Tratatele C.E. si U.E. si drepturile omului. Raportul cu C.E.D.O.

Tratatele C.E. si U.E. si drepturile omului. Raportul cu C.E.D.O.

1. Cadrul constitutional al drepturilor

fundamentale

Dupa cum este cunoscut, UE nu dispune inca - in pofida numeroaselor cereri existente in literatura de specialitate si a celor din partea Parlamentului European - de nici un catalog cu drepturi fundamentale, formulat integral si cu valabilitate obligatorie, catalog care sa corespunda - ca marime si forta de exprimare - partii, din constitutiile statelor, referitoare la drepturile fundamentale. Profesiunea de credinta pentru respectarea drepturilor fundamentale - preluata in Tratatul de la Maastricht, referitor la Uniunea Europeana - nu specifica nici un drept individual, ci se limiteaza la o stabilire a telului Constitutiei, care este formulata ca o clauza generala si, in plus, este luata in jurisprudenta CJCE:

"Uniunea respecta drepturile fundamentale, asa cum sunt ele garantate in Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale - semnata la Roma, la 4 noiembrie 1950 - si cum rezulta ele, ca principii generale ale dreptului comunitar, din traditiile constitutionale comune ale statelor membre" (art. 8, fost art. F, II al TUE)".

Ce-i drept, "Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene" - adusa la cunostinta publica, in mod festiv, la 8 decembrie 2000, a obtinut o larga semnificatie simbolica si un amplu efect politic. Dar, consecintele ei juridice nu tin pasul cu acestea, caci - daca nu se ia in seama titlul pretinzand respect - este vorba, in realitate, despre o simpla Proclamatie, inzestrata cu inalta autoritate morala, dar fara obligativitate juridica. In preambul se face referire la faptul ca Uniunea este o comunitate de valori, care se intemeiaza pe demnitatea omului, pe libertate, egalitate si solidaritate, bazandu-se pe principiile democratiei si statului de drept. In 54 de articole (continute in 7 capitole) se jura credinta demnitatii omului, drepturilor la libertate, egalitatii, solidaritatii, drepturilor cetatenesti si drepturilor in fata justitiei.

Confirmate prin documente sunt, printre altele, drepturi "clasice" - precum respectarea vietii private si a vietii de familie, dreptul la incheierea casatoriei si la intemeierea familiei, libertatea religioasa, dreptul la exprimarea libera a opiniei si la informare - dar si drepturi "moderne", precum sunt dreptul la azil, dreptul la educatie, libertatea antreprenoriala, drepturile copilului precum si ale oamenilor varstnici si handicapati, protectia datelor referitoare la persoana, protectia mediului inconjurator si a consumatorilor sau interzicerea clonarii oamenilor. Pe durata celor 9 luni de tratative intre cei 62 de membri ai Adunarii, care au elaborat Carta, au fost deosebit de controversate drepturile sociale, ca dreptul de coparticipare a lucratorilor la luarea deciziilor in intreprinderi, securitatea sociala si ajutorul social, a caror garantie s-a lovit - inainte de orice - de rezistenta din partea Regatului Unit.

Domeniul de aplicare a Cartei se intinde la organe si institutii ale Uniunii Europene, precum si la statele membre, dar acestea implementeaza dreptul comunitar (art. 51). Ingradirile exercitarii drepturilor si libertatilor recunoscute trebuie sa fie prevazute legal si sa respecte esenta acestor drepturi si libertati (art. 52).

Pe de alta parte, este adevarat ca toate cele 15 state membre UE - nu insa si Comunitatile Europene/Uniunea Europeana ca atare - sunt parti contractante ale Conventiei Europene asupra Drepturilor Omului (CEDO) a Consiliului Europei, care este conceputa ca o veritabila conventie intre state. In afara de aceasta, o aderare CE/UE la CEDO ar fi exclusa - cel putin in actuala conjunctura juridica - din motive de drept comunitar. Intr-un recent raport, referitor la aderarea Comunitatii la CEDO, CJCE a scos in evidenta "dimensiunea de drept constitutional" a modificarii esentiale - survenind odata cu o astfel de aderare - a sistemului de aparare a drepturilor omului in Comunitate si a conchis, de aici, ca tratatele internationale din acest domeniu nu se pot sprijini pe nici un temei juridic specific al dreptului comunitar, nici pe clauza subsidiara a umplerii lacunelor, prevazuta la art. 308 (fost art. 235) al TCE. Aderarea ar pretinde o modificare a Tratatului, mai ales daca se tinea seama de amplele efecte - pe plan institutional - ale unei astfel de masuri de aderare (prin care ar putea fi reduse competentele CJCE conform art. 220 [fost art. 164], art. 292 [fost art. 219] ale TCE). Ca urmare, chintesenta acestui raport pare a sta in faptul ca - pe de o parte - nu este permisa punerea la dispozitie, prin acorduri internationale, a structurii de baza a Comunitatii, ca si in faptul ca - pe de alta parte - un catalog de drepturi fundamentale al Comunitatii nu poate fi elaborat pe baza dreptului comunitar secundar, in cadrul caruia - in cazul unei aderari a CE - ar fi considerat si CEDO.

