Contenciosul administrativ

Contenciosul administrativ

notiune ;trasaturi

conditii de exercitare a actiunii in contencios adm.;

actele adm. exceptate controlului judecatoresc exercitat in temeiul 554/2004;

procedura controlului judecatoresc bazata pe lg.contenciosului adm.

1. notiune;trasaturi.

definitie

Contenciosul administrativ reprezinta o forma juridica de aparare a particularilor - persoane fizice sau juridice - impotriva abuzurilor administratiei publice,in principal.

In dreptul administrativ, termenul de contencios a inceput sa fie utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale de recursurile administrative obisnuite.

Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o tara la alta, de la o perioada la alta si chiar de la un autor la altul in cadrul doctrinei administrative.

In doctrina franceza a secolului trecut, contenciosul era definit prin raportare la autoritatile competente sa solutioneze litigiile dintre administratie si administrati.

Sub aspect formal s-au dezvoltat, trei mari sisteme de control judiciar asupra administratiei publice:

sistemul administratorului judecator (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de autoritatile administrative cu atributii jurisdictionale);

sistemul francez al unei justitii administrative distincte (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de instante specializate, distincte de justitia ordinara);

sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare(caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare, de drept comun);.

Specific sistemului francez este faptul ca justitia administrativa intra in sfera puterii executive, consilierii care o compun avand o pregatire superioara in domeniul administratiei publice.

Legislatia romaneasca a consacrat initial sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon cu particularitati, dar a pastrat pe parcursul vremi si sistemul administratorului judecator, deci autoritati cu atributii administrativ-jurisdictionale.

Doctrina romaneasca interbelica utilizeaza notiune de contencios administrativ :

in sens formal (totalitatea litigiilor de competenta tribunalelor sau justitiei administrative)

in sens material (definit in raport cu persoanele intre care are loc litigiul).

In doctrina administrativa actuala :

Contenciosul administrativ, in sens general, reprezinta totalitatea litigiilor juridice in care se afla administratia publica cu cei administrati, indiferent de natura juridica a acestora, de drept comun sau de drept public.

Contenciosul administrativ, in sens restrans , evoca totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ; se refera numai la acele litigii in care autoritatile administratiei publice folosesc regimul juridic administrativ, in baza competentei oferite de lege.

Legea 29/1990, privind contenciosul administrativ, prima lege speciala in materie dupa 1990, preia o serie de elemente din Legea din 1925, adaugand si multe elemente de noutate.

Trasaturile reluate prin Legea 29/1990 sunt si in actuala lege 554/2004 si anume:

- este un control de plina jurisdictie in sensul ca instanta poate dispune recunoasterea dreptului pretins, a interesului legitim incalcat, anularea actului atacat, repararea pagubei;

- este un control direct, poate viza un act administrativ propriu-zis si acte administrative asimilate;

- actul atacat trebuie sa apartina unei autoritati administrative;

- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitenta, constand intr-un recurs gratios inaintea introducerii actiunii in instanta de contencios administrativ si posibilitatea unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioara, constand intr-un recurs ierarhic.

-la aceste caracteristici se mai adauga si altele cunoscute sub denumirea de fine de neprimire si elemente de ordin procedural .

Potrivit Legii 29/1990 si actualei lege,toate actele autoritatilor administratiei publice pot fi atacate in contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului, fara deosebire de cum sunt individuale sau normative, cu exceptiile vizate de Constitutia republicata.

Actiunea in contencios administrativ poate viza nu doar actele ce apartin unor autoritati administrative, cum prevedea Legea 29/1990, ci si acte administrative ce apartin altor autoritati publice, investite cu prerogative de putere publica, care desfasoara o alta activitate fata de cea administrativa, dar in subsidiar desfasoara si activitati de natura administrativa, dar si acte administrative ce apartin unor structuri organizatorice cu caracter privat asimilate autoritatilor publice.

Legea 29/1990 nu face nici o precizare expresa cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lasand instanta sa se pronunte asupra acestei chestiuni.

Regandirea institutiei contenciosului administrativ, cu ocazia revizuirii Constitutiei in octombrie 2003, a impus regandirea vechiului proiect de lege si necesitatea adoptarii de urgenta a unui nou act normativ in aceasta materie.

