CONTROLUL PARLAMENTAR EXERCITAT ASUPRA GUVERNULUI SI RASPUNDEREA GUVERNULUI

CONTROLUL PARLAMENTAR EXERCITAT ASUPRA GUVERNULUI SI RASPUNDEREA GUVERNULUI

&14. Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului

Actuala Constitutie a Romaniei aseaza, printr-o dispozitie cu caracter de principiu, intreaga administratie publica sub un control parlamentar general, dispunand, prin articolul 111 (1), ca "Guvernul si celelalte autoritati ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor " au mai multe sarcini care concretizeaza formele de control si asupra carora ne vom opri in cele ce urmeaza.

Ceea ce confera legitimitate controlului parlamentar este faptul ca "fiind mandatare ale poporului, Adunarile legislative trebuie sa supravegheze modul in care se infaptuieste conducerea treburilor statului pentru ca acesta sa se mentina pe linia care corespunde cel mai mult aspiratiilor intregii colectivitati nationale"[1].

Prin articolele 111-112 se instituie urmatoarele forme de control asupra Guvernului:

A) Obligatia Guvernului de a informa Parlamentul

Este consacrata prin articolul 111 (1), care instituie un control parlamentar general asupra intregii administratii publice, inclusiv asupra Guvernului, calificat si el ca un organ al administratiei publice.

Din continutul acestui text, desprindem urmatoarele elemente esentiale ale acestui tip de control:

a) din punctul de vedere al naturii sale juridice, acesta reprezinta o forma de control politic, exercitat asupra administratiei publice, care nu se poate finaliza in anulari de acte, sanctionari de personal etc.

b) dreptul de a solicita informatiile si documentele considerate ca necesare se exercita prin intermediul presedintilor celor doua Camere sau cei ai comisiilor parlamentare.

c) in cazul in care initiativa legislativa priveste modificarea bugetului de stat sau al asigurarilor sociale, este obligatorie solicitarea informarii si, se subintelege, si prezentarea acesteia.

Informarea parlamentarilor "reprezinta prima conditie a exercitarii controlului parlamentar, deoarece datele oferite de aceasta informare au rolul de a determina actiunea parlamentarilor fata de Guvern si celelalte organe ale administratiei publice"[2].

B) Controlul prin intrebari, interpelari si anchete

Aceasta forma de control este consacrata de articolul 112 din Constitutie, intitulat "Intrebari si interpelari", al carui continut, raportat la prevederile Regulamentelor celor doua Camere, credem ca presupune urmatoarele precizari in ceea ce priveste regimul acestui tip de control:

a) are in vedere Guvernul, in intregul sau, in ceea ce priveste activitatea de ansamblu a acestuia, precum si fiecare membru al Guvernului, pentru activitatea proprie.

b) intrebarile reprezinta forma cea mai simpla si cea mai folosita de control parlamentar, care constituie solicitarea unui raspuns daca un fapt este adevarat sau nu, daca o informatie este exacta, daca Guvernul si celelalte organe executive si administrative inteleg sa comunice anumite acte si informatii sau sa adopte anumite acte.

Ele pot fi scrise si orale, iar cele scrise la randul lor sunt de doua feluri: unele care presupun raspunsuri orale si altele care impun ca raspunsul sa imbrace forma scrisa.

Intrebarile scrise pot fi adresate Guvernului in ansamblul sau sau fiecarui membru precum si altor conducatori ai organelor administratiei publice.

Articolul 158 alin. (2) din Regulamentul Senatului[3] defineste intrebarea ca fiind o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul sau celelalte organe ale administratiei publice inteleg sa comunice Senatului informatiile sau documentele solicitate ori dcaa Guvernul are intentia de a lua o hotarare intr-o problema determinata.

c) Interpelarea reprezinta tot o forma de control asupra administratiei publice, care difera insa de intrebari prin caracterul sau mai complex, prin faptul ca presupune nu simple raspunsuri, ci explicatii cu privire la politica Guvernului in anumite probleme cardinale ale activitatii interne si externe a Guvernului.

Constatam astfel ca o prima diferenta intre intrebari si interpelari rezida in caracterul mai complex al interpelarii, din punct de vedere al continutului, al obiectului pe care il vizeaza si al raspunsurilor pe care le presupun[4].