Facand abstractie de cateva sporadice reglementari din tratate - care se refera la drepturi fundamentale (de exemplu interzicerea discriminarii pe considerente de catatenie - art. 12 [fost art. 6] TCE; principiul salarizarii independente de sex - art. 141 [fost art. 119] TCE; principiul proportionalitatii si interzicerea discriminarii in domeniul Pietei Agrare Comune - art. 34 II 2 [fost art. 40 III 3] TCE) - tratatele comunitare sunt "oarbe la drepturile fundamentale". Ca urmare, in general evolutia apararii drepturilor fundamentale in CE/UE si in special cristalizarea domeniului de aparare si a limitelor fiecaruia dintre drepturile fundamentale se sprijina pe dreptul judiciar; ele sunt opera elaborarii dreptului pretorian de catre CJCE, care - conform propriei sale metodici cazuistice - a dezvoltat, cu intensitate crescanda, o doctrina coerenta a drepturilor fundamentale.

2. Apararea drepturilor fundamentale

in jurisprudenta CJCE

2.1. Principii de drept

In jurisprudenta ei - intre timp puternic consolidata - CJCE sprijina drepturile fundamentale ca pe o parte componenta a principiilor de drept generale. In aceasta privinta, ea se lasa condusa, in primul rand, de traditiile constitutionale comune ale statelor membre, considerate ca surse de gasire a solutiei legale, dar ea antreneaza - ca mijloace de orientare ajutatoare - si tratatele internationale referitoare la apararea drepturilor fundamentale, incheiate de catre statele membre, in primul rand CEDO. In ceea ce priveste CEDO, tendinta jurisprudentei CJCE este de a considera prevederile acesteia ca pe un standard minim pentru dreptul comunitar, ceea ce are scopul practic de reproducere autonoma a CEDO in ordinea de drept comunitara.

Curtea de Justitie stabileste continutul fiecarui drept fundamental pe calea compararii evaluatoare a normelor de drept, dar ea accentueaza ca garantarea acestor drepturi trebuie sa fie inclusa in structura si telurile Comunitatii. De aceea, CJCE nu este dispusa sa compare direct dreptul comunitar secundar cu vreuna din constitutiile nationale, de exemplu cu Constitutia germana, dar - cu toate acestea - CJCE recurge la ordinile constitutionale nationale in cadrul stabilirii continutului propriilor principii de drept ale Comunitatii.

Atentia principala a jurisprudentei initiale a CJCE a fost la sursele juridice si la introducerea drepturilor fundamentale in structura generala a dreptului comunitar. Ulterior, pe primul plan a trecut conotatia sociala a drepturilor fundamentale. Similar clauzei legaturii sociale, din art. 14 al Constitutiei germane, Curtea de Justitie scoate in evidenta faptul ca drepturile fundamentale - recunoscute de catre ea - trebuie privite in legatura cu functia lor sociala. Interventii in pozitiile relevante pentru drepturile fundamentale sunt admisibile numai in urmatoarele trei conditii:

- justificarea interventiei prin telurile Comunitatii, care servesc binelui general;

- proportionalitatea interventiei, tinand seama de scopul urmarit;

- garantarea esentei dreptului aparat.

