Continutul si etapele procesului bugetar in Romania

1. Interpretari si semnificatii cu privire la bugetele publice

Bugetele publice apar prezente in practica financiara pe fondul teoriei relatiilor specifice in sensul continutului economic si al instrumentelor de actiune de pe pozitia statului si a unitatilor administrativ teritoriale.

Exprimarea si sensul dat de continutul economic definesc bugetele publice drept relatii economice banesti ce apar in procesul repartitiei valorii nou create (venitului national) cu prilejul constituirii si repartizarii de fonduri centralizate (la si de la dispozitia statului si a unitatilor administrativ teritoriale) in scopul satisfacerii unor nevoi generale, de ordin public, atat la nivel central cat si local.

Prin prisma instrumentelor economico-financiare de actiune, bugetele publice sunt balante financiare operative unde relatiile specifice se regasesc sub forma de indicatori ai finantelor publice, separat, pentru venituri si separat, pentru cheltuieli.

In planul interactiunii dintre cele doua pozitii de abordare a bugetelor publice se poate afirma existenta unor raporturi de determinare si de influentare cu consecinte in circulatia si administrarea banului public generat de nevoi, cerinte si trebuinte ale colectivitatilor umane aflate in anumite situatii de ordin social, economic, cultural, educativ etc. Ca expresie a unor relatii economice specifice, bugetele publice fac parte din baza economica a societatii si determina structura si configuratia balantelor financiare operative unde, sunt concretizate sub forma de venituri si respectiv de cheltuieli. La randul lor, ca balante financiare, bugetele publice pot influenta relatiile specifice producand modificari in cadrul acestora.

Cu dubla ipostaza a bugetelor publice, in practica economico-financiara, se poate contura sfera de manifestare si administrare a banului public, atat la mobilizarea acestuia, cat si la repartizarea si respectiv utilizarea lui. Mijloacele, metodele, tehnicile ori procedeele utilizate de catre cei implicati in circuitul fondurilor publice sunt diferite esential pe latura mobilizarii de cea a utilizarii lor. In acest sens actioneaza principii, reguli si norme bine definite ce apar prezente in practica bugetara cu sustinere prin acte normative specifice.

Relatiile bugetare concretizate in indicatori de venituri si indicatori de cheltuieli in balante financiare se produc intre stat si unitatile administrativ teritoriale, pe de o parte, si "partenerii" lor pe de alta parte. In ipostaza ultima, se regasesc agentii economici (societati comerciale, regii autonome, organizatii cooperatiste etc), institutiile publice si populatia (potrivit cu o anumita structura socio-demografica). Astfel, implicarea in gestiunea banului public revine institutiilor statului specializate in acest sens si celor care au fie, calitatea de contribuabili fie, pe cea de consumatori de fonduri publice. In acest sens sunt stabilite raspunderi si competente, in timp si spatiu, pe tot traseul mijloacelor banesti reflectat cu ajutorul bugetelor publice.

2. Cadrul principal de actiune si implicare in procesul bugetar

2.1. Principii si reguli bugetare

Legislatia finantelor publice stabileste principiile, regulile si implicarile institutionale, potrivit cu anumite dimensiuni si competente, in procesul bugetar.

Problematica acestui subcapitol poate fi structurata pe urmatoarele doua secvente: principii si reguli bugetare si competente si responsabilitati.

Principiile bugetare se refera la: universalitate, publicitate, unitate; anualitate ; specializare; unitate monetara.

Potrivit universalitatii bugetare, atat veniturile cat si cheltuielile se includ in totalitate in bugetele publice si sunt redate in sume brute. Derivat de la universalitatea in Legea Finantelor Publice, cu o corespondenta in teoria de specialitate, apare ca principiu distinct, neafectarea veniturilor bugetare (veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte).

Publicitatea este prezenta in legislatia specifica pentru care se foloseste sensul de transparenta a sistemului bugetar prin: dezbaterea publica a proiectelor de buget (cu prilejul aparitiei acestora); dezbaterea publica a conturilor generale anuale de

executie a bugetelor; publicarea acestor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora in Monitorul Oficial; mijloacele de informare in masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului (cu exceptia informatiilor si documentelor nepublicabile, prevazute de lege).

Unitatea bugetara se refera la faptul ca indicatorii bugetari de venituri si de cheltuieli sunt cuprinsi intr-un singur document pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice. Pe baza aceluiasi principiu, se precizeaza ca veniturile retinute si utilizate in sistem extrabugetar sub diverse forme si denumiri, se introduc in bugetul de stat, urmand principiile si regulile acestuia, cu anumite exceptii (veniturile proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale etc.).

Anualitatea, ca principiu respectat in practica, prevede ca veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an care corespunde cu exercitiul bugetar. Astfel, toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar, in contul unui buget, apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv.

Specializarea bugetara are ca efect concret in bugetele publice faptul ca veniturile si cheltuielile se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si respectiv pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatie potrivit cu subdiviziunile clasificatiei bugetare.

Principiul unitatii monetare prevede ca toate operatiunile bugetare sa fie exprimate in moneda nationala.

Regulile bugetare apar in legea organica (a Finantelor publice) cu referire la urmatoarele: cheltuieli; limite de micsorare a veniturilor si majorare a cheltuielilor. In privinta cheltuielilor bugetare, se prevede ca acestea au destinatie precisa si limitata, ele fiind determinate de autorizarile continute in legi specifice si in legile bugetare anuale. De asemenea, nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetele mentionate de lege si nici angajata si efectuata din acestea, daca nu exista baza legala pentru respectiva cheltuiala. In acelasi sens se precizeaza ca "nici o cheltuiala din fonduri

publice nu poate fi angajata, ordonantata si platita daca nu este aprobata (potrivit legii sau nu are prevederi bugetare). Propunerile, eventuale, de elaborare a unor proiecte de acte normative a caror aplicare atrage micsorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, obliga pe initiatori sa prevada si mijloace necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau cresterea cheltuielilor. In acest caz se elaboreaza cu sprijinul Ministerului Finantelor sau a altor institutii implicate fisa financiara care insoteste expunerea de motive sau nota de fundamentare, dupa caz, si care urmeaza sa fie actualizata in concordanta cu eventualele modificari intervenite in proiectul de act normativ. Fisa cuprinde si efectele financiare asupra bugetului consolidat care trebuie sa aiba in vedere urmatoarele: schimbarile anticipate in veniturile si cheltuielile bugetare pentru urmatorii 5 ani; esalonarea anuala a creditelor bugetare, in cazul actiunilor multianuale; propuneri realiste in vederea majorarii cheltuielilor precum si in vederea acoperirii minusului de venituri.

Implicarile institutionale importante in procesul bugetar sunt prevazute de lege cu privire la: Parlament, Guvern, Ministerul Finantelor si ordonatorii de credite bugetare.

Parlamentul adopta legile bugetare anuale si legile de rectificare elaborate de Guvern potrivit cu strategia macroeconomica asumata de acesta. Daca legile bugetare anuale, depuse in termen legal, nu sunt adoptate pana cel tarziu la data de 15 decembrie a anului anterior celui bugetar de referinta, Guvernul poate solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenta. In timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale care determina majorarea deficitului bugetar. Tot Parlamentul aproba si legile contului general anual de executie.