2 CONDITII DE EXERCITARE A ACTIUNI8I DIRECTE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Acestea sunt considerate de unii autori conditiile de admisibilitate ale actiunii in justitie, adica cerintele legale si de fapt care trebuie indeplinite in momentul promovarii actiunii in justitie.

Aceste conditii sunt:

1.actul atacat sa fie un act administrativ;

2.actul sa vatame un drept sau un interes legitim;

3.actul sa emane de la o autoritate publica;

4.sa fie indeplinita procedura administrativa prealabila;

5.actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen;

actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a Legii contenciosului administrativ. Aceasta conditie nu mai prezinta decat un interes istoric.

Unii autori analizeaza drept conditie a actiunii directe in contenciosul administrativ si conditia referitoare la calitatea reclamantului si pune in discutie necesitatea ca acesta sa fie o persoana fizica sau juridica; doctrina se refera la capacitatea reclamantului de a sta in justitie.

Alti autori se refera la calitatea procesuala care presupune existenta unei identitati intre persoana reclamantului si persoana titulara a dreptului incalcat (calitate procesuala activa) sau intre persoana paratului si cel obligat sa respecte dreptul (calitate procesuala pasiva).

Unii autori grupeaza conditia de admisibilitate a actiunii in contencios administrativ in patru categorii:

conditia referitoare la calitatea reclamantului

conditia referitoare la natura actului administrativ supus judecatii

conditia referitoare la forme si termene

conditia referitoare la absenta unor cauze de neprimire.

Prima conditie a actiunii dirijate in contencios administrativ este actul atacat sa fie act administrativ. Deci, actiunea in justitie poate fi introdusa atat impotriva unui act administrativ, cat si impotriva nesolutionarii in termen legal a unei cereri, ea poate interveni fie ca urmare a refuzului de a solutiona sau a tardivitatii in solutionare (tacerea administratiei).

Refuzul nejustificat de a solutiona o cerere este exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea; nesolutionarea in termen legal a cererii este faptul de a nu raspunde solicitantului in 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca legea nu prevede alt termen.

Nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere e nejustificat, ci doar cand el se bazeaza pe excesul de putere.

Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii sau organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice.

Legea asimileaza actelor administrative contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor proprietate publica

executarea lucrarilor de interes public

prestarea serviciilor publice si achizitiile publice

O alta problema se refera la posibilitatea atacarii in contenciosul administrativ, nu doar a actelor administrative individuale, ci si a celor normative.

In majoritatea cazurilor vatamarea unui drept sau a unui interes legitim ce apartine unei persoane fizice sau juridice se face printr-un act administrativ individual.

Legea 29/1990 prevede ca pot fi atacate in instanta, in egala masura orice act administrativ. Curtea Suprema de Justitie si Curtea Constitutionala sustin acest punct de vedere.

O problema aparuta in jurisprudenta administrativa de-a lungul vremii este delimitarea actului administrativ de simplele adrese si circulare.

Inca din perioada interbelica, la noi, practica judecatoreasca admite ca simplele ordine si adrese de serviciu nu sunt acte administrative, deci nu pot fi atacate in instanta de contencios administrativ.

Si in prezent o serie de inscrisuri ce poarta denumirea de adresa, certificat, circulara, adeverinta, nu sunt acte administrative, ci operatii materiale, tehnice.

Actele administrative interne si externe pot fi atacate direct, actele preparatorii odata cu primele categorii, iar adresele, notele nu pot face obiectul controlului judecatoresc.

Impotriva simplelor inscrisuri materiale nu se poate promova o actiune directa in contencios administrativ.

In ce priveste delimitarea actului administrativ de alte acte ale autoritatii administrative, exista probleme legate de calificarea ca acte administrative a: actelor de desfacere a contractelor de munca, decizii de numire si eliberare din functie, acte de incadrare in alta grupa de munca, etc.

Noua lege a contenciosului administrativ obliga ca normele anterioare sa se alinieze la prevederile sale.

Refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, specie a actului administrativ atacat, a fost acceptat in jurisprudenta romaneasca.

Legislatia interbelica preciza ca actiunea contra actelor exprese si explicite se putea introduce oricand, iar actiunea impotriva "tacerii administratiei" se putea introduce numai in 60 de zile de la inregistrarea sau modificarea cererii

Pornind de la premisa ca regimul juridic al actului administrativ se identifica cu cel al refuzului si tacerii, solutia instantei va fi anularea actului sau obligarea autoritatii administrative sa emita actul, certificatul sau oricare alt inscris solicitat.