O alta diferenta consta in faptul ca interpelarile pot atrage unele consecinte, si avem in vedere faptul ca potrivit articolului 112 (2), cele doua Camere ale Parlamentului pot adopta o motiune simpla prin care sa-si exprime pozitia cu privire la problema care a facut obiectul interpelarii.

O a treia diferenta dintre intrebari si interpelari consta in faptul ca, in vreme ce intrebarile pot imbraca atat forma scrisa cat si cea orala, interpelarile nu pot imbraca decat forma scrisa.

Articolul 162 din Regulamentul Senatului consta intr-o cerere adresata Guvernului sau unui membru al acestuia de catre unul sau mai multi senatori sau de grup parlamentar, prin care se solicita explicatii asupra politicii Guvernului in probleme importante ale activitatii sale interne sau externe.

d) Anchetele parlamentare sunt "unul din cele mai specializate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului si administratiei publice"[5].

In conformitate cu articolul 64 (4) din Constitutie, "Fiecare Camera isi constituie comisii permanente si poate institui comisii de ancheta sau alte comisii speciale. Camerele isi pot constitui comisii comune."

Specific comisiilor de ancheta este "indeosebi statutul juridic al celor audiati - ce este similar martorilor - precum si obligativitatea generala a autoritatilor publice de a sprijini activitatea comisiei, prin prezentarea informatiilor si documentelor necesare"[6].

&15. Raspunderea Guvernului

A. Regimul raspunderii Guvernului potrivit Constitutiei Romaniei din 1991

Din punctul de vedere al categoriilor de raspundere a membrilor Guvernului consacrate de Legea fundamentala, identificam:

a) o raspundere politica a intregului Guvern, deci a organului colegial, care se exercita exclusiv in fata Parlamentului.

b) o raspundere politica a fiecarui membru al Guvernului, solidara cu ceilalti membri, pentru activitatea Guvernului si actele sale.

c) o raspundere penala a membrilor Guvernului ;

d) o raspundere administrativ disciplinara, concretizata in suspendarea lor din functie atunci cand s-a cerut urmarirea penala sau cand s-a trimis in judecata in membru al Guvernului;

e) o raspundere administrativ patrimoniala, intemeiata pe articolul 52 din Constitutie raportat la prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

f) o raspundere administrativ contraventionala, consacrata de articolul 69, care face vorbire despre judecata contraventionala a parlamentarilor, unii dintre ei putand avea si calitatea de membri ai Guvernului, ceea ce determina concluzia ca textul vizeaza, in egala masura si raspunderea contraventionala a acestora.

B. Raspunderea politica a Guvernului si a membrilor sai

Potrivit articolului 109 (1), raspunderea politica priveste Guvernul, in ansamblul sau, dar si fiecare membru al Guvernului, care raspunde politic solidar cu ceilalti membri ai Guvernului pentru activitatea organului colegial din care fac parte si pentru actele sale.

Raspunderea politica este astfel guvernata de principiul constitutional al solidaritatii, iar autoritatea fata de care se exercita este Parlamentul.

Cea mai drastica sanctiune in cazul raspunderii politice a Guvernului este demiterea lui, care poate avea loc prin retragerea increderii pe care Parlamentul i-a acordat-o, ca urmare a adoptarii unei motiuni de cenzura.

&16. Regimul constitutional al motiunii de cenzura

Motiunea de cenzura reprezinta o solutie la care se apeleaza doar in cazuri extreme, cand Parlamentul si-a epuizat toate celelalte forme de control si ajunge la concluzia ca Guvernul nu mai justifica increderea cu care l-a investit[7].

Procedura constitutionala a motiunii de cenzura este urmatoarea:

a) dreptul de a initia o motiune de cenzura apartine unei patrimi din numarul total al deputatilor si senatorilor.

b) obligatia de comunicare a motiunii de cenzura Guvernului, la data depunerii sale.

c) dezbaterea motiunii in termen de trei zile de la data cand a fost depusa, aceasta fiind prezentata in sedinta comuna a celor doua Camere.

Motiunea de cenzura "are ca scop angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, in vederea demiterii sale .

d) retragerea increderii si deci aprobarea motiunii de cenzura initiate si dezbatute se realizeaza de majoritatea deputatilor si senatorilor.

