MEDIUL POLITIC AL ADMINISTRATIEI - INFLUIENTA POLITICULUI ASUPRA ADMINISTRATIEI

MEDIUL POLITIC AL ADMINISTRATIEI

1. INFLUIENTA POLITICULUI ASUPRA ADMINISTRATIEI

Administratia de stat, fie ca ne referim la administratia centrala sau la administratia locala, aceasta are menirea de a executa sarcinile incredintate de puterea politica. Aceste sarcini sunt stabilite de catre puterea politica, care prin aceasta isi asuma raspunderea lor, chiar daca ele au fost inspirate de organe administarive. Pentru ca, una din cele mai importante activitati ale societatii contemporane, o reprezinta administratia, trebuie ca in centrul preocuparilor sa stea in totdeauna, factorii politici, care o influienteaza.

Pentru organizarea si functionarea unui stat este necesar ca administratia si puterea politica sa colaboreze. Administratia statului reprezinta, fara indoiala, una din formele realizorii puterii politice. Avand un caracter determinat, mediul politic este examinat in disciplina ,,stiinta administratiei''. Administratia reprezinta cel mai important instrument, de care dispune puterea politica pentru conducerea politica.

Interdependenta reciproca, ajuta la armonia conceptiilor, a metodelor, astfel ca, oamenii care au responsabilitati atat in statul roman cat si in administratie, reprezinta factorii esentiali pentru o cat mai buna eficienta a actiunilor administrative. De aceea analiza raporturilor dintre elementul politic si elementul administrativ, cat si interactiunea lor este primordiala.

Prin esenta sa, sistemul administratiei publice este legat de realizarea politicii statului, avand in vedere natura activitatii pe care o desfasoara. Obiectul administratiei publice il reprezinta realizarea valorilor politice prin care se exprima interesele generale ale intregii societati, organizate in stat.

Sistemul politic ca ansamblu de elemente prin care se realizeaza politica, cuprinde statul ca instrument principal al puterii politice, dar si partidele politice si unele grupari sociale care au un rol important pentru structurarea interesului general ca valoare politica.

Cu fiecare dintre elementele componente ale sistemului politic, sistemul administratiei de stat are anumite legaturi. Cele mai importante legaturi pentru structura si functionalitatea sistemului administratiei publice sunt cele care privesc puterea de stat. Acest sistem, al administratiei publice, este legat din punct de vedere organizatoric si functional de puterea legiuitoare si de puterea executiva.

Puterea legiuitoare este cea care formeaza prin legi, valorile politice pe care le realizeaza sistemul administratiei publice. Puterea legiuitoare are importante atributii in constituirea organelor puterii executive, a guvernului, in controlul functionarii acestuia. Prin aceasta este subliniata legatura intre sistemul administrativ si puterea legiuitoare.

Cele mai ample si complexe exista intre sistemul administratiei publice si organele puterii executive cu scopul de a determina si influienta madiul politic.

Puterea executiva este cea care asigura conducerea puterii statului. De aceea in structura sistemului administratiei publice exista importante functii de conducere cu caracter politic prin care se coordoneaza activitatea sistemului administratiei publice. Acest sistem cuprinde insa pe langa aceste functii legate de puterea de stat care au un pronuntat caracter politic si functii care releva tehnicitatea administratiei publice ca activitate cu caracter dispozitiv si prestator. Acesta prin functionarii birourilor serviciilor si a diferitelor institutii publice, marcheaza si nuanteaza specificul sistemului administratiei publice in raport cu sistemul politic.

O importanta deosebita o constituie relatiile dintre sistemul administratiei publice si partidele politice. Intre aceste doua sisteme, exista relatii diferite de la un stat la altul, in functie de sistemul de guvernamant.

In statele democratice bazate pe un sistem pluripartidice sistemele administrative au legaturi cu partidele de guvernamant si cele care participa in coalitiile de guvernamant.

Persoanele desemnate de aceste partide sau persoanele acceptate de ele, ocupa functii politice in organele puterii executive si prin acestea influienteaza sistemul administratiei publice in functionalitatea sa.

La nivelul administratiei locale reprezentantii partidelor politice alesi in organele administratiei publice locale, au acelasi rol cu privire la structura si functionalitatea acestor componente ale sistemului administratiei publice.

Din acest punct de vedere, se poate spune ca prin aceste pargii se contureaza o anumita politica administrativa, sub influienta factorilor participanti la realizarea puterii politice in cadrul sistemului administratiei publice.

In sistemele de guvernamant bazate pe existenta unui singur partid politic, sistemul administratiei de stat, devine subordonat acelui partid, atat din punct de vedere structural, cat si din punct de edere functional.

In aceste conditii este foarte greu sa se faca distinctie intre conducerea administratiei publice de stat si cea de partid.

Sistemul administratiei publice de stat se afla in relatii si cu grupurile de presiune, care constituie si ele un element al sistemului politic.

Prin grupuri de presiune, intelegem grupuri sociale organizate si care au ca obiectiv realizarea anumitor interese caracteristice sistemului lor de organizare, cum ar fi: interese legate de profesie ori de alta natura.

Aceste grupuri, de regula, exercita o anumita presiune asupra sistemului administrativ al statului, atunci cand organele competente ale acestuia, sunt determinate sa ia anumite decizii care privesc interesele anumitor organizat

Aceste grupuri de interese sunt de regula sindicatele, ca reprezentanti ai salariatilor din numeroase ramuri ale sistemului economic al unei tari, si patronatele ca reprezentanti ai patronilor/proprietarilor.

Sistemul administratiei publice prezinta un rol remarcant, in activitatea sistemului politic. Astfel, sistemul administratiei publice nu-si limiteaza functia la realizarea valorilor politice formulate de puterea publica, cu participarea specifica fiecaruia din elementele componente ale sistemului politic.

Fiecare comunitate umana, are cate un sistem administrativ de natura publica, in fiecare forma de activitate, ce se desfasoara in cadrul sistemului politic; astfel in cat, serviciile administratiei publice pregatesc in mare masura proiectele deciziilor pe care le iau organele de conducere ale puterii eecutive.

