CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE ADMINISTRATIE PUBLICA

CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE ADMINISTRATIE PUBLICA

Pp. descentralizarii-izvoare si notiuni generale

Argumente pro si contra descentralizare

Autonomia locala in Romania

Pp. subordonarii in administratia publica

Constantele modelului democratic de administratie publica sunt acele principii generale care se gasesc atat in modelul liberal cat si in modelul weberian de administratie publica:

1. subordonarea economicului fata de administratie si a administratiei fata de politic

2.separarea sau descentralizarea structurilor administrative. Cum am putea comenta de ex. juxtapunerea in Marea Britanie , in interiorul aparatelor administrative a unor organe a caror recrutare este fie pur politica, fie politico-administrativa?Nu este oare o alta exemplificare a teoriei separatiei puterilor in stat?

Pricipiul descentralizarii-izvoare si notiuni generale.

Descentralizarea trebuie sa atinga doua tinte:

1. Pe de-o parte, descentralizarea administrativ-teritoriala( decizie administrativa independenta in teritoriu fata de centru)

2. Pe de alta parte, descentralizarea serviciilor publice , recunoscute fiind de lege ca fiind autonome( a se intelege prin autonomie, cumulativ indeplinirea a doua conditii: patrimoniu SI conducere proprie).

Descentralizarea inseamna recunoasterea interesului local distinct de cel national, localitatile dispunand de structuri organizatorice, functionale si de un patrimoniu propriu.Intrebarea care se lanseza la aceasta definitie a descentralizarii este daca nu se diminueaza concentrarea puterii executive prin promovarea intereselor locale.Raspunsul este categoric:nu.Autoritatea publica centrala isi realizeaza sarcinile prin agentii proprii, organizati pe principii teritoriale.Fundamentele descentralizarii sunt asadar doua : unul politic si unul administrativ. Acestor fundamente , teoreticianul francez Michel Crozier , le mai adauga unul: descentralizarea ca si conditie a schimbarii . Cu totii suntem de acord, ca, cel putin deocamdata , principiul descentralizarii se afla la granita dintre speranta politica si ideal.Dar, dupa acelasi Michel Crozier, descentralizarea este un remediu al relelor de care sufera administratia publica. Astazi, aceasta administratie

constituie un sistem blocat , a carui schimbare nu poate opera decat prin crize brutale, care zguduie ansamblul organizatiei. Exista totusi un alt mod de schimbare posibila , care ar permite evitarea blocajelor si crizelor. El ar consta intr-o transformare profunda a sistemului in sensul unei mai mari descentralizari.Blocajul sistemului administrtiv francez, afirma Crozier ,isi gaseste originea in caracteristicile insesi ale acestei administratii(atat de asemanatoare cu a noastra). Centralizarea este factorul fundamental al acestui blocaj , dar nu centralizarea in sensul obisnuit de concentrare a puterii in folosul unui agent administrativ aflat in varful piramidei(cu toate ca si acest aspect este unul demn de retinut). Exista o ruptura intre cei care decid si cei care sunt chemati sa realizeze decizia administrativa. Cei care decid nu au cunostintele si informatii necesare , iar cei care au asemenea cunostinte nu au putere de decizie, astfel ca datorita distributiei competentelor , cei care decid sunt straini de problemele administratiei si astfel isi face loc arbitrariul.

Descentralizarea nu avea pana la M. Crozier , decat legitimitate politica-grija democratiei-sau doar un fundament tehnic-dorinta de eficacitate.Prin Michel Crozier ea isi gaseste o justificare teoretica in plus : ea este o conditie a schimbarii. Nimeni nu se indoieste ca este vorba deocamdata de un ideal fie si numai daca constatam diversitatea interpretarilor care pot fi date cand se trece de la principii la solutii concrete, ceea ce ne face sa credem ca descentralizarea nu este decat o imagine, destul de imprecisa -pe care ne-o propun structurile administrative viitoare care sa le permita sa reziste mai bine la socuri sau sa depaseasca problemele intalnite de actuala administratie relativ centralizata.Descentralizarea astfel conceputa nu este doar o tehnica administrativa , ci si o speranta politica.

Fundamentul politic al descentralizarii este dat de expresia democratiei aplicata administratiei prin descentralizare: cetatenii participa la conducerea treburilor publice locale prin intermediul organelor locale alese de ei (principiu conform Chartei Europene de autonomie locala).

Fundamentul administrativ rezida din faptul ca autoritatile alese de comunitatile locale sunt cele mai in masura sa judece si sa ia deciziile potrivite, pentru ca nimeni altcineva nu cunoaste mai bine necesitatile locale. Principiul descentralizarii , este prin urmare , un principiu al administratiei utile.

Argumente pro si contra descentralizare

Ceea ce trebuie clarificat in debutul acestui capitol este faptul ca prin acest principiu al descentralizarii , autonomia conferita comunitatilor locale este una pur administrativa: astfel, colectivitatile descentralizate raman in permanenta sub controlul statului , care verifica legalitatea actiunilor lor.Pe cale de consecinta , nici o colectivitate locala descentralizata nu este asociata la exercitiul puterii centrale.