In cazul tacerii administratiei, instanta va analiza cererea in fond si, daca e intemeiata, va obliga organul administrativ sa o satisfaca, nu doar sa raspunda solicitantului afirmativ sau negativ.

Cea de-a doua conditie a actiunii directe in contenciosul administrativ este conditia ca actul sa vatame un drept sau un interes legitim.

Actuala lege a contenciosului administrativ preia fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ din art 52, alin 1 si il dezvolta corespunzator.

O actiune contra unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept recunoscut de lege reprezinta si o actiune pe ideea vatamarii unui interes legitim, chiar daca acest lucru nu e mentionat expres.

Dreptul subiectiv este puterea garantata de lege, vointei solicitantului activ al raportului juridic, in temeiul careia acesta poate, pentru realizarea unui interes personal direct, sa desfasoare o anumita conduita sau sa pretinda subiectului pasiv al raportului juridic o anumita conduita, care, la nevoie, poate fi impusa cu sprijinul fortei coercitive a statului.

Pentru ca un interes sa fie considerat legitim trebuie ca sa fie ocrotit printr-o norma de drept, sa nu contravina ordinii juridice in vigoare pot fi valorificate in justitie numai interese legitime, personale, directe, actuale si juridice, vatamate prin acte administrative de autoritate. Interesul legitim poate fi personal si public.

Interesul public este interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor, indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.

Interesul legitim privat consta in posibilitatea de a pretinde o anumita conduita pentru realizarea unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public consta in posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in considerarea realizarii unui drept fundamental, care se exercita colectiv sau in considerarea apararii unui interes public.

In ce priveste ordonarea drepturilor subiective, pe primul plan sunt cele fundamentale prevazute in Constitutie, apoi cele care isi au fundamentul in legi organice, ordinare, ordonante, etc.

Printre categoriile de drepturi incalcate, invocate cel mai adesea este in primul rand dreptul de apreciere ce apartine autoritatii administrative, rezulta ca nu poate fi vorba de incalcarea unui drept subiectiv cand administratia incadreaza in urma unui concurs sau cand are de ales intre mai multi solicitanti, in egala masura indreptatiti.

O alta categorie de actiuni in contenciosul administrativ a vizat recunoasterea unui drept subsecvent (ex: recunoastere dreptului la pensie dupa integrarea in activitate).

De asemenea, s-au intalnit actiuni vizand drepturile procesual-civile ale unei terte persoane.

Tot in categoria unor drepturi incalcate, alt tip de actiuni aparute la nivelul instantelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile trecute in mod abuziv in proprietatea statului.

A treia conditie a actiunii directe in contencios este necesitatea ca actul administrativ atacat sa emane de la o autoritate publica.

Legea 29/1990 folosea expresia "autoritatea administrativa", nu pe cea de organ al administratiei de stat pentru a se referi la structurile administrative ale caror acte putea fi atacate in instanta. Au fost incluse in aceasta categorie deci autoritatile administratiei publice locale si centrale, dar si regiile autonome si institutiile sau societatile comerciale cu capital de stat, daca aceste organe aveau capacitatea de a emite acte administrative.

Dupa doctrina, puteau fi atacate in instanta de contencios administrativ si actele administrative ce apartineau unor organisme neguvernamentale autorizate prin lege sau de un organ guvernamental sa presteze servicii publice in regim de putere publica.

In baza art 150 Constitutie, puteau fi atacate in instanta de contencios administrativ atat actele administrative ale autoritatilor administratiei publice, cat si ale altor autoritati publice, din afara puterii executive, apartinand puterii judecatoresti, legislative.

Curtea Constitutionala prevede ca intelesul notiunii de autoritate administrativa se face prin raportare la notiunea de autoritate publica.

Noua lege a contenciosului administrativ ofera un inteles mai larg notiunii de autoritate publica = orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritatilor publice persoanele juridice de drept privat care au obtinut, potrivit legii, statutul de utilitate publica sau sunt autorizate sa desfasoare un serviciu public.

Deci, actuala reglementare, are in vedere toate categoriile de autoritati publice.

