ACTUL ADMINISTRATIV - INSTRUMENTE CONCRETE DE REALIZARE A ADMINISTRATIEI PUBLICE

ACTUL ADMINISTRATIV

INSTRUMENTE CONCRETE DE REALIZARE A ADMINISTRATIEI PUBLICE

Administratia publica, in sesns material, presupune actiuni de dispozitie sau de prestatie pentru indeplinirea carora utilizeaza o seama de instrumente. Unele dintre acestea produc modificari in ordinea juridica, altele nu.

Astfel, administratia publica intocmeste, emite, elaboreaza acte juridice, incheie contracte, intocmeste actiuni administrative sau tehnico-materiale, emite comunicate etc. Dintre aceste instrumente numai unele produc consecinte juridice, numai unele dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice: actele administrative, precontractele administrative.

Nu produc consecinte juridice in mod direct, operatiunile administrative si cele tehnico-materiale, ca si alte acte savarsite de catre administratie.

I.Decizia administrativa

Decizia administrativa reprezinta o specie a deciziei in general, fapt pentru care ea are si trasaturile esentiale ale genului, ca si specificitati caracteristice ce o diferentiaza de alte specii de decizii.

Literatura de specialitate romana si straina, subliniaza ca exista doua categorii de decizii administrative, si anume:

a. decizii privind administratia interna; ele se iau, mai ales, in ceea ce priveste organizarea structurii interne a administratiei publice ;

b. decizii privind administratia externa; acestea sunt acele decizii prin care se realizeaza activitatea administratiei publice in raport cu alte subiecte de drept. Ele precizeaza modul cum functioneaza administratia publica si sarcinile pe care acestea le are de indeplinit.

Acestor decizii le sunt aplicate regimul juridic de drept public al actelor administrative, studiate de stiinta dreptului administrativ. In acest context, regim aplicabil este cel administrativ (de putere) ce se aplica autoritatilor administratiei publice care folosesc prerogativele de putere publica, in anumite cazuri, pentru satisfacerea nevoilor de interes public.

Decizia administrativa, din aceasta perspectiva, este luata de puterea publica conform vointei sale, potrivit cu propriile proceduri si sub responsabilitatea sa.

In statul de drept, obiectul actiunii administrative, in ansamblu, are cas cop principal realizarea vointei politice exprimata prin actele normative de interes general. Ca urmare, prin deciziile administrative, aici cu inteles de acte administrative, se organizeaza executarea si se executa legea, realizandu-se astfel, interesul general fundamentat pe respectul Constitutiei si a celorlalte acte normative.

Apare, in acest context, o dubla subordonare a deciziei administrative, fata de interesul general si fata de legalitate. Subordonarea fata de legalitate este impusa de principiul legalitatii, principiu fundamental al statului de drept, al administratiei publice, ca si cel al activitatii acesteia.

De aceea, Georges Vedel sublinia ca "cercetarea unui scop general este conditia pozitiva a legalitatii actiunii administrative", ceea ce face ca, in mod corelativ, administratia publica sa nu poata cerceta un interes general decat in cadrul legalitatii.

In acelasi timp, mijloacele de actiune folosite de administratia publica scot in evidenta si un alt factor, pe cel al oportunitatii deciziei administrative.³⁰

Privita sub aspectul mijloacelor de actiune, decizia administrativa are o anumita specificitate, rezultata din insasi natura sa care consta in faptul ca scopul sau nu-i este propriu, ci este unul indicat de puterea politica, prin "interesul general"; in schimb, mijloacele sunt lasate la alegerea sa.

Ca atare, actiunea administratiei publice va fi, totdeauna, conditionata de doi factori :

de vointa organelor politice ale caror scopuri sunt ridicate la nivel de "interes general" ;

de intelegerea administratiei publice fata de nevoile, tendintele si aspiratiile cetatenilor.

In acest fel, putem constata ca cele doua elemente sunt prezente si concura la luarea, respectiv, la adoptarea sau emiterea unei decizii administrative.

Dar, in aceasta privinta trebuie sa mai observam o diferenta de natura care apare : daca intelegerea este un fenomen intern al administratiei publice, vointa este exterioara acesteia, ea reprezinta vointa publica. Aceasta concluzie rezulta din faptul ca administratia publica se bucura de o anumita autonomie, dar nu are, in nici un caz independenta ; cu alte cuvinte administratia nu poate fi un "scop in sine".

In acest sens, credem ca este edificator ca exemplu persoana unui ministru. El este, in acelasi timp, membru al guvernului, om politic, fara indoiala, dar si sef al unui departament, al unei autoritati administrative, deci sef al administratiei respective.

Caracteristicile deciziei administrative

Principalele trasaturi caracteristice ale deciziei administrative sunt : colegialitatea, coerenta, autoritatea, formele si influenta factorilor juridici si temporali.

a. Colegialitatea ; sub aspect formal decizia administrativa se considera opera semnatarului ei. In realitate decizia administrativa, chiar emisa sub semnatura unei autoritati unipersonale (de pilda, primarul, prefectul, etc.), are un character collegial, ea fiind rezultatul unei munci complexe, in echipa, la care participa mai multe servicii si numerosi functionari.

Administratia publica, in mod constant, practica munca in colectiv, in echipa, deoarece, indiferent de continutul unei decizii, apare necesara o anumita cooperare a structurilor interne ale unei autoritati sau institutii administrative, atat pentru evitarea aparitiei unor contradictii, cat si pentru respectarea interesului general (ori a celui local).

De asemenea, colegialitatea asigura impersonalitatea (anonimatul) actiunii administrative, absolut necesar in administratia publica, intrucat accentul se pune pe sarcina, nu pe cei care o executa ; aceasta caracteristica reiese din faptul ca in statul de drept, functionarii publici nu sunt proprietarii functiilor lor.

Rezolvarea marilor probleme ce revin administratiei se face, intotdeauna, in mod impersonal, fapt ce pune in evidenta perenitatea unei administratii care ramane chiar si atunci cand se schimba administratorii. Impersonalitatea este o garantie ce il apara pe functionarul public de eventualele presiuni pe care o actiune personalizata ar putea sa o antreneze.

Exista, insa, si dezavantaje ale sistemului colegial, astfel individualizarea raspunderii este foarte greu de stabilit la nivelul unui serviciu ; orice culpa in administratie devine o culpa a serviciului sau chiar a institutiei respective. In acelasi timp, acest sistem colegial conduce la o politica contrara stabilirii unor relatii publice deschise intre administratie si administrati, care cauta sa personalizeze actiunea administrativa.

b. Coerenta. Decizia administrativa, ca orice manifestare de vointa se caracterizeaza prin coerenta sa. Ea se intemeiaza pe deciziile anterioare si induce in mod inevitabil catre alte decizii viitoare ; de aceea coerenta se situeaza la un nivel ridicat tocmai pentru a putea raspunde exigentelor tot mai mari ale interesului general.

Cu alte cuvinte, decizia administrativa reprezinta o punte de legatura intre trecut, prezent si viitor, ceea ce face ca administratia publica sa devina principala garantie a unitatii si continuitatii unei politici.

In acest context, administratia publica poate fi considerata ca fiind memoria unei colectivitati.

c. Autoritatea. Decizia administrativa este inseparabila de relatia de autoritate, care se naste atunci cand un functionar accepta decizia unui alt functionar chiar daca el nu este de acord cu continutul sau. Autoritatea consta in competenta, puterea de a emite decizii care servesc apoi drept model pentru elaborarea si a altor decizii.

Aceasta relatie de autoritate se bazeaza, in general, pe prerogativele formale care permit superiorului ierarhic, in caz de conflict, sa impuna conduita regulamentara subordonatilor sai. Ea se explica, de asemenea, prin existenta, la nivelul unei autoritati sau institutii administrative a unui regulament de ordine interioara, in fond un numar de reguli sociale care reglementeaza comportamentul functionarilor publici ce, in caz de nerespectare, pot conduce la sanctionarea acestora.

Relatia de autoritate nu este intotdeauna puternic legata de puterea ierarhica, mai ales atunci cand intr-un domeniu anume, superiorul acorda in mod sistematic incredere propunerilor venite din partea unui subordonat, el nu face altceva decat sa recunoasca autoritatea acestuia ca specialist.

O astfel de relatie functioneaza intre superior si inferior si este relativa, intrucat acesta odata poate va accepta propunerea, altadata insa nu-i va recunoaste meritul de specialist functionarului respectiv. In orice situatie, subordonatul trebuie sa stie ca decizia (proiectul) a fost acceptata numai pentru a se facilita realizarea unui scop cu care si el trebuie sa fie solidar si sa-l realizeze ca atare.

In fapt, este vorba de conceptul pe care specialistii il denumesc ca fiind o zona de acceptare, in care subordonatul este gata sa accepte deciziile luate de superiorul sau. Aceasta zona este foarte mare in administratia militara si foarte redusa in invatamant. Zona de acceptare depinde, de asemenea, de autoritatea personala a superiorului, de calitatile sale, ea fiind cea care influenteaza conduita subordonatilor. Daca aceasta autoritate este recunoscuta, superiorul va putea convinge subordonatii cu argumente ca opinia sa este corecta si nu va utiliza autoritatea sa decat in caz de neintelegere sau de conflict.