Din punct de vedere managerial , descentralizarea aduce o mai mare eficienta , flexibilitate si preocupare pentru nevoile colectivitatilor , realizand o apropiere intre reprezentantii alesi si populatie , ceea ce permite un control al electoratului asupra consiliului local . Bineinteles ca este o maniera inca utopica -idilica de abordare a descentralizarii administratiei romanesti , pentru ca , de cele mai multe ori ai nostri consilieri (locali si judeteni) sunt incontrolabilo-impenetrabili?!

Exista si un avantaj politic al descentralizarii , dat tot de sistemul electoral si anume , responsabilitatea autoritatilor locale in fata cetatenilor in care au reusit sa trezeasca conturi afective. Din pacate, inca in cultura politica romanesca , votul este doar un rezultat al marketingului (asa cum este el defectuos perceput inca in Romania) : ia-l si ai mai manipulat pe cineva fii fericit sifugi! In speranta ca intr-o zi , votul va constitui principalul sistem infinit obligational dupa care polticianul roman(in speta consilierul local) isi ghideaza existenta , este util sa amintim si acest avantaj politic pe care il aduce aplicarea in practica a principiului descentralizarii.

Din punct de vedere economic, procesul de descentralizare a puterii permite o mai mare diversitate si o mai larga participare la activitatile locale.

Unul dintre dezavantajele acestui principiu al descentralizarii il reprezinta faptul ca decizia administraiva apartine unor autoritati nou alese si prin extensie neexperimentate si atunci factorul risc pentru ca in final nevoile generale ale societatii sa nu fie satisfacute este mult mai ridicat . Cu toate acestea , teoria manageriala a deciziei sub influenta factorului risc ne invata ca este posibil ca masura perfecta sa fie luata prin asumarea si constientizarea (cu grade de intensitate diferite, in functie de charisma si aptitudinile managerului leader) a riscurilor majore, considerate nebunesti la momentul respectiv ! Asadar , dezavantajul este unul minor,in balanta fiind cu sublimele avantaje.

Principalul dezavantaj al descentralizarii il reprezinta concurenta creata intre zonele , regiunile mai sarace, si cele cu posibilitati financiar -bugetare mai mari. Pentru o dezvoltare echilibrata , guvernul este obligat sa intervina cu o politica de solidaritate nationala, umbrind astfel eficacitatea descentralizarii.

Autonomia locala in Romania

Legiuitorul roman a utilizat ca surse de inspiratie pentru consacrarea principiilor ce stau la baza organizarii si functionarii administratiei publice locale urmatoarele:

-experienta romaneasca dobandita pana la sfarsitul deceniului al treilea al acestui secol( a se vedea in acest sens :Legile pentru unificare administrativa din 1925, Legea privind administratia publica locala din 1929 si Legea administrativa din 1996);

-elementele de drept comparat si legislatiile recente din Italia,Franta, Belgia, Spania, Anglia referitoare la organizarea si functionarea colectivitatilor locale;

-principiul Cartei Europene privind exercitiul autonom al puterii locale , adoptata la Strasbourgh in anul 1985 si Declaratia Universala privind autonomia locala , adoptata in 1985 la Rio de Janeiro.

Constitutia Romaniei reglementeaza prin art.119 principiile de baza ale administratiei publice locale , in felul urmator:'Administratia publica in unitatile administrativ teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentarlizarii serviciilor publice'.Celor doua principii li se adauga principiul eligibilitatii autoritatii administratiei publice locale si cel al consultarii cetatenilor in problemele locale de interes deosebit , al legalitatii si al subsidiaritatii , introduse,dupa cum vom vedea, prin modificari succesive in Legea Administratiei publice locale.Capitolul I,Sectiunea I , primele 20 de articole din Legea 215/2001 a administratiei publice locale trateaza 'Regimul general al autonomiei locale'.Distingem trei elemente ale administratiei publice locale ce definesc in plan logic continutul conceptului: elementul organizatoric, elementul functional si cel gestionar.Sunt elocvente in acest sens dispozitiile art.4 alin 2 din lege:'Autonomia locala priveste organizarea, functionarea,competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor , care potrivit legii , partin comunei , orasului sau judetului dupa caz.' Atentie la 'si' imperativ cumulativ folosit de textul legii, pentru a fi in prezenta autonomiei locale. De asemenea , interesanta si la fel de imperativa este precizarea facuta de art.4 din Legea 215/2001 conform caruia autonomia este numai administrativa si financiara ,FIIND EXERCITATA PE BAZA SI IN LIMITELE PREVAZUTE DE LEGE. Nici vorba asadar despre o autonomie legislativa sau despre una institutionala, explicatia fiind lesne de inteles pornind de la teoria generala a dreptului -in general si a normei de drept-in special.