Competenta de a initia si aproba motiunea de cenzura apartine celor doua Camere reunite in sedinta comuna.

Daca motiunea fost aprobata, Guvernul este demis la data retragerii increderii, respectiv a votarii motiunii de cenzura[9].

e) in cazul in care motiunea de cenzura a fost respinsa, parlamentarii care au semnat-o nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura, cu exceptia cazului in care Guvernul isi angajeaza raspunderea potrivit articolului 114 din Constitutie.

&17. Angajarea raspunderii Guvernului

Regimul constitutional al angajarii raspunderii il regasim in articolul 114, coroborat cu articolul 112, din care rezulta urmatoarele dimensiuni ale acestui regim:

a) obiectul angajarii raspunderii poate consta:

- intr-un program de guvernare;

- intr-o declaratie de politica generala;

- intr-un proiect de lege, fara a se preciza tipul de lege, respectiv organica sau ordinara, ceea ce inseamna ca poate fi vorba despre oricare din cele doua categorii de legi;

b) angajarea raspunderii se poate face in fata celor doua Camere ale Parlamentului, reunite in sedinta comuna.

c) Parlamentul are posibilitatea sa adopte o motiune de cenzura, in termen de trei zile de la data angajarii raspunderii.

Natura juridica a acestui termen este a unui termen de decadere[11], ceea ce inseamna ca implinirea lui, fara ca sa se fi initiat si depus o motiune de cenzura, are ca efect prezumtia de acceptare tacita a acestor acte .

d) Angajarea raspunderii Guvernului poate determina urmatoarele actiuni ale Parlamentului, de care in mod implicit este legat si destinul juridic al problemelor care au facut obiectul angajarii raspunderii:

Parlamentul nu initiaza o motiune de cenzura in termenul de 3 zile pe care il are la dispozitie si despre care am afirmat ca este un termen de decadere. In aceasta situatie, consecinta este nasterea prezumtiei tacite ca actele cu privire la care si-a angajat Guvernul raspunderea au fost acceptate.

Parlamentul initiaza o motiune de cenzura, care se supune dezbaterii in conditiile articolului 113 privind initierea si votarea motiunii, ceea ce poate determina doua situatii:

- motiunea de cenzura este acceptata, ceea ce atrage demiterea Guvernului si implicit respingerea actelor respective;

- motiunea de cenzura este respinsa, ceea ce inseamna ca actele prezentate de Guvern au fost acceptate, ele devin obligatorii pentru Guvern, cand este vorba despre program si declaratia de politica generala, si respectiv adoptate, atunci cand este vorba despre un proiect de lege.

Textul revizuit al Constitutiei - art. 114 alin. (3) - ingaduie ca proiectul de lege sa fie modificat sau completat de Parlament, cu amendamentele acceptate de Guvern[13].

e) Presedintele se va comporta fata de proiectul de lege respectiv ca fata de orice alta lege, adoptata prin procedura obisnuita. El are, in acest fel posibilitatea:

- sa ceara reexaminarea legii de catre Parlament, situatie in care articolul 114 (4) impune ca reexaminarea sa se faca in sedinta comuna a celor doua Camere;

- sa se adreseze Curtii Constitutionale, atunci cand apreciaza ca legea prezinta anumite aspecte de neconstitutionalitate.

Inainte de promulgarea proiectului de lege de catre Presedintele romaniei, Curtea Constitutionala poate fi sesizata, in baza art. 146 lit. a din Constitutie, pe langa presedinte, si de unul din presedintii Camerelor, Guvern, inalta curte de Casatie si Justitie, Avocatul Poporului, un numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori.Ea urmeaza a se pronunta printr-o decizie, care are forta juridica obligatorie si impune, potrivit articolului 147 din Constitutie, ca legea sa fie reexaminata de Parlament pentru a o pune in acord cu prevederile constitutionale.[14]

&18. Raspunderea penala a membrilor Guvernului

Daca in ceea ce priveste membrii autoritatilor reprezentative centrale (senatori, deputati, seful statului), acestia beneficiaza de imunitate, membrii Guvernului nefiind reprezentanti ai poporului, dar indeplinind o inalta demnitate publica, au un statut juridic special privind urmarirea si punerea sub acuzare, tocmai pentru a-i proteja de eventuale sicane in vederea indepartarii de la misiunea principala de exercitare a demnitatii cu care au fost investiti de Parlament.[15]

Sediul materiei il reprezinta articolul 109 (2) si (3) din Constitutie .