II. Actul administrativ, ca produs de baza al administratiei publice, reprezinta o varietate a actului juridic cu privire la notiunea de act va trebui sa avem in vedere faptul ca ii pot fi atribuite 2 sensuri: un sens de act, ca manifestare de vointa juridica producatoare de consecinte juridice (sensul de "negotium") si un sens de "instrumentum" care se refera la actul juridic ca inscris.

Actul administrativ este intrumentul fundamental cu ajutorul caruia administratia publica isi indeplineste prerogativele de dispizitie, dar si de prestatie.

Trasaturi sprecifice actului administrativ

actul administrativ este un act juridic, adica produce modificari in ordinea juridica, da anastere sau stinge aporturi juridice;

ca act juridic, actul administrativ reprezinta un fapt juridic, izvor al raporturilor juridice de drept administrativ;

actul administrativ, ca act juridic, poate imbraca uneori forme specifice fiind vorba de refuzul manifest al administratiei de a solutiona un drept sau tacerea administratiei prin care, in fapt, pretentii justificate nu sunt satisfacute;

uneori, lipsa manifestarii de vointa in sensul unor drepturi conferite de lege reprezinta ea insasi o atitudine capabila sa produca consecinte juridice, reprezinta un act administrativ. Legea contenciosului administrativ sanctioneaza si impotriva tacerii, a refuzului manifest al administratiei. Competenta conferita administratiei trebie inteleasa ca drept al acesteia, dar si ca obligatie. De aceea tacerea administratiei inseamna in fapt manifestarea unei vointe cu consecinte juridice. Asadar, actul administrativ, ca act juridic, poate sa imbrace forma unei manifestari exprese de vointa si uneori forma refuzului sau al tacerii administratiei publice;

actul administrativ reprezinta o manifestare unilaterala de vointa. Ca manifestare unilaterala de vointa juridica actul administrativ trebuie inteles ca exprimand atitudinea unei singure parti, ca exprimand vointa unei parti a raporturilor juridice impusa celeilalte parti a acestuia. Cu alte cuvinte, actul administrativ ca manifestare unilaterala de vointa nu trebuie inteles numai ca exprimand vointa unei singure persoane; uneori actul administrativ poate sa fie rodul mai multor vointe individuale concordante. Este cazul actelor adoptate de entitati administrative clegiale: actul consiliului;

vointa juridica cuprinsa in actul administrativ este supusa unui regim juridic specific. Actele administrative se supun unor regului de forma si fond specifice regimul juridic administrativ. Aceste reguli se refera la pregatirea emiterii, emiterea actelor, adoptarea acestora sau la executarea actelor administrative;

actul administrativ este emis in temeiul si pentru realizarea puterii publice transpusa in lege. Actele administrative sunt instrumente de baza concrete, prin care administratia publica isi indeplineste prerogativele. Prin intermediul actelor administrative se realizeaza actiunile de dispozitie si, uneori, actiunile de prestatie care dau continut administratiei publice;

actul administrativ are un caracter executoriu. Actele administrative sunt executorii din oficiu. Ele pot fi puse in aplicare ca atare nefiind necesara investirea lor cu vreo formula executorie de catre vreo instanta. Acetele administrative pot fi aplicate asa cum sunt ele emise sau adoptate din momentul intrarii lor in vigoare;

actele administrative se bucura de prezumtii:

a)      prezumtia de legalitate - este prezentata a fi in concordanta cu legea pe care trebuie sa o puna in aplicare. Prezumtia este relativa, ea putand fi rasturnata prin dovada incalcarii actelor administrative al legii. Cu alte cuvinte, prezumtia de legalitate nu impiedica si nu se opune declansarii controlului care sa stabileasca conformitatea actelor cu legea.

b)      prezumtia de autenticitate - actul administrativ are forta probanta deplina, el este un act autentic;

c)      prezumtia de veridicitate - actul administrativ este prezumat a supune adevarul, este o prezumtie relativa si poate fi rasturnata.

Prezumtiile tin de regimul juridic specific atribuit actelor administratiei in vederea realizarii. Executarii in regim de putere publica a unor sarcini generale.

Vom retine asadar, ca elemente de baza ale actului administrativ obiectul actului, continutul acestuia, manifestarea de vointa juridica pe care actul administrativ o cuprinde, ea fiind producatoare de transformari in ordinea , in realitatea juridica.

Actul administrativ este doar o specie a actului juridic. Pentru a-l intelege mai bine ar trebui sa-l comparam cu alte categorii de acte juridce.

O prima comparatie - actul administrativ si lege, reprezinta manifestari unilaterale de vointa. Nici legea nu este rezultat al negocierii dintre parti. Numai ca, legea reprezinta principalul instrument juridic prin care isi exprima vointa., puterea legiuitoare in stat, in timp ce actul administrativ este instrumentul de realizare a puterii executive.

Forta juridica atribuita legii este superioara celei a actului administrativ. Legea reglementeaza primar relatii sociale, in timp ce actul administrativ are intotdeauna un caracter "secundum legem", prin el organizandu-se executarea sau executandu-se in concret dispozitiile legii.

Regimul juridic aplicabil celor 2 categorii de cate juridice este diferit. Legea se proiecteaza, este emisa, adoptata, pusa in aplicare dupa reguli constitutionale sau dupa regulamentele celor 2 camere ale parlamentului; actul administrativ parcurge proceduri specifice specifice de elaborare, emitere, adoptare, aplicare prevazute in lege.

O a doua comparatie - actul administrativ si hotararea judecatoareasca. Ambele acte reprezinta o manifestare unilaterala de vointa, juridica, numai ca, prin hotararea judecatoreasca se infaptuieste puterea judecatoreasca in stat, iar prin actul administrativ se infaptuieste puterea administrativa

Hotararea judecatoreasca este actul juridic prin care se solutioneaza litigii in fata instantei, litigii intre particulari ori de acte de putere. Puterea judecatoreasca reprezinta o decizie de speta, are un caracter individual, ea solutionand un litigiu determinat in timp ce actele administrative pot avea uneori caracter normativ, pot cuprinde norme generale si impersonale. Puterea judecatoreasca trebuie investita cu formule executorie.

O a treia comparatie - contractul administrativ si contractul. Contractul este o conventie realizata intre doua sau mai multe parti, ea fiind instrumentul prin care se realizeaza instrumente ale particularilor. Contractul este un act bilateral, o dubla manifstare de vointa, este supus unui regim juridic de drept comun, de drept privat si nu de drept public cum este actul administrativ.

Contractul este legea partilor, are forta pe care acestea doresc sa i-o ofere. Contractul comun realizeaza interesele particularilor si nu scopurile administratiei si a intereselor generale pe care administratia le promoveaza.

Clasificarea actelor administrative

Pentru a clasifica actele administrative utilizam urmatoarele criterii:

dupa intinderea efectelor juridice produse

acte individuale = reprezinta aplicarea normei generale la o situatie concreta, determinata.

acte normative = cuprind norme cu caracter general impersonal aplicabile in numar nedeterminat de cazuri.

dupa continutul acestora:

acte administrative prin care se stabilesc drepturi si obligatii determinate pentru diverse persoane;

acte administrative prin care se creaza un statut detreminant unei persoane;

actele administrative de santionare a unor abateri de la normele legale ( actul prin care agentul administratiei constanta o contraventie, identifica persoana responsabila si propune / aplica santiunea legala);

acte administrative jurisdictionale - sunt cele prin care administratia solutioneaza litigii generate de actele proprii (solutioneaza in sfera administratiei financiare = litigii privind actele de impunere fiscala);

Administratia isi constituie o jurisdictie speciala prin care , dupa reguli si o procedura cvasijudiciara solutioneaza litigii.

Procedura de emitere a unor astfel de acte, ca actul de solutionare a litigiului, se bazeaza pe contradialitate, presupune o oarecare dezbatere, iar actul emis se bucura de stabilitate. Acest act se bucura de stabilitate, poate fi modifiat numai de instante.

dupa criteriul emitentului:

actele administrative ale guvernului (hotarari de guvern)

actele administratiei ministeriale (decizii, instructiuni, ordine ale ministrilor)

acte administrative la nivelul statului in teritoriu (prefectul emite ordine, serviciile deconcentrate ale ministerelor emit decizii, etc)

acte administrative in sfera administratiei locale (hotararile consiliilor judetene, orasenesti, municipale, comunale; dispozitii emise de catre primar, etc.).

dupa numarul manifestarilor de vointa pe care actul administrativ le cuprinde:

acte care cuprind o singura manifestare de vointa (hot. De guvern)

acte complexe - actele rezultat al manifestarii unui concurs al competentelor; actul prin care 2 ministere adota norme metodologice.

II. Operatiunile administrative si cele tehnico-materiale   

Administratia, ca activitate, presupune un volum insemnat de astfel de operatiuni administrative si tehnico-materiale, mult mai mare decat numarul actelor administrative pe care le emite sau adopta.

Operatiunile administrative se realizeaza in legatura cu pregatirea, elaborarea, emiterea, adoptarea ori aplicarea actelor juridice ale administratiei. Ele sunt intocmite de catre functionarii publici ai administratiei sau de catre celalalt personal din administratia publica.

