FUNCTIA PUBLICA SI FUNCTIONARUL PUBLIC IN TARI ALE UNIUNII EUROPENE

FUNCTIA PUBLICA SI FUNCTIONARUL PUBLIC IN TARI ALE UNIUNII EUROPENE

1 Functia publica in tari ale Uniunii Europene

Notiunea de functie publica reprezinta o notiune fundamentala a dreptului public, in general, a dreptului administrativ, in special, strans legata de notiunea de organ, autoritate, activitate administrativa etc.

Functia publica si functionarul public sunt institutii juridice ale dreptului public, in general, si ale dreptului administrativ, in particular, care s-au conturat ca atare intr-o continua disputa intre doctrina, jurisprudenta si reglementare.

Fenomenul dominant al acestei dispute l-a constituit doctrina, care a analizat sub toate aspectele si sub toate valentele lor aceste institutii juridice, cel mai adesea criticand modul in care ele au fost reflectate in norme juridice si argumentand rigorile normative carora aceste concepte ar trebui sa le raspunda.

Functionarea oricarei autoritati sau institutii publice presupune trei elemente: competenta, mijloace materiale si financiare si personal (resurse umane) structurat pe compartimente, linii ierarhice si functii, dintre care doar unele sunt functii publice.

Titularul unei functii publice este, de regula, dar nu intotdeauna, un functionar public.

Apartenenta la categoria functionarilor publici depinde, in principal, de criterii juridice, de actul de numire si natura dreptului aplicabil, mai degraba decat de criterii functionale sau de natura functiilor exercitate.

In toate tarile exista traditii privind reglementarea functiei publice, ce nu trebuie insa confundate cu aparitia unui statut general.

In sensul larg al termenului, se poate intelege prin functie publica, ansamblul persoanelor aflate la dispozitia guvernantilor pentru a face sa functioneze serviciile publice.

In sens organic este vorba de ansamblul personalului din administratie. Acest personal are o compunere diversificata si cuprinde categorii extrem de variate. Uneori, in aceeasi perspectiva organica, functia publica desemneaza doar o parte din acest personal. In sens formal, functia publica poate desemna regimul juridic aplicabil ansamblului personalului administrativ. In sens material, este vorba de o activitate constand in colaborarea in mod permanent si cu titlu profesional la o actiune a persoanelor publice ale administratiei.

Notiunea de functie publica, contrar aparentelor, este dificil de tradus cu exactitate in diferite tari europene, intr-o analiza comparativa, riscurile de contrasens fiind mai numeroase decat in cazul altor institutii referitoare la administratie.

In notiunea de fonction publique (functie publica) in Franta este explicata prin notiunea civil servant (serviciu civil) in Marea Britanie si prin cea de ffentlicher Dienst (serviciu public) in Germania.

In toate cele trei tari, acesti termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv functionarii si au devenit sinonime cu administratia in vorbirea curenta, insa acestea sunt departe de a corespunde perfect de la o tara la alta.

Unul dintre contrasensurile cel mai des intalnit consta in compararea efectivelor functiei publice franceze (cinci milioane de agenti, in anul 1993) pe de-o parte, cu cele ale functionarilor britanici, civili servants (o jumatate de milion, in anul 1993), pe de alta parte. De aici putem trage concluzia ca este vorba de reflectarea a doua conceptii opuse, cea statala, in Franta si cea liberala, in Regatul Unit. In realitate, efectivele de agenti ai colectivitatilor publice sunt mai ridicate in Marea Britanie decat in Franta. Civil service britanic nu desemneaza decat agentii serviciilor administratiei statului, in timp ce in Franta, termenul de functie publica are in vedere si functionarii publici ce actioneaza la nivelul colectivitatilor locale, pe langa cei ce regasesc la nivelul administratiei statale.

Diferentele dintre functia publica franceza si civila service britanic se refera mai ales la modalitatile de aplicare a unor principii fundamentale, comune cele doua sisteme. In fiecare dintre cele doua tari, reformatorii au inteles lectiile istoriei si au incercat sa dezvolte o viziune a viitorului, pentru a elabora un sistem al functiei publice apt sa ofere serviciile pe care cetatenii si guvernele le asteptau de la el.

Integrarea europeana a angajat anumite state membre pe traseul unei evolutii diferite fata de cea cu care erau obisnuite sub aspect istoric. Daca Franta s-a caracterizat de-a lungul secolelor printr-un echilibru intre initiativa privata, sporita dupa 1791, prin proclamarea principiului libertatii comertului si industriei, pe de-o parte, si un sector public puternic, adesea monopolist, tragandu-si sevele din istoria miscarilor sociale, adesea asociat conceptiei despre Republica, pe de alta parte, ambivalenta cunoscuta sub denumirea de societate de economie mixta, in ultimele decenii ea a fost nevoita sa faca fata integrarii intr-o Europa fondata mai degraba pe o filozofie economica si politica liberala.

In Germania, desi numarul functionarilor este mai mic decat in Franta, de doar doua milioane, statutul functionarilor publici se aplica la mai putin de jumatate din personalul administratiei, in timp ce in Franta, se aplica la toate functiile publice permanente.

De aici concluzia potrivit careia termenul de personal al administratiei ar fi cel mai indicat, singurul termen utilizabil in toate tarile europene, fara o semnificatie juridica precisa, pentru a desemna ansamblul agentilor din serviciul diferitelor colectivitati publice, altele decat intreprinderile publice si fortele armate, indiferent de statutul lor juridic.

In cea mai mare parte a tarilor Uniunii Europene, personalul administratiei reprezenta de la 5 la 8% din populatie la inceputul anilor "90: in Luxemburg era de aproximativ 6,8%, in Germania de aproximativ 7,3%, in Franta de aproximativ 7,6%, in Italia de aproximativ 6,2%, in Spania de aproximativ 5,6% etc. Danemarca constituie o exceptie, cu aproape 18% din populatie, in raport cu Olanda, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; in Grecia procentul era de 2,5%.

In Suedia, tara in care puterile publice intervin puternic in toate sferele vietii economice si sociale, se intalneste un mare numar de functionari, atat pentru administratia centrala, cat si pentru cea regionala si comunala, existand un procent unic in Europa, de 1 functionar la 9 locuitori.

In toate tarile Uniunii Europene, dreptul functiei publice presupune un nucleu central de reguli aplicabile unor agenti, care corespunde definitiei stricte a functionarului, nucleu in jurul carora graviteaza dispozitii mai restranse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angajati din administratie.

Autorii unei lucrari consacrate functiei publice in Europa, vorbesc despre un model european sau un "tip ideal" de functie publica catre care ar trebui sa tinda sistemele administrative ale statelor Uniunii Europene; exista putine caracteristici comune si mai multe aspecte specifice, cu toate acestea, se admite existenta implicita a unei democratii administrative, dar si a unei cvasilibertati de acces la functia publica, pentru toti resortisantii Uniunii Europene, aspecte de mult admise la nivelul Curtii de justitie de la Luxemburg.

Un alt mare specialist francez este de parere ca sistemul european al functiei publice exista, dar el este diversificat, in functie de istoria si de cultura fiecarei natii. E vorba de statute specifice bazate pe cateva principii fundamentale.

In doctrina europeana se poate vorbi de un drept comun aplicabil functiei publice, in sensul cel mai strict al definitiei recunoscuta pentru fiecare tara.