Guvernul asigura realizarea politicii fiscal-bugetare ce ia in considerare perspectivele economice si prioritatile politice cuprinse in Programul de guvernare acceptat de Parlament. In mod concret si punctual, executivul are obligatia sa asigure:

elaborarea raportului privind situatia macroeconomica pentru anul bugetar

respectiv si proiectia acestuia pe urmatorii 3 ani;

elaborarea proiectelor bugetare anuale si transmiterea acestora spre adoptare

Parlamentului, in termenul limita prevazut de lege;

exercitarea conducerii generale a activitatii executive in domeniul finantelor

publice, scop in care examineaza periodic executia bugetara si stabileste masuri pentru mentinerea sau imbunatatirea echilibrului bugetar;

supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare a

contului general anual de executie;

utilizarea fondului de rezerva bugetara si a fondului de interventie la dispozitia

sa pe baza de hotarari;

Ministerul Finantelor actioneaza in numele Guvernului ca o componenta institutionalizata si specializata avand drept atributii urmatoarele:

• coordonarea actiunilor care sunt in responsabilitatea Guvernului cu privire la

sistemul bugetar (pregatirea proiectelor, legilor bugetare anuale, ale legilor de

rectificare, precum si ale legilor privind aprobarea contului general anual de executie);

• dispunerea masurilor necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare;
• emiterea de norme metodologice, instructiuni si precizari prin care se stabilesc

practicile si procedurile pentru incasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, incheierea exercitiului bugetar anual, contabilizarea si raportarea;

• solicitarea de rapoarte si informatii oricaror institutii care gestioneaza fonduri

publice;

• aprobarea clasificatiilor bugetare, precum si modificarile acestora;
• analizarea propunerilor de buget in etape de elaborare;
• furnizarea catre Parlament, la solicitarea acestuia, de documente care stau la

baza fundamentarii proiectelor de legi bugetare anuale;

• monitorizarea executiei bugetare, iar in cazul constatarii de abateri in

realizarea veniturilor si cu privire la cheltuieli fata de nivelurile autorizate sa propuna Guvernului, masuri pentru reglementarea situatiei;

avizarea, in faza de proiect a acordurilor, memorandumurilor, protocoalelor sau intelegerilor incheiate cu partenerii externi precum si a proiectelor de acte normative care contin implicatii financiare;

• stabilirea continutului, formei de prezentare si structurii programelor elaborate

de ordonatorii principali de credite bugetare;

• blocarea sau reducerea utilizarii unor credite bugetare constatate ca fiind fara

temei legal sau fara justificare in bugetele ordonatorilor de credite bugetare;

• dispunerea de masuri necesare pentru administrarea si urmarirea modului de
• utilizare a fondurilor publice destinate cofinantarii in bani, rezultate din

contributia financiara externa acordata Guvernului Romaniei;

• colaborarea cu Banca Nationala a Romaniei la elaborarea balantei de plati

externe, a balantei creantelor si angajamentelor externe, a reglementarilor in

domeniul monetar si valutar;

• prezenta semestriala, impreuna cu Banca Nationala, Guvernul si comisiilor
• pentru buget, finante si banci ale Parlamentului, de informari asupra modului de realizare a balantei de plati externe si a balantei creantelor si angajamentelor externe si propunerea de solutii de acoperirea deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent al balantei de plati externe;
• participarea in numele statului la tratative externe privind acordurile de
• promovare si protejare a investitiilor si cheltuielilor de evitare a dublei

impuneri, de combatere a evaziunii fiscale si impreuna cu Banca Nationala, in problemele financiare, valutare si de plati.

Ordonatorii de credite bugetare sunt conducatorii institutiilor si unitarilor care folosesc mijloace banesti din bugetele publice, cu titlul de credite bugetare, in vederea acoperirii cheltuielilor aprobate prin bugetele lor de venituri si cheltuieli (in conditiile existentei unor autorizatii legale in acest sens).

Ordonatorii principali de credite bugetare sunt ministrii, conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, conducatorii altor autoritati publice si conducatorii institutiilor publice autonome. Ei pot delega aceasta calitate inlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane imputernicite in acest scop. Prin actul de delegare se precizeaza limitele si conditiile delegarii.

Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea celor principali sunt ordonatorii secundari si/sau tertiari de credite bugetare.

Ordonatorii principali de credite bugetare repartizeaza creditele bugetare deschise (aprobate) pentru bugetul propriu si pentru institutiile ierarhic inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatorii secundari sau tertiari de credite bugetare, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

Ordonatorii secundari de credite bugetare repartizeaza creditele bugetare aprobate (primate) pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiile publice subordonate, ai caror conducatori sunt ordinatori tertiari de credite in raport cu prevederile din bugetele aprobate in conditiile stabilite prin dispozitiile legale.

Ordonatorii principali de credite bugetare repartizeaza creditele bugetare dupa retinerea a 10% din prevederile acestuia, pentru asigurarea unei executii bugetare prudente, cu exceptia cheltuielilor de personal si a celor care decurg din obligatii

internationale, care sunt repartizate integral. Repartizarea sumelor retinute in proportie de 10% se face in semestrul al II-lea, dupa examinarea de catre Guvern a executiei bugetare pe primul semestru.

Ordonatorii de credite bugetare au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor respective si cu respectarea dispozitiilor legale.

Ordonatorii de credite bugetare raspund, potrivit legii, de:

• angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limita creditelor bugetare

repartizate si aprobate;

• angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
• integritatea bunurilor incredintate institutiei pe care o conduc;
• organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor

financiare asupra patrimoniului aflat in administrare si executie bugetara;

• organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a

programului de lucrari de investitii publice;

• organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;
• organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului;

Controlul financiar preventiv si auitul intern se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si /sau patrimoniul public.

Angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor din fonduri publice se aproba de ordonatorul de credite bugetare, iar plata acestora se efectueaza de catre contabil. Angajarea si ordonantarea cheltuielilor se efectueaza numai cu viza prealabila de control financiar preventiv.

3. Elaborarea proiectelor de bugete publice

Procesul bugetar, in opinia noastra, poate fi definit ca o succesiune de etape prin care trec bugetele publice ca balante financiare, cu implicari institutionale prin folosirea de metode, tehnica si procedee specifice in proiectarea si realizarea indicatorilor de venituri si cheltuieli pe baza unui cadru juridic bine definit.

Etapele procesului bugetar, potrivit legislatiei existente, sunt: elaborarea proiectelor de bugete publice; aprobarea (adoptarea) bugetelor publice; executia si raportarea bugetelor publice[1].