In privinta intinderii apararii, trebuie mentionat faptul ca drepturile fundamentale prevazute de CE/UE ii protejeaza - in domeniul de valabilitate a dreptului comunitar - nu numai pe cetatenii Uniunii, adica pe cetatenii statelor membre UE (a se vedea art. 17 [fost art. 8] I TCE), ci si pe toate persoanele fizice si juridice, deci si subiecti din terte tari, daca aceste drepturi fundamentale sunt - conform calitatii respectivei norme - adecvate in acest scop (indreptatirea la drepturi fundamentale). Pe de alta parte, drepturile fundamentale ale CE/UE angajeaza nu numai organele comunitare - in special pe acela avand functia de organ legislativ al Comunitatii - ci si statele membre, daca acestea implementeaza dreptul comunitar, mai ales daca ele il pun in executare pe plan administrativ (obligarea fata de drepturile fundamentale). Din acest punct de vedere, pentru institutiile nationale aceasta inseamna ca ele sunt supuse unei duble obligari in privinta drepturilor fundamentale, si anume, decurgand din dreptul statului respectiv si din dreptul comunitar. Pe termen mai lung, efectul reciproc - legat de acest aspect - al ambelor sfere juridice s-ar putea repercuta pozitiv asupra apararii, pe plan intern, a drepturilor fundamentale in acele state membre, al caror grad de aparare autonoma este inca inferior dreptului comunitar.

2.2. Garantarea drepturilor fundamentale

in jurisprudenta CJCE

Corespunzator stabilirii obiectivelor preponderent economice ale Comunitatii, drepturile fundamentale cu legatura economica si sociala formeaza obiectul principal al jurisprudentei de pana acum, totusi exista deja o succesiune de diferite alte drepturi fundamentale. In aceasta privinta, juristul pregatit in dreptul german remarca predispozitia metodica si pragmatica a jurisprudentei, care - de regula - procedeaza intr-un mod orientat spre rezultat si, cu aceasta ocazie, chiar omite ocazional o mai precisa stabilire a domeniului de aparare a drepturilor fundamentale, asigurat de dreptul in discutie.

Intre drepturile fundamentale recunoscute de catre CJCE sunt urmatoarele:

- dreptul de proprietate;

- libertatea profesiei, respectiv dreptul la activitate economica;

- libertatea de asociere si libertatea de coalizare;

- libertatea religioasa si libertatea cultului;

- libertatea opiniei si a informarii;

- respectarea vietii private si a vietii de familie;

- confidentialitatea corespondentei purtate cu aparatorul;

- dreptul de a nu trebui sa te acuzi singur;

- inviolabilitatea locuintei;

- alegerea libera a partenerului de afaceri.

Principiul echitatii (interzicerea discriminarii) afirma - in definitia lui cea mai generala - ca "situatii de fapt compatibile nu este permis sa fie tratate diferit, chiar daca o diferentiere ar fi justificata in mod obiectiv".

Principiul proportionalitatii (a se vedea art. 5 [fost art. 3b] III TCE) cuprinde - similar ca in dreptul constitutional german - o dispozitie de apreciere a bunurilor si intereselor, care contine aspectele referitoare la caracterul adecvat si de necesitatea, la alegerea mijloacelor si la interdictia excesului.

Principiul drepturilor legitime poate impiedica retragerea unui act administrativ nelegal, favorizant, cu efect ex tunc, respectiv intrarea retroactiva in vigoare a unui regulament. Astfel, de exemplu, in domeniul unei reglementari a cotelor de lapte, fermierii pot invoca principiul drepturilor legitime, daca au fost exclusi de la repartizarea unei cote tocmai din cauza faptului ca - pe baza unei obligatii temporare de necomercializare, promovata chiar de catre Comunitate - ei nu produsesera deloc lapte in anul de referinta in discutie; in aceasta situatie, agentii economici afectati aveau dreptul de a se increde in efectele, limitate in timp, ale obligatiilor asumate de ei anterior.

Dreptul de a fi audiat in justitie trebuie respectat - ca o componenta de baza in procesul aflat pe rol - in procedura administrativa in fata Comisiei, dar si in procedura CJCE. Principiul afirma ca nu este permis ca masuri defavorizante sa se sprijine pe fapte sau documente, in legatura cu a caror existenta si importanta persoanele afectate nu s-au putut exprima concret.

Sanctiunile in procedura disciplinara si in procedura de stabilire a amenzii se supun imperativului non bis in idem. Fireste, acest principiu nu este valabil direct in raportul dintre sanctiunile dreptului comunitar si acelea ale dreptului national (de exemplu datorita incalcarii reglementarilor referitoare la concurenta), deoarece aici este vorba despre doua sfere juridice separate una de cealalta. Totusi - la impunerea unei amenzi pe baza dreptului comunitar - autoritatea comunitara trebuie sa ia in considerare sanctiunea aplicata deja intr-un stat membru, pentru aceeasi situatie, pe baza respectivului drept national. Aceasta jurisprudenta ar putea capata relevanta actuala in privinta competentei Bancii Centrale Europene (EZB) de a dispune - impotriva acelor societati lente in indeplinirea obligatiilor si contravenind politicii monetare a Sistemului European al Bancilor Centrale (ESZB) - amenzi sau obligarea la plata (art. 110 [fost art. 108 a] III EGV).