In ce priveste reglementarea functiei publice, potrivit dreptului comparat, in tarile Uniunii Europene se mentine, chiar si in prezent, vechea disputa intre conceptia dominanta, de altfel axata pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public, si conceptia statutului contractual, ce conduce la regimul dreptului privat.

Cu toate ca nu s-a ajuns la un numitor comun, se poate vorbi despre functia publica ca statut legal sau despre functia publica ca un raport de drept privat, fara ca una sa fie opusa, cu necesitate, celeilalte.

Natura necontractuala a functiei publice a fost pusa in discutie in mai multe tari, dar mai ales in Franta.

Astfel, prin jurisprudenta sa, Consiliul de Stat a stabilit modul de determinare a caracterului administrativ al contractelor de angajare a personalului din administratie. Prin doua decizii celebre din 1954 s-a statuat ca au caracter administrativ si determina calitatea de agent public, acele contracte prin care se confera personalului angajat functia de "a participa direct la executarea sau de a executa propriu-zis serviciul administrativ" sau, potrivit doctrinei, e vorba de contracte care incredinteaza agentilor respectivi "functii corespunzand specialitatii serviciului public respectiv."

Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv transate se intalneste in Regatul Unit.

In general, din perspectiva dreptului comparat, se distinge dupa cum accentul este pus pe exercitiul suveranitatii prin agentii publici sau pe actiunea lor de gestiune, admitand sau nu autonomia functiei publice, in raport cu modalitatile de munca in intreprinderile particulare.

In timp ce Franta si Germania inclina spre prima tendinta, iar S.U.A. spre a doua, in dorinta de a evita birocratia, in restul statelor occidentale constatam ca se tinde la apropierea statutului functionarilor publici de cel al agentilor din sectorul privat.

In nici o tara a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administratie nu se supune unui statut juridic unic si identic. Dimpotriva, trebuie exclusa ideea, raspandita in Germania dar si in Franta, ca statutul national al functionarilor s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabila.

Un Statut juridic particular al functionarilor, statut supus regulilor dreptului public cu caracter unilateral, continand dispozitii legislative si regulamentare, se regaseste in toate tarile Uniunii Europene, alcatuind un drept al functiei publice, distinct de dreptul muncii.

In egala masura, se poate sustine ca este posibil sa intalnesti in toate aceste tari, angajati in administratie, al caror statut este definit printr-un contract de munca supus principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variaza de la o tara la alta este proportia in care se aplica cele doua tipuri de reglementari. Ramane de vazut daca diferenta dintre dreptul functiei publice si dreptul muncii este sau nu foarte importanta.

Retinem in acest context, si pozitia unor specialisti straini, potrivit carora, in cea mai mare parte a statelor occidentale, alesii sunt de acord ca o functie publica profesionala de calitate, competenta si stabila, cu un nivel ridicat de etica si de satisfactie a muncii este susceptibila de a imbunatati serviciile oferite publicului.

De altfel, inca din 1921, Lon Duguit preciza ca, "notiunea de functionar este intim legata de notiunea de serviciu public", "functionarul fiind agentul care participa cu titlu permanent si in mod regulat la functionarea unui serviciu public, indiferent ca este vorba despre un serviciu centralizat, descentralizat sau chiar concesionat."

Ideea va fi reluata de Consiliul de Stat francez, care, in 1993, va preciza: "corpuri de functionari ai Statului nu pot fi constituite si mentinute decat in scopul realizarii unor servicii publice".

In ce priveste constitutionalitatea functiei publice, daca ne raportam la tarile Uniunii Europene, constatam ca in fiecare din tarile care au constitutii scrise se regasesc principii ale functiei publice. Numarul articolelor din Constitutie referitoare la functia publica difera insa, de la o tara la alta, dupa cum difera si tehnica sau continutul reglementarii.

Prima problema care i-a preocupat pe legiuitorii constituanti a fost stabilirea autoritatii competente pentru fixarea regulilor aplicabile functiei publice.

Intr-un prim grup de state, majoritar (Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Suedia, Austria si Finlanda), Constitutia prevede competenta legiuitorului de a stabili regulile aplicabile functiei publice. In aceste state, puterea reglementara nu poseda decat competente de aplicare si de executare a legii.

Un alt grup de state se caracterizeaza printr-o partajare, in baza dispozitiilor constitutionale, intre legislativ si executiv, a reglementarii functiei publice. In Belgia si in Regatul Unit, seful statului dispune de competenta in materie de statut al functionarilor, in baza prerogativelor sale regale.

Astfel, in Belgia, chiar Constitutia ii confera aceasta putere Regelui, stabilindu-i competenta de a numi in functiile din administratia generala, dar mai ales precizand expres ca puterea executiva ii apartine acestuia.

In Marea Britanie, prerogativa regala presupune mai ales competenta de a stabili reguli privind functia publica. Nu trebuie inteles de aici, insa, ca in cele doua tari nu ar fi posibila interventia legiuitorului, pentru ca acesta poate oricand sa impuna reguli Coroanei.

Aproape toate constitutiile enunta principii aplicabile dreptului functiei publice si indica autoritatea competenta pentru a le stabili. Este vorba mai ales de principiul liberului acces la functiile publice.

Ideea unui statut legal al functiei publice trebuie privita in corelatie cu Statul de drept, cu procesul de reforma, precum si cu conceptia serviciului public. Statutul trebuie sa raspunda cerintelor de transparenta ale societatii actuale. El trebuie sa tina cont de cateva relatii importante ale societatii, si anume, dupa cum sustine un autor francez - citat in studiul pe care-l evoca -, de faptul ca "traim intr-un univers mondializat si globalizat", ca exigenta productivitatii este sporita, traducandu-se prin concurenta, ca somajul de lunga durata a crescut puternic, ca tendinta de imbatranire a societatii risca sa se accelereze etc.

Dintr-o alta perspectiva, evolutia noilor democratii, declansata la inceputul ultimului deceniu al secolului trecut, presupune garantarea instalarii unei functii publice profesionale, apolitice si cu caracter permanent, dispunand de o pregatire corespunzatoare in toate administratiile, aspect ce implica pentru aceste state, dezvoltarea unor functii de gestiune, transversale, comune tuturor ministerelor (bugetul statului, elaborarea de politici comune), precum si functionarea dupa principii comune (de personal, de activitate legislativa).

Problema raportului dintre administratie si politica a reprezentat dintotdeauna unul din subiectele cele mai interesante ale dreptului politic contemporan. In tarile occidentale, acest raport isi trage sorgintea din modelul weberian al administratiei publice, in care administratia este complet neutra. Se teoretizeaza cu consecventa, principiul neutralitatii politice a administratiei, care opreste administratia sa intervina in sfera politicului si ii limiteaza activitatea la transpunerea in practica a politicii decise.

Europa zilelor noastre prezinta un tablou variat, de la tara la tara, in functie de conditii, de particularitati etc., in ceea ce priveste raportul functionarilor publici cu politica.

Doctrina occidentala contemporana apreciaza ca trei sunt elementele de forta pentru evocarea raporturilor dintre politica si administratie, si anume: impactul politicului in activitatea de selectie, recrutarea si in cariera de ansamblu a functionarilor publici; intrepatrunderea intre politic si administrativ precum si puterea de care dispune administratia asupra sferei politicului.