In sfera de pregatire a elaborarii actelor administrative identificarea operatiunilor, cum ar fi: elaborarea de referate, sinteze, statistici, expertize, acte de control care vin sa fundamenteze o decizie pe care administratia trebuie sa o ia.

In faza elaborarii actelor administrative identificarea operatiilor, precum intocmirea proiectului, avizarea acestuia, semnarea, datarea, numerotarea actului. In faza de aplicare a actelor administrative identificam operatiuni administrative cum ar fi: publicarea sau aducerea la cunostinta publica a actului administrativ, executarea sau solicitarea executarii acesteia.

Operatiunile administrative, spre deosebire de actele administrative nu produc consecinte juridice prin ele insele, numai atunci cand legea prevede acest lucru. Actele administrative nu pot fi ansa emise sau adoptate fara aceste instrumente concrete de realizare a administratiei.

Savarsirea operatiunilor administrative cu incalcarea normelor legale poate sa atraga raspunderea juridica a persoanei care le-a savarsit.

Tot in sfera ativitatii administratiei publice sunt identificate si fapte materiale, ca operatiuni ale administratiei care nu sunt direct legate de emiterea, adoptarea unui act administrativ. Prin astfel de operatiuni se produc transformari in lumeamateriala, nu in ordinea juridica cum produceau actele. Si operatiunile materiale, ca si cele administrative, nu sunt ele insele producatoare de efecte juridice.

Efectele actelor administrative

Forta juridica a actelor administrative

Actele administrative, ca orice acte juridice, dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice cu o anumita forta. In literatura de drept administrativ[1], pentru a se fundamenta forta juridica deosebita a actelor administrative de acte de autoritate, implicit obligatia executarii lor, se face apel la prezumtia de legalitate, care sta la baza intregului edificiu si a teoriei regimului juridic administrativ.

Actele administrative se bucura de prezumtia de legalitate, adica sunt considerate a fi conforme cu legea, in sensul ei larg, adica de act cu forta juridica superioara actului in cauza.Se spune ca actele administrative se bucura de o prezumtie relativa de legalitate, 'jurius tantum', ceea ce inseamna ca ele pot fi atacate, pe considerentul ca actul atacat este ilegal[2]. Ilegalitatea actelor administrative poate fi invocata de organe de stat, de organizatii nestatale, precum si de catre persoanele fizice. Prezumtia relativa de legalitate poate fi, deci, rasturnata, dovedindu-se ca actul in cauza este ilegal, cu probe.

In mod cu totul exceptional, exista si o prezumtie absoluta de legalitate, prezumtie care nu poate fi combatuta, nefiind deci posibila cercetarea legalitatii actului care se bucura de o asemenea prezumtie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. In sistemul nostru de drept, de prezumtie absoluta de legalitate nu beneficiaza decat hotararile organelor jurisdictionale, care dupa ce au devenit definitive si irevocabile se bucura de autoritatea lucrului judecat si nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate.

Toate celelalte acte juridice nu se bucura decat de o prezumtie relativa de legalitate. Chiar si legea, ca act al Parlamentului, beneficiaza doar de o prezumtie relativa de legalitate, intru-cat poate fi controlata sub aspectul definitiei date de Constitutia Romaniei. Evident, problema legalitatii nu se pune in ceea ce priveste Constitutia, care este legea fundamentala a statului, actul juridic suprem, toate celelalte acte juridice trebuind sa fie conforme cu dispozitiile constitutionale.

Prezumtia absoluta de legalitate a Constitutiei Romaniei din anul 2003 opereaza insa numai in dreptul intern, in raporturile acesteia cu celelalte acte juridice, dar in relatiile internationale, prezumtia de legalitate a Constitutiei este numai relativa. Astfel, potrivit articolului.20 alin.1 si 2 Constitutie, daca exista neconcordanta intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legale interne, au prioritate reglementarile internationale. Aceasta prevedere constitutionala este aplicabila chiar si Constitutiei, care si ea este tot o lege interna a statului roman, chiar daca este legea suprema.

Actele administrative se situeaza in cadrul unui sistem de acte juridice, avand legaturi cu alte acte juridice. Acest fapt ridica problema raporturilor dintre actele administrative si alte acte juridice, in ceea ce priveste forta lor juridica. Administratia de stat este o activitate executiva, de executare a actelor juridice date in competenta de executare a organelor administratiei publice. Fiind acte de executare a altor acte juridice, actele administrative trebuie sa fie conforme cu actele pe care le executa, deoarece, in caz contrar, daca se incalca, vor fi declarate ilegale si, deci, vor fi lipsite de valabilitate juridica.

In virtutea relatiilor de subordonare in propriul sistem de organe, actele organelor administratiei de stat au intotdeauna o forta juridica inferioara actelor adoptate de organele superioare din sistem, chiar daca intre organele respective nu exista raporturi de subordonare directa. Astfel, actele consiliilor locale, desi acestea nu sunt subordonate organelor centrale de specialitate, au o forta juridica inferioara actelor emise de organele centrale ale administratiei de stat, prin ele neputandu-se incalca prevederile continute in actele acestor organe. Astfel, actele emise de un organ cu o competenta teritoriala mai restransa trebuie sa fie conforme cu actele emise de organele cu o competenta teritoriala mai larga, indiferent de competenta lor materiala.

In anumite situatii, actele administrative trebuie sa fie conforme cu actele emise de catre alte organe ale administratiei publice, chiar daca aceste organe nu sunt superioare, in sistem, organul emitent al actului administrativ, deci intre ele nu exista raporturi de subordonare. De exemplu, prin acte ale diferitelor ministere nu se pot incalca ordinele, instructiunile sau circularele de caracter tehnic emise de catre Ministerul Finantelor Publice in domeniul de competenta acestui organ si care urmeaza a fi aplicate in activitatea altor organe ale administratiei publice.

Trebuie sa mentionam ca, chiar si intre actele adoptate de acelasi organ exista deosebiri de forta juridica. Astfel, actele individuale ale unui consiliu local sunt inferioare ca forta juridica actelor normative ale aceluiasi organ administrativ.

Hotararea Consiliului local este prin excelenta act normativ; ea putand avea caracter normativ sau individual cum se mentioneaza expres in art.50 alin.1[4] din Legea nr.215/2001 .Uneori exista obligatia pentru actele administrative de a fi conforme si cu actele judecatoresti si ale procurorilor, in cazurile in care sunt emise in baza si pentru executarea acestor acte. Fiind acte de executare, apare in mod firesc obligatia pentru actele administrative de a fi conforme cu actele pentru executarea carora au fost emise. De exemplu, organul de politie nu poate dispune arestarea altei persoane decat cea prevazuta in mandatul de arestare emis de procuror, iar un penitenciar nu poate decide alta durata si alta modalitate de executare a pedepsei penale decat cea stabilita in hotararea judecatoreasca.

Prezumtia de legalitate este asociata, insa, cu alte doua prezumtii;

a) prezumtia de autenticitate (actul emana in mod real de la cine se spune ca emana);

b)prezumtia de veridicitate (actul reflecta in mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitenta), formand impreuna fundamentalul teoretic atat al efectelor in regim de putere ale actului administrativ, cat si al obligatiei sale de executare.

In literatura de specialitate[6] se face distinctie intre obligatia de executare (care este in general o obligatie de a face), care priveste numai subiectele titulare de drepturi si obligatii, ca efect al emiteri actului, si obligatia de respectare sau opozabilitatea (in principiu, o obligatie de a nu face), care se intinde asupra altor subiecte de drept decat cele obligate la executare. Se sustine ca forta juridica a actului administrativ este identica cu a altor acte unilaterale care emana de la organele statului in realizarea puterii de stat, dar este inferioara fortei juridice a legii.

Intr-adevar, forta juridica a actelor unilaterale de putere, printre care se numara si actele administrative, este superioara celorlalte acte juridice, indiferent de la cine emana (organe de stat, organizatii neguvernamentale). Forta juridica, deci, a actelor de putere este superioara actelor de drept civil, de drept cooperatist, de dreptul muncii etc. Nu mai putin, data fiind structura organizarii administratiei de stat, este firesc sa existe o diferentiere sub aspectul fortei juridice intre diferitele acte administrative. Din cele de mai sus nu trebuie sa se inteleaga ca Parlamentul, calificat prin art. 61 alin.1[7] din Constitutia Romaniei 2003 ca unic legiuitor, poate sa adopte o lege prin care sa modifice ori sa abroge acte administrative individuale sau hotarari judecatoresti. Aceasta ar insemna o incalcare a raporturilor dintre autoritatile publice, asa cum sunt acestea consacrate de Constitutie. Desigur, orice lege are ca efect abrogarea implicita a normelor anterioare contrare, subintelegandu-se ca se abroga si orice norma contrara stabilita de administratia publica.

Executarea din oficiu

Ceea ce caracterizeaza actele administrative este principiul executarii din oficiu. Aceasta inseamna ca aceste acte au prin ele insele un titlu executor, pe care baza, in caz de neexecutare de bunavoie, se poate trece la executarea silita .

Regula executarii din oficiu, deosebeste astfel actele civile, care pentru a fi executate au nevoie de un titlu executor fata de cele administrative[9].