2.3. Apararea drepturilor fundamentale la nivel

comunitar si national

Dupa cum s-a aratat, cerinta existentei unui eficient sistem comunitar de aparare a drepturilor fundamentale este, totodata, o chestiune a teoriei dreptului constitutional national, care leaga transferul - catre detinatori internationali de suveranitate - al drepturilor de suveranitate nationale de conditia unui nivel functional echivalent de aparare a drepturilor fundamentale. In cultura juridica germana, in mod traditional conservativ-izolationista, aceasta cerere a condus la o exagerare nationalista, unica pe plan european, care - nu pe nedrept - le-a adus agitatorilor, in acest caz Curtea Constitutionala Federala a R.F. Germania (CCF), reprosul de imperialism de dreapta. Problematica incarcata de stare conflictuala a devenit cunoscuta in literatura ca jurisprudenta "Solange", dupa cuvantul initial al tezelor din deciziile in discutie.

Desi in hotararea "Solange I" din 29 mai 1974, CCF a recunoscut - in concordanta cu jurisprudenta CJCE - ca dreptul comunitar constituie o ordine de drept de sine statatoare, care decurge dintr-o sursa juridica autonoma, totusi ea a avut suspiciuni ca - cel putin in actualul stadiu al procesului de integrare europeana - nu ar fi garantata inca o suficienta certitudine de natura legala cu privire la o aparare eficienta a drepturilor fundamentale, caci ordinea comunitara nu dispune inca de nici un catalog al drepturilor fundamentale - definitiv formulat si hotarat de catre un Parlament - care sa fie corespunzator catalogului drepturilor fundamentale al Constitutiei germane. Cel putin, insa, "atat timp cat" aceste conditii nu sunt indeplinite, ii revine CCF obligatia de a verifica compatibilitatea dreptului comunitar derivat cu drepturile fundamentale.

Decizia mentionata a CCF a fost resimtita, in mod general, ca o lovitura impotriva integrarii europene, fiind puternic criticata in literatura, desi ea are si partea ei buna, caci i-a dat CJCE ocazia ca, ulterior, sa ia mai des in considerare chestiuni privind drepturile fundamentale. Ca urmare, chiar si fara ca, intre timp, sa fi fost adoptat un catalog al drepturilor fundamentale pentru CE, CCF a putut - cu Hotararea din 22 octombrie 1986 ("Solange II") - sa abandoneze rezervele sale fata de afirmatul deficit de drepturi fundamentale al Comunitatii. De acum inainte, CCF recunoaste ca intre timp - pe calea perfectionarii dreptului judiciar - CJCE garanteaza o aparare a drepturilor fundamentale, care trebuie considerata ca fiind, in esenta, egala celei impuse de catre Constitutia germana. Asadar - atat timp cat CJCE garanteaza o protectie eficienta a drepturilor fundamentale, in raport cu autoritatea suverana a Comunitatii - CCF nu va mai exercita activitatea de control al normelor fata de dreptul comunitar, care serveste ca baza juridica pentru atitudinea instantelor si autoritatilor germane. Cererile inaintate de judecatori, referitoare la acest aspect, nu sunt admise.

Cu toate acestea - desi, odata cu "hotararea Solange II", conflictul de competenta latent intre Luxemburg si Karlsruhe pare a fi dezamorsat - el nu este inca inlaturat definitiv. "Sentinta Maastricht" din 12 octombrie 1993 - cu care CCF a afirmat, summa summarum, compatibilitatea Tratatului asupra Uniunii Europene cu Constitutia germana, dar a pus obstacole semnificative in calea dezvoltarii mai departe - lasa sa se recunoasca, mai degraba, o reinnoita punere a accentului in sensul unei amplificate tendinte spre "renationalizarea" apararii drepturilor fundamentale fata de autoritatea suverana a Comunitatii. In aceasta sentinta, CCF intareste competenta sa pentru garantarea generala - in domeniul de valabilitate a Constitutiei - a unei aparari eficiente a drepturilor fundamentale, dar subliniaza faptul ca vrea sa-si exercite jurisdictia sa intr-un "raport de cooperare" cu CJCE, raport "in care CJCE garanteaza apararea drepturilor fundamentale in fiecare caz individual, pe intreg teritoriul Comunitatilor Europene, drept urmare CCF putandu-se limita la o garantare generala a standardului indispensabil pentru drepturile fundamentale".