Organizatoric, autonomia locala se manifesta prin alegerea autoritatilor administratiei publice locale de catre populatia cu drept de vot care domiciliaza in unitatea administrativ-teritoriala , prin posibilitatea recunoscuta consiliilor locale de a adopta statutul localitatii , organigramele si numarul de personal, a organizarii serviciilor publice locale si a infiintarii unor persoane juridice de drept public.

Putem afirma ca in esenta , autonomia organizatorica constituie capacitatea de autoorganizare a autoritatilor administratiei publice locale.

Autonomia organizatorica a acestor autoritati presupune un nou tip de relatii ce se stabilesc intre acestea pe de-o parte , si alte autoritati(prefectul) pe de alta parte.Relatiile sunt definite ca fiind bazate pe principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii in rezolvarea problemelor comune.Conflictele de interese, manifestate in conflictele generale ce pot aparea in acest sens intre institutia prefectului si celelalte autoritati ale administratiei publice locale, nu pot fi decat benefice, cu avantajele pe care le aduce orice discordie si orice contrarietate de idei.

Se impune deci constatarea ca in viziunea legiuitorului roman dispar raporturile de subordonare a autoritatilor administratiei publice locale fata de alte organe,deoarece,sub aspect organizatoric, primele nu fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statului.

Functional, autonomia locala se manifesta , in principal, prin competenta consiliilor locale si a primarilor in rezolvarea problemelor de interes local, fara interventia altor autoritati. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de competenta in solutionarea problemelor de interes local.

In plan juridic , autonomia functionala are doua surse normative (una legala:a se vedea art.72 si art 73 lit.o din Constitutie; si una regulamentara: H.G. nr.103/1992 pentru aprobarea regulamentului-cadru orientativ de functionare a consiliilor locale).

Gestionar, autonomia vizeaza competenta autoritatilor locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unitatilor administrativ-teritoriale ce gestioneaza patrimoniul local.Insa componenta functionala a autonomiei este incalcata de chiar textul de lege al Administratiei Publice locale; astfel, art.7 alin.3 :'autoritatile administratiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilitati autoritatilor administratiei publice locale in procesul de descentralizare a serviciilor publice sau al crearii altor servicii noi, fara asigurarea mijloacelor financiare corespunzatoare pentru realizarea respectivelor responsabilitati.'Aplicand Principiul per a contrario de interpretare a unui text de lege putem concluziona ca administratia publica centrala ii poate impune celei locale organizarea unor servicii publice , cu singura conditie a asigurarii mijloacelor financiare necesare.La o analiza atenta pare o incalcare cel putin a autonomiei functionale, daca nu cumva si a celei functionale.

Principiul subordonarii in administratia publica.

Acest principiu al subordonarii imbraca doua valente: subordonarea administratiei fata de politic si subordonarea economicului fata de administratie.Primul tip de organizare, conform profesorului Ioan Alexandru, care se intalneste in Marea Britanie consta in juxtapunerea in interiorul aparatului administrativ a unor organe a caror recrutare este fie pur politica , fie pur administrativa , si care au functia de a asigura , informarea puterii politice in legatura cu deliberarile din administratie si astfel controlul puterii poltice asupra administratiei .Tot in Marea Britanie, printre organele administrative avem 'Private Office'(secretariatul particular al Primului Ministru), compus numai din functionari de cariera , joaca un rol important de legatura intre Primul Ministru si ansamblul de administratii: un secretar particular asista la toate reuniunile Primului Ministru, inclusiv la reuniunile Cabinetului, dar intervine in dezbateri. La extrema cealalta a acestor organe administrative se afla adevaratele organe 'politice'.Consilierul politic personal al Primului Ministru este insarcinat sa examineze , sub unghiul politicii de partid , toate problemele pe care trebuie sa le trateze Primul Ministru(asista la cererea lui la comitete si reuniuni internationale si asigura o prezenta politica in reuniunile administrative). Iata ca Marea Britanie are niste roluri atent distribuite in ceea ce priveste subordonarea administratiei fata de politic.

In Franta practica cabinetelor ministeriale exista inca din perioada celei de-a treia Republici si constau in interpunerea intre ministere si serviciile sale a unor echipe a caror longevitate este aceeasi cu cea a ministrului.

O alta institutie specifica sistemului de drept francez este aceea a 'functiilor superioare' numite la decizia Guvernului.In categoria functiilor superioare sunt inclusi: prefectii, rectorii, ambasadorii, directorii de administratie centrala, pentru care numirile si revocarile se fac la discretia Guvernului.Retragerea din functie este posibila oricand si fara motivatie , chiar daca prin text de lege se declara ca acesti agenti nu se schimba in mod necesar in momentul schimbarii Guvernului.

Instantele administrative au si ele un subordonat, instantele economice de aceasta data.Constrangerile regulamentare si fiscale, constituirea de organe directoare , organizarea sindicatelor profesionale(in vederea negocierilor cu Guvernul) , toate aceste elemente constituie simboluri ale subordonarii economicului fata de administratie,subordonare ce poate imbraca si forma unor relatii de interdependenta, de intrepatrundere,dat fiind faptul ca institutiile politice si cele administrative sunt totusi diferite, distincte.