Actul administrativ se aplica din oficiu, adica nu are nevoie de 'autorizarea' altui organ pentru a fi pus in executare, asa cum se intampla cu hotararile judecatoresti, care trebuie sa fie investite cu formula executorie sau legile, care trebuie sa fie promulgate prin decret prezidential. Aceasta trasatura a actului administrativ deriva din faptul ca, fiind elaborat in executarea legii, este considerat, pe de o parte, ca fiind act autentic, adica o emanatie a organului abilitat in acest scop de lege, iar pe de alta parte, ca datele pe care le cuprinde sunt conforme cu realitatea[10]. Cu alte cuvinte, actele administrative se bazeaza pe o prezumtie de autenticitate si veridicitate.

Mentionam ca in doctrina franceza, s-a impus principiul dupa care executarea fortata nu poate avea loc fara un recurs prealabil la judecator, executarea fortata directa este posibila doar in cazurile expres prevazute de lege, in caz de urgenta, de circumstantele exceptionale ori de necesitati absolute. Aceasta orientare a doctrinei si legislatiei occidentale evoca accentele care se pun pe ideea garantarii libertatii individuale, proprietatii, inviolabilitatii domiciliului etc., aspecte de care nu ar putea face abstractie nici legea noastra.     Consecinta valorii juridice a cotelor administrative consta in ceea ca actele respective produc efecte juridice fara a fi necesar consimtamantul celor carora aceste acte se adreseaza. Valoarea lor juridica creeaza o prezumtie de autenticitate si de veridicitate in favoarea actelor administrative .

Prin prezumtia de autenticitate se intelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine, in mod real, de la organul evocat prin forma sa exterioara, si anume: stampila, antet, semnatura sau contrasemnatura, iar prin prezumtia de veridicitate se intelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevarului. Aceste prezumtii dau totodata, si forta probanta a actului administrativ, care nu poate fi decat baza administrativa de legalitate a tuturor actelor autentice. De aici rezulta ca cele constatate prin actul administrativ scris, emis in limitele competentei organului respectiv, nu pot fi inlaturate, ca pentru orice act autentic, decat prin inscrierea in fals.

Cu toate acestea, nu toate actele autentice se bucura de benificiul executarii din oficiu. Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu tocmai datorita caracterului lor de forme juridice principale ale administratiei publice, activitate care presupune, cum s-a aratat, organizarea executarii si executarea concreta, pana la faptele materiale, a legii, respectiv organizarea de servicii publice, in limitele legii.

Principiul executarii din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenta anumitor exceptii, in cazurile prevazute expres de lege. In principal, aceste exceptii vizeaza actele administrative care nu dau nastere la raporturi de drept administrativ, ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi protejate prin actiunea in fata instantelor judecatoresti . O asemenea exceptie, mai precis o intrerupere temporara a posibilitati executarii din oficiu, o reprezinta si suspendarea, aspect la care ne vom referi in capitolul. 3. al lucrarii noastre.

Inceperea efectelor

Intrarea in vigoare a actelor administrative prezinti o deosebit importanta deoarece, in general, un act administrativ incepe sa produca efecte juridice din momemtul intrarii sale in vigoare. Actele administrative intra in vigoare din momentul existentei lor legale, care se considera a fi momentul adoptarii si emiterii lor.

Pentrul organul emitent, actele administrative intra in vigoare in momentul cand s-a produs adoptarea acestora, cu respectarea procedurii legale, daca in acel act nu s-a produs un alt moment de intrare in vigoare a actului respectiv. In momentul adoptarii actului administrativ se produc doua efecte :

a)      obligatia de al face cunoscut prin publicare sau comunicare

b)      obligatia de al modifica sau abroga, decat dupa procedura ingaduita de lege.

Acest fapt se explica prin aceea ca organul emitent al actului ia cunostinta de existenta actului in cauza din momentul adoptarii acestuia, care devine obligatoriu, chiar si pentru el, din momentul cand a fost adoptat.

Exista situatii in care actele administrative intra in vigoare la o data ulterioara emiterii lor. Astfel, insasi norma juridica poate sa prevada, in mod expres, intrarea in vigoare a actului administrativ la o data ulterioara emiterii acestuia. De exemplu, articolul. 4 din Legea nr.32/1968 prevede ca actele normative prin care se stabilesc contraventii intra in vigoare in termen de 10 zile de la aducerea lor la cunostinta publica.

Se poate prevedea si o anumita data certa pentru intrarea in vigoare a actelor administrative. De exemplu, se poate prevedea ca actul administrativ va intra in vigoare la 1 ianuarie, el find emis in cursul lunii decembrie a anului anterior. In situatia in care norma juridica nu prevede obligatia intrarii actului administrativ in vigoare la o anumite data, aseasta intra in vigoare in momentul publicarii, in cazul actelor normative, sau comunicarii, in cazurile actelor individuale, ca de exemplu al proceselor verbale de constatare a unei contraventii. In astfel de imprejurari, actele administrative intra in vigoare in momentul aducerii lor la cunostinta.

Momentul si modalitatea aducerii la cunostinta a unui act administrativ difera, in functie de natura actului si de organul emitent al acestuia. Actele administrative individuale sunt aduse la cunostinta printr-o notificare, care este o instiintare scrisa, prin care cei interesati iau cunostinta de existenta actului si de obligatiile lor de a-l executa, in functie de continutul sau. Cand actul se adreseaza unui numar mare de persoane, aducerea la cunostinta se face, de regula, printr-un anunt, care se afiseaza sau este publicat in presa scrisa locala ori este transmis la posturile locale de radio si televiziune. In ceea ce priveste actele normative, modalitatile de aducere a lor la cunostinta sunt variate, in functie de organul emitent. Astfel, hotararile cu caracter normativ ale Guvernului, precum si actele normative ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale ale administratiei de stat se publica in Monitorul Oficial la Romaniei. Nepublicarea lor constituie o cauza de nevalabilitate pentru asemenea acte, ele fiind considerate ca inexistente, incat, in acest caz, nu mai exista nici o obligatie de a le executa .

In ceea ce priveste actele normative emise de organele locale ale administratiei publice, nu exista o anumita modalitate obligatorie pentru aducerea lor la cunostinta publica. Organul emitent al actului are deplina libertate de a alege modalitatea de aducere la cunostinta publica a actului in functie de imprejurimile concrete, optand pentru cea mai adecvata modalitate de aducere la cunostinta a actului, in raport cu acele imprejurari, de timp si de loc. Ca modalitati de aducere la cunostinta publica a actelor normative emise de organele locale ale administratiei publice se pot folosi: afisarea la sediul organului emitent sau in locurile mai des frecvente de membrii colectivitatii locale, precum si prin orice alt mijloc de publicitate. In ceea ce priveste aducerea la cunostinta a actelor normative, autoritatile administrative locale au o singura obligatie, si anume: in cazul in care in acea unitate administrativ-teritoriala locuiesc, in grup compact, si membrii unei minoritati nationale, aducerea la cunostinta publica a acelui act trebuie sa se faca si in limba acelei minoritati nationale. Rezulta ca atunci cand normele juridice nu prevad o anumita modalitate de plubicare a actelor administrative, alegerea modalitatii sale lasata la aprecierea organelor administratiei de stat, alegerea facandu-se in functie de conditiile concrete de timp si de loc, in scopul unei cat mai eficiente aduceri la cunostinta publica.

Actele administrative, in general, produc efecte juridice pentru viitor, astfel spus, ele nu sunt retroactive, adica nu produc efecte juridice pentru trecut. Aceasta caracteristica a actelor administrative este consecinta faptului ca aceste acte sunt emise pe baza si pentru executarea legii. Ori, cum legea, ca regula, produce efecte pentru viitor, este evident ca si actele administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce si ele efecte juridice pentru viitor.

Exista insa unele acte administrative care constituie exceptii de la principiul neretroactivitatii actelor administrative. Aceste acte produc efecte juridice si pentru trecut, pentru perioada anterioara momentului intrarii lor in vigoare. Actele administrative retroactive sunt urmatoarele: .

♦ actele administrative declarative de drepturi si obligatii (acte de nastere, acte de deces, adeverinte, certificate etc);

♦ actele administrative jurisdictionale(produc efecte juridice de la data cand au fost incalcate drepturile si obligatiile care formeaza obiectul litigiului);

♦ actele administrative intemeiate pe o lege care are caracter retroactiv;

♦ actele administrative mentionate de lege ca avand caracter retroactiv;

♦ actele administrative de anulare pentru anulare pentru cauza de ilegalitate (dar nu pentru oportunitate) a altor acte administrative;

♦ actele administrative emise in vederea executarii unei hotarari judecatoresti.

De la regula intrarii in vigoare a actelor administrative, mentionata mai sus, pe langa actele administrative retroactive, mai fac exceptie si actele administrative care incep sa produca efectele juridice la o data ulterioara comunicarii sau, dupa caz, publicarii. Situatiile de acest gen sunt determinate fie de undele dispozitii ale legii, fie de vointa organului emitent (prevederea unei date ulterioare de intrare in vigoare), fie de natura actului (actele administrative supuse aprobarii sau confirmarii).

