CONTROLUL ADMINISTRATIV NECONTENCIOS

CONTROLUL ADMINISTRATIV NECONTENCIOS

1. Conditii - reguli

Controlul administrativ necontencios presupune existenta a doua subiecte: subiectul care controleaza (activ) si subiectul care se supune controlului (pasiv). Subiectul activ este constituit din functionari cu functii de conducere sau din structurile supraordonate. Acest control se exercita permanent, fiind in fapt o supraveghere administrativa. Obiectul controlului intern general il reprezinta verificarea legalitatii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a intregii activitati. Avand in vedere faptul ca procedura de realizare a controlului intern general nu este expres reglementata, in practica se intalnesc forme variate de realizare a acestui tip de control.

Regulile dupa care se desfasoara acest control sunt:

se declanseaza din oficiu;

consta in verificari si confruntari de date, inscrisuri, persoane, audieri de martori, descinderi la fata locului, verificari de dosare si materiale, inventarieri;

cel controlat are obligatia de a pune la dispozitia subiectului activ toate materialele cerute (inclusiv pe cele secrete), de a da, scris sau verbal, toate explicatiile.

In urma acestui control, pot fi dispuse o serie de masuri cu privire la actele juridice si operatiunile administrative controlate (anulare, modificare, suspendare, emitere de dispozitii obligatorii, injonctiunea organului de control in vederea refacerii actelor) masuri organizatorice (reorganizarea de servicii, desfiintari, destituiri), aplicarea de sanctiuni functionarilor vinovati, sesizarea organelor de urmarire penala etc.

2. Notiunea si clasificarea controlului administrativ ierarhic

Controlul administrativ ierarhic se exercita de catre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontala, fie pe linie verticala.

In conceptia Constitutiei din 1991, rezulta ca nu poate fi vorba de un control ierarhic pentru ca organele administratiei publice autonome locale si autoritatile administrative autonome centrale, pentru ca acestea nu apar ca subiecte in raporturi juridice de drept administrativ; in schimb, acestea pot fi subiecte supraordonate fata de institutii sau regii autonome. Deci, atunci cand nu este vorba despre raporturi de subordonare, nu se poate pune problema unui control administrativ ierarhic dar poate interveni un control administrativ extern specializat.

Dreptul de control administrativ nu trebuie expres prevazut in lege, acesta se presupune (in cazul raporturilor de drept administrativ de subordonare) si se exercita la cerere sau din oficiu. Obiectul controlului il constituie intreaga activitate a organului subordonat (acte juridice si fapte materiale sub aspectul legalitatii si al oportunitatii). Momentul acestui control poate fi: anterior, concomitent sau ulterior (post factum). Acest control apare ca o garantie a respectarii legilor in administratia de stat dar si ca o garantie a realizarilor sarcinilor organelor din aceasta ramura a activitatii statului.

Consecintele controlului administrativ ierarhic:

anularea actelor juridice (atunci cand legea prevede expres acest lucru);

suspendarea actelor juridice.

Organele ierarhice nu se pot substitui organelor controlate. Totusi, regula in controlul actelor administrative ar trebui sa fie cea a contenciosului administrativ - situatie in care judecatorul ar fi intotdeauna din cadrul altei puteri in stat, ceea ce ar crea premisele unei judecati mai aproape de realitate si ar elimina si neajunsul dupa care nu poti fi si judecator si parte in aceeasi cauza.

Subiecte ale controlului administrativ ierarhic sunt:

Guvernul;

ministerele;

consiliile judetene;

consiliile locale.

3. Corelatia dintre controlul ierarhic si recursul ierarhic

In ipoteza sesizarii organului administrativ ierarhic de catre un subiect de drept (vatamat intr-un drept al sau ori considerandu-se vatamat) suntem si in faza (situatia) exercitarii unui recurs ierarhic. Termenul de depunere a recursului ierarhic este de 30 de zile, termen prevazut de Legea nr. 29/1990; plangerea impotriva unui proces-verbal de contraventie se depune in termen de 15 zile (O.G. nr. 2/2001).