Deasemenea, au loc concursuri in vederea elaborarii proiectelor de lege, care urmeaza a fi votate de catre institutiile puterii legiuitoare, contribuind astfel prin tehnicitatea pregatirii lor si a functiilor pe care le indeplinesc la precizarea domeniului de reglementare si a previziunii reglementarilor.

Trebuie amintit si participarea unor functionari din cadrul sistemului administratiei publice la viata politica in cadrul unor partide politice sau acele al unor organizatii care desfasoara activitati de interes public.

Factorul politic in administratia publica reprezinta un element foarte important, deoarece organele legislative, partidele de guvernamant sunt acelea care stabilesc sarcinile administratiei, dar nu in mod albitrar, ci in raport cu interesele economice, politice, sociale, pe care le urmaresc si pe care administratia urmeaza sa le realizeze.

In modelul liberal, relatia dintre administratia de stat si mediul politic, este construita in asa fel incat sa protejeze libertatea individului, dar a individului in calitate de cetatean. Aceasta relatie, este una ecilibrata, asemanatoare cu relatia dintre administratie si economie, bazata pe cuplul subordonare-separare a autoritatilor administrative si politice. Subordonarea este de aceasta data aceea a administratiei fata de politica. Autoritatile administrative nu dispun de fapt de nici o legimitate proprie. Legislativul in calitate de emitator al alesilor tarii, reprezinta autoritatea suprema care poseda singura putere de vointa, cat si cea de decizie initiala.

Autoritatile politice plasate in fruntea administratiei sunt emanatia legislativului si autoritatile administrative trebuie, deci, sa li se supuna neconditionat.

Astfel ,,orice activitate subordonata autoritatilor administrative, inclisiv seful executivului, exprima cerintele, prealabil enumerate de legislativ''

Aceasta ideie exprima cu cea mai mare corectitudine teoria constitutionala britanica spre exemplu, enumerand principiul responsabilitatii ministeriale.

Acest principiu implica faptul ca ministrul trebuie sa aprobe sau sa-si asume toate actiunile agentilor din ministerul sau.

Din punct de vedere istoric, acest principiu al teoriei constitutionale, isi are originea in epoca in care Camera Comunelor exercita un control direct si minutios sub toate aspectele asupra activitatii guvernamentale.

Orice decizie luata de un functionar trebuia sa fie in numele ministrului sau, acesta fiind singurul responsabil in fata Parlamentului.

Avantajele unei astfel de solutii era ca, controlul parlamentar devenind ma eficace in modura in care deputatii puteau intotdeauna sa puna in cauza fara a avea nevoie sa caute mai departe responsabilitatea unei administratii prin ministerul care o avea ca sarcina.

Astazi acest principiu al responsabilitatii ministerelor a luat o noua dimensiune, servind astfel, in linia teoriei constitutionale liberale cea mai clasica, cu scopul de a facilita controlul parlamentar asupra ministrului si a administratiei sale, justificand subordonarea cea mai stricta a functionarilor fata de ministrul lor.

Acelasi principiu constitutional este prevazut si in alte tari euroipene, si anume: Germani, Franta, etc.

Astfel, in Germania Federala, Legea fundamentala arata ca fiecare ministru federal dirijeaza afacerile departamentului sau intr-un mod independent si sub propria sa responsabilitate.

La fel, in Franta, Constitutia prevede responsabilitatea Guvernului in fata Parlamentului si ca el dispune de administratie.

Analizand, raporturile dintre administratia publica si principalele elemente ale sistemului politic , incercam a descifra cateva repere ce pot particulariza modalitatile de realizare a functiilor administratiei publice in Romania contemporana, in conditiile reconstructiei democratice a statului de drept.

Fara a intra in prezentarea detaliata a sistemului politic, ne vom opri mai intai asupra raporturilor dintre administratia publica si partidele politice, astfel cum acestea sunt reflectate in Constitutie si celelalte acte normative ce guverneaza organizarea si functionarea administratiei publice.

Este de mentionat mai intai ca suveranitatea nationala apartine poporului roman si ca acesta o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum si ca nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu, conform art.2, alin.1 si 2 din Constitutia Romaniei , iar in conditiile in care pluralismul reprezinta o garantie si o conditie a democratiei constitutionale, partidele politice se constituie si isi desfasoara activitatea numai in conditiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor, respectand cu strictete suveranitatea nationala, integritatea teritoriala, ordinea de drept si principaiile democratiei, conform aceluiasi articol din Constitutie.

Daca mai amintim si prevederile art. 29 din Constitutie, potrivit carora liberatatea constiintei si a art.30 privind libertatea de exprimare, acestea nu pot fi ingradite, si ca nimeni nu poate nu poate fi constrans sa adopte o opinie contrar convingerilor sale, precum si prevederile art. 40, alin.1, din Constitutie, care consacra dreptul de asociere libera in partide politice, mai putin pentru unele partide care militeaza impotriva pluralismului politic, se poate formula o prima observatie importanta si anume aceea ca partidele si formatiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se subordoneaza administratiei publice, asa cum se petrec lucrurile intr-un stat totalitar, in care, desi in textele Constitutiei se declara ca intreaga putere politica apartine poporului, se preciza apoi rolul conducator al clasei muncitoare si al partidului unic in conducerea intregii societati, situatie in care intreaga activitate a administratiei avea drept obiectiv realizarea vointei politice a partidului unic.

Asadar, vointa partidelor politice nu se poate impune administratiei publice decat filtrata prin sita prevederilor Constitutiei si a celorlalte legi, care precizeaza cu exactitate tehnologia transformarii opiniilor politice in decizii politice iar apoi in norme juridice, acestea din urma fiind singurele obligatorii pentru administratia publica. In ipoteza in care un partid devine prin alegeri majoritar in Parlament si, prin urmare, se poate forma un guvern monocolor, optiunile politice ace acestui partid pot releva usor sa se metamorfozeze in norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administratia publica, dar va trebui sa nu se uite ca prin norma imperativa Constitutia stabileste ca deputatii si senatorii, in exercitarea mandatului, sunt in serviciul poporului si nu doar a partidului din care provin.

