, p. 671). Se pare astfel ca principiile unificatoare, amintite mai sus, sunt din ce in ce mai contestate in numele unui stat multicultural (P. de Deckker, J.-Y. Faberon, 2003) si ca unitatea nu mai poate fi pastrata decat cu pretul acomodarii principiilor juridice universalizante cu revendicarile identitare din ce in ce mai accentuate ale unor grupuri infraetatice, fie ca ele sunt concentrate teritorial, fie ca nu.

C. Statul unitar regionalizat. Unele state unitare, Spania si Italia, de exemplu, au mers mult mai departe decat o presupune simpla descentralizare teritoriala, spre o forma de stat situat undeva la jumatatea drumului intre statul unitar si federalism. Este vorba de un stat unitar inca, dar care ofera o autonomie atat de mare regiunilor sale, incat se aseamana in foarte multe privinte cu statul federal. Acest tip intermediar de stat se caracterizeaza prin recunoasterea unei reale autonomii politice in beneficiul regiunilor sale si mai ales a unei puteri normative autonome, dar pastrand caracterul unitar al statului.

a. Recunoasterea unei autonomii politice a regiunilor. Spre deosebire de statul unitar descentralizat, statul regionalizat recunoaste comunitatilor teritoriale o putere legislativa. Este vorba deci, asemanator dar nu identic situatiei existente in statul federal, de existenta unei dualitati a surselor normative.

Autonomia regiunilor intr-un astfel de stat este consacrata si garantata de constitutie, in timp ce autonomia acestora intr-un stat unitar descentralizat este definita si pusa in practica de lege. De aceea, in cazul descentralizarii, legiuitorul poate crea dar si desfiinta regiuni, daca constitutia nu o interzice, caci acestea nu sunt decat o amenajare administrativa, nu consacra niciun drept politic, ci doar dreptul de administrare autonoma stabilit de stat. Existenta regiunilor in statul regionalizat nu poate fi afectata de vointa legiuitorului, ci numai de autoritatea constituanta. Astfel, Constitutia Spaniei din 1978 recunoaste si garanteaza dreptul la autonomie al nationalitatilor si regiunilor. Ea permite componentelor statului sa se erijeze in comunitati autonome. Este vorba deci de vointa comunitatilor locale de a se constitui ca autonome si nu de o constituire a lor de catre stat. in Italia, cele douazeci de regiuni sunt enumerate limitativ de Constitutie. in ambele state este vorba de mai multe grade de autonomie in profitul regiunilor, care fac ca unele, din considerente istorice, de obicei, sa se bucure de o autonomie mai mare.

Structura verticala a puterii este garantata de interventia judecatorului constitutional, acesta fiind un alt punct care apropie statul regionalizat de statul federal si il deosebeste de simpla descentralizare, caci in cazul acesteia din urma, diviziunea verticala a puterii fiind doar administrativa, competenta de a solutiona conflictele de competenta intre stat si colectivitatile locale si de a controla actele acestora apartine, de regula, judecatorului administrativ. Aceasta inseamna ca actele colectivitatilor locale in statul regionalizat au caracter de acte legislative si vor fi controlate in raport cu constitutia si nu doar caracter de acte administrative controlabile in raport cu legea.

Punerea in practica a autonomiei politice a regiunilor se transpune in existenta, la nivelul acestora, a unor institutii cvasipolitice si a unei puteri legislative regionale. Astfel, in Spania, schema institutionala a regiunilor de prim rang este definita de art. 152-1 din Constitutie, imitand institutiile existente la nivelul statului. Comunitatile autonome au astfel o adunare legiuitoare aleasa prin vot universal direct, un consiliu de guvernamant responsabil politic in fata Adunarii si un presedinte al comunitatii ales de Adunare dintre membrii sai si numit de Rege, responsabil de asemenea in fata Legislativului. Schema institutionala a comunitatilor autonome de rang secund nu este definita de Constitutie, dar ea urmeaza, in practica, organizarea comunitatilor de prim rang. Este vorba deci de instaurarea la nivel regional a unui regim parlamentar, lipsind doar dreptul de dizolvare acordat presedintelui, cu exceptia Tarii Bascilor.

