GENERALITATI PRIVIND FUNCTIA PUBLICA EUROPEANA SI UNCTIONARUL PUBLIC EUROPEAN

GENERALITATI PRIVIND FUNCTIA PUBLICA EUROPEANA SI UNCTIONARUL PUBLIC EUROPEAN

Sectiunea I

Fundamentarea notiunilor

In cadrul organismelor Comunitatii Europene, isi desfasoara activitatea agenti supusi unor norme speciale, care reprezinta dreptul functiei publice europene. Reglementarile statutare privind functionarii publici europeni au suferit o anumita evolutie in timp.

Intr-o prima etapa a reglementarii, regasim statutul functionarilor si regimul aplicabil altor agenti ai Comunitatii Economice Europene si ai Comunitatii Economice a Energiei Atomice, edictat de Consiliu in baza articolelor 212 C.E.E. si 186 C.E.E.A. (J.O.C.E. din 14.6.1962), care continea prevederi derogatorii fata de Statutul personalului C.E.C.A. din 28.01.1956

Diferenta de regim dintre functionarii celor trei Comunitati viza, in esenta, urmatoarele aspecte:

ierarhia diferita a gradelor;

nivelul de ansamblul al remuneratiilor, care era mai mic cu 3%;

regimul pensiilor care era mai putin liberal

Inaintea Tratatului de fuziune, personalul institutiilor comunitare a fost supus, pe de o parte(unor protocoale cu privire la privilegiile si imunitatile care li se aplicau, pe de alta parte, unui regim mai intai conventional, apoi statutar, proprii fiecarei Comunitati. Institutiile care formeaza Uniunea Europeana nu au fost create in acelasi timp

Datorita acestui fapt, s-a ajuns intr-o prima faza , la o juxtapunere a trei corpuri de agenti supusi unor regimuri diferite.

Astfel, C.E.C.A. a cunoscut, pana la data de 1 iulie 1956 cand a fost adoptat un statut al functionarilor publici din cadrul acestui organism, o perioada in care functionarii erau recrutati pe baza de contract de drept public

Prin articolul 24 din Tratatul de fuziune din 8 aprilie 1965 a fost impusa "stabilirea unui regulament al personalului unic si comun tuturor institutiilor comunitare'

O a doua etapa s-a concretizat prin unificarea normelor statutare existente, realizata prin Regulamentul C.E.E., C.E.C.A., C.E.E.A, nr. 259 / 68 din 29 februarie 1968 publicat in J.O.C.E. nr. L 56 din 4. 03. 1968 modificat de mai multe ori

Acest regulament supus mai multor modificari, impreuna cu alte texte, este reunit intr-un document intern al Comunitatilor intitulat "STATUT', care are ca subtitlu "Regulamente si reglementari aplicabile functionarilor si altor agenti ai Comunitatilor Europene'.

O a treia etapa este reprezentata de actuala reglementare, Statutul Functionarilor Comunitatilor Europene, adoptat prin Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 de modificare a Statutului functionarilor Comunitatilor Europene ca si regimul aplicabil altor categorii de agenti ai Comunitatilor

In preambulul acestui document sunt prezentate motivele de fapt si de drept care au determinat necesitatea adoptarii unei noi reglementari statutare la nivel comunitar. Un prim aspect abordat vizeaza necesitatea de a se transpune in reguli juridice aplicabile functiei publice a Comunitatilor Europene aspecte care raspund nevoilor in evolutie a institutiilor si personalului, in respectul culturii si traditiilor unei administratii comunitare fondata pe principiul ca aceasta este in serviciul cetateanului. Comunitatile trebuie sa dispuna de o administratie publica europeana de nivel ridicat pentru a putea sa-si indeplineasca misiunile care le revin. Este un adevar de necontestat ca eficienta actiunii administratiei depinde de calitatea personalului care o deserveste. De aceea, in preambul vom regasi ideea ca este necesar sa existe un cadru de recrutare de catre Comunitati a personalului lor, de natura sa permita o selectare care sa corespunda mai multor exigente, respectiv:

a) viitorii functionari europeni sa dispuna de inalte aptitudini de productivitate, eficienta si integritate;

b) viitorii functionari europeni sa provina dintr-o baza
geografica cat mai larga, spre a fi reprezentativa pentru cetatenii
statelor membre;

c)    personalul din cadrul Comunitatilor sa execute sarcinile in conditii care sa garanteze functionarea activitatii acestora in conditii optime;