Sistemul relatiilor bugetare potrivit cu structura componentelor sale este reflectat printr-o diversitate de balante financiare pe care le prevede legislatia specifica[2] si anume:

v     bugetul de stat;

v     bugetul asigurarilor sociale de stat;

v     bugetele locale ale comunelor, oraselor, municipiilor, sectoarelor

municipiului Bucuresti, judetelor si municipiului Bucuresti;

v     bugetele institutiilor publice, finantate integral sau partial din

bugetele locale;

v     bugetele imprumuturilor interne si externe contractate sau garantate

de autoritatile administratiei publice locale;

v     bugetele fondurilor speciale;

v     bugetul trezoreriei statului;

v     bugetele institutiilor publice autonome;

v     bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din

bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale;

v     bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;

v     bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau

garantate de stat si ale caror rambursari, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice;

v     bugetul fondurilor externe nerambursabile;

La categoriile de bugete publice (ca balante financiare) mai sus mentionate se pot adauga, dupa opinia noastra si bugetele intocmite in legatura cu fondurile de asigurari sociale de sanatate, unde responsabilitatile si competentele privind proiectarea si realizarea indicatorilor finantelor publice vizeaza institutii publice, ale statului (Casa Nationala a Asigurarilor de Sanatate si componentele sale institutionale din teritoriu; institutiile sanitare). In fapt, pastrand specificul unor metode si tehnici prevazute prin legislatia reformei sanitare, balantele financiare din domeniu (cu referire la institutiile mentionate si relatiile de asigurari de sanatate) sunt supuse aceluiasi regim procedural, ca etape, in cuantificarea previzionala si in realizarea indicatorilor financiari, prezente la bugetele statului, la bugetele locale si la celelalte categorii de bugete la care se refera legislatia finantelor publice.

Raspunderea elaborarii proiectelor de bugete publice revine potrivit legii, Guvernului si institutiilor desemnate de acesta pentru bugetele din zona sa de referinta precum si Consiliilor locale privind bugetele unitatilor administrativ teritoriale.

Elaborarea proiectelor de bugete publice, ca prima etapa a procesului bugetar presupune implicarea, pe baza unui cadru juridic existent, a tuturor participantilor la relatiile specifice (bugetare) in mod diferit, functie de pozitia pe care o au in cadrul acestora, folosind metode si tehnici de lucru bine definite ca actiune, pe categorii de indicatori (venituri si respectiv cheltuieli). De fapt, asistam, in aceasta etapa a procesului bugetar, la un volum important de lucrari cu caracter de proiectie (planificare) asupra indicatorilor de venituri si a celor de cheltuieli, lucrari care se regasesc in fluxuri informationale cu caracter ascendent, de la nivelul "partenerilor", statului in relatiile bugetare, la cel al administratiei publice (centrale si locale) .

Elaborarea proiectelor de bugete publice, potrivit cu cele mentionate, poate fi structurata si vizualizata grafic prin imaginea unei piramide avand trei momente distincte in actiune in care pot fi sesizate mai multe niveluri de implicari (raspunderi si competente).

Momentele definitorii vizeaza cadrul juridic al competentelor si raspunderilor in elaborarea proiectelor de bugete publice, referind-se la:

fundamentarea proiectelor de bugete publice (in plan metodologic

si procedural cu privire la indicatorii finantelor publice);

intocmirea lucrarilor pregatitoare privind proiecte de bugete

publice (ca o succesiune de interventii institutionale, premergatoare elaborarii propriu-zise a proiectelor de bugete publice);

elaborarea propriu-zisa a proiectelor de bugete publice.

Nivelurile de implicare in prima etapa a procesului bugetar pot fi structurate in functie de categoriile de contribuabili (persoane juridice si persoane fizice), de categoriile consumatorilor de fonduri bugetare (ordonatorii de credite) si de institutiile financiar-bancare specializate in gestiunea bugetara.

3.1. Fundamentarea proiectelor de bugete publice

Implicarea in elaborarea proiectelor de bugete publice este conceputa unitar, ca metodologie, de pe pozitia institutiilor statului stabilite prin lege . In acest sens, Guvernul desemneaza Ministerul Finantelor cu raspunderea elaborarii unor norme unitare privind sectorul bugetar, respectiv, cu referire la fundamentarea indicatorilor de venituri si a celor de cheltuieli.

Proiectele de legi bugetare anuale cat si bugetele propriu-zise, cuprinzand, structural venituri si cheltuieli, au la baza urmatoarele:

prognoze ale indicatorilor macroeconomici si sociali pentru anul

bugetar de referinta plus pentru inca trei ani urmatori acestuia;

politici fiscale si bugetare;

prevederile memorandumurilor de finantare, ale

memorandumurilor de intelegere sau ale altor acorduri internationale cu organisme si institutii financiare internationale;

politici si strategii sectoriale, ale prioritatilor stabilite in formarea

propunerilor de buget, prezentate ordonatorilor principali de credite bugetare;

propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de

credite bugetare;

programele intocmite de ordonatorii principali de credite bugetare

in scopul finantarii unor actiuni sau a ansamblului de actiuni, carora le sunt asociate obiective precise, indicatori de rezultate si de eficienta (programele sunt insotite de estimarea anuala a performantelor lor, care trebuie sa precizeze actiunile, costurile asociate, obiectivele urmarite, rezultatele obtinute si estimate pentru anii urmatori masurate prin indicatori precisi a caror selectare este justificata);

propuneri de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,

precum si transferuri consolidabile pentru autoritatile administratiei publice locale;

posibilitati de finantare a deficitului bugetar.

Structural, bugetele publice cuprind veniturile si cheltuielile, potrivit cu subdiviziunile clasificatiei indicatorilor finantelor publice si a altor precizari metodologice, astfel:

veniturile sunt grupate pe capitole si subcapitole, iar cheltuielile pe

parti, capitole, subcapitole, titluri, articole si alineate;

cheltuielile prevazute in capitole si articole au destinatie precisa si

limitata;

numarul de salariati[4] (permanenti si temporari) si fondul salariilor

de baza se aproba distinct prin anexa la bugetul de venituri de cheltuieli a fiecarui ordonator principal de credite bugetare;

cheltuielile de capital se cuprind pe fiecare capitol bugetar in

conformitate cu creditele de angajament si duratele de realizare a investitiilor;

programele se aproba ca anexe la bugetele ordonatorilor principali

de credite bugetare. Tot sub forma de anexe, la aceeasi ordonatori, se cuprind si fondurile externe nerambursabile.

Precizarile legale asupra celor inscrise in bugetele publice vizeaza si fondurile la dispozitia Guvernului[5].

Practic, toti cei aflati, in virtutea legilor existente, in relatii bugetare cu statul (prin institutiile specializate in administrarea bugetelor publice) vor proceda la calcule de indicatori financiari (cu efecte in determinarea veniturilor si cheltuielilor bugetare) avand in vedere cele mentionate (in masura in care sunt vizati expres). Totodata, elaborarea de documente proprii ori centralizate (bugete de venituri si cheltuieli, comunicari de indicatori etc.) presupune respectarea unor coordonate de actiune tehnica, si anume:

a.       Identificarea si individualizarea indicatorilor reprezentativi (cu exprimare

fizica, conventionala si valorica) actiunii sau activitatii generatoare de venituri sau de cheltuieli bugetare;

2. Situatia indicatorilor din anul de baza;
3. Norme si normative de utilizat in determinarea indicatorilor bugetari;
4. Cadrul juridic cu efecte in determinarea indicatorilor bugetari;

a. In cuantificarea veniturilor si cheltuielilor de inscris in proiectele de bugete publice se detaseaza ca reper important, identificarea si selectarea acelor indicatori ce devin reprezentativi pentru materia impozabila si respectiv, pentru consumul de fonduri bugetare. Practic, asistam la o structurare (asezare) a indicatorilor de referinta atat al nivel macroeconomic cat si la nivel microeconomic. Reprezentativitatea in calculele de fundamentare vizeaza: domeniul de activitate sau ramura de activitate; sursa ori materia generatoare de venituri bugetare; forma de organizare (a activitatii ori actiunii ce presupune consum de fonduri bugetare); locul concret, ca provenienta ori destinatie de fonduri publice.