Statutul functionarilor publici isi afla originea in dispozitii constitutionale ale statelor Uniunii Europene, care fixeaza competentele in materie, enuntand in unele cazuri chiar si regulile de fond ce leaga autoritatile publice.

Denumirea de statut, provenind de la cuvantul latin statutum, derivat din verbul statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifica un ansamblu de norme juridice ce cuprinde vointa statului de a reglementa, in mod autoritar, o anumita categorie de raporturi sociale ori institutii juridice.

Statutul functionarilor publici sau dreptul comun al functiei publice, intr-o formulare mai riguroasa sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situatia juridica a functionarului.

In acest sens, mai peste tot in statele Uniunii Europene se regaseste un Statut al functionarilor publici. Dar, ordonarea formala a acestui statut este mult mai putin omogena, neputand fi identificat un text unic care sa poata fi calificat drept "statutul general al functiei publice.

In ce priveste Regatul Unit, ar putea parea hazardat sa incerci sa aplici notiunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra ca, in pofida unei conceptii destul de raspandite, situatia functionarului britanic nu presupune lipsa aplicarii dreptului. Este adevarat ca o asemenea idee este uneori formulata chiar de juristii britanici, atunci cand urmaresc sa sublinieze ca functionarii sunt angajati dupa bunul plac al Coroanei.

Statutul functionarilor publici este constituit din acte reglementare si cutume. Problema dreptului aplicabil lui civil service (in Irlanda ca si in Marea Britanie) este pur si simplu cea valabila si pentru celelalte functii publice. Nu exista un instrument juridic oficial unic care sa contina regulile aplicabile functionarilor publici.

In majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai importanta decat in Irlanda sau in Regatul Unit, dar nicaieri totalitatea acestor reguli nu se regaseste intr-o lege sau un regulament unic.

Prima tara care a adoptat un Statut al functionarilor publici a fost Spania, in anul 1852, urmata de Luxemburg, in anul 1872 si apoi de Danemarca, unde prima lege despre functionari dateaza din anul 1899. Primul Statut al angajatilor civili ai Statului a fost adoptat in Italia in anul 1908, iar prima lege irlandeza referitoare la functia publica dateaza din anul 1922. Olanda a adoptat prima lege cu privire la functionari, in anul 1929 si Regulamentul general privind functionarii Regatului, in anul 1931.

In ce priveste semnificatia statutului de nefunctionar, dreptul francez se dovedeste a fi mai complex, intrucat, obliga a se face delimitarea intre functionari, agenti publici si agenti de drept privat care presteaza activitati in administratie.

Statutul functiei publice in Franta reprezinta o codificare de principii. Existenta unui statut evita confuzii intre agent si functia pe care o exercita. Sistemul statutului francez are ca fundament trei principii: principiul egalitatii, cel al independentei si cel al raspunderii. Este o constanta a functiei publice pe trei versanti, fondata pe o "dialectica intre afirmarea drepturilor si obligatiilor, valabile pentru ansamblul functionarilor si traducerea a ceea ce este specific referitor la cele trei categorii existente: functionari de stat, ai colectivitatilor teritoriale si ai serviciilor sanitare.

In toate tarile Uniunii Europene, anumite tipuri de functii sunt exercitate in cadrul unor reglementari statuare particulare.

Doua solutii au fost adoptate in aceasta privinta: fie aceste functii au fost excluse din Statutul general al functionarilor publici si au fost dotate cu statute speciale, tinand cont de particularitatile lor, fie aceste functii au fost incluse in Statutul general al functionarilor publici, prevazandu-se pentru ele interventia unor statute particulare stabilite prin Hotarari ale Guvernului, ce stabilesc derogarile si adaptarile necesare.

Este vorba, in primul rand, despre militari, care trebuie sa se caracterizeze prin disciplina, fiind dificil sa li se acorde drepturi sindicale si, cu atat mai mult, dreptul la greva sau dreptul de a-si alege organisme reprezentative. Este motivul pentru care statutul functionarilor se refera, in principiu, doar la functionarii civili, dar nu mai putin adevarat este ca cele doua statute se apropie din ce in ce mai mult, deoarece armata nu poate ramane in afara evolutiilor recente.

Este si cazul politiei, supusa unei ierarhii speciale, private de dreptul la greva si uneori, de cel sindical. Este, in general, si cazul diplomatilor, supusi unor constrangeri privind mobilitatea si adoptarea unei atitudini rezervate, dar beneficiind in schimb de indemnizatii semnificative.

La randul lor profesorii universitari din institutiile publice dispun de garantii de independenta.

Este de asemenea, cazul judecatorilor, care detin garantii de independenta speciale, chiar daca, in sens larg, pot fi considerati ca functionari.

Se poate sustine ca, in general, statele europene au urmarit sa evite orice confuzie intre administratie si justitie, intre functionari si magistrati. Intr-adevar, finalitatea si spiritul celor doua institutii sunt profund diferite: una se caracterizeaza, de regula, prin subordonarea sa fata de puterea politica iar cealalta, prin independenta sa; una gireaza servicii, cealalta arbitreaza conflicte. Chiar daca statutul lor se poate asemana sub anumite aspecte, ele trebuie cu grija delimitate.

In Franta si Spania, ansamblul functiei publice se divide nu doar in trei sau patru categorii orizontale, dar, de asemenea in mai multe sute de corpuri si tipuri de functii. Statutele particulare contine reguli specifice, completand Statutul general al functiei publice. Anumite statute particulare contin si reguli derogatorii de la principiile generale ale statutului functiei publice.

Orice functionar public, francez sau spaniol, este supus la doua tipuri de reglementari suprapuse: cele din statutul special aplicabil corpului din care acesta face parte si cele din statutul general. Dimpotriva functionarii din alte tari se supun de regula dispozitiilor aceluiasi statut.

In legatura cu statutul functionarilor publici mai trebuie avute in vedere si alte probleme, privind efectivele de functionari si costul acceptabil pentru fiecare stat, drepturile si obligatiile fata de colectivitate, deoarece apar drepturi si obligatii noi, schimbarile demografice previzibil, cu implicatii asupra gestiunii functiei publice, relatiile interne si externe ale sistemului functiei publice etc.

Printre drepturile noi evocate de doctrina franceza retinem: dreptul de a participa la luarea deciziilor, la consultari, dreptul la o gestiune supla a timpului de munca, in functie de necesitatile serviciului. In privinta obligatiilor sunt evocate obligatia simultana de productivitate si economie si calitatea serviciului prestat, pe de-o parte, ti respectiv, obligatia de a participa la lupta contra oricarei forme de excludere sociala, pe de alta parte.

2 Functionarul public in tari ale Uniunii Europene

Notiunea de functionar public nu prezinta acelasi inteles in cazul in cazul in care este analizata din punct de vedere al dreptului penal, dreptului financiar sau dreptului administrativ.

Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utilizeaza formulari tautologice, de genul agentii titulari de functii in administratie sunt functionari publici.

Chiar si etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al notiunii franceze de functionar este revelatoare.

Terminologia folosita in Danemarca, in Grecia si Regatul Unit are originea cea mai veche si totodata cea mai legata de trecutul monarhic al statelor europene. Functionarul este un servitor (spre exemplu, traducerea notiunii din limba daneza este chiar aceasta, de "om de serviciu"), un servitor civil (civil servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) in vocabularul specific sistemului anglo-saxon.