Primul-ministru si membrii Guvernului nu-si pierd calitatea de deputati sau senatori, prin urmare nu sunt doar in slujba partidului din care fac parte, ci a intregului popor, asa cum rezulta, de altfel, si din textul juramantului pe care sunt obligati a-l depune pentru a fi valabili.

In mod similar, consilierii locali si primarii sunt validati dupa depunerea juramantului conform art.34 , potrivit caruia slujesc Constitutia, legile si binele locuitarilor care i-au ales. Toate aceste reguli juridice care se constituie, alaturi de altele, in principii fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfintenie respectate pentru a se obstacula tentatia pe care ar putea-o avea un partid politic, devenit majoritar in Parlament si constituind un guvern monocolor, de a-si transforma ,,alesii'' in ,,activisti ai partidului'' sau structurile administratiei publice centrale sau locale in ,,organe de partid'', centrale sau locale.

Teza apolitismului administratiei publice, in sensul insubordonarii ei fata de partidele politice, inclusiv fata de partidul de guvernamant, nu este o vorba goala, ci ea apare ca rezultata logica a constatorii realitatii, potrivit caruia administratia publica isi realizeaza functiile in baza legitatilor proceselor generale si specifice de conducere a activitatii administrative a statului si a colectivitatilor locale, iar aceste reguli fac si trebuie sa faca abstactie de caracterul puterii politice, dar culoarea politica a partidului de guvernamant, bazandu-se pe cuceririle stiintifice din diferite domenii ale cunoasterii umane.

Pe langa relatia partid-administratie publica, exista si relatiile administratie-putere executiva. In conditiile statului de drept, puterea apartine poporului, care o exercita suveran prin organele sale reprezentative si prin referendul.

Organul reprezentativ suprem si unica autoritate legiuitoare a tarii este Parlamentul, alcatuit din Camera Deputatilor si Senat. Din punct de vedere functional, putem aprecia ca administratia publica se subordoneaza autoritatii legiuitoare, administratia publica fiind chemata sa execute legea, nemijlocit, sau sa organizeze executarea acesteia.

Legislativul este autorizat sa stabileasca structurile organizatorice si modul de functionare al administratiei, alegand sau numind autoritatile administratiei publice, conducerile acestora, adoptand norme de organizare si functionare pentru toate autoritatile administratiei publice, in masura sa raspunda, in cat mai bune conditii, scopurilor pentru care exista administratia, functiilor acesteia. Puterea legislativa se comporta ca un element prin care se realizeaza integrarea tuturor sferelor administratiei publice.

Actiunea legislativului asupra administratiei se poate exprima in diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementari directe, forma unor interdictii, recomandari. Ceea ce se poate constata este faptul ca intarirea puterii legislative constituie o conditie estentiala a realizarii unei administrari eficiente a treburilor statului si societat

2. PARTICIPAREA ADMINISTRATIEI LA FUNCTIUNEA GUVERNULUI

In conformitate cu art. 10, alin.1 din Constitutia Romaniei , Guvernul potrivit programului sau de guvernare, program acceptat de Parlament, este cel care asigura realizarea politicii interne, cat si a politicii externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice.

Atat Guvernul Romaniei, cat si celelalte Guverne din statele europene, au ca principala sarcina, realizarea intereselor intregii natiuni, pe care o reprezinta, el fiind si initiatorul, modelatorul si executorul masurilor de lansare economica, de scadere a inflatiei si stabilizarii economice.

Guvernul este cel care raspunde de ordinea publica, de apararea nationala, precum si de raporturile statului din care dace parte, cu celelalte Guverne ale tarilor partenere. Programul de guvernare nu este adoptat, ci acceptat de Parlament.

Cuvantul ,,acceptat'' arata faptul ca Guvernul este parlamentar prin origive si guvernamental prin functie, ceea ce inseamna ca programul politic ramane un document exclusiv al Guvernului, dar proiectele sale, aproape in intregime, trebuiesc aacceptate de Parlament. Pentru indeplinirea atributiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, de exemplu: sindicatele si patronaele. Programul si lista de guvernare, se dezbat de cele doua Camere ale Parlamentului - Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna.

In art.115 din Constitutia Romaniei se mentioneaza faptul ca ministerele sunt organizate si functioneaza numai in subordinea Guvernului, si apartin structurii administratiei publice centrale de specialitate.

Ministerele reprezinta organe / institutii de specialitate sau de resort, care infaptuiesc administratia statului intr-un anumit domeniu de activitate. Celelalte organe centrale ale administratiei infaptuiesc, de regula, o activitate mai specializata decat cea a ministerelor. Specializarea difera in functie de diversitatea sarcinilor si obiectivele urmarite de administratie.

Prin specializarea fiecarui domeniu de activitate, se realizeaza practic o mai buna ratiune si mai eficienta adaptare a administratiei, vizavi de sarcinile sporite ce ii revin. Repartizarea sarcinilor ce ii revin fiecarui minister, se poate realiza vertical sau orizontal.

In cazul structurii verticale, fiecare minister este competent sa solutioneze problemele privind un compartiment sau un grup de compartimente ale administratiei de stat. Acest gen de structura este cel mai fregvent intalnit, deoarece el permite o specialitate tehnica, indispensabila epocii contemporane, dar prezinta dificultati privind coordonarea.

In cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent sa rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor compartimentelor de activitate statala, cum ar fi problema finantarilor. Acest sistem faciliteaza coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, deoarece ponderea este detinuta de sistemul vertical.

Numarul ministerelor nu este fixat de Constitutie ori de alte legi, urmand ca fiecare minister sa indeplineasca un anumit volum de sarcini, care poate varia de la un Guvern la altul. In epaca contemporana apat sarcini noi, deoarece administratia evoluiaza concomitent cu societatea din care face parte.