A patra conditie a actiunii directe in contencios este indeplinirea procedurii administrative prealabile

In doctrina administrativa se face diferenta intre notiunea de recurs gratios = obligatia celui care doreste sa introduca o actiune in contenciosul administrativ de a se mai adresa o data autoritatii emitente si recurs ierarhic = posibilitatea de a se adresa si autoritatii ierarhic superioare.

Procedura administrativa prealabila ofera persoanelor interesate posibilitatea rezolvarii intr-un termen mai scurt si operativ a reclamatiei lor, organul administrativ sesizat putand sa revina asupra actului emis anterior si sa emita altul acceptat de reclamant.

Unii autori analizeaza procedura administrativa prealabila ca prima faza a procedurii contenciosului administrativ, anterioara fazei propriu-zise in fata instantei de contencios administrativ.

Legea 29/1990 introduce obligativitatea actiunii prealabile si in cazul refuzului nejustificat.

In ceea ce priveste natura juridica a termenului de 30 de zile din perspectiva dreptului public - termenul de exercitare a actiunii in contenciosul administrativ nu este nici de decadere, nici de prescriptie, ci doar un termen pus la dispozitia administratiei pentru a recurge la o noua examinare a actului.

Pierderea acestui termen nu afecteaza dreptul la recurs administrativ ulterior, nici dreptul la actiunea in contencios, daca nu se depaseste termenul maxim legal de un an.

Noua lege a contenciosului administrativ mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile.

Plangerea prealabila este plangerea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, reexaminarea unui act administrativ individual sau normativ in sensul revocarii lui.

Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral trebuie sa solicite autoritatii publice emitente in 30 de zile de la comunicarea actului, revocarea totala sau partiala a lui. Plangerea se poate adresa organelor superioare, daca exista.

Plangerea se solutioneaza in 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen.

Prin noua lege se prevede posibilitatea introducerii plangerii prealabile si de persoana vatamata intr-un drept al sau sau interes legitim, printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept din momentul in care a luat cunostinta de existenta lui, in maxim 6 luni.

In cazul actelor introduse de prefect, Ministerul Public, Avocatul Poporului, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau cele care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, sau actiuni care au ca obiect exceptia de nelegalitate nu e obligatorie procedura prealabila.

Legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plangerii prealabile in cazul actului administrativ individual, pe motive temeinice si mai tarziu de 30 de zile, dar nu de 6 luni (termen de prescriptie).

Deci, procedura prealabila e posibila numai in cazul actului administrativ unilateral tipic, nu in cazul refuzului nejustificat sau tacerii administratiei.

A cincea conditie a actiunii directe in contencios este ca actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen

Aceasta conditie este in stransa legatura cu procedura prealabila pentru ca se refera la termenul in care actiunea poate fi introdusa in instanta.

Legea 29/1990 stabileste termenul in care se poate face actiunea in justitie diferit in functie de cum cel vatamat se adreseaza cu recurs la autoritatea emitenta sau ierarhic superioara sau dupa cum era vorba de tacerea administratiei.

Actiunea in justitie nu se putea face in nici un caz mai tarziu de un an de la comunicarea actului administrativ a carui anulare se cere.

Noua lege a contenciosului propune un singur termen de 6 luni pentru introducerea actiunii, fiind termen de prescriptie, care curge de la data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau la data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii.

Se mentine, pentru motive temeinice, termenul de un an de la data emiterii actului in care poate fi introdusa cererea (termen de decadere).

Termenul de 6 luni este regula.

Termenul de un an este exceptia, el ramane la latitudinea instantei, care apreciaza temeinicia motivelor.

In cazul actiunilor formulate de prefect, Ministerul Public, Avocatul Poporului, A.N.F.P., termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal.

Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera neconstitutionale si alte acte normative nelegale pot fi atacate oricand.

A sasea conditie de actiune directa in contenciosul administrativ este ca actele administrative sa nu fie anterioare Legii 29/1990, dar aceasta are doar o conotatie istorica.

3 ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL IN CONTENCIOS ADM. DATORITA NATURII LOR

Potrivit Constitutiei Romaniei din 1923 puterea judecatoreasca nu avea caderea de a judeca actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar.