Asadar, in pofida principiului - stabilit in hotararea "Solange II" (la care se refera explicit "sentinta Maastricht") - al neexercitarii conditionate a jurisdictiei CCF, intelegerea germana a constitutiei este inca marcata de teza conform careia competenta pentru integrare a Republicii Federale Germania (art. 24 Cf. noua versiune) isi gaseste limitele ei in abandonarea "identitatii ordinii constitutionale in vigoare, prin patrunderea in structura ei de baza".

3. Necesitatea unui catalog al dreptului fundamental

De mai mult timp, voci critice - exprimate in literatura - critica insuficienta apararii pur pretoriene a drepturilor fundamentale in ordinea de drept a Uniunii si asociaza aceasta critica cu cerinta intocmirii unui catalog al drepturilor fundamentale, obligatoriu din punct de vedere juridic si avand valoare de constitutie a UE. Aceasta teza este sustinuta cu diferite argumente, in prim plan fiind doua directii de argumentare: pe de o parte siguranta in fata legii si transparenta, iar pe de alta parte functia de legitimare si de integrare a drepturilor fundamentale.

3.1. Siguranta in fata legii si transparenta

Drepturile fundamentale au nu numai caracter de aparare individuala, ci si o functie de ordine politica. Ca expresie a angajamentului fata de valori ale dreptului, ele intruchipeaza concomitent elemente ale unei ordini valorice obiective a "comunitatii juridice" europene. In aceasta perspectiva, solicitarea unei codificari a drepturilor fundamentale in Uniune - asa cum, de multa vreme, a cerut-o energic Parlamentul European - merita o sustinere durabila. Un catalog aflat in vigoare, nu doar proclamativ, al drepturilor fundamentale - formulate intr-o forma inteligibila pentru cel supus legii si confirmate prin documente - ar aduce transparenta suplimentara, siguranta in fata legii si apropiere de cetatean. Prin aceasta constatare nu trebuie, in nici un caz, subapreciata activitatea CJCE de edificare juridica, care consta in faptul ca - anticipand elaborarea unei constitutii a UE, de catre o putere constituanta - a inclus Uniunea intr-o ordine caracteristica statului de drept. Chiar si in sistemele juridice ale statelor membre UE, stabilirea continutului textelor din constitutie, precum si precizarea si alcatuirea acestora, este incredintata puterii judecatoresti. Totusi, aceasta inseamna o crestere a transparentei si a previzibilitatii, asadar siguranta in fata legii, daca justitia pretoriana individuala - la urma urmelor cunoscuta si inteleasa numai de catre specialisti - este delimitata, ca obiectiv si continut, prin instructiunile cu caracter normativ ale unui catalog intocmit in scris si avand valoare de constitutie.

3.2. Functia de legitimare si de integrare

Pe baza caracterului de transparenta urmeaza a nu se pierde din vedere efectul - aducand legitimitate si promovand integrarea - al unui catalog al drepturilor fundamentale, obligatoriu din punct de vedere juridic. Un astfel de catalog ar putea sa contribuie la formarea - in randul populatiei UE - a unei constiinte europene comune a drepturilor fundamentale, sa ajute la dezvoltarea unor concepte comune privind democratia si statul de drept si - astfel, in mod indirect - sa devina un factor de impulsionare si o forta motrice a procesului de integrare aflat in curs. Eficienta apararii pretoriene a drepturilor fundamentale de catre CJCE ar avea numai de castigat in aceasta privinta: "densitatea controlului" - deseori resimtita din perspectiva doctrinei germane a dreptului constitutional, ca fiind insuficienta - ar putea fi marita, iar temeritatea judecatorilor de a casa acele acte de justitie comunitare, care sunt contrare drepturilor fundamentale, ar putea fi consolidata. Desigur, un catalog UE al drepturilor fundamentale va putea sa-si dezvolte intreg potentialul sau politic de integrare numai daca el este realizat prin coparticiparea si cu aprobarea unei Adunari Populare europene, alese in mod democratic, adica a Parlamentului European.