Cele mai importante institutii care participa in mod direct la functiunea Guvernului, sunt cele din subordinea acestuia, si anume institutia prefecturii si organizatiile din cadrul ministerelor, care isi desfasoara activatatile in teritoriu.

Prefectul este reprezentantul Guvernului, ca sef al serviciilor desconcentrate dintr-un judet si autoritatea de tutela administrativa, in vederea supravegherii modului de respectare a legii de catre autoritatile administratiei publice locale.

In cazul deconcentrarii, autoritatea publica locala ramane parte integranta in sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date in competenta autoritatii publice locale sunt luate de aceasta sub puterea erarhica a autoritatilor centrale. Autoritatea centrala poate sa dea celei locale ordine, instructiuni, etc. cu privire la deciziile pe care sa le ia, avand si dreptul de control asupra deciziilor luate de acesta.

Problema tutelei administrative se pune cu privire la raporturile dintre acele autoritati administrative intre care nu exista subordonare ierarhica, de pe o parte si un subiect din sfera puterii executive, pe de alta parte.

Ca reprezentant al Guvernului, prefectul este supus competitiei politice, functia sa avand deci, un puternic caracter politic, acesta avand si calitatea de sef al serviciilor publice de stat.

Prin statului sau legal, prefectul este o autoritate de supraveghere a modului de respectare a legislatiei, de catre autoritatile administratiei publice locale, avand dreptul sa atace in contenghios administrativ orice act al unui consiliu local sau judetean ales, al unui primar sau al oricarui executiv creat, potrivit legii, la nivel judetean, atunci cand apreciaza ca acesta este ilegal.

Din anul 2005, prefectii au o garantie in ce priveste cariera lor, devenind specialisti in administratie judeteana, avand o pregatire in domeniul administratiei, devnind astfel functionari de cariera. Aceasta schimbare privind modul lor de numire in functie, si anume, acestia sunt validati in funciile respective dar dupa sustinerea unui examen, conferind astfel o mai buna realizare a continuitatii privind administratia judetelor.

Prefectii prin statutul lor, sunt cele mai importante legaturi dintre Guvern si teritoriu. Astfel, acestia prezinta anual Guvernului, un raport asupra modului de realizarii sarcinilor ce ii revin potrivit programului de guvernare, precum si in legatura cu controlul exercitat asupra legalitatii actelor autoritatilor administratiei publice locale.

Dupa noile reglementari ale legii administratiei publice, prefectii validati de un anumit Guvern, tocmai datorita faptului ca ei au sustinut un concur pentru ocuparea acelui post, au sansa de a ramane in functiile respective, dupa scimbarea unui anumit regim politic.

Prin acest lucru, se va putea realiza o continuitate a activitatii fiecarui judet. Prefectii nu mai sunt membrii vreunui partid politic, ei avand statut de functionar public de rang superior.

Astfel, prefectul devine omul care prin atributiile care ii revin, conform legii, participa la functiuea intereselor comunitatii in care isi desfasoara activitatea, dar si a intereselor partidului sau coalitiei aflata la putere.

Prefectului, ii revin astfel, conform Legii 215/2001, art.134 , indeplinirea urmatoarelor atributii principale :

Aplicarea si respectarea Constitutiei, a legilor, hotararile si ordonantele emise de Guvern, precum si celelalte acte normative.

Exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene.

Dispune masuri corespunzatoare in vederea prevederilor si apara drepturile cetatenilor, prin organele locale abilitate.

Pe langa aceste atributii prevazute in lege, prefectul mai indeplineste si anumite sarcini date de catre Guvern.

Un alt pilon, ce participa prin activitatile sale la buna functiune a Guvernului, il reprezinta consiliile judetene, avand urmatoarele atributii:

Astfel principala atributie conferita de lege, a consiliului judetean este aceea privind coordonarea activitatii consiliilor locale din judetul unde isi desfasoara fiecare activitatea, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean.

Deasemenea consiliul judetean este cel care organizeaza si conduce serviciile publice judetene, precum si aproba regulamentele de functionare a acestora. Consiliul judetean este cel abilitat sa elaboreze prognoze economice, care privesc situatiile fiecarui oras, comuna sau sat.

Consiliul judetean, aproba programe si prognoze privind dezvoltarea economica-sociala a judetului si urmareste realizarea acestora.

O atributie importanta o semnifica si aceea, de stabilire a orientarii generale privind organizarea si dezvoltarea urbanistica a locuitorilor, precum si amenajarea teritoriilor, amenajarea domeniului public si privat, al orasului.

Consiliul judetean este cel abilitat de a hotara infiintarea anumitor institutii, precum si agentii economice, ce prezinta un important interes la nivel judetean, in vederea programelor social-culturale, cultural-artistice, sportive, sanitare, etc.

Desi, partea materiala si financiara pentru realizarea acestor obiective, provin din impozite si taxe judetene, toate aceste activitati sunt exercitate in vederea realizarii functiunii Guvernului. Putem vorbi deci, de o delegare a sarcinilor, de la centru catre teritoriu.

La randul sau, consiliul local, ales in fiecare oras, comuna ori sat, are anumite atributii, in vederea unei mai bune organizari a activitatilor administratiei.Astfel, conform art.38 din Legea nr. 215/2001, consiliile locale au initiativa si hotarasc, cu respectarea normelor legale, in problemele de interes local. Acestea sunt atributii de principiu, dar in concret, consiliul local are o serie de atributii principale. Atributiile consiliilor locale, se gasesc in Legea administratiei locale, la art. 38, lit. a-w, ele sunt atat de numeroase si diverse, incat gruparea lor se face in raport de specificul domeiului si a sectoarelor de activitate in care se exercita, fiind de natra sa conduca la o usoara intelegere a acestora.

Desii suntem tentati sa afirmam ca, consiliile judetene si consiliile locale au o politica aparte de cea a Guvernului, bazandu-ne pe faptul ca formatiunile politice din care fac parte membrii consiliilor, pot fi uneori altele decat cele care compun Guvernul, totuti avand in vedere si atributiile Prefectului, de supraveghere a activitatii acestora, consilierii desi sunt alesi ai fiecarei zone pe care urmeaza sa-i slujeasca, activitatile lor nu pot merge separat de cele ale Guvernului desemnat.