d)   finalitatea modului de recrutare si a reglementarilor care guverneaza statutul personalului Comunitatilor este aceea de a crea resursele umane capabile sa asigure o functie publica europeana caracterizata prin competenta, independenta, loialitate, impartialitate si permanenta, ca si printr-o diversitate culturala si lingvistica. Un alt obiectiv urmarit este acela de a se asigura unicitatea functiei publice a Comunitatilor Europene, inteleasa ca acea trasatura care ii permite sa intareasca cooperarea intre institutii si agentii lor in materie de politica de personal, in interesul bunei functionari a Comunitatilor si al folosirii eficiente a resurselor umane. Un alt principiu care sta la baza filozofiei reglementarii privind functia publica europeana este cel al nediscriminarii, care este consacrat prin tratatul CE si prin intermediul caruia se urmareste dezvoltarea unei politici de personal care sa garanteze egalitatea de sanse pentru toti, fara deosebire de sex, capacitate fizica, varsta, identitate rasiala sau etnica, orientare sexuala sau situatie matrimoniala.

Notiunea de "statut' provine din latinescul statutum care deriva din verbul siatuere - a statua, a decide, a ordona si are semnificatia ca "indica natura insasi a situatiei functionarului. Dar ea mai presupune, si un sens restrans, prin care se desemneaza textele in care sunt grupate principalele dispozitii aplicabile la toti functionarii sau ansamblului functionarilor dintr-un sector sau compartiment"

Sintetic, prin statut al functionarilor publici intelegem ansamblul de reguli referitoare la situatia juridica a functionarilor care formeaza dreptul comun al functionarilor publici

Totodata statutul are menirea ca grupeaza principalele probleme pe care le presupune conditia juridica a salariatului, a functionarului public sau a altei categorii de personal.

Interventia unei reglementari cu valoare de statut nu a ramas fara consecinte in ceea ce priveste regimul functiei publice europene. Ea a avut ca efect faptul ca "a plasat functia publica comunitara in categoria functiilor publice asa-zis inchise' Acest sistem "este asemanator functiei publice franceze sau germane in care veritabilii functionari sunt titulari ai posturilor lor si au vocatie la cariera'

In Romania, in prezent, cu privire la apartenenta institutiei functionarului public la dreptul public sau dimpotriva, Ia dreptul comun al muncii, se exprima trei mari opinii:

a)opinia conform careia functionarul public este o institutie care isi releva apartenenta (traditionala, de altfel),- la dreptul public, mai exact dreptul administrativ);

b)  opinia conform careia functionarul public este o institutie care constituie obiect de studiu al dreptului muncii, apartinand, in consecinta, ramurii dreptului privat;

c)  o a treia opinie, prin care se incearca o conciliere intre cele doua mari ramuri ale dreptului, prin care functionarul public este asezat la confluenta dintre ramura dreptului public si cea a dreptului privat, ea imprumutand particularitati de la ambele ramuri de drept. Din aceasta conceptie, rezulta abordari diferite, cu privire la preponderenta regasirii in statutul functionarului public a elementelor de statut juridic al salariatului sau a elementelor care dau identitate acestei institutii plasand-o in sfera dreptului public si numai in completare regasindu-se aspecte ale statutului juridic al salariatului.

In concluzie, in doctrina juridica romaneasca nu numai ca nu exista un punct de vedere unitar, unanim sau majoritar acceptat de specialisti cu privire la statutul functionarului public comparativ cu acela al salariatului, dar exista divergente care par a fi ireconciliabile

Regimul functionarului european a imprumutat unele din dimensiunile regimurilor nationale ale functiilor publice, peste care s-au suprapus elemente deduse din faptul ca el isi desfasoara activitatea intr-un spatiu pe care doctrina comunitara il denumeste teritoriu comunitar.

Institutiile europene cele mai importante sunt: Consiliul Europei, Parlamentul European, Comisia Europeana; Curtea de Justitie si Tribunalul de prima instanta, Curtea de Conturi; Tribunalul Functiei publice a Uniunii Europene.

Acestor institutii se adauga alte organe si anume: Mediatorul European, Banca Centrala Europeana, Comitetul Economic si Social, Comitetul Regiunilor si Banca Europeana de Investitii

Fiecare din aceste organisme are o politica proprie de personal, politica insa grefata pe un statut comun tuturor functionarilor publici europeni.