.Intinderea efectelor

In ceea ce priveste intinderea efectelor actelor administrative, desi este rezultatul faptului ca asemenea acte produc, in principiu, efecte de drept administrativ, poate fi extinsa si la alte categorii de raporturi juridice, cum ar fi cele de drept constitutional, de exemplu, cand este vorba de actele privind organizarea si desfasurarea alegerilor. Deci, efectele actelor administrative pot fi reglementate, pe langa normele dreptului administrativ, si de norme ale altor ramuri de drept. Cu toate acestea, cel mai adesea actul isi pastreaza atat natura de acte aministrativ, cat si regimul juridic administrativ .

In acest context, trebuie sa se faca distinctie intre toate actele administrative care, in principiu, produc toate categoriile de efecte juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept, cu exceptia dreptului penal, si actele administrative individuale. Prin urmare, efectele actelor administrative pot fi reglementate si de alte norme de drept, alaturi de normele dreptului administrativ.

Exista si cazuri cand actul administrativ capata si caracteristica de act specific altei ramuri de drept, iar regimul juridic devine mixt, normele care definesc acest regim juridic formand o institutie juridica complexa. Exemplu tipic care poate fi dat in acest sens il reprezinta adoptia, care este o institutie juridica complexa, de drept administrativ si de dreptul familiei. Totodata, se impune a sublinia efectele juridice care intra sub incidenta altor ramuri de drept decat dreptul administrativ (drept civil, dreptul muncii), ne apar intr-un raport de subsecventa fata de efectele care sunt reglementate de dreptul administrativ, aspect care justifica calificarea regimului juridic al actului respectiv ca fiind un regim administrativ.

Trebuie sa precizam ca, in cazul acestor acte, este vorba de un regim administrativ special, deoarece unele dintre regurile regimului administrativ nu pot opera, iar altele opereaza numai in anumite limite.

Incetarea efectelor

Actele administrative produc efecte juridice pana in momentul scoaterii lor din vigoare, care, de regula, se face de catre organul emitent, de organul sau ierarhic superior ori de instantele judecatoresti. In speta, este vorba despre retractare, revocare sau, dupa caz, anulare. Efectele juridice ale actelor administrative pot sa inceteze temporar sau definitiv . Incetarea temporara a efectelor actelor administrative se realizeaza prin suspendare, pe cand incetarea definitiva a efectelor actelor administrative are loc prin anulare .

Efectele actelor administrative pot sa inceteze si in anumite imprejurari de exemplu, prin depasirea termenului prevazut de lege pentru executarea actului administrativ, cum este in cazul sanctiunilor contraventionale, sau prin demersul unei persoane careia i s-a acordat un drept sau i s-a stabilit o obligatie, in situatia in care dreptul sau obligatia nu se transmit succesorilor, de pilda, un permis de portarma.

Obligatia de executare a actului administrativ poate inceta, ca orice obligatie, prin indeplinirea ei. Este necesar, totusi, ca aceasta incetare sa fie prevazuta in mod expres de un alt act administrativ cu cel putin aceeasi forta juridica, de lege sau de o hotarare judecatoreasca. Incetarea obligatiei de executare (scoaterea din vigoare) a actului administrativ nu se datoreaza in toate cazurile actiunii unor organe de stat, ci si unor fapte materiale, daca legea leaga de producerea acestora un efect sau, dupa caz, daca din evenimentul respectiv rezulta o imposibilitate obiectiva (absoluta si definitiva) de executare (moartea persoanei in sarcina careia se afla obligatia de a plati o amenda administrativa, expirarea termenului de valabilitate) .

In ceea ce priveste renuntarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu este de natura sa duca la incetarea efectelor acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa, el avand acest caracter chiar cand este emis la cerere, este logic ca vointa beneficiarului actului sa nu aiba o relevanta asupra incetarii efectelor acestuia. In consecinta, daca o persoana renunta la beneficul actului administrativ, pentru ca acesta sa inceteze a mai produce efecte juridice este necesar sa fie revocat de organul emitent ori de organul superior.

MODIFICAREA SI INCETAREA ACTELOR

ADMINISTRATIVE

Revocarea actelor administrative

Principiul revocabilitatii

Revocarea reprezinta o operatiune juridica prin internediul caruia organul emitent organul ierarhic superior acestuia sau instanta de judecata desfiinteaza un act administrativ .

Revocarea este operatia juridica prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul sau ierarhic superior desfiinteaza acest act. Revocarea apare, asadar, ca un caz particular al nulitati. In literatura de specialitate si chiar in legislatie s-a impus si termenul de teractare, termen care evoca revocarea dispusa de organul emitent . Revocarea actului administrativ presupune scoaterea lui din vigoare, ca urmare a ilegalitatiii sau inoportunitatii acestuia. Sunt supuse revocarii atat actele administrative normative, cat si cele individuale. Cauza revocarii poate sa fie anterioara, concomitenta sau posterioara elaborari actului. Cand aceasta este anterioara sau concomitenta, revocarea produce efecte 'ex tunc'. Ea implica si dreptul de reformare sau modificare a actelor administrative. Acest drept apartine atat autorului actului, cat si organului ierarhic superior, in ceea ce priveste actele normative, iar in cazul actelor individuale numai asupra celor care nu sunt de competenta exclusiva a organului inferior. Reformarea sau modificarea actului administrativ produce efecte 'ex nunc', iar cele produse anterior se bucura de stabilitate . Unii autori, fac o distinctie intre revocare si anulare atat sub aspectul motivelor, cat si sub cel al organelor competente a se pronunta . Se sustine ca anularea intervine numai pentru ilegalitate, in timp ce revocarea intervine si pentru oportunitate. Revocarea poate fi hotarata numai de organul emitent si organul superior al puterii sau administratiei de stat, in timp ce anularea poate fi hotarata si de instanta judecatoreasca, iar in cazuri speciale si de procuratura. Revocarea actului administrativ se face cu procedura urmata pentru adoptarea sau emiterea actului si reprezinta un principiu de baza al regimului juridic al actelor administrative. Intrucat in dreptul nostru actele administrative sunt de regula revocabile, fara a deosebi daca acestea sunt normative sau individuale.

In ceea ce priveste efectele revocarii, mentionam ca atunci cand revocarea este facuta pe motiv de ilegalitate a actului administrativ, ea produce efecte nu numai pentru viitor, ci si pentru trecut si anume din momentul adoptarii sau emiterii actului; iar atunci cand revocarea se face pe motiv de oportunitate, actul de revocare produce efecte numai pentru viitor, efectele juridice produse pentru trecut raman valabile.

Pentru alti autori, revocarea constituie o specie a nulitatii, dar in acelasi timp si o regula, un principiu al regimului juridic al actelor administrative . Cu toate ca nu exista un text de lege care sa consacre expres acest principiu, el nu poate fi pus la indoiala, mai ales daca avem in vedere articolul 21 si 48 Constitutie, precum si litera si spiritul Legii nr. 554/2004 . Daca puterea judecatoreasca poate sa corijeze actele administrative, atunci este firesc ca acest drept sa apartina si administratiei insasi. De astfel, anumite procedurii ale contenciosului administrativ, prevazute si de legea din 1925 si de legea actuala, au in vedere tocmai acest drept al administratiei - actiunea prealabila. Astfel, inainte de a se adresa istantei de judecata, cel vatamat trebuie sa se adreseze organului emitent sau autoritatii sale ierarhic superioare, ceea ce implicit fundamenteaza dreptul autoritatii administrative de a reveni oricand asupra actului.

Principiul revocabilitatii actelor administrative este un efect firesc al trasaturilor administratiei publice, al ratiunii insasi de a fi a actelor administrative. Administratia publica presupune o activitate de conducere si executie efectiva a procesului complex de aplicare in viata a valorilor politice stabilite prin lege, respectiv de prestare a celor mai diverse servicii publice, in limitele legii. Ea trebuie, intr-o riguroasa viziune stiintifica, sa dea dovada in permanenta de receptivitate atat fata de legea care ii formuleaza sarcina, obiectivul, cat si fata de social, de viata reala, catre administratia publica trebuie sa dea dovada de elasticitate si nu de inchistrare, de birocratizare, sa fie, in acelasi timp, operative, consacrata si diferentiata.

Tocmai de aceea, structura organizationala a administratiei publice este bazata pe anumite rguli, care si subordonarea ierarhic administrative. Cum actul administrativ este forma juridica principala de infaptuire a administratiei publice, este de la sine inteles ca regulile regimului juridic nu pot fi stabilite decat pe baza regulilor care stau la baza structurii organizationale a administratiei publice. In felul acesta, ajungem la intelegerea revocabilitatii actelor administrative ca fiind un principiu al structurii functionale a administratiei publice.

Necesitatea obiectiva a revocarii nu conduce la ideea dupa care autoritatile publice nu mai sunt tinute sa motiveze aceasta operatiune, adica actul juridic contrar de anulare. Suntem obligati, in urma unei analize mai complexe a implicatilor noii constitutii, sa ne reconsideram pozitia asupra acestei probleme, problema motivarii revocarii fiind cu atat mai necesara atunci cand actul administrativ a dat nastere la o serie de raporturi juridice de alta natura decat cea administrativa. Nu mai putin, regula lui 'contrarius actus' cere ca revocarea sa fie dispusa printr-un act cel putin aceeasi forta juridica, cu respectarea procedurii de emitere si, in orice caz, cu admiterea posibilitatea actiuni contencioase . Revocarea intervine, deci, pentru toate conditiile de ilegalitate, dar mai ales pentru conditiile referitoare la oportunitate. Dreptul la revocare implica, dupa caz, dreptul la reformare sau dreptul la instructiune. Dreptul la instructiune intervine numai in cazurile in care organul ierarhic superior a revocat acte administrative de competenta exclusiva a organelor subordonate.