Aceleasi lucruri l-e putem afirma si despre primari, si ei organe alese de catre cetateni, care exercita atributii ca functionar al statului, atributii de administrare a localitatii in care a fost ales, precum si atributii exercitate in legatura cu consiliul local, cu care colaboreaza.

Buna structura a administratiei de stat, are menirea de a asigura atat evitarea supradimensionarii aparatului administrativ, situatie care genereaza activitati paralele, rezolvari greoaie si cheltuieli bugetare suplimentare si inutile, nejustificate, dar si sibdimensionarea aparatului, care provoaca o supraaglomerare de sarcini si atributii, alelasi organ fiind nevoit sa indeplineasca un numar exagerat de mare de activitati, ceea ce poate avea ca rezultat o rezolvare superficiala a problemelor cu care se confrunta acesta sau chiar o imposibilitate de rezolvare a unora dintre ele. Obiectivul fundamental este de a se realiza o structura optima pentru administratia publica, o judicioasa repartizare a sarcinilor si atributiilor intre institutii, compartimente si persoanele acestora.

Se acorda, o atentie cat mai mare, simplificarii aparatului administrativ. Dar optimizarea structurii este necesar, sa se efectueze, in concordanta cu realitatile sociale, pentru satisfacerea cat mai deplina a cerintelor sociale, ceea ceconstituie obiectivul principal al administratiei publice.

La functiunea Guvernului, participa si institutiile din subordinea directa a sa. Organele de specialitate se subordoneaza organelor cu competenta materiala generala de la acelasi nivel. Astfel, ministerele sunt subordonate Guvernului, iar organele locale de specialitate se subordoneaza organelor locale cu competenta materiala generala. Structura teritoriala desemneaza organizarea administratiei in raport cu teritoriul in care isi desfasoara activitatea organul administratiei publice respective. Fiecare dintre acesta are o anumita competenta, care difera in raport cu erarhizarea teritoriala a organelor respective, si cu nivelul la care ele functioneaza.

Crearea acestor institutii - pe plan local sau central, au urmarit rezolvarea mai operativa si mai adecvata a cerintelor intregii colectivitati, prin cunoasterea directa, exacta si completa a acestor cerinte.

Relatia administratie - guvern:

Administratia prin vocatia sa, realizeaza sarcinile statului, sarcini ce sunt determinate prin structurile sociale si prin ideile politice care caracterizeaza un stat, precum si prin substanta insasi a Constitutiei.

Administratia trebuie sa le respecte si sa tina cont de ele, in toate activitatile sale. Aceste aspecte, determina necesitatea unei directionari, in limita structurilor precizate prin Constitutie, ceea ce se realizeaza prin Guvern.

Membrii Guvernului, participa la realizarea functiilor acestuia, in virtutea dispozitiilor Constitutiei, prin pregatirea proiectelor de legi, prin deliberarea acestora; dar, totodata, ei sunt sefii unor ministere, adica, a unei parti a administratiei, fiind responsabili de functionarea acesteia inclusiv a autoritatilor ce-i sunt subordonate. In felul acesta, ministrii cumuleaza functionalitatea politica cu cea administrativa, fara a fi considerati fuctionari publice.

,,Ministrii sunt functionari, pentru ca regulile juridice generale cu privire la functionari, nu le sunt aplicabile. Ei pot fi revocati prin simplul joc al responsabilitatii parlamentare''

In consens, cu tezele fundamentale ale dreptului public, din sistemele democratice actuale, profesorul Forsthoff, mentioneaza ca misiunea ministrilor este de natura politica, aceasta consta in orientarea administratiei spre atingerea scopurilor generale ale statului, prevazut de Constitutie, precum si in relatiile cu organele constitutionale.

Dupa specialistii germani, natura guvernului consta, in a da valoare spiritului si vointei puterii legislative in cadrul functiunii executive a statului.

Reflectand la toate aceste definiri, se poate sustine ca ordinea publica, securitatea publica, interesul public, bunurile publice, sunt notiuni care depind de scopurile politice; sensul acestor notiuni putand sa se modifice odata cu schimbarea conceptiilor politice.

3. PARTICIPAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI LA ACTIVITATI POLITICE

Functionarul public este definit de lege, ca fiind persoana numita intr-o functie publica , conform art.2, alin.1 din Legea nr. 188/1999.

Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite de autoritatea si institutia publica in temeiul legii, in scopul realizarii competentelor sale, conform art.3, alin.1 din Legea nr. 188/1999.

In doctrina de specialitate, notiunea de functionar public a fost definita atat intr-un sens larg, cat si intr-un sens resprans.

In sens larg, prin notiunea de functionar intelegem orice persoana care lucreaza in sectorul public, adica in cadrul administratiei publice centrale sau locale, precum si a altor servicii publice, chiar daca sunt organizate de catre organismele private.

Pentru ca un salariat sa fie asimilat functionarului, este necesar insa ca persoana juridica privata, sa desfasoare o activitate de interes public, adica sa reprezinte ceea ce in doctrina se denumeste ,,stabiliment de utilitate publica''.

In sens restrans, prin ,,functionar'' intelegem persoana care lucreaza in sectorul bugetar, adica in cadrul autoritatilor si institutiilor publice.

Aceasta notiune rezulta din dispozitiile Legii nr. 188/1999 art.2, alin.3; unde se precizeaza faptul ca, functionarii publice sunt numiti de catre conducatorii autoritatilor sau a institutiilor publice, fara a se face referire si la functionarii sau salariatii din cadrul stabilimentelor de utilitate publica.