Cel mai numeros efectiv il are Comisia Europeana, care in anul 1993 era structurata in 23 de directii . Fiecare din institutiile comunitare dispune de propriul sau personal . De la infiintare si pana in prezent, efectivele de agenti au fost in continua crestere, inregistrandu-se procente considerabile. Functia publica europeana reuneste mai multe mii de functionari si agenti in serviciul institutiilor europene si al diferitelor organisme care se inscriu in structura comunitara sau se gasesc la periferia sa (exemplu Fundatia europeana pentru ameliorarea conditiilor de viata si munca, Centrul European de dezvoltare si formare profesionala, Institutul universitar European)

Uniunea Europeana cuprinde mai multe institutii principale si
diverse organisme specializate, care numara in jur de 37 000 de
functionari de categorii diferite, la care se mai adauga in jur de 30 000
de alti agenti (14 000 in Serviciile Comisiei si 13 000 la Banca
Centrala)

In literatura occidentala contemporana, mai ales in cea comunitara, se pun, in legatura cu functionarii publici europeni, doua probleme:

- mai intai, care este locul si rolul lor in viata Comunitatii?

- in corelatie cu primul aspect, in ce mod se implica ei in realizarea politicii europene?

Pentru ca problemele puse in discutie se afla intr-o vadita dependenta, doua variante de raspuns se pot lua in consideratie.

O prima varianta de raspuns ar fi in a Ie recunoaste functionarilor europeni doar un rol executiv, ei neavand decat calitatea de realizatori efectivi ai deciziilor care au fost trasate de catre autoritatile politice europene.

O a doua varianta de raspuns ar viza recunoasterea unui rol efectiv in a influenta politica Uniunii. Din aceasta perspectiva, functionarul european nu se limiteaza doar sa execute deciziile, el se implica efectiv si in elaborarea acestora

Calea de urmat nu este deloc simpla. Dificultatea gasirii celei mai bune solutii rezulta, printre altele, din faptul ca Uniunea Europeana este constituita dintr-un conglomerat de state, fiecare cu traditii diferite in ceea ce priveste functia publica. Acest traditii influenteaza in mod firesc diferite experiente comunitare, fara a determina insa transformarea functiei europene intr-una de tip francez, german sau englez, de exemplu.

Definitia functionarului Comunitatilor Europene si trasaturile acestuia

O regasim in articolul la (96) din Statut, potrivit caruia "este functionar al Comunitatilor, in sensul prezentului statut, orice persoana care a fost numita in conditiile prevazute in acest statut, intr-o functie permanenta dintr-una din institutiile Comunitatii, printr-un act emis de autoritatea investita cu puterea de numire de aceasta institutie'. Alineatul al doilea prevede ca definitia se aplica si persoanelor numite de organisme ale Comunitatii, carora li se aplica prevederile prezentului statut conform legilor Comunitatii prin care acestea sunt infiintate, denumite generic "agentii'. Din definitia precizata, desprindem concluzia ca dobandirea statutului de functionar european este determinata de existenta unui act de numire emis de autoritatea competenta

Functionarii sunt recrutati printr-un act unilateral al autoritatii competente si se supun dreptului comunitar in exclusivitate

Competenta de numire a unui functionar international nu poate rezulta decat dintr-un document international, care, prevazand existenta functionarului, stabileste si autoritatea care va trebui sa-1 numeasca sau, respectiv, aleaga.

Actul de numire va trebui sa mentioneze, potrivit articolului 3 din Statut, si data de la care numirea produce efecte. Aceasta data nu poate fi, in nici un caz anterioara celei a intrarii in functie a persoanei numite.

Reglementarea situatiei juridice a functionarilor printr-un statut determina concluzia ca ei sunt supusi unei situatii legale si reglementare, ceea ce inseamna ca sunt supusi in mod integral dreptului comunitar cuprins in statut.

Printr-un regulament al Consiliului, s-a stabilit ca situatia lor juridica poate fi modificata in mod unilateral

Autoritatea care va exercita "puterea de numire ' urmeaza sa fie desemnata de catre fiecare organism al Comunitatii. Ca regula, presedintele fiecarei institutii reprezinta, pentru institutia respectiva autoritatea investita cu puterea de numire.