In cazul veniturilor bugetare se cer a fi selectate acele repere (marimi, unitati) care permit o mai buna incadrare a materiei impozabile in principiile impunerii (echitate, randament fiscal, etc.) pornind de la elemente reale, evidente ca suprafata (la terenuri), valoare (cladiri), capacitate cilindrica (autovehicule cu tractiune mecanica), incasari (totale sau nete), profit impozabil, drepturi salariale, valoarea adaugata, acte sau fapte, bunuri ori obiecte, etc.

La cheltuielile de inscris in bugetele publice, fixarea indicatorilor reprezentativi pentru calculele de fundamentare vizeaza destinatia la nivel de domeniu, sector, ramura, forma de organizare, institutie, loc de consum, etc.

La nivel macroeconomic si social, domeniul reflectat prin capitolul de cheltuieli (invatamant, sanatate, asistenta sociala, cultura, aparare, etc.) conduce pentru indicatori la o exprimare globala de genul "numar beneficiari" ai activitatii sau actiunii de educatie, de sanatate, de asistenta sociala, etc. ori numar de persoane fizice (rezultat dintr-o anumita structura socio-demografica). Un asemenea indicator capata forme concrete explicite la nivel de subcapitol de cheltuieli, cand se produce o detaliere a capitolelor bugetare pe forme organizationale (spre exemplu la invatamant detalierea pe subcapitole vizeaza invatamantul prescolar, invatamantul gimnazial, invatamantul superior etc.). De aici si exprimari de indicatori ca: numar de prescolari, numar de elevi, numar de studenti, etc.

La nivel microeconomic si social, cheltuielile au reprezentativi alti indicatori pentru fundamentare, rezultati din destinatia cheltuielii data de articolul ori alineatul bugetar (potrivit cu clasificatie economica a cheltuielilor). In aceasta situatie se au in vedere pentru calcule si fundamentari, indicatori ca: numar salariati (potrivit cu o anumita structura pe activitati si actiuni), numar de posturi (functii), numar beneficiari burse (pentru elevi si studenti), numar persoane beneficiare de hrana (in spitale, scoli, etc.), numar paturi de spitalizare, cheltuiala cu medicamentele si materialele sanitare pe un pat de spitalizare sau pe un pacient (persoana fizica), metri patrati suprafata de intretinut, numar gigacalorii (incalzire), numar kwh (curent electric), etc.

Indicatorii utilizati in fundamentarea veniturilor si cheltuielilor bugetare pot fi grupati in raport de nivelul (gradul) lor de folosire in calcule ca fiind: operativi si orientativi (ca actiune ori determinare). De regula, la nivel macroeconomic si social (precum si la ordonatorii superiori de credite bugetare sau la activitatile centralizate) se fac determinari (calcule) proprii.

Indicatorii operativi sunt folositi efectiv in calculele de fundamentare si au drept concretizare inscrierea cifrelor rezultate in bugetele de venituri si cheltuieli ale ordonatorilor de credite bugetare.

Indicatorii orientativi sunt, de regula utilizati in compararea calculelor rezultate intre doua niveluri ierarhice diferite in plan institutional. Astfel, la ordonatorii superiori de credite bugetare (secundari si principali) la nivel de subcapitole si capitole de cheltuieli se folosesc in determinarile proprii indicatori stabiliti ca reprezentativi la aceste nivele (considerati astfel ca fiind operativi). In acelasi timp, in preluarea propunerilor de indicatori de la institutiile subordonate unde se lucreaza efectiv cu alti indicatori in calcule (functie de articolele si aliniatele bugetare), pentru comparabilitate, se apreciaza nivelul total al cheltuielilor (cu referire la activitatile proprii ale ordonatorilor tertiari de credite bugetare), de catre institutia ierarhic superioara, prin raportare la indicatorii reprezentativi de la nivel de subcapitol sau capitol (element de referinta in acest caz este alocatia bugetara solicitata pe beneficiar de cheltuiala).

In esenta, in constructia unui buget de venituri si cheltuieli, institutiile subordonate, trebuie sa foloseasca drept cifre de control privind cheltuielile ce se cer acoperite prin credite bugetare, pe acelea transmise de institutia ierarhic superioara care sa ia in considerare indicatorul reprezentativ din domeniu (ramura, sector, forma organizationala, tec.).

b. Al doilea reper prezent in lucrarile de proiectare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, la toate nivelurile de implicare institutionala il reprezinta situatia indicatorilor din anul de baza. De regula, anul precedent celui pentru care se fac calcule previzionale este considerat de baza in ideea continuitatii de activitati si actiuni in forme organizationale recunoscute. In practica bugetara, actiunile cu caracter de planificare folosesc pentru comparatie si raportare, dimensiuni ale executiei din anul de baza, adica niveluri de realizare cu caracter integral ori partial a indicatorilor financiari. De aici, prezenta in documentele finale de fundamentare (bugetele de venituri si cheltuieli, de exemplu) a doua marimi cu privire la indicatorii financiari: executia certa (de regula 30.06 an baza) si executia preliminata la data de 31.12 an baza. Prin raportare si alaturare, la cele doua categorii de date sunt prezentate cifrele propuse (ca rezultat al fundamentarii).

c. Normele si normativele financiare, au sensul unor dimensiuni prin care pot fi estimati indicatori bugetari ori de folosit in fundamentarea acestora. In cazul veniturilor, normele s-ar putea regasi in unitatile tehnice de evaluare prin raportarea lor la baza de calcul (de impunere sau de impozitare). Mai des, apar folosite normele, cu sensul de la acest reper, in cazul indicatorilor de cheltuieli unde isi regasesc valente suplimentare prin expresii de "normative" sau de "metoda normativa" (potrivit cu unele interpretari din literatura de specialitate).

Normele pot fi considerate limite, niveluri ori marimi, functie de care sau de la care se porneste in calcule si fundamentari de indicatori financiari. De aici si semnificatii ca: unitare si variabile (intr-un anume interval); obligatorii (la acelasi gen ori fel de indicatori cu extensie la domeniu, ramura, activitate sau actiune, cu suprapunere pe sensul de unitare) si indicative (cu regasire in terminologia de variabile). Unii dintre indicatori, ca urmare a posibilitatilor de conmensurare, dar si a necesitatii unor exprimari unitare fata de un efect urmarit (in plan financiar ori social) pot fi calculati pe baza unor limite unitare (cu reflectare in unitati valorice, conventionale ori fizice). Avantajul unor astfel de norme consta in simplificarea calculelor si a fundamentarii indicatorilor. La aceasta se adauga, in sensul pozitiv, si o diminuare a subiectivismului in solicitarea de mijloace banesti, in cazul institutiilor din acelasi domeniu de activitate unde indicatorii reprezentativi necesita o abordare unitara (de exemplu, cu privire la alocatia zilnica de hrana sau salariul de baza pe functie ori post).