De asemenea, potribit art.5, alin 1, din aceeasi lege, dispozitiile acestea se aplica si celorlalti functionari publici, inclusiv celor care au atatute proprii aprobate prin legi, speciale, in masura in care acestea nu dispun altfel. Si de aceasta data legea se refera doar la functionarii publici, cu statutul special ca, de exemplu: magistrat

Trebuie precizat insa, ca nu toate persoanele care lucreaza in sectorul bugetar au calitate de functionar public, ci numai acea persoana care este investita cu o functie publica. Functionarii publici au acest statut in temeiul legii, si sunt supusi unui regim juridic special de drept public. Totalitatea functionarilor publici, alcatuiesc corpul functionarilor publici.

In Legea privind statutul functionarului public nr.188/1999, mai apare o notiune distincta si anume ,,functia de demnitate publica'', fara a o defini in mod expres. Se prevede prin Lege ca persoanele numite sau alese in functie de demnitate publica nu intra sub incidenta dispozitiilor ei.

Prin urmare, demnitatile publice nu beneficieza de stabilitate in functie, ei fiind in principal, revocabile din functiile pe care le detin.

Functia de demnitate publica, a fost definita in doctrina de specialitate, ca fiind aceea functie publica ce poate fi ocupata prin mandat obtinut direct, prin alegeri organizate, sau direct, prin numire, potrivit leg

In mod corespunzator, demnitarii publici sunt acele persoane numite sau alese intr-o functie de demnitate publica in urma alegerilor generale sau locale. Fac parte din aceasta categorie: Presedintele tarii, primul-ministru, ministrii, secretarul si sub-secretarii de stat, presedintele Consiliului Judetean si Consiliului Local, primarii si alt Statutul acestora este reglementat de Legea administratiei publice locale. Cu exceptia presedintelui si a prefectilor, toti pot fi membrii de partid (si de regula sunt), avand o platforma program in interiorul partidului ai caror membrii sunt.astfel activitatile acestora sunt asimilate, cu activitatile politice respective.

Cu privire la drepturile si indatoririle functionarilor publici, in cadrul raportului juridic de serviciu, raport nascut intre autoritatea sau institutia publica pe de o parte si functionarul public, pe dealta parte, ca efect al investirii legale in functie, a functionarului public, acesta are o serie de drepturi si obligatii corelative.

Astfel, la categoria indatoriri, functionarul public trebuie sa se abtina, in vederea exercitarii atributiilor sale ce ii revin, de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale politice ,,obligatia de neutralitate''.

In Legea nr.6476/2002 , art.10, referitor la exercitarea functiei publice, functionarilor publici le este interzis:

Sa participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice.

Sa furnizeze sprijin logistic candidatilor la functii de demnitate publica.

Sa colaboreze, in afara relatiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donatii ori sponsorizari partidelor politice.

Sa afiseze, in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice, insemne ori obiecte inscriptionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a conditiilor acestora.

Rezulta ca, exceptand categoriile de functionari, prevazute de art.37, alin.3 din Constitutia Romaniei - functionarilor publici nu le este interzis sa adere la un partid politic, dar in exercitarea functiei publice, ei sunt obligati sa fie neutri din acest punct de vedere.

Promovarea erarhica a functionarilor publici nu se face in functie de criteriile politice, pentru ca activitatea functionarilor publici are ca scop, o mai buna slujire in favoarea cetateanului.

Functia publica a aparut ca o grupare de atributii si de competente in scopul de a satisface anumite interese generale, intrucat orice putere sociala se legitimeaza numai prin finalitatea sa de interes public, neputandu-se admite ca sa fie utilizata in scopuri personale.

Administratia publica are ca obiect, realizarea valorilor politice, care exprima interesele generale ale societatii, interese care sunt formulate prin lege.

Raporturile dintre administratie si politica, este unul din subiectele cele mai interesante ale dreptului public contemporan.

In tarile occidentale, acest raport isi trage sorgintea din modelul weberian al administratiei publice, in care administratia publica este complet neutra. Se teoretizeaza consecvent principiul neutralitatii politicea administratiei, care opreste administratia sa intervina in sfera politicului si ii limiteaza activitatea la transpunerea in practica a politicii decise.

Europa zilelor noastre prezinta un tablou variat, de la tara la tara, in functie de traditii, de particularitati in ceea ce priveste raporturile functionarilor publici cu politica.

Un prim criteriu care releva aceste raporturi il reprezinta ceea ce doctrina occidentala numeste militarism politic, sintagma prin care se evoca dreptul si capacitatea efectiva a functionarilor publici de a se implica in mod activ in politica.

Un al doilea criteriu cel al posibilitatii recunoscute functionarilor de a particita la alegeri, coroborat cu statutul celor care au fost alesi intr-o functie eligibila.

In Regatul Unit, reglementarile asupra functiei publice ii divizeaza pe agentii publici in trei categorii:

a)      - o prima categorie este formata din cei care, prin activitatea desfasurata, pot fi calificati ca simpli muncitori, personal de executie, care pot participa fara nici o problema la orice tip de activitate politica, la nivel local sau national,

b)     - a doua categorie o formeaza cei plasati la nivel opus celei anterioare, cadrele, cei investiti cu functii de decizie, care nu se pot angaja in nici o activitate politica la nivel national, dar pot participa, cu acordul institutiei din care fac parte, ca alegerile locale,

c)      - a treia categorie, este cea intermediara, care-i cuprind pe cei care pot obtine autorizarea de a participa la activitati cu caracter politic pe plan national sau local, fara a putea deveni parlamentari nationali sau europeni.

Un agent public, care face parte dintr-un grup in care drepturile politice sunt restranse sau dintr-un grup intermediar, este obligat sa-si dea demisia in situatia in care intentioneaza sa devina parlamentar.

Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel prezentat anterior, care impune alegerea intre cariera de functionar public in administratie si cariera politica.

Germania si Franta prezinta un specific opus celor evocate anterior.

Ele s-au indepartat de la modelul weberian, realitatile contemporane vadind o legatura intre sfera politicului si cea a administrativului, care merge uneori pana la suprapunere si confuzie.

Functionarii publici din Germania si Franta, pot sa se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau nationale, singura ingradire legala a activitatii lor politice o reprezinta respectarea datoriei de a fi rezervati, lucru ce-i obliga sa nu xprime public puncte de vedere privind problemele cu caracter politic.