Terminologia care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, este in mai mica masura legata de ideea de monarhie, dar face trimitere tot la notiuni din vechiul regim, deoarece semnificatia literar vorbind, titularul unui birou (in Germania si Olanda).

In limba spaniola si in cea portugheza, cuvantul functionar, reflex al notiunii mai moderne, aparute o data cu Revolutia franceza, de functie publica, se traduce prin functionario. Belgia si Luxemburg utilizeaza termenul "mai neutru" de agent al Statutului sau colectivitatilor publice.

Irlanda conciliaza notiunile cele mai moderne cu notiunile cele mai vechi, subliniind in acelasi timp ca functionarul este servitorul suveranuli (civil servant este sintagma utilizata pentru functionarul civil de Stat) si ca, in prezent, el este agentul serviciului public (public servant este un termen mai larg decat civil servant).

Doua elemente ale definitiei se regasesc intr-o maniera mai mult sau mai putin evidenta pentru ansamblul personalului din administratie.

Relatia dintre colectivitatea care angajeaza si functionar se concretizeaza intr-un raport de drept public, traducandu-se printr-un angajament sub forma unei numiri unilaterale si nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.

O alta caracteristica a unui drept special al functiei publice consta in faptul ca, de regula, un functionar este o persoana numita intr-o administratie, cu titlu permanent, adica pana la pensie, cu conditia unor precizari valabile pentru trei state.

Astfel, in Olanda statutul functionarilor publici permite nominalizarea acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar, iar in Irlanda si in Marea Britanie statutul functionarilor cu titlu temporar, de altfel, putin numerosi, nu este acelasi cu statutul functionarilor numiti cu titlu permanent.

Dreptul german este singurul in prezent, care adauga un element important, la definitia functionarului. Astfel, prin Statutul functionarilor publici se precizeaza ca, aceasta calitate nu poate fi acordata decat pentru exercitarea "prerogativelor de putere publica sau a prerogativelor, care pentru ratiuni ce tin de necesitatea asigurarii bunei functionari a Statului sau a vietii publice, nu pot fi incredintate exclusiv unor persoane de drept privat".

Din perspectiva integrarii europene, analizand modelele care s-au aflat la baza organizarii administratiei comunitare, un autor roman identifica cu aproape 10 ani in urma, trei modele existente in perimetrul european, caracterizate printr-o extrema diversitate in structurile lor ierarhice si in maniera de organizare si operare.

Modelul englez, caracterizat printr-un nivel superior (secretarii permanentii) cu un inalt grad de pregatire, foarte bine retribuiti, dar cu o arie de actiune restransa.

Modelul francez, caracterizat tot printr-un nivel superior si un grad inalt de pregatire in domeniul administratiei publice, dar si cu o prezenta politica remarcabila, in sensul ca peste 20% dintre parlamentari provin din randurile functionarilor publici.

Modelul german, caracterizat prin doua nivele, functionari politici cu un inalt statut, dar cu stabilitate mica, si functionari civili de cariera, activand intr-o pozitie relativ minora, dar stabila.

Modelul german este dominat de lege, rigiditate si planificare, modelul francez se remarca prin rigiditatea structurilor si flexibilitatea birocratiei, iar modelul englez se caracterizeaza prin flexibilitatea amandurora.

3 Sistemele de recrutare a functionarilor publici

Selectia functionarilor publici a reprezentat dintotdeauna o preocupare de prim plan pentru "clasa politica", respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare sau, dupa caz, in opozitie. Criteriile si metodele de selectie reflecta insa, in fiecare tara si pentru fiecare epoca, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv.

Sunt aprecieri valabile si in prezent, dar pot fi sustinute si pentru viitor, atat timp cat va exista statul, implicit administratia publica, va fi nevoie si de functionari publici.

Lucrarile occidentului de stiinta administratiei analizeaza, de regula, doua metode de selectare a functionarilor publici: metodele nedemocratice, incluzand in aceasta sfera metodele folosite indeosebi in Antichitate si Evul mediu (hazardul, norocul, ereditatea, nepotismul) si respectiv, metodele democratice, folosite (sau cel putin proclamate) de administratiile moderne, precum selectia politica, selectia intelectuala sau selectia profesionala. Alegerea uneia sau alteia din aceste metode depinde de specificul administratiei publice, de traditiile dintr-un sistem national sau altul, de stadiul de evolutie al societatii, de raporturile dintre politic si administratia publica, de sarcinile ce sunt stabilite administratiei publice intr-o anumita etapa de dezvoltare a societatii si, in perspectiva, de conjunctura regionala, continentala sau internationala, de gradul de cultura si civilizatie etc.

Administratia si Politica ocupa un loc special in lumea contemporana. Adesea aceste doua notiuni sunt considerate contradictorii, cu toate ca exista un raport intre ele si forme de intrepatrundere reciproca.

Subordonarea ierarhica, ce ramane un element fundamental al functiei publice, a fost atenuata pentru a evita politizarea excesiva a functiei publice, de faptul ca agentii au devenit din ce in ce mai numerosi, ocupand adesea functii tehnice, prin participarea din ce in ce mai semnificativa a sindicatelor si a reprezentantilor personalului administrativ la deciziile privind cariera.

Recrutarea agentilor care nu dispun de un statut special, se face in conditii apropiate de cele ale dreptului privat, in toate tarile Uniunii Europene.

Accesul la functia publica respecta insa, peste tot, doua principii comple-mentare, a caror importanta variaza pentru fiecare tara, in functie de evolutia istorica si de cultura juridica proprie fiecarei tari: principiul egalitatii si principiul meritului.

Principiul accesului egal la functia publica isi are originea in Europa, in respingerea privilegiilor, ca urmare a Revolutiei franceze. Acest principiu se regaseste in toate constitutiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu exceptia Danemarcei si a Irlandei, tari in care principiul egalitatii de acces la functia publica este consacrat prin lege.

Toate legislatiile nationale consacra si principiul recrutarii prin concurs, precum si o serie de conditii prealabile inscrierii.

Aplicarea principiilor egalitatii si meritului conduce la stabilirea de reguli mai mult sau mai putin stricte, destinate sa garanteze candidatii si administratia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale sefului de serviciu.

In unele tari, o mai mare importanta se acorda recrutarii dupa merit, ce isi are originea in principiul, mai degraba politic decat juridic, al sistemului de acordare a functiei dupa merit (merit system) generalizat in Regatul Unit in sec. al XIX-lea.

Analiza comparativa a sistemelor de recrutare pentru diverse functii publice dezvaluite o serie succesiva de operatiuni care nu sunt nici efectuate si nici nu se regrupeaza de aceeasi maniera, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea candidaturilor, alegerea dintre candidati a acelora care par cei mai apropiati de posturile care urmeaza a fi ocupate, recrutarea si in sfarsit, numirea.

Vom mai retine in acest context, distinctia din doctrina europeana, intre cele doua sisteme ale functiei publice, "sistemul carierei" (le systm de la carrire) si sistemul "angajarii" (le systm de l'emploi). Sistemul carierei, dominant in Uniunea Europeana (cu exceptia Olandei) poate fi definit prin combinarea mai multor elemente specifice: recrutarea pe viata in vederea realizarii unei cariere in administratia publica, un proces ierarhic ale carui etape succesive si conditii de derulare sunt determinate prin legi si regulamente ce stabilesc necesitatea ocuparii mai multor functii succesive.