Mare parte din cheltuieli se gasesc in situatia de a fi fundamentate prin alegerea de norme dintr-un anumit interval de marimi care exprima diferentele pe locuri de realizare ale consumurilor (intretinere, curatenie, incalzire etc). de aici si necesitatea folosirii unor norme variabile (indicative intr-un interval dat).

d. Orice determinare de indicatori bugetari obliga in actiunea de fundamentare la folosirea de acte normative sustinatoare. In practica bugetara sunt luate in considerare toate prevederile legale care produc efecte asupra datelor de inscris in balantele financiare. Cadrul juridic prezent in calcule si fundamentari de indicatori bugetari poate fi structurat astfel: acte normative care produc efecte cu caracter direct asupra marimii acestora (legile specifice pe categorii de venituri bugetare, autorizarile legale ce stau la baza determinarii cheltuielilor) si acte normative care au o influenta indirecta in conmensurarea lor.

3.2. Intocmirea lucrarilor pregatitoare privind proiectele de bugete publice

Calendarul bugetar stipulat prin legea specifica[6] vizeaza momente procedurale distincte in cadrul unor termene limita prin implicari institutionale. Astfel, elaborarea indicatorilor macroeconomici si sociali apare ca prim moment in actiune, potrivit cu care Ministerul Finantelor, cu concursul organelor abilitate, stabileste dimensiuni ale acestora atat pentru anul bugetar de referinta cat si pentru urmatorii 3 ani pana la data de 31 martie - an de baza, dimensiuni ce sunt actualizate pe parcursul desfasurarii procesului bugetar. In continuare, Ministerul Finantelor procedeaza la conturarea obiectivelor de politica fiscala si bugetara (pentru anul bugetar si urmatorii 3 ani) pe care le transmite Guvernului pana la data de 1 mai - an de baza impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite bugetare urmand ca acesta sa le aprobe pana la data de 15 mai, acelasi an. Ministerul Finantelor se adreseaza dupa acest moment ordonatorilor principali de credite pana la data de 11 iunie printr-o scrisoare-cadru in care se mentioneaza contextul macroeconomic pe baza caruia vor fi intocmite proiecte de bugete de venituri si cheltuieli, metodologia folosita in elaborare, precum si limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.

Propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor principali de credite bugetare, potrivit cu limitele transmise, vor fi determinate prin implicarea ordonatorilor subordonati la nivelul carora se procedeaza la calcule si fundamentari de indicatori in corespondenta cu subdiviziunile clasificatiei bugetare.

In esenta, lucrarile pregatitoare privind elaborarea proiectelor de bugete publice, care presupune un flux informational ascendent, sunt precedate de orientarile stabilite de Guvern cu concursul Ministerului Finantelor si apoi a ordonatorilor principali de credite pornind de la politica fiscala si bugetara, orientari care se concretizeaza in limite minime (venituri) si maxime (cheltuieli) privind indicatorii bugetari de presupus pentru toti cei implicati in relatiile bugetare.

Implicarea in elaborarea proiectelor de bugete publice potrivit cu anumite atributii, raspunderi si competente se refera la stat ( institutii specializate in gestiunea bugetara) si "partenerii" lui din relatiile specifice: agentii economici (societati comerciale, regii autonome, organizatii cooperatiste, etc.), institutiile publice din domeniile de activitate corespunzatoare ramurilor economico-sociale existente si populatia aflata intr-o anumita structura socio-demografica. Acestia din urma se afla intr-o dubla ipostaza: de contribuabili si de consumatori de fonduri publice (ordonatori de credite bugetare).

Fluxurile informationale generate de intocmirea lucrarilor pregatitoare privind elaborarea proiectelor de bugete publice precum si implicatiile celor mentionati mai sus pot fi structurate (asezate) pe mai multe niveluri de actiune distincte care vizualizate iau forma unei piramide. Nivelurile ori esaloanele de referinta au urmatoarea configuratie:

I.            La baza sistemului informational se situeaza institutiile publice

conduse de ordonatorii tertiari de credite bugetare (atat cele specializate in materie bugetara, cat si cele din domenii de activitate diverse); agentii economici cu dubla calitate (contribuabili si eventual beneficiari de fonduri publice); unitatile si institutiile de subordonare locala; populatia aflata intr-o anumita situatie socio-demografica (salariati, pensionari, someri, prescolari, elevi, studenti, etc.);

II.         La urmatorul nivel de implicare in realizarea lucrarilor pregatitoare se

afla institutiile publice conduse de ordonatorii secundari de credite bugetare (fata de care sunt subordonate cele din nivel I); institutiile finantelor publice din teritoriu; unitatile administrativ-teritoriale de baza (comune, orase, municipii, sectoare ale municipiului Bucuresti);

III.       La nivelul acesta se regasesc in principal ministerele si institutiile

centrale conduse de ordonatori principali de credite bugetare si unitatile administrativ-teritoriale de la judete si municipiul Bucuresti;

IV.       La ultimul nivel, privind realizarea si avizarea de lucrari pregatitoare,

se afla Ministerul Finantelor.

Toti cei implicati in relatiile bugetare consemneaza prin calcule si fundamentari, indicatorii finantelor publice prevazuti in raza lor de activitate prin diferite proiecte de balante financiare (bugete de venituri si cheltuieli ori alte documente care integral sau partial se regasesc, in final in proiectele de bugete publice).

La nivelul I, se intocmesc bugete proprii de venituri si cheltuieli de catre institutiile conduse de ordonatorii tertiari de credite bugetare. Tot la acest nivel, agentii economici prin raportari statistice periodice ori comunicari de indicatori transmit catre institutiile finantelor publice din teritoriu informatii pe baza carora pot fi apreciate obligatiile bugetare din anul de plan ori drepturile banesti de inscris in bugetele publice. De asemenea, institutiile si unitatile din subordinea primariilor isi fundamenteaza veniturile si cheltuielile prin balante financiare proprii. Populatia, structurata pe categorii socio-demografice, ofera informatii institutiilor finantelor publice din teritoriu in legatura cu materia impozabila detinuta, precum si cu drepturile banesti cuvenite din bugetele publice. La nivelul I, informatiile cu efecte in lucrarile pregatitoare asupra proiectelor de bugete publice circula si pe orizontala catre institutiile specializate in gestiunea bugetelor publice de la acest nivel (institutii de asigurari sociale de stat, institutii ori compartimente organizatorice din subordinea primariilor, etc.).

La nivelul urmator (II), lucrarile pregatitoare in elaborarea proiectelor de bugete publice se realizeaza prin confruntarea (compararea) calculelor proprii ale institutiilor ierarhic superioare (conduse de ordonatorii secundari de credite bugetare) cu datele transmise asupra indicatorilor bugetari prin bugetele proprii de venituri si cheltuieli de catre ordonatorii tertiari de credite bugetare.