Deci, orice recurs ierarhic este implicit si o forma de realizare a controlului administrativ ierarhic dar nu orice forma de exercitare a controlului administrativ ierarhic este si un recurs ierarhic.

Cand termenul este pierdut de catre cetatean, organul ierarhic poate totusi dispune controlul ierarhic cu toate consecintele, pentru ca acest control ierarhic este un atribut al conducerii si se exercita din treapta in treapta, nefiind legat de nici un termen.

Asadar, ideea de recurs ierarhic, in sensul dreptului administrativ, este legata de existenta unei proceduri administrative speciale (termene, cai de atac etc.) dar a se intelege ca in solutionarea acestuia, organul ierarhic superior se comporta ca un organ cu caracter jurisdictional.

Intre activitatea organelor administratiei care solutioneaza recursuri ierarhice si activitatea cu caracter jurisdictional a altor organe ale administratiei de stat exista urmatoarele deosebiri esentiale:

a)       rezolvarea recursului ierarhic revine organelor ierarhic superioare, in virtutea dreptului de control ierarhic asupra organelor ierarhic inferioare, pe cand controlul administrativ jurisdictional intervine numai in cazurile expres prevazute de lege;

b)       solutionarea recursului ierarhic presupune analizarea tuturor aspectelor de legalitate ale actului atacat (inclusiv oportunitatea), pe cand controlul administrativ jurisdictional nu vizeaza oportunitatea;

c)       controlul administrativ jurisdictional se exercita numai la sesizarea celor interesati, pe cand controlul ierarhic se poate exercita si din oficiu;

d)       actele juridice prin care se rezolva recursul ierarhic sunt acte administrative obisnuite, pe cand actele prin care se rezolva recursurile administrativ jurisdictionale sunt acte administrative cu caracter jurisdictional.

II. CONTROLUL ADMINISTRATIV DE SPECIALITATE (inspectiile de stat)

Inspectiile de stat au ca ratiune fundamentala a existentei lor respectarea (asigurarea respectarii) normelor legale in activitatea organelor de stat din diverse sectoare: sanatate, comert, protectia muncii, calitatea produselor si serviciilor, constructii, ape, mediu etc.

Inspectiile de stat au ca activitate preponderenta atributii de control, stabilite fie prin legi organice, fie prin acte normative speciale; unele din atributiile lor insa, desi legate de control, au ca obiect avizari, eliberari de autorizatii, efectuari de expertize. Inspectiile de stat sunt competente sa verifice respectarea legii, in sfera competentei lor materiale, atat de catre autoritatile administrative, cat si de societatile comerciale ori de catre persoanele fizice - deci nu avizeaza prin activitatea lor doar activitatea organelor administratiei, ci si activitatea celor administrati. Ca regula, actele acestor inspectii pot fi atacate, conform procedurii de contencios administrativ, la instantele de contencios. Controlul exercitat de aceste inspectii vizeaza legalitatea sub toate aspectele (deci si sub aspectul oportunitatii) dar acesta nu este un control axat pe raporturi de subordonare, motiv pentru care, daca se pune problema, anularea actelor administrative nu poate interveni decat in cazuri prevazute expres de lege. Controlul exercitat de aceste inspectii se declanseaza fie la cerere, fie din oficiu. Sesizarea unei inspectii de stat de catre un cetatean vatamat intr-un drept recunoscut de lege sau intr-un interes legitim se supune, de regula, dreptului comun, cu exceptiile prevazute de lege. Asadar, niciodata petitia adresata unei inspectii de stat nu va avea caracterul unui recurs ierarhic; acest caracter (de recurs ierarhic) il are doar petitia adresata unui inspectorat central, pentru felul in care o inspectie judeteana si-a realizat atributiile. In acest caz, recursul ierarhic se bazeaza pe raportul administrativ de subordonare intre inspectia judeteana (organ ierarhic inferior) si inspectoratul central (organ ierarhic superior).