Acest sistem care reflecta specificitatea unui serviciu in slujba statului se opune sistemului in care agentii sunt recrutati pur si simplu, in vederea ocuparii unei functii determinate si nu au un drept la cariera.

4 Conditiile de acces la functia publica

Prin notiunea de functie publica se intelege o profesie, in virtutea careia persoana care o ocupa are un drept la cariera, atunci vom distinge doua categorii de conditii: generale, necesare pentru ocuparea oricarei functii publice si specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de functii din administratie, din sfera justitiei, a legislativului etc.

In cazul functiei publice europene se intalnesc doua categorii de conditii, si anume: conditii fixe, care sunt aceleasi pentru toti candidatii si conditii variabile, in aceasta categorie intrand diplome, titluri, nivel de experienta etc.

Din perspectiva dreptului comparat, de regula, se face distinctia intre conditiile obiective si conditiile subiective de acces la functia publica.

Conditiile obiective se refera la conditiile a caror natura nu trebuie lasata la libera apreciere a autoritatii insarcinate sa verifice daca candidatul le respecta.

Conditiile obiective se refera fie la candidati, fie la administratie, iar in acest din urma caz este vorba despre exigenta pe care o regasim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante. Doua aspecte au caracterizat, in mod specific, dreptul de acces la functia publica: problema publicarii posturilor vacante si cea a listelor de asteptare sau a rezervelor la recrutare. Conditiile referitoare la candidati sau mai numeroase si mai diversificate.

In ce priveste conditiile subiective, este vorba despre conditii a caror interpretare lasa o larga libertate de apreciere autoritatilor care sunt insarcinate cu verificarea lor, in functie de natura functiilor ce urmeaza sa fie indeplinite si de calitatile particulare ale fiecarui candidat.

Anumite conditii de admisibilitate apar drept conditii obiective intr-un anumit sistem si conditii subiective intr-un alt sistem. Spre exemplu, in ce priveste conditia de moralitate, care este, de regula, o conditie subiectiva in majoritatea cazurilor, este suficient sa fie definita ca reprezentand absenta unui anumit tip de condamnare penala, pentru a o transforma intr-o conditie obiectiva. In toate cazurile insa, exista incepand cu conditiile general valabile pentru ansamblul functiei publice, conditii speciale pentru anumite categorii de functionari.

Modalitatile de verificare a indeplinirii acestor conditii variaza mult de la o tara la alta, atat in ceea ce priveste autoritatile cu atributii in acest domeniu, cat si in ce priveste forma si momentul la care se realizeaza.

In toate statele Uniunii Europene, loialitatea fata de institutii este considerata ca una din principalele indatoriri ale functionarilor, in ciuda diferentelor semnificative de formulare; semnificatia sa variaza de la o tara la alta.

Sub aspectul modalitatilor de selectare si de recrutare, toate tarile cunosc un minim de formalitati care permit delimitarea functiei publice de sectorul privat, dar acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putand fi identificate patru modele distincte.

Un prim model conform caruia este necesar un minim comun de formalitati, ce presupune obligatia de publicare a posturilor vacante, se regaseste in state precum Olanda si Danemarca. De inspiratie mai apropiata de practicile din sistemul privat, recrutarea libera lasa la discretia ministerelor alegerea regulilor aplicabile, cum ar fi organizarea de concursuri la care se recurge destul de rar in practica.

In Olanda, recrutarea se bazeaza pe principiul nediscriminarii cu doua particularitati: obligatia de a recruta 2% handicapati si obligatia de a alege o femeie atunci cand seful de serviciu trebuie sa aleaga intre doi candidati de sex opus, dar dispunand de aceeasi competenta. Recrutarea nu este posibila decat pe baza unei descrieri a functiei care precizeaza conditiile de pregatire, de experienta si personalitatea ceruta candidatilor. Selectia va fi precedata de o preselectie pe baza unui dosar; interviurile cu candidatii, referintele si informatiile sunt completate cu teste psihologice.

Al doilea model este cel german caracterizat prin selectia in etape si recrutarea libera. Sistemul de selectare german a mentinut in practica monopolul juristilor la functiile publice de conducere. Pentru a raspunde nevoilor de specialisti in alte domenii, Statutul a prevazut posibilitatea de a recruta si alti candidati pentru anumite functii determinate,dar nu pentru a face cariera. S-ar parea ca si Luxemburgul a ales partial modelul german, cel putin pentru selectia inaltilor functionari.

Al treilea model, modelul britanic se caracterizeaza prin recrutarea printr-o comisie independenta. Recrutarea functionarilor trebuie incredintata unui grup mic de personalitati independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin intermediul deputatilor pe care ii reprezinta. Este vorba de o comisie (Civil service commision) formata din trei comisari numiti de guvern, care au drept sarcina selectionarea si recrutarea functionarilor de care ministerele au nevoie, punand in concurenta toti candidatii: sistemul concursului deschis (open competition). Cresterea efectivelor de functionari a facut insa imposibila recrutarea directa a tuturor functionarilor de catre comisie, ce dispun de o diploma universitara. Pentru ceilalti candidati, comisia fixeaza doar conditiile de acces si procedurile de evaluare, dar deleaga operatiunile materiale diferitelor ministere.

Concursul de nivel superior in sistemul britanic incearca sa inlature orice exercitiu academic sau bazat pe memorie si presupune trei etape: prima consta in teste de calificare, a doua consta in lucrari in vederea admiterii, iar a treia ii implica pe toti cei declarati admisi ce vor trece prin fata unui juriu (final selection board), care in urma unui interviu de 35 de minute isi va forma o opinie definitiva.

Pentru primele doua etape, notarea candidatului implica luarea in considerare a nu mai putin de 11 criterii, si anume: capacitate de analiza, imaginatie constructiva, rigoare, exprimarea in scris, exprimarea orala, aptitudine in stabilirea de bune relatii, capacitatea de a influenta si de a convinge, dinamism, determinare, stabilitate emotionala si maturitate.

Cel mai cunoscut in tara noastra, modelul francez se caracterizeaza prin organizarea de concursuri si prin existenta unor scoli de formare profesionala ce raspund preocuparii de profesionalism.

Este vorba de recrutarea cursantilor unei scoli specializate, in care se pregatesc viitorii functionari, numiti intr-un anumit corp la finalizarea pregatirii si dispunand de posibilitatea de a-si alege locurile de activitate in functie de ordinea rezultatelor obtinute la sfarsitul scolarizarii.

Notiunea franceza de concurs rezulta din interactiunea dintre practica administrativa si jurisprudenta Consiliului de Stat.

Concursul presupune: un numar de locuri precis determinat; un juriu independent fata de candidati, de puterea politica si de sefii serviciilor care dispun de posturi vacante; un clasament al candidatilor declarati admisi, in ordinea rezultatelor obtinute, precum si obligatia pentru autoritate de a respecta clasamentul.

Sistemul de recrutare a functionarilor prin concurs se intalneste in majoritatea statelor Uniunii Europene, precum: Belgia, Spania, Franta, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia, Marea Britanie etc.

Cu toate riscurile si dezavantajele sale, se arata in doctrina, metoda concursului tinde sa se generalizeze in majoritatea statelor contemporane. Daca este aplicata cu obiectivitate si corectitudine, ea constituie cea mai indicata metoda de selectie a personalului administratiei publice, intrucat poate asigura acestuia, un personal calificat, competent, capabil sa obtina rezultate superioare in activitate.