In calculele proprii, ordonatorii secundari de credite bugetare folosesc indicatorii reprezentativi la nivelul sectorului, domeniului ori ramurii in care se gasesc pentru a determina venituri si cheltuieli de inscris in proiectele de bugete publice. De fapt, se procedeaza la o verificare a incadrarii institutiilor subordonate in limitele de cheltuieli (maxime) si de venituri (minime) transmise in momentul premergator declansarii intocmirii lucrarilor pregatitoare. Consemnarile informationale la nivelul II mentionat se fac prin intermediul proiectelor de bugete de venituri si cheltuieli care cuprind pe langa indicatorii financiari privind institutiile subordonate si pe cei care se refera la activitatea proprie a ordonatorilor secundari de credite bugetare.

Unitatile administrativ-teritoriale, prin implicarea primariilor de la localitati isi proiecteaza si aproba intr-o prima forma prin consiliile locale, bugetele localitatilor. In aceasta situatie, folosirea expresiei de aprobare provizorie este determinata de diferenta dintre veniturile proprii (mai mici) si cheltuielile (mai mari) inscrise in bugetele locale pentru care veniturile de echilibrare se vor obtine in urma adoptarii legii bugetului de stat.

La nivelul III al realizarii lucrarilor pregatitoare privind proiectele de bugete publice, respectiv la ministere si institutii centrale (ordonatori principali de credite bugetare) se procedeaza intr-un mod asemanator ca la nivelul II prin compararea calculelor proprii cu informatiile transmise de ordonatorii subordonati (ordonatorii secundari de credite bugetare si cei tertiari direct subordonati). Rezultatele compararii, cu respectarea incadrarii in limitele de venituri si cheltuieli transmise, se consemneaza impreuna cu indicatorii financiari asupra activitatii proprii a ministerelor si institutiilor centrale in bugete centralizatoare de venituri si cheltuieli care se refera la domeniul sau ramura social-economica pe care le reprezinta, in concordanta cu subdiviziunile cadrului general al clasificatiei bugetare (capitole si subcapitole). La acelasi nivel III, insa, in profil teritorial, se procedeaza pe filiera bugetelor locale la aprobarea provizorie a acestora prin centralizarea indicatorilor financiari proprii cu cei transmisi de localitatile componente.

La nivelul IV, cu localizarea la Ministerul Finantelor, lucrarile pregatitoare privind proiectele de bugete publice intra in faza finala a recunoasterii lor (metodologice, prin avizare) sau intocmirii propriu-zise. In fapt, la acest nivel, Ministerul Finantelor procedeaza la urmatoarele:

intocmirea lucrarilor pregatitoare finale privind proiectul bugetului de stat

prin compararea calculelor proprii asupra indicatorilor financiari de cuprins in acest proiect de buget referitoare la ramuri sau domenii de activitate cu datele transmise de ministere si institutii centrale prin bugetele lor centralizatoare de venituri si cheltuieli (urmandu-se respectarea limitelor de venituri si cheltuieli transmise catre acestea). In calculele proprii se mai iau in considerare datele transmise (si centralizate) de catre directiile generale ale finantelor publice din teritoriu precum si solicitarile de sume banesti suplimentare rezultate din bugetele judetelor si municipiului Bucuresti cu privire la veniturile de echilibrare ale acestora.

avizarea metodologica a lucrarilor pregatitoare privind proiectul bugetului

asigurarilor sociale de stat

avizarea metodologica a bugetelor locale si preluarea din acestea a veniturilor

de echilibrare solicitate in vederea intocmirii lucrarilor pregatitoare privind proiectul bugetului de stat;

intocmirea lucrarilor pregatitoare asupra contului general de incheiere a

exercitiului bugetar pe perioada expirata pe baza datelor transmise de Trezoreria Finantelor Publice, reprezentand raportarea executiei de casa.

In actiunea premergatoare elaborarii propriu-zise a proiectelor de bugete publice se inscriu ca lucrari pregatitoare si documentele bugetare realizate de ministere si institutii centrale cu privire la fondurile speciale . La acestea se adauga proiectiile de indicatori financiari care privesc asigurarile sociale de sanatate intocmite de catre Casa Nationala a Asigurarilor de Sanatate.

3.3. Elaborarea propriu-zisa a proiectelor de bugete publice

Guvernul are raspunderea juridica a elaborarii proiectelor de bugete ale statului insa actiunea efectiva de realizare a acestora revine in sarcina Ministerului Finantelor a carui implicare este prezentata anterior.

Printr-o sedinta speciala afectata problematicii bugetare, Guvernul decide asupra documentelor din domeniu pentru anul financiar urmator. In acest sens, capata contur final proiectele de legi bugetare ale statului (privind bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat), la care se adauga contul general de incheiere a exercitiului bugetar privind anul financiar expirat.

Inainte de a fi transmise Parlamentului, documentele bugetare sunt structurate in doua forme juridice distincte: proiecte de legi si proiecte de bugete. Proiectele de legi stabilesc cadrul principal de abordare a problematicii avand o constructie proprie actelor normative date publicitatii. Proiectele de bugete cuprind structura veniturilor si cheltuielilor pe capitole si subcapitole ale clasificatiei precum si pe titulari(ministere si institutii centrale).

Documentele bugetare in cele doua variante sunt transmise comisiilor de specialitate ale Parlamentului pana la data de 15 octombrie a fiecarui an impreuna cu un raport asupra situatiei economiei (macro) pe anul bugetar si urmatorii 3 ani (rezumat al politicilor macroeconomice care sustin propunerile bugetare precum si strategia Guvernului in domeniul investitiilor publice.

4. Aprobarea (adoptarea) bugetelor publice

Aprobarea documentelor bugetare revin ca raspundere institutiilor puterii legislative, respectiv, Parlamentului (prin cele doua camere),la nivel central, Consiliilor locale, in profil teritorial. Aceasta etapa a procesului bugetar se deruleaza in doua faze distincte: aprobarea bugetelor statului si aprobarea bugetelor locale.

Aprobarea prin Parlament poate fi prezentata, la randul ei, prin alte momente distincte si anume: analiza si avizarea documentelor bugetare de catre comisiile de specialitate ale acestuia; prezentarea lor in plenul Parlamentului; dezbaterea acelorasi documente de catre Parlament si concomitent aprobarea pe fiecare articol si alineat de lege prin corelare cu subdiviziunile clasificatiei (parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate, ordonatori principali de credite bugetare); adoptarea pe ansamblu a bugetelor, ca legi.

Comisiile permanente ale Parlamentului au un rol consultativ in privinta documentelor bugetare pe care le primesc de la Guvern potrivit cu structura mentionata.

In actiunea de analiza a acestor documente pot fi solicitate in a participa la dezbateri reprezentanti ai Guvernului, Ministerului Finantelor , ministerelor, institutiilor centrale, Bancii Nationale a Romaniei etc. In final se procedeaza la exprimarea avizului (favorabil sau nefavorabil) comisiilor mentionate.