Exceptii de la principiul revocabilitatii

De la principiul revocabilitatii exista mai multe exceptii, efect firesc al dispozitiilor, exprese ale legii ori ale naturii drepturilor si obligatiilor care s-au nascut in urma actului administrativ. Toate aceste exceptii privesc numai actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt totdeauna si oricand revocabile.

Asupra sferei exceptiilor de la principiul revocabilitatii s-au exprimat diferite opinii, atat de autorii de drept civil, cat si de autorii de drept admininstrativ. Avand in vedere fondul comun de idei din doctrina, dispozitiile din legislatie, precum si orientarea practicii judecatoresti, in spiritul conceptiei de ansamblu pe care o promovam in aceasta lucrare, identificam urmatoarele categorii de exceptii de la principiul revocabilitatii:

acte administrative declarate irevocabile de o dispozitie expresa a legii;

acte administrative de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul administrativ;

acte administrative de punere in executare a actelor procedurale penale;

actele administrative care dau nastere la contracte civile;

actele administrative care sunt emise ca urmare a existentei unor contracte civile;

acte administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii;

acte administrative care au fost executate material.

Unele din aceste exceptii au un continut logic, nefiind necesara explicarea acestora. Pe celelate le vom analiza in cele ce urmeaza.

Astfel, exceptia actelor care au dat nastere la contracte civile vizeaza raporturile dintre dreptul administrativ si dreptul civil, fiind unul din aspectele esentiale ale acestei corelatii. In literatura de specialitate predomina teza, de factura civilista, dupa care actul administrativ individual, care conditioneaza incheierea unor contracte civile sau a unor contracte de munca. Dreptul administrative si de aici actul administrativ este emis pentru a declansa raporturi (efecte) juridice si de alta natura, necesare procesului complex de transpunere in practica a sarcinii, care formeaza continutul si ds finalitate competitiei organului administrativ eminent. Ca atare, unele acte administrative ne apar mai mult decat conditiile legale ale contractelor, ele dirijeaza in mod continuu efectele de drept civil.

Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt, de asemenea, exceptate de la principiul revocabilitatii. Regimul juridic administrativ, de data aceasta este pus la dispozitia partilor dintr-un contract, efectele sale grefandu-se pe cele ale contractului.Astfel, se spune, ca autorizatia administrativa, odata ce a fost emisa, ea este parte integrata din contract, fiind o conditie de valabilitate a lui . Actul administrativ ni se infatiseaza astfel ca fiind un instrument juridic strict necesar pentru executarea conractului, reziliere care, intrucat contractul a devenit si numai o clipa mai inainte, desavarsit prin aprobare, nu poate fi obtinuta decat prin justitie si in cazurile admise de lege. Actul administrativ nu poate fi desfintat in existenta sa juridical decat o data cu contractul si pe caile prevazute de lege in acest scop, nu insa printr-o revocare din partea organului administratiei de stat care a dat-o. Fata de stadiul actual al legislatiei, apreciem ca nu exista exceptii de la aceasta exceptie. Desigur ne referim la situatiile in care contractul civil preexistent legal intre subiecte de drept care fac parte din sistemul administrativ al organului care trebuie sa emita actul .

Actele administrative care, fara a fi constituit baza unui raport contractual, au dat nastere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate sunt, de asemenea, irevocabile. Aceasta categorie de exceptii se divizeaza in doua mari subcategorii, dupa cum dreptul subiectiv apare in sfera unui raport juridic administrativ, respective a unuia civil. Ca exemplu, pentru prima categorie amintim certificatele de nastere, actele de identitate, diplomele de absolvire a unei institutii de invatamant superior etc. Este vorba de acte atributive de statut personal care presupun un complex de activitati (operatiuni tehnico-administrative) prealabile, de care nu se poate face abstractie. Existenta lor atrage stabilitatea actului administrativ emis in beneficiul persoanei fizice care le-a indeplinit. Se subintelege ca savarsirea acestor operatiuni prin fraudarea legii atrage si ilegalitatea actului administrativ, implicit revocarea. In practica administrativa au existat cazuri de revocare a diplomelor universitare, deoarece examenul de admitere a fost promovat prin frauda. In cazul drepturilor subiective civile, legea a inteles sa le ocroteasca special, exceptand actul administrativ care sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Ar fi inechitabil ca organul administrativ sa revoce actul dupa efectuarea unor asemenea cheltuieli si ar fi, totodata, contrar intereselor economice ale statului . Din cele aratate rezulta ca nu orice act administrativ care creaeaza drepturi subiective este irevocabil, actul dobandind acest caracter abia din momentul in care dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege atat incat din textul sau scopul ei rezulta ca ea a inteles sa lipseasca organul administrativ de posibilitatea de a-l desfiinta, prin anularea actului administrativ de baza. Aceasta inseamna ca operatia de stabilire a caracterului irevocabil presupune o analiza corecta a literei si scopului legii pe care se intemeieaza actul administrativ respectiv.

In categoria actelor care sunt exceptate de la principiul revocabilitatii intra si cele care au fost realizate material. Aceasta irevocabilitate ne apare ca un caz de sine statator, numai prin rapoarte la categoriile anterioare.

De retinut este faptul ca exceptiile de irevocabilitate a unor acte administrative se refera numai la aspectele care privesc oportunitatea acestora nu si legalitatea lor; aceasta inseamna ca daca aceste acte sunt vadit ilegale exceptia irevocabilitatilor nu mai este atat de categorica .

Prin eliminare, cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Asa,de exemplu, emiterea unei autorizatii de constructie de catre organul competent se face pentru a da posibilitatea titularului ei sa efectueze operatiile materiale necesare ridicarii cladirii, operatii care constituie faza finala a punerii in aplicare a normelor legale. O data ce constructia cladirii este terminata, revocarea actului administrativ care a dat nastere la dreptul de a construi nu mai prezinta nici un interes si nu poate produce nici un efect juridic. In orice caz, situatia de fapt, adica existenta cladirii, nu poate fi schimbata prin revocarea actului. Ceea ce este important de retinut este ca aceasta categorie de exceptii priveste numai actele administrative individuale care se realizeaza material printr-o operatiune ori mai multe operatiuni determinate. De exemplu, decizia de demolare a unei constructii, date in baza Legii nr.50/1991 , nu va putea fi revocata, ceea ce inseamna ca ea ar putea fi considerata legala, daca a fost emisa cu incalcarea altor cerinte legale. In aceasta din urma situatie organul administrativ poate fi obligat la despagubiri, potrivit legii contenciosului administrativ.

Nu intra, insa, in aceasta ultima categorie actele administrative care se realizeaza prin actiuni sau inactiuni cu caracter de continuitate, de exemplu, autorizatia de exercitare a unei meserii. Asemenea acte sunt revocabile (desi au dat nastere la drepturi subiective si respective se executa material), deoarece drepturile si obligatiile pe care le are beneficiarul actului (adica continutul autorizatiei ca act administrativ), presupun activitati continue, succesive. Este vorba de autorizatiile libere, care fiind date in baza unui drept de apreciere a organului administratiei de stat au caracter precar si revocabil prin definitie. Caracterul de acte administrative revocabile al unei autorizatii nu este anulat de existenta unor acte de executare materiala ale beneficiarului (de exemplu, construirea unui chiosc pentru vanzarea marfurilor sau a unui atelier pentru practicarea meseriei etc.). Aceasta solutie nu duce atingere unor drepturi subiective ale beneficiarului autorizatiei libere, nici nu ar putea fi criticata sub cuvant ca nu tine seama de faptul ca particularul respectiv a facut investitii devenite inutile in urma revocarii, dat fiind ca precaritatea acestor autorizatii a fost de la inceput cunoscuta de cel interesat.

O alta situatie interesanta, care nu trebuie trecuta din vedere, este ca trebuie sa se faca distinctie intre exceptiile de la principiul revocabilitatii si revenirea organului emitent asupra actului administrativ[34]. De exemplu, emiterea unei decizii de roconstituire a dreptului de proprietate, pentru un teren care nu face obiectul reconstituirii sau, dupa caz, constituirii dreptului de proprietate, fiind, de exemplu, teren preluat de stat in conditiile prezente ale legislatiei Romaniei, organul emitent al actului administrativ revine asupra acestuia.

Prezumandu-se buna-credinta, vom putea spune ca in acest caz actul administrativ a fost emis cu depasirea limitelor competentei autoritatii administrative, iar normele de conferire a competentei sunt de stricta interpretare si aplicare. Ca atare, este firesc sa recunoastem autoritatii administrative dreptul de a intra in legalitate, pentru ca actul administrativ fiind lovit de nulitate, vor fi nule si actele civile care s-au incheiat in baza acestuia.