Procedeul concursului este prezent ca o exigenta a democratiei si ca o garantie a neutralitatii administratiei publice fata de cetateni.

Putine sunt tarile in care se practica si alte sisteme de recrutare. De exemplu, in Grecia selectionarea functionarilor s-a facut o perioada pe baza sistemului recrutarii automatizate.

Statele europene au neglijat multa vreme formarea agentilor publici in spiritul dreptului si practicilor comunitare, problemele europene fiind considerate ca o afacere a specialistilor insarcinati cu negocieri in propriul lor sector. Doare in sistemul universitar a fost organizat un invatamant general sau specializat pentru studenti.

Abia spre sfarsitul secolului trecut au fost intreprinse unele eforturi in majoritatea statelor europene pentru formarea sau, cel putin, sensibilizarea functionarilor publici in aceasta directie.

In majoritatea statelor europene au fost puse in aplicare programe de formare speciale in sfera de probleme ale Uniunii Europene, la nivel interministerial sau in cadrul fiecarui minister.

5 Drepturile si obligatiile functionarilor publici.

Supunerea functionarilor publici unui regim de drepturi si obligatii specifice distinge functionarii, in sens strict, de alte categorii de agenti publici (contractuali si altii). Multa vreme, functionarii au fost supusi unor regimuri restrictive, ca urmare a specificitatii serviciului de stat. Cu timpul, aceasta specificitate s-a atenuat, functionarii tinzand sa devina cetateni obisnuiti ca toti ceilalti.

Doctrina franceza cu privire la functia publica abordeaza, pe de-o parte, recrutarea si cariera functionarilor publici, iar, pe de alta parte drepturile si obligatiile acestora.

Functionarul are obligatia de a-si indeplini in mod corect indatoririle de serviciu. Aceasta regula atrage, evident, consecinte diferite, in functie de serviciul public care este realizat, dar anumite reguli sunt comune tuturor serviciilor. Aceste obligatii de a-si exercita corect atributiile de serviciu pot antrena consecinte inafara serviciului. Lipsa de respect fata de aceste obligatii poate antrena sanctiuni disciplinare.

In ansamblul lor, drepturile si obligatiile constituie suport legal al autoritatii si prestigiului functionarului public, fiind asigurate si garantate de stat prin mijloace juridice, de natura materiala, civila, administrativa si chiar penala.

Drepturile si obligatiile functionarilor publici pot fi impartite in doua mari categorii, si anume: drepturi si obligatii cu caracter general, care revin tuturor functionarilor publici si drepturi si obligatii speciale, care revin doar unor categorii de functionari publici.

O alta delimitare se poate face intre drepturi si obligatii care privesc situatia personala a functionarului (remunerarea, concediu, protectie sociala), pe de o parte, si drepturi si indatoriri specifice functiei publice detinute indiferent de titular, pe de alta parte.

Existenta sistemului functiei publice demonstreaza ca un drept la cariera nu este in mod necesar garantat functionarilor.

Stabilitatea in functie este adesea perceputa ca o caracteristica esentiala a functiei publice. Acordarea stabilitatii in functie este privita ca o frana impotriva imixtiunii partidelor politice in administratie, cu finalitatea de a asigura o autonomie aparatului administrativ, fara de care legalitatea in activitatea serviciilor publice nu poate fi realizata.

Dupa efectuarea unei perioade de proba sau a unui stagiu, la sfarsitul careia, daca nu corespunde cerintelor postului, stagiarul poate fi eliberat din functie, dupa indeplinirea unor formalitati (depunerea juramantului), in cazul in care corespunde, functionarul isi obtine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate in dreptul german, isi obtine numirea pe viata, in cazul in care se dovedeste corespunzator.

In sistemul francez, stagiarii sunt agenti publici care au vocatia de a fi titularizati in urma unui examen sau a unui concurs si care parcurg o perioada de proba si de formare, care se poate finaliza prin integrarea, sau din potriva prin excluderea lor. Durata stagiului este de regula de un an.

Astfel, in ce priveste statutul juridic al persoanei selectionate in statele Uniunii Europene situatia cvasiunanima este ca intre momentul reusitei la concurs si cel al dobandirii statutului de functionar definitiv exista o intindere variabila in timp. Perioada difera de la o tara la alta si chiar in cadrul aceleiasi tari exista diferente, in functie de nivelul functiei publice.

Notiunea de cariera, dominanta in diverse state europene, rezuma faptul ca functionarul aflat in serviciul statului sau al unei colectivitati locale se gaseste intr-o situatie statutara, adica legala si impersonala, care ii asigura sanse rezonabile de promovare de-a lungul activitatii sale profesionale si garantii suficiente privind siguranta activitatii sale.

Dreptul la cariera evoca garantarea prin lege a vocatiei functionarilor publici la avansare si promovari.

In doctrina occidentala, notiunea de cariera a functionarului public este definita ca reprezentand dezvoltarea in timp a situatiei profesionale a unui functionar public, de la recrutare pana in momentul in care inceteaza activitatea profesionala a acestuia.

Ceea ce caracterizeaza, spre exemplu, Statutul francez "este alegerea decisiva a sistemului de cariera pentru ansamblul functionarilor". El este construit in jurul a trei axe: alegerea concursului, ca modalitate generala de recrutare, la care in prezent se adauga si transferul, promovarea si redistribuirea; organizarea carierei in categorii de functionari; distinctia gradului de functie.

In toate tarile Uniunii, statutul functionarilor prevede dreptul acestora la incadrarea intr-o functie echivalenta si acordarea unei indemnizatii compensatorii pe perioada in care acestia au fost privati de slujba, din motive neimputabile.

In ceea ce priveste participarea functionarilor la viata publica, acestia sunt supusi, de regula, unei obligatii de loialitate fata de natiune si de institutiile sale, la care ne-am mai referit.

Intr-o viziune sintetica, se poate sustine ca neutralitatea politica a functionarilor publici este o problema care are raspunsuri diferite, in functie de traditiile si de legislatia fiecarei tari in parte.

Functia publica este in intregime in serviciul oamenilor politici aflati la putere sau trebuie sa fie autonoma?

Au functionarii publici libertatea de a-si exercita drepturile politice la fel ca orice cetatean? Daca da, in ce limite?

Au oamenii politici vreun rol in desemnarea functionarilor? Raspunsul la aceasta ultima intrebare se apreciaza ca ar trebui sa fie negativ.

In doctrina occidentala se sustine ca exercitiul dreptului la opinie al functionarilor publici ar trebui circumstantiat, dupa cum functionarul se afla in timpul serviciului sau in afara orelor de serviciu. Important este ca exercitarea acestui drept sa nu influenteze obiectivitatea si impartialitatea functionarului public in raport cu publicul si cu modalitatea de rezolvare a lucrarilor pe care le efectueaza in exercitarea functiei.

Libertatea la opinie este inviolabila, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitata, sustine un autor. Aceasta limita este variabila in raport cu natura functiilor si cu gradul de raspundere al functionarilor. Obligatia de a se retine in manifestarea opiniilor este mai stricta insa pentru functionarii superiori.

In Franta, functionarilor le este recunoscuta libertatea de opinie, care, este absoluta, in sensul ca functionarii nu pot fi recrutati, apreciati sau demisi in functie de opiniile lor.