Controlul exercitat de inspectiile de stat nu presupune, ca principiu, sanctiunea anularii actului administrativ ilegal dar concluziile inspectiilor de stat pot sta la baza retragerii actului ilegal. Retragerea este, insa, facuta fie de catre organul ierarhic superior, fie chiar de organul emitent. Inspectiilor de control specializate li se recunoaste doar dreptul de a da indrumari de specialitate, obligatorii pentru organele controlate cu privire la restabilirea legalitatii actelor administrative emise. Inspectiile de stat au o serie de drepturi specifice, indeosebi pe linia aplicarii masurilor de constrangere administrativa, oprirea fabricatiei, propuneri de sistare, respingerea produselor cu deficiente de calitate sau oprirea de la vanzare a unor astfel de produse.

III. CONTROLUL ADMINISTRATIV JURISDICTIONAL

1. Notiunea si semnificatia actuala (potrivit Legii nr. 29/1990)

Legea nr. 29/1990, privind contenciosul administrativ, instituie ca regula atacarea in fata instantelor de contencios administrativ (dupa epuizarea tuturor celorlalte cai de atac) si a actelor administrativ jurisdictionale. De la aceasta regula se instituie exceptiile:

a)      actele administrative privind impozitele si taxele;

b)      actele administrative in materie contraventionala.

De asemenea, exceptate sunt si:

a)      actele administrative adoptate in exercitarea controlului ierarhic;

b)      actele administrative pentru care legea prevede o procedura speciala.

Dupa adoptarea Constitutiei din 1991, in care se consacra principiul separatiei puterilor in stat, intreaga activitate de justitie revine organelor din sistemul judecatoresc. La capitolul "Guvernul si celelalte organe ale administratiei de stat" nu se face vorbire despre o activitate jurisdictionala. In Constitutia din 1991 se vorbeste, totusi, si de o activitate cu caracter jurisdictional peste sfera organelor de justitie incluzandu-se in aceasta categorie Curtea de Conturi si Curtea Constitutionala.

2. Definitia si trasaturile actului actele administrativ jurisdictional

2.1 Definitia

Activitatea de control cu caracter contencios realizata de organe ale administratiei de stat se finalizeaza prin emiterea unui act actele administrativ jurisdictional; in doctrina si in legislatie acest act administrativ jurisdictional se mai regaseste si sub alte denumiri, ca de exemplu act actele administrativ de jurisdictie. In orice caz, denumirea trebuie sa tina seama de urmatoarele caracteristici ale acestor acte, si anume:

a)      sunt acte juridice;

b)      sunt acte emise de un organ al administratiei de stat;

c)      sunt acte emise in solutionarea unor litigii create in sfera administratiei active;

d)      solutionarea litigiilor constituie un mijloc de control asupra administratiei active respective.

Tinand seama de aceste caracteristici, putem formula definitia actului administrativ jurisdictional. Astfel, actul administrativ jurisdictional este actul administrativ tipic care, in cazuri determinate de lege, solutioneaza cu forta de adevar legal si dupa o procedura bazata pe principiul independentei si al contradictorialitatii, litigii ivite in realizarea administratiei de stat si publice active.

2.2 Trasaturile:

actul administrativ jurisdictional este act administrativ tipic, adica este emis de catre organe ale administratiei de stat;

actul administrativ jurisdictional are caracter de exceptie, adica intervine numai in situatii riguros prevazute de lege;

actul administrativ jurisdictional este emis in solutionarea unor litigii care se ivesc intr-un domeniu al administratiei active;

actul administrativ jurisdictional este emis dupa o procedura speciala, care cuprinde principiul independentei si pe cel al contradictorialitatii;

actul administrativ jurisdictional este exceptat de la principiul revocabilitatii actului administrativ;

actul administrativ jurisdictional nu are autoritate de lucru judecat;

actul administrativ jurisdictional este susceptibil de a fi atacat in contenciosul administrativ.

A se vedea: Iorgovan, Antonie - "Tratat de drept administrativ", Ed. All Beck, Bucuresti, 2001.