Documentele bugetare prezentate dezbaterii din Parlament sunt precedate de doua interventii una, din partea Guvernului prin intermediul ministrului finantelor si alta, din partea comisiilor de specialitate ale Parlamentului. In expunerea de motive a ministrului finantelor publice se prezinta informatii asupra documentelor in dezbatere cu privire la politica fiscal-bugetara a Guvernului, nivelul realizarii indicatorilor financiari din anul de baza, propunerile cu privire la acestia in anul bugetar urmator, masuri si responsabilitati institutionale cu privire la aceiasi indicatori, situatia finala a exercitiului bugetar pe anul expirat (prin contul general de incheiere a acestuia) etc. Cea de-a doua interventie premergatoare dezbaterilor este a reprezentantului comisiilor de specialitate ale Parlamentului prin care se exprima pozitia (avizare sau respingere) fata de documentele bugetare pe rol.

Dezbaterile parlamentare au loc cu privire la documentele bugetare in cele doua variante de lucru, aprobarea fiind pronuntata mai intai, pe fiecare articol de lege in parte si apoi pe ansamblul legii prin care se aproba bugetul de stat si respectiv bugetul asigurarilor sociale de stat.

Dupa adoptarea bugetului de stat urmeaza definitivarea aprobarii bugetelor locale in doua trepte succesive. Mai intai, se dezbat bugetele centralizate ale judetelor si municipiului Bucuresti in conditiile aprobarii transferurilor consolidate si a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru nivelul teritorial respectiv. Rezultatul dezbaterilor din Consiliile judetene si din Consiliul general al municipiului Bucuresti se consemneaza juridic prin hotarari ale acestora (de adoptare a bugetelor respective) care includ si repartizarile de sume pentru echlibrarea bugetara la localitatile componente.

Definitivarea aprobarii bugetare, in profil teritorial, este continuata pe urmatoarea treapta administrativ-teritoriala (municipii, orase, sectoare ale municipiului Bucuresti, comune) prin dezbaterea celorlalte bugete locale si adoptarea de hotarari specifice ale consiliilor locale respective.

Dupa aprobarea de catre Parlament si consiliile locale, documentele bugetare se transmit ca raspundere executorie institutiilor din administratia publica centrala si locala.

5. Executia bugetelor publice

Procesul bugetar este dominat ca importanta de gestiunea banului public care isi are corespondent in ultima etapa a acestuia, executia balantelor financiare operative.

Executia bugetelor publice poate fi definita ca etapa finala a procesului bugetar ce exprima ansamblul de masuri, metode, tehnici si procedee pe care cei implicati in relatiile specifice le folosesc in legatura cu realizarea indicatorilor finantelor publice prevazuti si aprobati prin balantele financiare operative ale statului si unitatilor administrativ-teritoriale. In esenta, s-ar putea simplifica definitia prin a preciza ca executia bugetelor publice este faza realizarii veniturilor si cheltuielilor bugetare. Eventual, s-ar putea adauga: prin implicarea efectiva cu obligatii si drepturi banesti a celor prevazuti de legislatia specifica potrivit relatiilor bugetare existente.

Abordarea bugetelor publice din cele doua puncte de vedere : ca relatii economice de o anumita factura si ca balante financiare operative ar conduce la o similitudine in definire.

Astfel, prin prisma primului punct de vedere, executia bugetelor publice ar exprima concretizarea relatiilor economice generatoare de mijloace banesti pe fondul repartitiei venitului national, cu doua sensuri, de mobilizare si repartizare centralizata, la si de la dispozitia statului, in scopul sustinerii intereselor de ordin public recunoscute ca atare. Cu referire la cel de-al doilea punct de vedere, poate fi retinuta definirea prezentata mai sus cu specificatia de inceput "in esenta".

Practic, executia bugetara reprezinta forma globala de abordare tehnica, pornind de la caracteristicile comune ale relatiilor economice specifice prin care sunt implicati in actiune toti factorii responsabili si anume, statul cu institutiile specializate si partenerii lui prezentati simplificator cu calitatile de contribuabili si de ordonatori de credite bugetare.

Executia bugetara poate fi abordata, in sensul descrierii, prin luarea in considerare a celor doua puncte de vedere,precum si a urmatoarelor reprezentari:

sistemul bugetar, respectiv ansamblul de relatii cu aceasta semnificatie;

componentele sistemului prin prezentarea fiecarui buget public in parte, cucele doua interpretari;

structura indicatorilor financiari, redusa la expresiile generice de venituri,respectiv de cheltuieli;

raspunderi si competente, cu localizarea la institutiile specializate si respectivla contribuabili si consumatorii de fonduri bugetare;

Prezentarea executiei bugetare, potrivit cu cele mai sus mentionate, poate declansa, fie o avalansa de informatii si interpretari, mai putin lamuritoare pentru cei neinitiati in problematica finantelor publice, fie o punere in tema ori o clarificare teoretico-metodologica, pentru o categorie mai restransa cu interes profesional in aceeasi zona de referinta.

Potrivit cu definirea de inceput (ansamblu de masuri, metode, tehnici) executia bugetelor publice priveste pe toti cei implicati in relatiile specifice intr-o masura mai mica sau mai mare, potrivit cu incidenta actelor normative care o guverneaza. De aceea, vedem potrivita prezentarea ei de pe pozitia de balante financiare operative a bugetelor publice cu descrierea metodelor si tehnicilor care sustin realizarea veniturilor si respectiv a cheltuielilor, atat la institutiile specializate, cat si la cele doua categorii de participanti la relatiile bugetare: contribuabili si ordonatori de credite bugetare.

In planul tehnicilor, metodelor si procedeelor care insotesc executia veniturilor si cheltuielilor, distinctia in abordare a fenomenelor si operatiunilor specifice se cere a fi realizata mai intai separat pentru cele doua categorii de indicatori si apoi, pe componente bugetare, pe entitati institutionale specializate implicate cu anumite raspunderi si competente, precum si pe categorii de contribuabili (persoane juridice, persoane fizice), la venituri si pe ordonatori de credite bugetare, la cheltuieli.

Un segment important in executia veniturilor si cheltuielilor bugetare, in gestiunea lor propriu-zisa, il reprezinta executia de casa la nivelul Trezoreriei Publice.

In ceea ce priveste veniturile, realizarea se concretizeza in varsarea-plata, incasarea, controlul si urmarirea lor de pe pozitia contribuabililor si a institutiilor financiar-bancare. Cea mai mare parte a obligatiilor bugetare se realizeaza la initiativa platitorilor (indeosebi, persoane juridice) care actioneaza in nume propriu si in numele unor subiecte de venituri bugetare (salariati, pentru impozitul pe salarii). La randul lor, organele fiscale, sunt in situatia (indeosebi, in relatiile cu persoanele fizice) de a prelua prin impunere-debitare alte venituri (cazul impozitelor si taxelor locale). Totodata, pe parcursul executiei bugetare, compartimentele de venituri bugetare (de impozite directe sau indirecte) se implica in urmarirea si controlul realizarii obligatiilor banesti catre bugetele publice. Intr-o masura mai pronuntata, se gasesc in aceasta situatie inspectiile fiscale si compartimentele de control si urmarire fiscala din cadrul institutiilor finantelor publice.

Incasarea propriu-zisa a veniturilor bugetare se realizeaza separat pe categorii de contribuabili (agenti economici, institutii publice si persoane fizice), pe bugete publice si pe categorii de venituri corespunzatoare subdiviziunilor clasificatiei (capitole si subcapitole) pe baza unor metode, tehnici, procedee de lucru stabilite la nivelul unitatilor operative ale Trezoreriei Finantelor Publice.