Un prim aspect care se cuvine a fi precizat este faptul ca trebuie sa se faca deosebirea intre doua categorii de fapte antisociale pe care membrii de Guvern le pot comite in perioada de timp cat indeplinesc mandatul de membru al Guvernului:

a) fapte pe care un membru de Guvern le comite in indeplinirea mandatului, in exercitarea prerogativelor de membru al Guvernului, si care atrag dupa ele raspunderea respectivului membru al Guvernului.

b) fapte pe care un membru de Guvern le comite in afara exercitarii atributiilor de serviciu, ca simplu cetatean, si care atrag sanctionarea acestuia tot in calitate de simplu cetatean, potrivit procedurii penale obisnuite[16].

Un al doilea aspect care se cuvine sa fie precizat este faptul ca aceasta raspundere, in mod firesc, urmeaza sa fie angajata in urma comiterii unor fapte specifice, in conditii specifice in raport de calitatea faptuitorului, care atrag si sanctiuni penale cu acelasi caracter.

In al treilea rand, precizam ca articolul 109 (3) trimite la o lege privind responsabilitatea ministeriala, lege prin intermediul careia urmeaza a se stabili "cazurile de raspundere si pedepsele aplicabile membrilor Guvernului".

In al patrulea rand, articolul 109 contureaza urmatorul regim al raspunderii penale a membrilor Guvernului:

a) Dreptul de a cere urmarirea penala a unui membru al Guvernului apartine urmatorilor titulari:

- celor doua Camere ale Parlamentului ;

- Presedintelui Romaniei.

b) Interventia raspunderii penale a membrilor Guvernului are loc pentru fapte pe care acestia le savarsesc in exercitiul functiei lor, in exercitarea mandatului de membri ai Guvernului.

c) Procedura raspunderii penale a membrilor Guvernului implica interventia unor sanctiuni administrativ disciplinare ale acestora, este vorba despre institutia suspendarii din functie, pe care articolul 109 (2) ne-o infatiseaza in doua modalitati:

suspendarea care poate fi dispusa de Presedintele Romaniei, care este lasata astfel la latitudinea acestuia, in cazul in care s-a cerut urmarirea penala a unui membru al Guvernului[17].

- suspendarea de drept, este cea de-a doua sanctiune administrativ disciplinara care poate interveni in cadrul raspunderii penale, si care este atrasa de trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului. Articolul 109 (2) teza a treia dispune ca "Trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din functie".

d) Competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care, ca si in cazul parlamentarilor sau Presedintelui Romaniei, este autoritatea competenta sa judece faptele penale ale membrilor Guvernului.

e) Procedura de punere sub acuzare a membrilor Guvernului isi afla dezvoltarea in Regulamentele celor doua Camere, dupa cum urmeaza:

- dreptul de a cere declansarea urmaririi penale apartine fiecarui parlamentar;

- o comisie parlamentara de ancheta va cerceta cazul si va intocmi un raport asupra constatarilor facute;

- dezbaterea se va face in baza raportului comisiei parlamentare respective.

- votarea se face in mod diferit potrivit regulamentelor celor doua Camere.

Constitutia trimite la o lege prin care sa se stabileasca atat cazurile de raspundere, cat si pedepsele aplicabile membrilor Guvernului, in prezent Legea nr. 115/1996 privind responsabilitatea ministeriala[18], cu modificarile si completarile ulterioare. Din analiza acestei legi, rezulta urmatoarele aspecte care au fost sesizate in literatura de specialitate si carora ne raliem:

a)ca legea speciala privind responsabilitatea ministeriala se aplica doar asupra membrilor Guvernului;

b) intra sub incidenta legii doar acele fapte savarsite in exercitarea functiei, de la data depunerii juramantului si pana la incetarea functiei, in formele prevazute de Constitutie, celelalte fapte, care nu au legatura cu functia, fiind supuse regulilor de drpet comun;

c) intra sub incidenta legii faptele ce constituie infractiuni potrivit legilor penale, dar si potrivit legii privind responsabilitatea ministeriala.[19]