In dosarul personal nu se poate face mentiune despre opiniile politice, religioase etc. dar libertatea de opinie nu poate fi confundata cu libertatea de exprimare a opiniilor. Aceasta din urma libertate este limitata, deoarece formele sale de exprimare pot avea conotatii politice.

Se face distinctie intre libertatea de exprimare a opiniilor in timpul serviciului, cand ea este interzisa, si libertatea de exprimare a opiniilor in afara serviciului, cand ea se coreleaza cu obligatia de rezerva, ce semnifica posibilitatea functionarului de a-si exprima opiniile, cu prudenta si moderatie, fara a incita sau provoca.

Altfel spus, functionarii dispun de libertatea de constiinta si de opinie, in aceleasi conditii ca si ceilalti cetateni, sub rezerva de a nu aduce atingere autoritatii de stat si superiorilor ierarhici si de a nu face discriminare intre utilizatorii serviciilor publice; pot sa adere la partide, sa militeze, sa-si asume responsabilitati, sa se prezinte la alegeri, cu singura conditie sa nu cumuleze functia publica cu un mandat electiv national.

Potrivit jurisprudentei franceze, datoriile agentilor publici trebuie sa fie apreciate pe masura responsabilitatilor pe care ei le asigura in viata sociala, in functie de rangul lor in ierarhie si de natura functiilor lor.

Dreptul la greva in cazul functionarilor publici, de asemenea, exista variatii de la tara la tara. Inaintea celui de-al doilea razboi mondial, principiul cel mai raspandit era interdictia dreptului la greva in serviciile publice.

Experienta Frantei si a Italiei demonstreaza ca amploarea utilizarii acestuia si atingerea adusa principiului continuitatii serviciului public, depind in mai mica masura de reglementarea dreptului la greva, decat de raporturile de forta, la un moment dat, ca si de cultura sociala a tarii.

In realitatea juridica nu exista drepturi si obligatii independente unele de altele. Fiecarui drept ii corespunde o obligatie corelativa si fiecare obligatie naste, la randul ei, un drept.

Deci, din aceasta perspectiva, drepturilor functionarilor publici le corespund anumite indatoriri care decurg, de regula din Statutul acestora.

Se distinge astfel in doctrina, intre indatoririle legate de indeplinirea functiei si indatoriri legate de viata privata a functionarilor publici.

In toate statele democratice se asteapta de la functionarul public, pe langa o solida competenta profesionala, neutralitate, loialitate, impartialitate, simt al datoriei si grija fata de interesul general.

Profesionalismul se manifesta pe multiple planuri, si anume, in relatiile de serviciu, cu colegii din compartiment si din institutie, fata de superiori si subordonatii ierarhici, dar si in exteriorul acesteia, cu persoanele juridice cu care institutia intra in contact.

Cea mai importanta indatorire este desigur aceea de a servi interesul public, aspect care presupune o serie intreaga de obligatii ce constau in necesitatea de a asigura supunerea functionarului in raport cu dispozitiile constitutionale (in Germania si, in mod special, in Spania), loialitatea sa in raport cu puterea politica, supunerea sa fata de superiorii ierarhici. Problema loialitatii fata de normele constitutionale a redevenit in actualitate in Germania, mai ales dupa reunificare, fiind declansate o serie de anchete cu privire la trecutul anumitor functionari din fosta R.D.G.

Obligatia de fidelitate fata de persoana morala din structura careia face parte este considerata obligatia fundamentala a functionarului public german. Aceasta inseamna ca functionarul public nu poate lasa sa treaca interesele unui partid politic sau ale unui grup determinat inaintea celor ale poporului in ansamblul sau, deci inaintea intereselor publice. Totodata, functionarul public, in exercitiul functiei sale, trebuie sa apere ordinea constitutionala, liberala si democratica si sa puna mai presus de orice alta valoare interesul general.

Necesitatea armonizarii situatiei juridice a functionarilor federatiei, statelor federale si celorlalte persoane morale de drept public este specifica tuturor statelor federale.

Un al doilea ansamblu de reguli vizeaza garantarea independentei functionarilor, pe de-o parte, in raport cu presiunile partizane, iar, pe de alta parte, in raport cu interesele private: neutralitate, impartialitate, integritate.

Cu toate ca principiile generale sunt comune tuturor tarilor, divergente importante apar pe doua planuri: pe de-o parte, in interpretarea obligatiei de rezerva, dependenta cel mai adesea de circumstantele de timp si de loc, precum si a intinderii drepturilor politice recunoscute functionarilor; pe de alta parte, in existenta si aplicarea efectiva a regulilor destinate sa evite confuzia de interese, sa protejeze functionarii de tentativele de coruptie si sa sanctioneze delictul de ingerinta. Coruptia consta pentru un functionar public in a solicita sau a accepta avantaje materiale in exercitarea atributiilor sale. Este vorba de fapte evidente interzise, calificate de multa vreme ca fiind infractiuni (spre exemplu, legea irlandeza cu privire la prevenirea coruptiei dateaza din anul 1889, iar legea engleza dateaza din anul 1898).

Mai dificila este insa prevenirea conflictului de interese, care poate rezulta dintr-un cumul cu o activitate desfasurata in sistemul privat; cu exceptia unor tari precum Italia sau Portugalia, si cu unele exceptii traditionale, precum calitatea de universitar, cumulul este interzis, dar este vorba de o regula ce implica un nivel de remuneratie convenabil pentru cei interesati.

In ceea ce priveste delictul de ingerinta, acesta presupune diferite aspecte; spre exemplu, in Franta, potrivit unor dispozitii continute in Codul penal, ii este interzis functionarului public ca timp de cinci ani de la data incetarii activitatii sale in aceasta calitate, sa se angajeze intr-o intreprindere privata cu a carei supraveghere sau control fusese insarcinat sau cu care fusese in legatura in timpul exercitarii atributiilor de functie publica.

O alta categorie de obligatii priveste raporturile functionarului cu publicul, fiind vorba despre discretia profesionala, care trebuie conciliata cu regulile privind transparenta administrativa in vigoare in cea mai mare parte a statelor Uniunii.

O ultima categorie de obligatii cu caracter moral se refera la: conduita decenta(in Danemarca); sensul eticii si justitiei(Portugalia). In Belgia, obligatia de a avea o "conduita ireprosabila" a fost inlocuita cu necesitatea de a adopta o "conduita corespunzatoare exigentelor functiei".

In general, in Belgia se acorda o semnificatie deosebita comportamentului general al functionarului public, prima lui obligatie fiind ca, in serviciu sau in viata privata, sa evite comiterea unor fapte care ar putea afecta increderea publicului, onoarea si demnitatea functiei.

Respectarea obligatiilor de catre functionarii publici este asigurata, in toate statele, prin existenta sanctiunilor disciplinare cum ar fi: votul de blam, avertismentul, retrogradarea, diminuarea remuneratiei, revocarea din functie.

6 Raspunderea functionarilor publici

Dupa cum doctrina de drept public subliniaza, si in domeniul stiintei dreptului se contureaza distinctia dintre notiunile de raspundere si responsabilitate, distinctie ce isi are originea in tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului raspunderii sociale de cel al responsabilitatii sociale.

Aceasta delimitare se evidentiaza in ce priveste dreptul administrativ sub mai multe aspecte.