Trasaturile functionarului public european:

Din definitia pe care o regasim in art. 1 a (96) din Statut, rezulta urmatoarele trasaturi ale functionarului public al Comunitatilor Europene:

a) functionar public este persoana care ocupa o functie publica in cadrul institutiilor Comunitatilor Europene. O asemenea trasatura rezulta din formularea este functionar al Comunitatilor Europene persoana numita intr-o functie intr-una din institutiile Comunitatilor;

b) permanenta functiei, Statutul prevazand ca numirea se face intr-o functie publica permanenta;

c) pentru dobandirea statutului de functionar public european, persoana trebuie sa indeplineasca conditiile prevazute de Statut.

d)  actul de numire intr-o functie a Comunitatilor este emis de autoritatea investita cu puterea de numire.

e)  statutul se aplica in egala masura personalului Comunitatilor, cat si personalului numit in cadrul acelor organisme ale Comunitatii, care poarta denumirea traditionala de agentii, precum si personalului care isi desfasoara activitatea in cadrul Comitetului Economic si Social, Comitetului Regiunilor, Mediatorul Uniunii Europene si Supraveghetorul protectiei datelor.

Situatia juridica a contractualilor din cadrul organismelor comunitare

Notiunea de personal in dreptul comunitar, include doua
categorii:

- functionarii comunitari, carora le sunt aplicabile prevederile Statutului;

- alti agenti, care pot fi angajati prin diferite tipuri de contracte carora, le este aplicabil fie dreptul comunitar, fie dreptul national.

Cea de-a doua categorie de personal include astfel ceea ce, generic, se desemneaza cu sintagma de "contractuali' si care, la randul lor, sunt de doua categorii, respectiv contractualii de drept comunitar si contractualii de drept privat local. Alti autori evoca aceasta categorie prin sintagma "agenti temporari', admitand ca "Functionarilor permanenti li se adauga agenti temporari care simt adesea functionari nationali, recrutati prin contract de munca pe durata determinata'

A) Contractualii de drept comunitar, la randul lor, se regasesc sub mai multe categorii:

a) temporarii sunt cei care ocupa un post care se afla cuprins in schema de personal, insa autoritatea bugetara a conferit un asemenea caracter postului respectiv. Tot temporari sunt si cei care ocupa in mod vremelnic un post care are caracter permanent, de regula in aceasta situatie aflandu-se personalul de cercetare.

b) auxiliarii, sunt acele persoane "angajate sa indeplineasca
sarcini precare prin natura lor sau prin absenta titularului."

Astfel de posturi, ca regula, nu sunt cuprinse in schemele de personal ale institutiilor, cu exceptia cazurilor de interimat. Plata celor care le ocupa se face din credite globale deschise cu o asemenea destinatie la institutiile respective.

c) consilierii speciali sunt acele personalitati care sunt angajate
in institutiile comunitare datorita cunostintelor, renumelui, calificarii
profesionale exceptionale recunoscute.

Angajarea lor se face tot in mod temporar, iar plata se realizeaza, ca si la categoria anterioara, din credite globale, deschise in acest sens la institutiile respective

Contractualii se deosebesc de functionari prin urmatoarele aspecte:

a)   sunt angajati pe baza de contract, care poate fi pe durata determinata sau nedeterminata, care insa, in cele mai multe cazuri, nu poate depasi anumite limite;

b)   situatia lor juridica este de natura conventionala, in timp ce situatia juridica a functionarilor este de natura statutara sau reglementara.

c)   nu au dreptul sa faca o cariera, asa cum au functionarii europeni, activitatea lor avand menirea sa satisfaca anumite nevoi determinate ale institutiilor europene in care sunt angajati.

d)   sunt supusi schimbarii fiind reinnoiti permanent , pe cand functionarii europeni beneficiaza de o stabilitate;

e) lor le sunt aplicabile prevederile contractelor in baza carora au fost angajati, ci si. intr-o anumita masura, si unele dispozitii din statutul functionarilor.

Insa, daca la functionarii europeni regula o reprezinta aplicarea prevederilor din Statut, la contractuali regula o reprezinta aplicarea contractelor si doar, prin exceptie, incidenta dispozitiilor Statutului.

f) litigiile care ii privesc pe contractualii comunitari, ca si cele in care sunt implicati functionarii europeni, intra in competenta Tribunalului Functiei Publice a Uniunii Europene si Curtii Europene de Justitie.

B) Contractualii de drept privat local

Institutiile pot sa procedeze si la angajarea de agenti locali, pentru a duce la indeplinire diferite sarcini materiale sau de serviciu din cele mai diverse.

Actul juridic prin intermediul caruia sunt recrutati agentii locali este reprezentat de contractul de inchiriere de servicii, (sau contractul de prestari servicii) care este incheiat in conformitate cu prevederile legale din tara in care agentul local isi duce la indeplinire atributiile.

Constatam astfel o prima diferenta fata de contractualii analizati anterior, carora am stabilit ca li se aplica dreptul comunitar sau unele prevederi statutare.