Se impun a fi respectate incompatibilitatile instituite prin lege, a caror menire este sa previna crearea unor stari de conflicte de interese.

In situatia in care functionarul a fost ales, in functia pentru care a candidat, are loc o intrerupere a carierei sale (prin detasare, suspendare din functie, etc); care poate avea mai multe finalitati:

- functionarul respectiv, poate reveni, la sfarsitul carierei politice, la cea administrativa,

- functionarul respectiv, poate beneficia de drepturile de avansare si de pensionare, cand este cazul.

Aceasta conceptie a determinat ca in aceste tari cea mai mare parte a parlamentarilor sa provina dintre functionarii publici.

Sistemul este oarecum asemanator si cu cel din alte tari europene, cum ar fi: Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca.

Exista si unele state unde functionarii alesi trebuie sa demisioneze din functia respectiva, ceea ce atrage o serie de consecinte:

- teoretic, la incetarea mandatului, poate reveni la functia pe care a detinut-o,

- practiv, exista riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de functionar public in perioada cat exista cariera politica respectiva.

Spre deosebire de regiunile totalitare, unde politicul domina totul, inclusiv regimul functiei publice, demicratiile occidentale asigura libertatea cetatenilor de a importasi opiniile politice pe care le doresc si, corelativ, optiunile lor politice nu influienteaza tratamentul egal de care beneficiaza toti cetaten

Doctrina occidentala contemporana apreciaza ca trei sunt elementele de forta pentru evocarea raporturilor dintre politica si administratie:

a)      Impactul politiculuiin activitatea de selectie, recrutare si in cariera de ansamblu a functionarilor publici.

b)     Intrepatrunderea intre politic si administrativ.

c)      Puterea de care dispune administratia asupra sferei politicului.

Privind primul aspect, este unanim admis ca atunci cand se vorbeste despre fenomenul de politizare a functiei publice, se are in primul rand in vedere influienta politicului asupra recrutarii si carierei functionarului public.

Desi, in statele democratice, in principiu, este interzisa luarea in considerare a opiniilor politice ale celor care urmeaza sa fie alesi ca functionari publici, apare un paradox; anume, ca puterea politica este cea care decide asupra acestei materii si este dificil sa o faca plasandu-se pe o pozitie exterioara propriei conceptii si propriilor interese.

4. INFLUENTA MEDIULUI JURIDIC ASUPRA ADMINISTRATIEI

Avand in vedere, multitudinea si varietatea activitatilor si a formelor sale de organizare, sistemul administratiei publice, impune ca necesara, eglementarea juridica. Aceste norme juridice administrative, constituie o modalitate importanta de introducere a ordinii, privind modul de organizare si functionare a sistemului administrativ public, oferind un criteriu obiectiv de apreciere a conduitei personalului, ce realizeaza administratia publica.

Necesitatea reglementarii juridice a administratiei publice, in conditiile statului de drept, deriva din natura obiectului acestei activitati.

Sistelul administratiei publice, care are ca sarcina executarea legilor, reprezinta instrumentul cu ajutorul caruia se realizeaza dreptul. Pentru a raspunde acestei misiuni, administratia publica, privita ca activitate si ca sistem de organizare, trebuie sa fie de asemenea supusa dreptului. In felul acesta se contureaza principiul legalitatii administratiei publice care caracterizeaza statul de drept. Exista o complexitate de relatii sociale ce se desfasoara in cadrul colectivitatilor de oameni organizati in scopul realizarii administratiei publice, precum si intre aceste colectivitati de oameni si institutii publice sau organe stat .Organizarea si activitatea celor care realizeaza administratia publica trebuie sa fie supusa reglementarii juridice. In felul acesta dreptul constituie o dimensiune necesara pentru administratia publica.

Normele de drept constituie un criteriu rational de apreciere a actiunilor celor care realizeaza administratia publica, revazandu-se raspunderea acestora in situatiile in care actiunile lor nu corespund exigentelor exprimate prin normele juridice. Normele juridice aplicabile administratiei publice se pot grupa in doua mari categorii, in functie de faptul daca acestea se aplica administratiei in raport cu ea insasi sau in raport cu alt

Principiul legalitatii administratiei publice are la baza legea, intr-un sens restrans al acestui termen, ca act juridic care provine de la organele puterii legiuitoare (de regula puterea legiuitoare este Parlamentul, pe plan central, insa si Guvernul poate emite hotarari sau ordonante, precum pe plan local consiliile locale au putere legislativa in teritoriu, cat si cele judetene, prefectii si primarii).

Principiul legalitatii administratiei publice trebuie interpretat dinamic in sensul obligatiei organelor administratiei publice de a actiona punand in executare legea si de a lua masurile care se impun, inclusiv cele de constrngere, pe baza si in executarea legii, in scopul restrangerii ordinii juridice incalcate.

In activitatea de exercitare a legilor, administratiei i se poate permite sa emita ea insasi norme juridice. Emiterea de norme juridice de catre administratie, trebuie facuta pe baza si in executarea legii si cu respectarea drepturilor si libertatilor tuturor cetatenilor comunitatii respective.

In vederea dezvoltarii naturii normelor juridice aplicabile administratiei publice si a surselor acestor norme de drept, trebuie a se tine seama de multitudinea si diversitatea problemelor, la care se refera reglementarea juridica cu privire la administratia publica, considerata ca activitate si ca sistem de organizare.

Diversitatea situatiilor la care se refera normele juridice in legatura cu administratia publica, implica varietatea reglementarilor aplicabile administratiei publice. Din cercetarea normelor juridice care se redera la administratia publica, in conditiile cresterii rolului statului in societatea contemporana, rezulta marea diversitate a acestor norme precum si diferitele particulatitati pentru diferitele grupe de astfel de norme juridice.

Cu privire la organizarea administratiei publice exista multe norme ale dreptului constitutional care stabilesc principiile de baza pentru organizarea si functionarea administratiei publice.