In primul rand dreptul administrativ analizeaza responsabilitatea ti respectiv, raspunderea autoritatilor administratiei publice. In al doilea rand, dreptul administrativ analizeaza aceste fenomene in legatura cu functionarii publici. In al treilea rand, dreptul administrativ se preocupa de cercetarea responsabilitatii cetatenilor fata de normele juridice, respectiv a raspunderii acestora in cazul incalcarii lor.

Raspunderea juridica "intervine pe terenul raului infaptuit", adica in urma savarsirii unei abateri. Specific abaterilor savarsite de functionarii publici este faptul ca ele pot interveni in timpul exercitarii functiei, in legatura cu exercitarea acesteia sau, pur si simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legatura directa, nemijlocita cu functia, dar care pun sub semnul intrebarii prestigiul functionarului public.

Regimul juridic al functiei publice include si problema raspunderii acestuia, a carui menire este reprimarea greselilor comise de agentii publici, aspect care reprezinta doar unul din scopurile raspunderii.

Prin intermediul raspunderii se realizeaza atat scopul preventiv, cat si cel sanctionator, carora ar trebui sa li se adauge potrivit doctrinei actuale, si cel educativ.

Sistemul legislativ permite in toate statele Uniunii Europene inlaturarea unui functionar titular, in anumite conditii.

Statele europene combina aplicarea a patru forme de raspundere a functionarilor: penala, civila, financiara, dar, mai ales, disciplinara.

Astfel, peste tot exista un sistem de sanctiuni disciplinare aplicabile in cazul abaterilor savarsite de functionari, cea mai grava fiind eliberarea din functie (uneori chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte grave, in Franta).

Regimul juridic al raspunderii disciplinare a functionarilor publici se afla intr-o relatie de determinare, cu garantarea principiului stabilitatii functionarilor publici si a dreptului la cariera al acestora. O veritabila garantare a stabilitatii functionarului public presupune crearea cadrului legal, prin intermediul caruia functionarul public sa fie aparat, in egala masura, de excesele puterii politice si de cele exercitate de puterea ierarhica, de seful ierarhic sau, dupa caz, de conducatorul autoritatii sau institutiei publice respective.

Dreptul disciplinar este un drept autonom. Sanctiunile disciplinare sunt independente de sanctiunile penale.

Sanctiunea disciplinara constituie in principiu o sanctiune administrativa luata de o autoritate administrativa. Ea nu constituie un act jurisdictional decat in anumite ipoteze particulare.

In toate statele Uniunii Europene, sistemul disciplinar presupune respectarea a doua principii fundamentale: dreptul la aparare, functionarul trebuind sa fie informat si, daca doreste, sa fie asistat de un avocat si posibilitatea unui recurs in fata unui tribunal independent si impartial.

Pentru a se realiza un asemenea obiectiv, regimul raspunderii disciplinare a functionarului public prezinta anumite particularitati, care presupun, in primul rand implicarea unui organ colegial in derularea procedurii de tragere la raspundere a functionarului public.

Astfel, cea mai mare parte a statelor europene a adoptat un sistem care combina interventia autoritatii ierarhice cu a unui organism reprezentativ: prima (ministru, director, sef al institutiei, primar, etc.) dispune, la inceputul procedurii, initiativa cercetarii si, la final, aplicarea sanctiunii, intre cele doua etape, ia trebuie sa consulte o comisie compusa, cel mai adesea de o maniera paritara din reprezentanti ai administratiei si din personal, acestia din urma fiind alesi de functionari sau desemnati de sindicate; in general, autoritatea ierarhica nu este obligata juridic sa respecte avizul acestei comisii, dar, in realitate, ea tine cont in mare masura de acesta.

Spre exemplu, in Franta, Consiliul de Stat a decis inca din anul 1957 ca toate sanctiunile, cu exceptia avertismentului si a blamului (echivalentul mustrarii din sistemul romanesc), vor fi pronuntate numai dupa emiterea avizului consiliului de disciplina.

Exista chiar si prevederi constitutionale ce consacra raspunderea functionarilor. Mentionam sub acest aspect, Constitutia Germaniei, potrivit dispozitiilor careia, incalcarea obligatiilor rezultate din raportul de functie, atrage raspunderea statului sau autoritatilor din care functionarul face parte. Actiunea in justitie se intenteaza pentru o fapta intentionata sau neglijenta grava si nu exclude o actiune in daune-interese.

In Germania a fost instituita o procedura disciplinara cu caracter jurisdictional: cu exceptia sanctiunilor minore, decise de autoritatea ierarhica, acesta trebuie sa sesizeze o jurisdictie disciplinara care presupune magistrati profesionisti (magistrats professionnels) si reprezentanti ai personalului, ce va stabili o sanctiune ca un adevarat tribunal; in egala masura, ea poate fi sesizata de un procuror disciplinar federal, care joaca in acest caz acelasi rol cu un procuror obisnuit in materie penala.

Potrivit Constitutiei Belgiei, functionarii publici pot fi trasi la raspundere "pentru fapte din administrarea lor".

Statutul francez prevede expres ca functionarul se afla fata de administrati intr-o situatie statutara si reglementara si nu contractuala.

Statutul juridic al functionarului este stabilit in mod general si impersonal prin legi si regulamente; situatia juridica a functionarului poate fi modificata unilateral, dar functionarul poate formula recurs pentru exces de putere impotriva deciziilor administratiei care incalca legile si regulamentele privind situatia sa; litigiile referitoare la situatia functionarului atrag competenta instantelor de contencios administrativ.

Putem deci, concluziona faptul ca, in majoritatea tarilor, procedura disciplinara este reglementata distinct in cazul functiilor publice, implicand de regula si participarea reprezentantilor personalului administrativ. In general, este vorba despre un aviz consultativ pe care seful de serviciu, cu atributii in domeniul disciplinar, nu este in mod formal, obligat sa-l urmeze. Dar, intr-un astfel de caz, este incontestabil ca o anumita presiune se exercita asupra lui. In anumite situatii expres prevazute, este vorba chiar de veritabile tribunale disciplinare care vor pronunta sanctiunea.

Pe de alta parte, dreptul functiei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii din functie pentru insuficienta profesionala.

Asemenea eliberari din functie pot avea loc in practica, datorita unor deficiente fizice sau intelectuale, dupa cum arata jurisprudenta din tarile in care contenciosul functiei publice este mai dezvoltat.

Nu mai putin adevarat este ca presiunea sindicatelor si fenomenele specifice marilor organizatii fac ca revocarile din functiile publice sa fie extrem de rare, s-ar parea cu exceptia Danemarcei.

Pentru a aprecia exact amploarea fenomenului ar trebui comparata functia publica cu sectorul privat.

In Olanda, spre exemplu, experienta demonstreaza ca este la fel de complicat sa concediezi un salariat dintr-o intreprindere privata aflata in bunastare economica sau un functionar din administratie; in ambele cazuri s-ar impune practic existenta unei greseli grave pentru ca revocarea sau concedierea sa aiba loc.

In ce priveste problemele disciplinare, supuse de functionari sau de superiorii lor, acestea sunt rezolvate de un tribunal al functionarilor,compus din judecatori profesionisti care aplica reguli ale dreptului administrativ. Intotdeauna se poate recurge, in egala masura, la judecatorul civil.