Legea din 1929 introduce si alte exceptii; dupa al doilea razboi mondial semnificatia actelor de guvern a scazut, devenind greu de realizat delimitarea intre guvernare si administrare.

Legea 29/1990 a restrans sfera actelor exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, renuntand la notiunea de act de guvernamant.

Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991 au rezultat urmatoarele categorii de acte exceptate:

actele cu caracter politic ale Parlamentului, Guvernului, Presedintelui Romaniei

acte de comandament cu caracter militar(a,b, prev direct de Constitutia revizuita din 2003)

actele de gestiune ale organelor de conducere din Parlament

acte referitoare la siguranta nationala

acte diplomatice referitoare la politica externa a Romaniei

acte emise in circumstante exceptional

acte pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede prin lege speciala o alta procedura judiciara

acte de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica sau pentru administratia patrimoniala sau privata.

Aceste acte exceptate sunt fine de neprimire si se grupeaza in doua categorii:

fine de neprimire rezultate din natura actului

fine de neprimire rezultate din existenta unui recurs paralel

In ce priveste prima categorie este vorba despre actele care, datorita naturii lor speciale (privesc siguranta nationala, sunt emise in situatii exceptionale, etc.) sunt exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, iar in a doua categorie este vorba de actele care nu pot fi cenzurate in instanta de contencios administrativ, dar pot fi cenzurate in instanta de drept comun.

Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, e garantat, potrivit Constitutiei, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul si a actelor de comandament cu caracter militar.

In plus e prevazuta expres competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.

Institutia contenciosului administrativ "paznicul judiciar" al cetateanului fata de comportamentul abuziv al autoritatilor administratiei publice, inclusiv al Guvernului.

Se pune problema identificarii actelor exceptate de la controlul in contenciosul administrativ, si anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.

Daca in ce priveste actele Parlamentului in raport cu Guvernul, toate actele cu caracter politic nu pot fi atacate in instanta de contencios administrativ, in ce priveste actele Guvernului in raport cu Parlamentul, judecatorul de contencios administrativ ar trebui sa interpreteze de la caz la caz.

Actele Presedintelui in raport cu Guvernul au de regula cu caracter politic,exista si exceptii: decretele cu numire in functie politica sunt acte pur administrative, pot fi atacate.

Deci, in categoria actelor exceptate intra 2 categorii:

- actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul

- actele care privesc raporturile Parlamentului cu Presedintele

Deci, actele care privesc raporturile Presedintelui cu Guvernul si invers ar putea fi atacate in contenciosul administrativ.

Oricum, judecatorul, in baza rolului sau, ar trebui sa analizeze de la caz la caz daca actul atacat intra in sfera actelor atacate.

II. Actele cu caracter militar sunt exceptate de la controlul in contenciosul administrativ. Aceste acte provin de la autoritatile militare. Nu orice act cu caracter militar e exceptat de la control, ci doar actele de comandament cu caracter militar.

Instanta de contencios administrativ este cea care trebuie sa incadreze un act administrativ in categoria actelor de comandament cu caracter militar, deci a actelor exceptate de la control.

Noua lege a contenciosului administrativ defineste astfel conceptul de act de comandament cu caracter militar = actul referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care presupune dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor cu privire la conducerea trupei in razboi sau pe timp de pace, sau la indeplinirea serviciului militar.

In ceea ce priveste actele exceptate de la controlul in contencios administrativ, acestea poarta denumirea de fine de neprimire.

Astfel, actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, de asediu sau de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala sau cele emise pentru restabilirea ordinii publice si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Excesul de putere reprezinta exercitarea dreptului de apreciere ce apartine autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale omului prevazute de lege si Constitutie.

Astfel, actele referitoare la siguranta nationala, politica externa a Romaniei, cele emise in circumstante exceptionale ar trebui reconsiderate, nu toate acestea ar trebui exceptate de la controlul in contenciosul administrativ.

3 ACTE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL IN CONTENCIOS ADM. DATORITA EXISTENTEI UNUI RECURS PARALEL

Teoria recursului paralel - potrivit acesteia, asupra acelor acte administrative se exercita un alt control jurisdictional decat cel al instantelor de contencios administrativ si anume controlul instantelor de drept comun.

Legea 1/1967 prevedea ca actele administrative cu caracter jurisdictional erau exceptate de la controlul instantelor judecatoresti.