Insa exista, si norme juridice care reglementeaza particulatitatile de organizare si functionare a administratiei publice, norme care tocmai datorita acestor particulatitati pe care le cuprind, pot fi grupate in ramura dreptului administrativ.

Daca ar fi sa analizam raportul dintre administratia publica si mediul juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administratiei publice, ne va permite sa caracterizam si mai exact modul in care se realizeaza functiile administratiei in cadrul statului de drept.

Pornind de la idea, potrivit careia limitele caracterul administratiei, reflectate in functiile sale, depind in mod necesar atat de regimul politic si forma de guvernamant, cat si de nevelul dezvoltarii relatiilor economice, observam mai intai ca administratia publica nu poate fi conceputa inafara organizatiei statale a societat Pentru acest motiv,este imposibil ca administratia publica sa fie separata de drept. Abordarea sistemica presupune cuprinderea cvasintegrala a tuturor verigilor administratiei publice in cadrul unei structuri relativ unitare, amenajata in functie de colectivitatea umana pe care o serveste.

In statul de drept, administratia publica poate determina crearea unor conditii favorabile de gestionare a tuturor colectivitatilor locale, a serviciilor social-culturale si economice, potrivit intereselor si nevoilor administratiei.

Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizeaza organizarea si junctionarea administratiei publice si prin care se stabileste in primul rand sistemul principal-juridic ce guverneaza intreaga administratie publica.

Administratia publica este prin esenta sa o actiune indreptata spre un anumit scop, prin functiile sale, se stabilesc conttient pe baza legitatilor dezvoltarii sociale si a intereselor cetatenilor, vom abserva ca scopurile si functiile, primesc de cele mai multe ori o confirmare juridica.

Dreptul este chemai sa stabileasca cu precizie modul de derulare a actiunii administratiei publice in vederea atitudinii scopurilor, deci cadrul normativ ce statueaza tehnologiile, procedurile potrivit carora administratia publica actioneaza in vederea realizarii functiilor, scopurilor sale.

Astfel, administratia publica, actioneaza in vederea realizarii functiilor sale, ea trebuie sa prevada si sa programeze, sa organizeze procesul de executie, sa decida, dar sa si pregateasca variante de decizii pentru decidentul politic, sa coordoneze procesele de executie si, in sfarsit, sa controleze intreaga activitate de punere in executie si realizare a valorilor politice.

Toate acestea constituie un proces administrativ unic, intre actiunile administratiei existand o riguroasa succesiune si interactiune, stabilitate prin norme juridice. Rezulta astfel ca, in intreaga sa activitate, administratia publica se subordoneaza normelor juridice, insati ratiunea existentei sale fiind organizarea executarii si asigurarea infaptuirii acestora.

Norma de drep administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care reglementeaza, ordonand si organizand, raporturile sociale care constituie obiectul activitatii administrative a statului si a colectivitatii locale, cu exceptia raporturilor sociale care se nasc in procesul realizorii activitatii financiare.

Normele de drep administrativ pot fi emise atat de catre Parlament, ca autoritate publica ce detine puterea legislativa, cat si de Presedintele Romaniei, Guvern, si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale.

Normele de drept administrativ formeaza o categorie speciala de norme juridice, care se pot referi la o secventa sau alta a activitatii administrative a statului sau a colectivitatii locale.

Astfel exista, norme administrative, care reglementeaza organizarea autoritatilor si serviciilor administratiei publice centrale sau locale si care compun cadrul normativ al infiintarii, stabilirii structurilor organizatorice si desfiintarii acestora.

Normele administrative regementeaza, functionarea autoritatilor administratiei publice, pot compune pe de o parte cadrul normativ al competentelor si atributiilor, precum si preocuparile de realizare a acestora, iar pe de alta parte, pot privi raspunderea atat a autoritatilor administratiei publice, cat si a functionarilor.

Normele administrative reglementeaza relatiile autoritatilor administrative cu persoanele fizice si organismele nonguvernamentale, mai exact drepturile si obligatiile cetatenilor si a organismelor nonguvernamentale in raporturile lor de drept administrativ cu autoritatile administratiei publice.

Principiul legalitati sau principiul suprematiei Constitutiei, fixeaza cadrul activitatii autoritatilor statului in limita legilor, asigura stabilitatea juridica, drepturile si libertatile omului si inseamna subordonarea tuturor activitatilor autoritatilor publice, vointe supreme a natiunii, consemnata in principiile si normele pactului fundamental statual in Constitutie.

Normele dreptului administrativ sunt acte juridice prin care se nasc, modifica dau sting raporturile de drept administrativ.

Normele de drept administrativ sunt cuprinse in cele mai diferite acte juridice, ceea ce inseamna ca ele pot imbraca cele mai variate forme.

De aceea normele de drept administrativ nu poate fi confundata cu actul de drept administrativ.

Actul de drept administrativ reprezinta forma pe care o imbraca foarte multe norme de drept administrativ.

Actul de drept administrativ poate sa cuprinda insa si alte norme juridice decat administrative, care prin natura lor juridica, pot fi norme de drept civil, de drept al muncii etc.

Normele de drept administrativ pot fi cuprinse si in alte acte juridice decat actele administrative. Astfel, normele de drept administrativ sunt cuprinse si in Constitutie, precum si in alte legi, hotarari si ordonante ale Guvernului.

Tocmai de aceea este necesara cercetarea normelor juridice pe care le imbraca normele de drept administrativ, adica a izvoarelor de drept administrativ.

Cele mai importante izvoare ale dreptului administrativ sunt:

Constitutia Romaniei si legile constitutianale,

Legile organice si Legile ordinare,

Decretele Presedintelui Romaniei,

Hotararile si Ordonantele Guvernului,

Ordinele si instructiunile ministrilor si ale conducatorilor celorlalte autoritati,

Actele juridice emise de conducatorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate,

Acte juridice adoptate de catre autoritatile administratiei publice judetene si locale: hotarari ale consiliului judetean, hotariri ale consiliilor locale, municipale, orasenesti sau comunale si dispozitii ale primarului,

Ordinele prefectilor.