Suspendarea actelor administrative

Prin suspendare se intelege situatia in care un act administrativ, fara a fi desfiintat, nu se mai aplica in mod temporar si provizoriu. Suspendarea unui act administrativ poate fi determinata de mai multe motive: legalitatea actului este contestata de o persoana fizica sau juridical; este necesar ca actul sa fie pus de acord cu actele administrative emise ulterior de organul ierarhic superior; aplicarea actului nu este oportuna pentru motive care au un caracter trecator .

Suspendarea poate fi hotarata fie de organul emitent al actului, fie de catre organul ierarhic superior. In alte cazuri, pe baza unor dispozitii legale exprese unele acte administrative pot fi suspendate de catre instantele judecatoresti sau suspendarea intervine de drept, pe baza prevederilor exprese ale legii in acest sens. Este cazul, de exemplu, al actelor administrative atacate de prefect la instantele de contencios administrativ, care potrivit dispozitiilor art.123 alin.5[36] Constitutie si art.27 alin.1 din Legea nr.215/2001 modificata si completata, se suspenda de drept.

Unii autori[38] considera ca impotriva suspendarii actelor administrative s-ar putea aduce argumentul ca prin suspendarea executarii acestor acte s-ar putea ajunge, in fapt, la insasi suspendarea executarii legii pentru a carei executare a fost emis actul administrativ supus suspendarii. Pe de alta parte, insa, insasi asigurarea legalitatii impune, in anumite cazuri, necesitatea suspendarii executarii actelor administrative, tocmai spre a nu se ajunge la incalcarea legii, prin aceea ca se da posibilitatea organului competent sa verifice, inainte de a-l pune in executare, in ce masura acel act administrativ este sau nu este conform legii.

Masura suspendarii este cu atat mai necesara cu cat aspectele administrative sunt executorii din oficiu, asa incat, cel putin in unele cazuri, chiar daca dupa executare actul in cauza ar fi anulat, sa existe riscul ca situatia anterioara executarii actului sa nu mai poata fi pe deplin restabilita, ca de exemplu, in cazul demolarii unei constructii. Spre a se evita astfel de situatii, este preferabil ca executarea actelor in cauza sa fie suspendata. Aceasta nu inseamna insa ca masura suspendarii executarii actelor administrative sa fie ridicata la rangul de principiu in activitatea organelor administratiei publice, deoarece, in felul acesta, ar fi intr-adevar, pusa in pericol legalitatea, prin neexecutarea legii, deoarece acesteia se realizeaza, in numeroase cazuri, prin acte administrative. De aceea, la masura suspendarii executarii actelor administrative trebuie sa recurga numai atunci cand intr-adevar exista motive temeinice pentru aceasta.

Suspendarea executarii unui act administrativ poate fi determinata de mai multe cazuze: legalitatea actului este contestata, desi aplicarea lui nu este oportuna, datorita unor cauze cu caracter trecator; necesitatea aplicarii sespendarii in cazul unor abateri de la lege, pana la reintrarea in legalitate, de exemplu, suspendarea autorizatiei de exercitate a unei profesii sau de desfasurare a unei activitati.

In unele cazuri, suspendarea care opereaza in virtutea legii. astfel, contestatiile impotriva proceselor-verbale de aplicare a unei sanctiuni contraventionale au ca efect suspendarea executarii sanctiunii.

In alte situatii, suspendarea are loc ca urmare a vointei unui organ de stat, fie a organului eminent al actului, fie a organului ierarhic superior al acestuia, fie a unui organ al administratiei publice sau a unui organ de stat.

Deoarece suspendarea este, de regula, o masura luata pentru a da organului competent posibilitatea si timpul necesar deliberarii asupra legalitatii actului administrativ, efectele suspendarii inceteaza fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui in vigoare, ca urmare a stabilitatii legalitatii lui. Desigur ca, atunci cand suspendarea actului administrativ s-a facut pe motiv de neoportunitate, ea va inceta de drept la sfarsitul perioadei pentru care a fost hotarata sau, daca nu a fost stabilita o perioada, suspendarea va inceta cand au disparut imprejurarile care au determinat-o.

3.3.Rectificarea actelor administrative

Rectificarea prezinta o nota specifica in comparatie cu revocarea sau cu alte forme de incetare a efectelor juridice, intru-cat ea se refera doar la corectarea unor erori comise in act, la completarea actului cu un enunt care lipseste, desi specificarea lui este absolut necesara, sau la eliminarea unui inscris care ar putea duce la interpretari nedorite nici de emitent, nici de beneficiar[39].

Rectificarea consta numai in indreptarea erorilor materiale care pot fi savirsite in act, ea se efectueaza si produce aceleasi efecte juridice ca si in cazul celorlalte acte juridice care emana de la organele statului, in realizarea puterii de stat. Din cauza importantei cu totul deosebite pe care o au actele de stare civila, rectificarile in aceste acte nu se vor face decat in temeiul unei hotarari judecatoresti, care, constatand existenta unor erori materiale, in faza probelor administrate, obligand organul administrativ competent sa efectueze operatia de rectificare, precizand ti in ce consta aceasta.

Cazurile de rectificare, de vreme ce nu sunt reglementate expres de actele normative, nu se infatiseaza ca o creatie a doctrinei, dar mai ales a practicii administrative si judecatoresti. Greselile pe care le pot cuprinde actele de stare civila se refera la un enunt gresit formulat, la lipsa unei informatii pe care actul de stare civila a unei mentiuni care nu trebuia sau nu putea sa fie inserata.Toate aceste informatii ale actelor de stare civila, felul completarii lor, depunerea cererilor pentru eliberarea actelor de stare civila, transmiterea acestor acte, intocmirea actelor de stare civila precum si inscrierea mentiunilor in actele de stare civila sunt cuprinse in Legea nr.119/1996[40]. Corespunzator acestor trei mari categorii de greseli, rectificarea unei inregistrari efectuate in registrele de stare civila se poate realize prin una din urmatoarele operatii :

♦ corectarea greselii existente in actul de strare civila;

♦ completarea actului de stare civila cu date care corespund statutului civil real al unei personae;

♦ suprimarea enuntului care nu trebuia inscris in actul de stare civila.

Orerarea in baza unei hotarari judecatoresti a unei rectificari in registrul de stare civila are drept consecinta revocarea certificatului si eliberarea altuia crect scris astfel, imposibilitatea materiala a rectificarii conduce la revocarea actului administrativ, in speta a certificatului original de stare civila. Eliberarea unui nou certificat, ca urmare a rectificarilor din registrul de stare civila (potrivit hotararii judecatoresti) sau a imposibilitatii materiale de rectificare a certificatului anterior, nu trebuie confundata cu eliberarea duplicatelor. Duplicatele certificatelor constatatoare se elibereaza dupa normele stabilite prin instructiunile Ministerului de Interne.

Duplicatul este, deci un act juridic care coexista cu originalul, dar nu inlocuieste originalul. Este posibil sa se strecoare erori si in duplicat, care vor fi rectificate tot pe cale administrativa, la fel ca si in cazul certificatului original. Daca rectificarea duplicatului nu poate fi materialnic este realizata decat prin anularea celui vechi si emiterea altuia nou, nu inseamna ca s-a emis un "duplicat la duplicate", ci ca s-a anulat un act de drept administrativ, care, potrivit legii speciale, are valoarea unui duplicat al certificatului original de stare civila. Rezultatul nejustificat, insa, al organelor administrative de a rectifica certificatul de stare civila indreptateste o plangere in justitie in baza dreptului comun al contenciosului administrativ .

.Reconstituirea actelor administrative

Reconstituirea actelor administrative, care sunt acte de autoritate, nu este admisa, ea intervine numai in cazurile prevazute de lege, cum sunt cele prevazute in legislatia privind actele de stare civila. Reconstituirea actelor de nastere, casatorie ai deces se va putea cere daca: registrele de stare civila au fost distruse sau pierdute; actul a fost intocmit in strainatate si nu poate fi procurat. Intocmirea acestor acte la o data ulterioara poate fi ceruta in doua situatii: nu au existat registre de stare civila; intocmirea actului a fost emisa din vina delegatului de stare civila, desi a fost facuta declaratia.

Cererea de reconstituire se depune, impreuna cu actele doveditoare, la consiliul local al domiciliul petitionarului, care o rezolva cu avizul organelor de politie. Se desprinde, din litera si spiritul Decretului nr.278/1960 , concluzia ca avizul organelor de politie cu caracter uniform, cu toate consecintele teoretice si practice care decurg din aceasta calificare. In caz de respingere a cererii, petitionarul se poate adresa judecatoriei in raza careia se afla consiliul local care a primit cererea. In ipoteze admiterii cererii de catre judecatorie, pot face contestatie, la aceeasi judecatorie, procurorul, precum si orice persoana interesata .

Cazuri de anulare a actelor administrative

Doctrina defineste anularea ca fiind operatiunea juridica ce consta intr-o manifestare de vointa in scopul de a determina in mod direct, desfiintarea actului si, deci, incetarea definitiva a efectelor juridice produse de acesta .

Anularea actelor administrative este masura luata de organul ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul sau de instanta de judecata prevazuta de lege, care face sa inceteze efectele juridice ale acestui act, iar daca acestea nu s-au produs face sa nu se mai produca. Aceasta masura se ia in situatia in care actul administrativ, normativ sau individual, a fost adoptat sau emis cu nerespectarea cerintelor de legalitate sau cu incalcarea unor norme care privesc ocrotirea unui interes general .