Alte acte exceptate sunt actele administrative supuse unei alte proceduri decat cea prevazuta de legea 1/1967.

Legea 29/1990 privind contenciosul administrativ introduce posibilitatea recursului impotriva actelor administrative jurisdictionale , dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale de atac, la Curtea Suprema de Justitie, in 15 zile de la comunicare.

I. In ce priveste actele exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ datorita existentei unui recurs paralel, Legea 29/1990 consacra actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara.

II: O alta categorie de acte exceptate de la controlul in contenciosul administrativ datorita existentei unui recurs paralel o constituie actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau.

In Romania, notiunea de acte de gestiune apare la inceputul sec. XX, in procesul de formare a contenciosului administrativ, ca atribut al instantelor judecatoresti. Ele erau supuse controlului instantelor de drept comun.

Distinctia intre actele de autoritate si cele de gestiune nu este nici in prezent usor de facut in practica; aceasta distinctie trebuie cautata in apartenenta exclusiva la dreptul public al actului de autoritate publica.

Legislatia actuala face distinctie intre domeniul public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale si domeniul privat al acestora.

III.A treia categorie de acte exceptate de la controlul in contenciosul administrativ datorita existentei unui recurs paralel vizeaza actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului.

Aceasta chestiune este privita restrictiv ; dupa intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului raman sub controlul instantelor de contencios administrativ.

In ce priveste actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, sfera lor este restransa, astfel incat actele care se refera la domeniul public raman mai departe in competenta instantelor de contencios administrativ.

Deci, actele de gestiune ce apartin unor autoritati ale administratiei publice sau chiar unor autoritati publice care au ca obiect bunuri din domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, sunt exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ datorita existentei unui recurs paralel, fiind supuse controlului instantelor de drept comun.

Actuala lege a contenciosului administrativ prevede expres ca: ,,nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea si desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

Astfel, distinctia din doctrina interbelica intre fine de neprimire rezultate din natura actului si fine de neprimire rezultate din existenta unui recurs paralel se contopeste in regimul constitutional si cel legal al contenciosului administrativ.

4 ASPECTE PROCEDURALE PRIVIND INSTITUTIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

Procedura in materia contenciosului administrativ se delimiteaza in doctrina administrativa dupa cum e vorba de dispozitii care privesc:

- sesizarea instantei de contencios administrativ;

- judecata in fond si solutiile ce pot fi date;

- judecata in recurs si executarea hotararii.

I. Sesizarea instantei de contencios administrativ - Legea 29/1990 avea in vedere patru situatii, primele trei puteau fi delimitate in functie de subiectul de sezina:

1. sesizarea instantei de fond de persoane fizice sau juridice care se considera vatamate, dupa executarea procedurii prealabile, in termenele prevazute de lege;

2. sesizarea instantei de fond de prefect cand considera actul administrativ ilegal;

3. sesizarea instantei de fond de cel care se considera vatamat sau de cei interesati, in conditiile prevazute de legi speciale, fara indeplinirea procedurii prealabile;

4. sesizarea instantei de contencios administrativ impotriva unui act administrativ-jurisdictional, fara indeplinirea procedurii prealabile;

Aceste aspecte trebuie regandite in raport cu noua lege a contenciosului administrativ.

1. Astfel, in prima situatie a sesizarii instantei de fond de catre persoana vatamata, subiectul care poate introduce actiunea este orice persoana fizica sau juridica, care se considera vatamata in drepturile sau interesele sale legitime.

Persoana vatamata este orice persoana fizica sau juridica sau un grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private, vatamate prin actele administrative.

2. In a doua situatie, cand subiectul de sezina este prefectul, el poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, local sau al primarului cand il considera ilegal, iar actul poate fi anulat de drept. Nu poate ataca actele de gestiune.

Noua lege a contenciosului administrativ introduce controlul de tutela exercitat de prefect, indicand termen de introducere a actiunii, termenul general de 6 luni sau de 1 an de la data cunoasterii existentei actului nelegal pentru actele administrative individuale, iar pentru cele normative actiunea poate fi introdusa oricand.

In ce priveste controlul de tutela, legea introduce un nou subiect de sezina - Agentia Nationala a Functionarilor Publici, care poate ataca actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica.