In Italia, art. 121 din Constitutie prevede ca fiecare regiune are un Consiliu regional, ales prin vot universal direct, care exercita puterea legislativa si regulamentara atribuita regiunii. Executivul regional este ales de Consiliu, iar presedintele acestuia este ales prin vot universal direct.

b.Existenta unei puteri legislative regionale. Spre deosebire de statul unitar descentralizat si asemanator federatiei, statul regionalizat se caracterizeaza prin existenta unei dualitati a ordinii legislative. Atat in Italia, cat si in Spania, comunitatile autonome au o putere legislativa autonoma, putand adopta legi regionale. Aceste legi autonome au aceeasi forta juridica ca legile statale. "Raporturile intre ele sunt configurate nu prin aplicarea principiului ierarhiei, ci prin aplicarea principiului competentei: prevaleaza legea - statala sau autonoma - care este competenta sa reglementeze o materie data, legea necompetenta fiind neconstitutionala, caci incalca repartitia competentelor definita de blocul constitutionalitatii' (P. Bon, 1994, p. 123).

Daca in statul unitar descentralizat, competenta normativa a organelor comunitatilor locale este definita de lege, aceasta putand sa o modifice destul de usor, in statul unitar regionalizat, repartitia competentelor normative intre stat si regiuni este definita de constitutie, ca in statul federal, legiuitorul national neputand interveni, in principiu, in domeniile date in competenta legislativa a comunitatilor locale si neputand, de asemenea, sa modifice domeniul de competenta regionala.

c.Mentinerea unitatii statului. Desi statul regionalizat prezinta unele caractere care il apropie de statul federal, el ramane un stat unitar, caci el este indivizibil, cum afirma expres Constitutia italiana in art. 5, bazandu-se pe     poporului, cum afirma Constitutia spaniola in art. 2.

Un prim punct care departajeaza statul regionalizat de cel federal este acela ca puterea de autoorganizare a comunitatilor teritoriale este una incadrata. Acest lucru inseamna ca nu exista, in aceste state, o dualitate a puterii constituante. Daca statul federal recunoaste statelor federate o putere constituanta, in baza careia ele se doteaza cu o constitutie, statul regionalizat ramane unitar, caci nu exista decat o singura constitutie si deci un singur stat. Statutele regiunilor sunt stabilite de legile statului, ele nu au putere reala de autoorganizare, desi comunitatile teritoriale pot participa la elaborarea acestora. Statutul comunitatilor este deci legal, nu constitutional.

Spre deosebire de statul federal, unde principiul participarii statelor federate la constituirea si exercitiul puterilor federale este unul esential, tinand de natura insasi a statului, in statul regionalizat aceasta participare este foarte slaba. In statele federale, legea aplicabila pe intreg teritoriul national este expresia vointei poporului, reprezentat in una din Camere, dar si expresia vointei statelor federate, reprezentate in cealalta Camera. Acest lucru nu este valabil in statele regionalizate.

Astfel, in Spania, chiar daca Senatul este calificat ca fiind o Camera de reprezentare teritoriala, senatorii desemnati de Comunitatile autonome sunt minoritari in cadrul lui, doar 46 din 254, Senatul neputand pretinde deci ca reprezinta regiunile. Pe de alta parte, atributiile lui sunt limitate, Congresul deputatilor putand sa treaca peste opozitia Senatului, in materie legislativa, printr-un vot cu majoritate absoluta sau chiar relativa dupa trecerea unui termen de doua luni. Spre deosebire de statul federal, unde bicamerismul este de regula egalitar, aici avem de a face cu un puternic inegalitarism.

In Italia, participarea regiunilor este ceva mai dezvoltata, dar ramane, cel putin pana acum, de o importanta practica destul de scazuta. Senatul italian, care dispune de puteri egale cu cele ale Camerei deputatilor, nu are nici el vocatia de a reprezenta regiunile, chiar daca alegerea senatorilor se face pe baze regionale. Dar regiunile participa la legiferarea statala prin mai multe procedee. Astfel, Consiliile regionale pot avea initiativa legislativa, propunand legi Camerelor. De asemenea, regiunile pot declansa referendumuri abrogative in materia legilor ordinare statale sau chiar in materia legilor constitutionale, dar procedeul este rar utilizat. in anumite domenii, cum ar fi fuziunea regiunilor, crearea de noi regiuni, trecerea unor comune de la o regiune la alta, Statul are nevoie de avizul consiliilor regionale interesate. Regiunile participa, de asemenea, la alegerea sefului statului, trimitand in colegiul electoral cate trei reprezentanti alesi de consilierii lor.

Autonomia regiunilor este nu doar relativa, cum rezulta din cele expuse mai sus, ci si controlata. Spre deosebire de statul federal, unde controlul exercitat de stat asupra statelor federate incumba exclusiv judecatorului constitutional, in statul regionalizat, controlul este si administrativ, chiar daca intinderea acestui control este diferita in Spania si in Italia.