Natura juridica a functiei publice administrative

Natura juridica a functiei publice administrative

Odata cu punerea bazelor dreptului administrativ modern si consacrarea autonomiei sale, doctrina si jurisprudenta de specialitate i-au fundamentat continutul institutiilor si regimul juridic aplicabil.

La sfarsitul secolului al XIX-lea si inceputul secolului urmator, stiinta dreptului administrativ a beneficiat de contributia unor reputati specialisti care au influentat si doctrina din tara noastra.

In stabilirea naturii juridice a notiunii de functie publica administrativa s-au conturat mai multe conceptii referitoare la: teza contractului de drept privat, sustinuta in principal de doctrina germana care prin Paul Laband a fundamentat conceptia mandatului reprezentativ, inspirata de teoria mandatului civil; teza contractului administrativ, sustinuta de unii reprezentanti ai scolii franceze si teza statului legal, promovata de sustinatorii dreptului public francez Esmein, Haurion, Duguit si Jeze care sustineau ideea ca functia publica se bazeaza pe un act de autoritate, ce implica prerogative de putere publica si nu drepturi si obligatii contractuale.

Teoria statului legal a fost impartasita si de doctrina din tara noastra care a sustinut ideea ca functia de stat este o institutie a dreptului administrativ prin care se realizeaza puterea de stat ar situatiile de drept public, nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricat de puternice ar fi aparentele. Totodata se preciza ca situatia juridica a functionarului public este una obiectiva deoarece statul determina pe cale generala si impersonala, toate drepturile si obligatiile functionarului care exercita o putere legala si nicidecum un drept subiectiv.

In perioada postbelica doctrina a folosit notiunea de functie de stat si functionar de stat pentru a desemna persoanele care desfasurau activitati de natura administrativa, pe fondul diminuarii importantei dreptului public si a fundamentarii autonomiei dreptului muncii. Bunaoara doctrina de drept al muncii are adepti si astazi a promovat teza unicitatii raportului juridic de munca potrivit careia, contractul individual de munca reprezinta unicul temei al raportului de munca iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu constituiau decat conditii speciale necesare incheierii unor anumite raporturi juridice de munca, alaturi de conditiile generale cum sunt capacitatea juridica, pregatirea profesionala, vechimea in munca si altele. Raporturile de munca erau considerate ca fiind tipice si atipice pentru cadrele cu statut special.

In noul context constitutional al reglementarii functiei publice, in doctrina de drept a muncii pe langa teza unicitatii raportului juridic de munca se admite si faptul ca analiza aspectelor principale ale regimului juridic al functionarilor publici in cadrul dreptului muncii, nu exclude problematica vasta a raportului de serviciu din cadrul dreptului administrativ. Totodata se sustine teza unei noi ramuri de drept, dreptul profesional sau teza aparuta in Franta care promoveaza ideea unui Drept al muncii publice.

In literatura de drept administrativ functia de stat era caracterizata ca "un complex de drepturi si obligatii cu care este investita o persoana fizica, ce face parte din cadrul unui organ al statului care are caracter de continuitate si care se exercita in realizarea puterii de stat, pentru indeplinirea sarcinilor acelui organ al statului" sau ca o "situatie juridica impersonala (obiectiva) creata si organizata prin acte normative, in vederea realizarii puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia".

O alta orientare era axata pe ideea dublului raport juridic al functionarului de stat care aparea ca subiect a doua feluri de raporturi juridice, unul de serviciu, nascut prin actul de numire sau alegere in functie, pe baza caruia isi exercita atributiile legale si altul de munca, in care functionarul intra cu institutia care-l angaja intr-o relatie reglementata de dreptul muncii.

In prezent in tarile Uniunii Europene se manifesta optiuni care consacra, fie conceptia bazata pe ideea statutului legal, supus unui regim juridic unilateral de drept public, fie cea care contine reglementari contractuale de drept privat, insa in cele mai multe tari predomina conceptia statutului legal.

Bunaoara conceptul de functie publica este reglementat in Franta si in tarile francofone prin notiunea "function publique", in Regatul Unit al Marii Britanii prin expresia "civil service", in Germania prin sintagma "affentlicher dienst" iar personalul care indeplineste aceste functii poarta denumirea de "functionnaires" in Franta si Luxemburg, "civil servent" in Anglia si Irlanda, "Beauter" in Germania. In Italia este folosita sintagma "impiegato civile de allo stato" in Belgia "agent de l'Etat" iar in Spania si Portugalia se intrebuinteaza notiunea de "functionario". Atat in doctrina cat si in legislatia din mai multe tari sunt intalnite si alte expresii cum ar fi "agent public", "functionar de stat", "servitorul coroanei" sau "manager public".

Datorita acestor diferentieri etimologice si a conceptiilor juridice de reglementare a functiei publice si a functionarului public, in literatura occidentala de specialitate s-a propus uniformizarea notiunilor prin folosirea expresiilor "personal administrativ" sau "personalul din administratie". Totodata se manifesta preocupari pentru "modernizarea" conceptiei juridice referitoare la acest personal si a functiei indeplinite iar sub presiunea unor forte politice si sindicate se sustine chiar ideea "privatizarii" functiei publice. Bunaoara in Italia printr-un act normativ din anul 1993 cunoscut sub denumirea de "decretul privatizarii functiei publice" se consacra principiul trecerii de la reglementarea unilaterala a functiei publice, la conventiile colective, negociate intre un agent autonom care reprezinta autoritatea publica si sindicatele functionarilor publici. Prin urmare stabilirea regimului juridic a functiei publice reprezinta o optiune politica, bazata atat pe consideratii de ordin juridic, cat si pe necesitatea solutionarii unor trebuinte de ordin social.

In tarile Uniunii Europene functia publica poate fi clasificata dupa natura acesteia in functie publica comunitara locala, functie publica nationala si functie publica comunitar-europeana. Modul de reglementare a functiei publice comunitare locale si nationale difera de la o tara la alta, in functie de traditiile si conceptiile juridice adoptate, avand baze atat constitutionale, cat si statutare iar functia publica comunitar-europeana este prevazuta in principal prin statutul functionarilor comunitatilor europene precum si in alte reglementari.

In tara noastra potrivit dispozitiilor constitutionale, statutul functionarilor publici se reglementeaza prin lege organica iar alegerea profesiei si a locului de munca sunt libere, avand in vedere ca dreptul la munca nu poate fi ingradit. Ca si in cazul altor institutii ale dreptului administrativ, reglementarea functiei publice se intrepatrunde in subsidiar, cu normele generale ale dreptului privat. In acest sens Legea privind Statutul functionarilor publici prevede ca dispozitiile acesteia se completeaza cu prevederile legislatiei muncii, precum si cu reglementarile de drept comun civile, administrative sau penale, dupa caz, in masura in care nu contravin legislatiei specifice functiei publice.

In consecinta natura juridica a functiei publice este fundamentata pe teza statutului legal iar functionarul public este un purtator al autoritatii publice, investit cu prerogative de putere publica.