In ambele cazuri, noua lege a contenciosului administrativ consacra suspendarea actului administrativ pana la solutionarea cauzei.

Tot in noua lege sunt prevazute conditiile in care Avocatul Poporului si Ministerul Finantelor pot sesiza instanta de contencios administrativ.

Un lucru nou in ceea ce priveste subiectele de sezina il constituie posibilitatea ca actiunea sa fie introdusa chiar de autoritatea publica emitenta a actului administrativ nelegal, care poate solicita instantei constatarea nulitatii acestui act.

Sintetizand, putem spune ca subiectele de sezina in contencios administrativ sunt: persoana vatamata, in conditiile prevazute de lege, prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public si autoritatea publica emitenta, in conditiile speciale stabilite de legiuitor.

Actiunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, prefect si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase.

3. In ce priveste a treia situatie: sunt avute in vedere doar actele administrative pentru controlul carora legea speciala face trimitere la instanta de contencios administrativ, nu la cea de drept comun.

4. In ce priveste a patra situatie, noua lege a contenciosului administrativ prevede: actele administrative jurisdictionale pot fi atacate direct la instanta de contencios administrativ competenta in termen de 15 zile de la comunicare, daca partea nu exercita caile administrativ-jurisdictionale de atac.

In ce priveste obiectul actiunii judiciare, acesta poate fi:

un act administrativ unilateral;

nesolutionarea in termen a unei cereri;

un raspuns nesatisfacator;

absenta unui raspuns;

In plus, instanta de contencios administrativ mai poate solutiona:

litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ;

orice litigii legate de aplicarea si executarea contractului administrativ, tinand cont de regula ca principiul libertatii contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public,

Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze conflicte bazate pe ordonante sau dispozitii din ordonante ale Guvernului, declarate neconstitutionale.

In ce priveste documentele necesare introducerii actiunii in contencios:

- reclamantul va anexa la actiune copia actului administrativ pe care il ataca sau raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. Daca reclamantul nu a primit nici un raspuns la cererea lui, va depune copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, dar si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile.

Daca se cer despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere , lege prevede posibilitatea introducerii in cauza a functionarului, persoanei fizice care a elaborat, emis sau incheiat actul sau care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea.

Daca actiunea se admite, persoana respectiva poate fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica. Persoana actionata astfel in justitie poate chema in garantie pe superiorul sau de la care a primit ordin sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Reclamantul are trei posibilitati de formulare a obiectului actiunii :

de anulare a actului;

de anulare a actului si de obligare la plata unor despagubiri;

de obligare la plata unor despagubiri;

Despagubirile pot fi atat pentru daune morale, cat si pentru daune materiale cauzate. Pentru daunele morale constatate, instantele de judecata pot acorda, conform legii, numai la cerere, despagubiri banesti..

Procedura administrativa contencioasa este, de regula, supusa dublului grad de jurisdictie, fondul si recursul.

In ce priceste instanta competenta, noua lege a contenciosului administrativ stabileste expres instanta competenta sub aspect material si teritorial, atat in fond cat si in recurs.

,,Litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, dar si cele care privesc taxele, impozitele, contributiile, datoriile vamale si accesoriile acestora de pana la 5 miliarde de lei se solutioneaza in fond de catre tribunalele administrativ-fiscale, iar cele cu valoare mai mare de 5 miliarde se solutioneaza in fond de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

Pana la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se solutioneaza de sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor.

Procedura administrativ contencioasa are ca specific:

caracterul urgent al judecarii cauzelor;

caracterul public

caracterul accesibilitatii in ceea ce priveste cuantumul taxelor;

Cererile adresate instantei se judeca de urgenta si cu precadere in sedinta publica, in completul stabilit de lege, iar hotararile urmeaza a fi redactate si motivate de urgenta, in cel mult 10 zile de la pronuntare, termenul de 5 zile prevazut de legea veche fiind practic imposibil de realizat.

In ce priveste taxa de timbru, care initial era 1000 de lei, o suma modica, ulterior a fost inclusa in Legea 146/1997 privind taxele de timbru, ramanand o suma accesibila cetatenilor, noua lege precizeaza ca se percep taxele de timbru prevazute de legea 146/1997, cu modificarile si completarile ulterioare, cauzelor neevaluabile in bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele administrative, care se taxeaza la valoare.