Executia partii de cheltuieli a bugetelor publice se deruleaza separat de venituri presupunand notiuni, elemente, metode si procedee specifice. Reprezentativ pentru executia cheltuielilor sunt expresii care pornesc de la notiunea de credite bugetare (aprobare, virare, ordonatori, etc.), metode si tehnici de finantare bugetara (deschidere si repartizare de credite bugetare, alimentare cu mijloace banesti sau alocare de fonduri, etc.), etape in perfectare unei cheltuieli (angajare, lichidare, ordonantare, plata).

Circuitul mijloacelor banesti pe seama relatiilor bugetare poate fi vizualizat ca un parcurs cu mai multe momente definitorii, care declanseaza in executia bugetelor publice, ca balante financiare operative, modalitati tehnice distincte in realizarea acesteia, cu consemnari informationale separate la cei implicati in actiune. In acest sens, relevante sunt: asezarea si calculul veniturilor bugetare, varsarea si plata acestora, incasarea lor propriu-zisa, depersonalizarea ca efect al manifestarii principiului bugetar al neafectarii veniturilor; credite bugetare aprobate; plati de casa; cheltuieli efective. Suita de momente tehnice mai sus mentionate este incadrata de fundamentarea indicatorilor financiari (care precede elaborarea proiectelor de bugete publice) si rezultatul executiei lor bugetare (prin contul general de incheiere a exercitiului bugetar).

Asezarea si calculul veniturilor bugetare, pe parcursul executiei indicatorilor specifici, revine, ca responsabilitate lucrativa, in mare masura, contribuabililor persoane juridice, pentru cele mai multe dintre acestea, precum si organelor fiscale, pentru contribuabilii persoane fizice, in cazul altora. Atat la unii cat si la ceilalti sunt organizate evidente tehnic-operative tinind de consemnari ale calculelor asupra obligatiilor, functie de realizarile materiei impozabile.

Varsarea veniturilor bugetare reprezinta in cele mai multe situatii manifestarea initiativei la plata a contribuabililor ce este reflectata prin evidente tehnic-operative ori contabile si consemnata prin ordine de plata (cu caracter general, pentru cele mai multe obligatii bugetare si cu caracter specific pentru contributia de asigurari sociale), foi de varsamant (pentru unele plati in numerar ale persoanelor juridice) ori chitante (care exprima incasarea de catre stat a obligatiilor bugetare de la persoanele fizice).

Incasarea propriu-zisa a veniturilor bugetare se face potrivit cu documentele specifice mentionate mai sus ca urmare a viramentelor din conturile bancilor comerciale (unde isi au deschise conturi agentii economici) in conturile sintetice si analitice de venituri pe bugete publice deschise la unitatile operative ale Trezoreriei Finantelor Publice. La aceasta institutie financiar-bancara se materializeaza segmentul distinct din realizarea veniturilor bugetare si anume executia de casa a acestora prin inregistrari tehnico-operative si contabile potrivit cu evidentele specifice.

Depersonalizarea veniturilor bugetare, ca urmare a manifestarii principiului neafectarii veniturilor bugetare, este singurul moment din circuitul banului public prin balantele financiar-operative, in care nu se produc consemnari informationale prin evidente insa, marcheaza trecerea la executia partii de cheltuieli bugetare din acestea.

Aprobarea creditelor bugetare reprezinta momentul declansator al finantarii cheltuielilor din bugetele publice potrivit cu limitele ce nu pot fi depasite. La nivelul consumatorilor de fonduri publice (ordonatorii de credite bugetare), se consemneaza prin conturi in afara bilantului prevederile bugetare mai intai la institutiile centrale (conduse de ordonatori principali de credite bugetare) prin deschiderea de credite bugetare si apoi la institutiile subordonate (ordonatorii secundari de credite bugetare si ordonatorii tertiari de credite bugetare) prin repartizare de credite bugetare. In plan local, din bugetele unitatilor administrativ-teritoriale, finantarea se face prin alimentarea cu mijloace banesti a conturilor de diponibil ale ordonatorilor de credite bugetare numai in masura existentei de mijloace banesti in acestea ca urmare a incasarii de venituri proprii ori a veniturilor de echilibrare provenite din transferurile consolidate din bugetul de stat.

Platile de casa reprezinta un alt moment al executiei cheltuielilor bugetare semnificand scoaterea de mijloace banesti din conturile de la trezorerie pentru angajarea de plati aprobate in bugetele de venituri si cheltuieli ale ordonatorilor de credite bugetare ce au drept corespondent subdiviziuni de cheltuieli in bugetele publice finantatoare. In evidenta institutiilor publice sunt consemnate platile de casa (inclusiv platile nete de casa), atat tehnic-operativ cat si contabile (prin documente ca "fisa pentru operatii bugetare" sau "fisa pentru operatii diverse", precum si prin folosirea unor conturi specifice). Platile de casa au corespondent si in evidenta de la unitatile operative ale Trezoreriei Finantelor Publice.

Executia propriu-zisa a partii de cheltuieli din bugete publice ca balante financiare are drept concretizare ca modalitate tehnica de exprimare cheltuielile efective care inseamna plata furnizorilor de energie electrica si energie termica, plata salariilor nete, plata burselor, etc. In evidentele institutiilor publice acestea sunt consemnate prin conturile specifice de cheltuieli.

Finalitatea executiei financiare la institutiile publice este exprimata cu ajutorul conturilor de executie bugetara, la bugetele publice prin contul general de incheiere a exercitiului bugetar.

In concluzie, PROCESUL BUGETAR in Romania prezinta urmatoarele caracteristici:

proces decizional (se aloca resurse bugetare limitate in raport cu nevoile societatii pentru bunuri si servicii);

proces democratic (se manifesta atributele statului de drept dar si interesele economico-sociale a unor grupuri ce detin majoritatea politica de decizie);

proces politic (decizia politica a fortelor majoritare in Parlament pentru o anume politica economica);

proces ciclic, continuu (legi specifice formulate pe baza principiilor anuitatii si publicitatii bugetare, cu termene concrete de derulare si finalizare);

proces cu impact public (la nivel macroeconomic- fluctuatii ale preturilor, nivelului somajului, a ratei dobanzii etc. si microeconomic atat pe plan politic cat si in plan social ).

Bibliografie

1. Filip Gheorghe - Finante Publice, Ed. Sedcom Libris, Iasi,2003
2. Mosteanu Tatiana - Buget si trezorerie publica, Ed. Du. Style, Bucuresti, 2000
3. Legea nr 500/2002 a finantelor publice
4. Ordonanta de urgenta nr.45 din 5 iunie 2003 privind finatele publice locale
5. Mosteanu Tatiana - Reforma sistemului fiscal in Romania, Ed. Didactica si pedagogica, Bucuresti, 1999
6. Vacarel Iulian si altii - Finante Publice, Ed. Didactica si pedagogica, Bucuresti, 2003
7. Vacarel Iulian - Politici fiscale si bugetare in Romania -1990-2000, Ed. Expert, Bucuresti, 2001