O a doua diferenta de esenta rezida in faptul ca litigiile privind aceasta categorie de contractuali si institutia comunitara care i-a angajat intra in competenta instantelor nationale competente in aceasta materie.

Este vorba deci despre jurisdictiile nationale ale statului unde contractul este incheiat

Constatam ca in dreptul comunitar al functiei publice regasim, ca si in dreptul national, existenta, pe de o parte, a functionarilor publici, cei supusi statutului, iar pe de alta parte, a unui personal nesupus statutului, care, la randul lui are o structura hibrida.

In concluzie, in dreptul actual se opereaza o distinctie intre personalul titular, care este supus statutului, si agentii contractuali temporari sau auxiliari, a caror situatie ramane mai mult sau mai putin particulara, reglementata de contracte si care nu sunt deci titularizati

Din continutul prevederilor Statutului, desprindem urmatoarele concluzii cu privire la regimul juridic al actului de numire intr-o functie comunitara:

a) reprezinta un act juridic cu caracter unilateral

b)   este emis de autoritatea investita cu puterea de numire (A.I.P.N.), desemnata in acest scop de organismul comunitar, in baza articolului 2 din Statut;

c)    in mod obligatoriu, actul de numire va trebui sa precizeze data de la care incepe sa produca efecte juridice, si care, potrivit articolului 3, nu poate s| fie anterioara momentului in care persoana interesata intra efectiv in functie;

d)   actul de numire confera functionarului comunitar o situatie juridica statutara si reglementara.

e)    orice numire nu se poate face decat cu privire la un post vacant. Aceeasi conditie este impusa si in cazul promovarii.

In concluzie, putem astfel defini actul de numire intr-o functie publica europeana ca fiind actul juridic unilateral emis de autoritatea investita cu puterea de numire din cadrul unei institutii europene, care confera persoanei vizate o situatie juridica statutara si reglementara respectiv calitatea de functionar public european

In doctrina occidentala se atrage atentia ca, chiar daca situatia functionarului public international (in care este inclus si cel european) este statutara, adica angajarea functionarului rezulta din acte unilaterale de selectie si de recrutare, nu e mai putin adevarat ca subzista elemente contractuale: numirea nu este valabila decat daca a fost acceptata

Sectiunea a II-a

Categorii de functionari publici europeni

In conformitate cu prevederile articolului 5(8) (96) din Statut, se instituie norma de principiu potrivit careia "posturile mentionate in Statut vor fi clasate, in functie de natura si importanta atributiilor pe care le au, in categoria functiilor administrative (AD) si categoria functiilor de asistenti (AST) '.

Constatam astfel ca functionarii europeni sunt impartiti in doua categorii:

. Categoria functiilor administrative (AD), care, la randul ei, cuprinde 12 trepte, de la AD 5 la AD 16, corespunzatoare atributiilor administrative, de consultare, lingvistice si stiintifice.

Pentru numirea in treptele AD5 si AD6 de functii administrative este necesar a fi indeplinite cel putin urmatoarele conditii:

a)  un nivel de educatie care sa corespunda studiilor universitare incheiate de cel putin trei ani si atestate prin diploma sau,

b)  acolo unde se justifica prin interesul serviciului, pregatire profesionala la un nivel echivalent.

Pentru numirea in treptele AD 7-AD16 de functii administrative este necesar a fi indeplinite cel putin urmatoarele conditii:

a)  un nivel de educatie care sa corespunda studiilor universitare incheiate si atestate prin diploma, atunci cand perioada normala de studii universitare este de 4 ani sau mai mult sau,

b)  un nivel de educatie care sa corespunda studiilor universitare incheiate si atestate prin diploma si experienta profesionala adecvata de cel putin un an atunci cand perioada normala de studii universitare este de 3 ani sau

c)  acolo unde se justifica prin interesul serviciului, perfectionare profesionala la un nivel echivalent.

. Categoria de functii de asistenti (AST), care cuprinde 11 trepte, corespunzatoare atributiilor executive, tehnice si de birou.

Pentru numirea in functii de asistenti (AST) sunt necesare urmatoarele conditii:

a) un nivel de educatie post-liceal atesta prin diploma, sau,

b) un nivel de educatie liceal, atesta prin diploma, care poate fi
urmat de un nivel post-liceal si experienta profesionala specifica de
cel putin 3 ani, sau,

c) daca este justificat de interesele serviciului, pregatire
profesionala sau experienta profesionala la un nivel echivalent.