Legea 29/1990 prevedea posibilitatea instantei ca: ,,in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, sa dispuna la cererea reclamantului suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii''.

Suspendarea putea fi dispusa de instanta si la primul termen de judecata, daca nu fusese cerut o data cu introducerea actiunii in anularea actului administrativ sau, desi fusese ceruta, instanta nu se pronuntase asupra acestui capat de cerere.

Dupa regulile procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecatii se dispune prin incheiere , supusa recursului la instanta competenta sa solutioneze recursul o data cu hotararea judecatoreasca asupra fondului.

Noua lege a contenciosului administrativ prevede drept conditii de suspendare : cazuri bine justificate si prevenirea unei pagube iminente, dar permite ca in cazul in care reclamantul a recurs la procedura prealabila, cererea de suspendare sa poata fi introdusa o data cu sesizarea autoritatii publice care a emis actul, situatie acceptata in practica judecatoreasca dor in cazuri foarte rare.

Legea prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ normativ sa poata fi ceruta in aceleasi conditii si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, cand in cauza e un interes public major.

In ce priveste regulile procedurale se precizeaza : instanta va rezolva cererea de suspendare de urgenta, cu citarea partilor.

Incheierea sau sentinta prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in 5 zile de la pronuntare.

In cazul solicitarii suspendarii actului administrativ, chiar prin cererea adresata instantei competente pentru anularea totala sau partiala a actului atacat sau printr-o actiune separata, se prevede expres ca instanta va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

In ce priveste solutiile instantei de fond , acestea pot fi:

anularea in intregime a actului administrativ supus judecatii;

anularea anumitor parti ale actului;

obligarea autoritatii parate sa emita un act administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta, orice alt inscris;

constatarea ilegalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii:

obligarea la despagubiri pentru daunele materiale si morale produse.

Acestea sunt solutii care raspundeau unor situatii tipice, in practica putand sa apara si alte capete de cerere, instanta de fond trebuind sa formuleze solutii la tate acestea.

In ce priveste recursul actuala lege a mentinut termenul de 15 zile de la pronuntare sau de la comunicare, in care hotararea primei instante poate fi atacata cu recurs, introducerea acestuia suspendand executarea, iar judecata urmand sa se faca de urgenta.

Se prevede expres ca :,, In cazul admiterii recursului, instanta de recurs,casand sentinta, va rejudeca litigiul in fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Cand hotararea primei instante a fost data cu incalcarea dispozitiilor referitoare la competenta materiala din prezenta lege, cauza se va trimite la instanta competenta. Cand hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta''.

Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au admis actiuni formulate potrivit dispozitiilor legii, constituie titluri executorii.

In ce priveste punerea in executare a hotararilor judecatoresti, actuala lege are dispozitii speciale:,,daca in urma admiterii actiunii, autoritatea publica este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, executarea hotararii definitive si irevocabile se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii.

Cand termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice sau dupa caz, persoanei obligate,o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar reclamantul are dreptul la despagubiri pentru intarziere.

Un element de maxima noutate : stabilirea unei sanctiuni penale pentru prima data intr-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii, constituie infractiune si se sanctioneaza cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 25 000 000 lei la 100 000 000lei.

In ceea ce priveste posibilitatea introducerii unei actiuni in contenciosul administrativ impotriva actelor administrative normative, cea mai importanta prevedere este: obligatia publicarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative normative, in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, sau in monitoarele oficiale ale judetelor ori ale al municipiului Bucuresti.

Aceste hotarari sunt calificate ca fiind general obligatorii si ca avand putere numai pentru viitor.

Exceptia de ilegalitate reprezinta o aparare pe care o parte in proces o ridica impotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenta in cauza respectiva. In cazul exceptiei de ilegalitate nu se intalnesc termene de prescriptie si de decadere.

Aceasta trebuie sa prezinte interes pentru solutionarea cauzei. Daca judecatorul considera ca exceptia este intemeiata nu va tine cont in procesul respectiv de dispozitia considerata ilegala din actul administrativ vizat.

Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cazul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin incheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza.

Instanta de contencios se pronunta, dupa procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor.

Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara in 48 de ore de la pronuntare sau comunicare si se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.

In cazul in care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.