In functie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de doua feluri, anume nulitatea absoluta si nulitatea relativa.

Nulitatea absoluta urmareste protejarea unor interese generale ale societatii, de aceea ea nu poate fi invocata de oricine. De exemplu, o persoana a fost numita intr-o functie fara desfasurarea concursului, desi legea prevedea ca ocuparea acelei functii nu se poate face decat prin concurs. In acest caz, actul de numire este nul absolut.

Nulitatea relativa are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocata numai de catre cei interesati. De exemplu, daca desfasurarea concuesului pentru ocuparea unui post in aparatul administrativ s-a facut fara rescpectarea anumitor reguli procedurale in favoarea concurentilor, cum ar fi anuntarea probelor de concurs intr-un termen precis, daca nici unul dintre concurenti nu se plange, concursul este considerat ca s-ar fi desfasurat in mod legal. Intr-o astfel de situatie, actul administrativ este numai anulabil sau este nul relativ.

Indiferent de situatie, anularea actului administrativ nu se poate efectua decat printr-un act avand o forta juridica superioara fertei juridice a actului suspus anularii sau avand cel putin aceeasi forta juridica cu aceea a actului anulat si cu respectarea aceleiasi proceduri folosite la emiterea actului anulat.

Anularea poate fi decisa de organul emitent, de organul ierarhic superior al administratiei de stat. Organul emitent, avand aptitudinea de a emite un act administrativ, trebuie sa aiba si dreptul de a reveni asupra lui, atunci cand considera necesar acesta. Organul administratiei de stat ierarhic superior celui emitent are drept de anulare a actelor acestuia in virtutea pozitiei lui superioare. Desi nu sunt organe administrative, procurorii pot anula actele organelor de urmarire si cercetare penala, precum si ale organelor locurilor de detentie si de executare a pedepselor, desi numai ale anumitor organe ale administratiei publice, prevazute de lege. Instantele judecatoresti, precum si alte organe de stat, au drept de anulare a actelor administrative, de asemenea, numai in cazurile prevazute in mod expres de lege .

Refritor la raportul dintre nulitate si revocabilitate, unii autori admit revocarea ca un caz particular al anularii, iar altii le trateaza ca probleme de sine statatoare.

In ceea ce priveste procedura, trebuie sa mentinem ca se aplica celel mai diferentiate reguli, dupa cum este vorba de implicarea unui organ al administratiei publice sau a unei instate judecatoresti. Daca in ipoteza retractarii, organul administrativ trebuie sa respecte toate regurile procedurale din faza elaborarii actului administrativ respectiv, in cazul constatarii nulitatii, organul administrativ ierarhic este tinut sa respecte doar acele reguli procedurale care sunt specifice realizarii propriei sale competente. In caz contrar, s-ar ajunge intr-o situatie de neacceptat cea a anularii unui act administrativ prin actul administrativ al unui organ ierarhic care, la randul lui, este lovit de nulitate. Se subintelege ca in ipoteza in care organul administrativ ierarhic este sesizat prin exercitarea de catre un cetatean a dreptului de petitionare, el va fi tinut sa respecte regulile procedurale, in primul rand termenele, reglementate de procedura administrativa necontencioasa.

Indiferent care organ pronunta nulitatea, el nu poate anula un act administrativ decat pentrn cauze anterioare sau concomitente emiterii lui. Cum se arata in literatura de specialitate, nu este conceput ca un act administrativ sa fie legal in momentul emiterii lui si sa devina ilegal ulterior. Tocmai de aceea, anularea are , ca regula, efect retroactiv. De aici rezulta ca actele de anulare sting efectele actelor anulate, considerandu-se ca acestea din urma nici nu au existat. Se subintelege ca pot fi sterse numai efectele juridice si nu faptele materiale, care prin insasi existenta lor "pot da nastere unor efecte juridice deosebite", deci, nu poate fi restabilita situatia din momentul emiterii actului ilegal. De exemplu, anularea unei diplome, pe baza careia s-a exercitat o profesie nu poate sterge efectele trecute ale acesteia, deoarece "profesia" respectiva s-a realizat prin activitati succesive.

Efectele nulitatii actului administrativ sunt totale, fara a intelege de aici ca ele se rasfrang in cazul actelor administrative individuale exclusiv asupra titularului lor. Putem sustine regula dupa care anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost conditionate, sub aspectul legalitatii, de existenta acestui act administrativ. De la aceasta regula exista unele exceptii in cazul in care este vorba de o forma specifica a anularii (revocarea), forma care reprezinta, prin ea insasi, un alt principiu al regimului juridic administrativ.

In sfarsit, nulitatea actelor administrative individuale nu este determinata cu necesitate de anularea actului administrativ normativ pe baza caruia a fost emis actul individual. Similar, anularea unui act administrativ nu este atrasa de abrogarea legii pe baza careia a fost emis. Numai in cazul cand actul aadministrativ normativ sau acela individual ar veni expres sau implicit in contradictie cu situatia de drept creata prin abrogarea legii sau anularii actului administrativ normativ pe baza caruia a fost emis, acel act administrativ devine ilegal si ca atare este nul.

Cazuri de inexistenta a actelor administrative

Institutia inexistentei actului administrativ a fost fundamentata in perioada interbelica, in care intalnim o veritabila "teorie" a inexistentei actului administrativ .In doctrina de specialitate, ca si in legislatie se vorbeste despre o categorie de acte administrative, denumite acte inexistente. Astfel, se apreciaza ca asemenea acte apar in mai multe imprejurari.Se considera ca un act administrativ este inexistent daca, in mod practic, nu mai exista ca atare, datorita anumitor imprejurari, precum si pierderea sau distrugerea sa, dar nu mai in cazul in care nu s-ar putea obtine un duplicat, deci nu mai exista nici o posibilitate de a dovedi ca actul in cauza ar fi existat vrodata. Se mai considera ca fiind inexistent actul caruia ii lipseste un element esential privind valabiliateta sa juridica, ca de exemplu, semnatura functionarului care a emis actul a carui ilegalitate este prea mult evidenta .

In cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaza prezumtia de legalitate, incalcarea legii este atat de evidentaincat oricine o poate sesiza. Neoperand aceasta prezumaie, inseamna ca nimeni nu poate fi obligat sa se supuna dispozitiilor cuprinse intr-nu astfel de act, mai mult, punerea in executare a actului inexistent de catre organele administratiei publice apare ca o cale de fapt (si nu de drept), care atrage raspundrea administratiei publice, respectiv a functionarilor ei pentru daunele cauzate .

Pe de alta parte, utilizarea practica a categoriei de inexistenta a actelor administrative este evidentiata de Legea nr. 29/1990 . Astfel, nu toate categoriile de acte administrative sunt supuse controlului legalitatii exercitat de actele judecatoresti, potrivit acestei legi, deoarece chiar daca legea prevede o serie de exceptii. Nimic nu impiedica instanta de judecata ca in cazul acestor exceptii de la actiunea directa sa constate inexistenta lor cu prilejul solutionarii exceptiei de ilegalitate, prodedand la inlaturarea actului reprezentativ din solutia procesului care este dedus in fata ei. Aceasta exceptie se poate ridica in fata oricarei instante, nu numai a instantelor de contencios administrativ.

In ceea ce priveste limitele pana la care opereaza ca prezumtia de legalitate (chiar daca actul este nul) si de la care ea nu mai fiinteaza, actul fiind considerat inexistent, aceste limite nu pot fi stabilite in mod abstract, ci in functie de situatia de fapt, in fiecare caz in parte. Va trebui sa admitem ca regula a regimului juridic al inexistentei actelor administrative, implicit a regimului juridic general al aactelor administrative, drept subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apara in fata oricarei autoritati publice prin invocarea inexistentei.

Corespunzator acestui fapt, trebuie admisa existenta obligatiei autoritatilor publice de a constata, aprin utilizarea autoritatii de care dispun inexistenta actului administartiv. In ipoteza in care autoritatile publice refuza sa-si indeplineasca aceasta obligatie, incalcand dreptul subiectiv al cetateanului, este deschisa calea actiunii in contenciosul administrativ judiciar, chiar daca presupusul act administrativ face parte din sfera exceptiilor precizate.

Prin art. 78 si art. 147 alin. 4 Constitutia Romaniei 2003 s-a consacrat principiul inexistentei atat pentru decretele Presedintelui Romaniei, cat si pentru hotararile si ordonantele adoptate de Guvern, in cazul nepublicarii, se poate afirma deci ca inexistenta a devenit nu numai o optiune, dar si o institutie de ordin constitutional.

Astfel toate principiile si toate legile care guverneaza dreptul administrativ sunt foarte bine ordonate si puse in aplicare de puterea legislativa, puterea executiva si de puterea federativa iar acestea duc la o reglementare determinmare si o buna functionare a statului.

Din aceasta perspectiva, in planul sistemului normativitatii juridice care reglementeaza fundamentele actului administrativ, reflecta o etapa a acumularilor pentru doctrina si legislatie in ansamblul sau unde cunoasterea, aprofundarea din perspectiva de viitori slujitori ai dreptului, este necesara deoarece ne da forta de a intampina viitorul si de a construi un destin bazat pe valori adevarate si trainice.