ADMINISTRATIA PUBLICA SI TRANSPARENTA ADMINISTRATIVA

ADMINISTRATIA PUBLICA SI TRANSPARENTA ADMINISTRATIVA

Etimologic, termenul de administratie deriva de la latinescul "minister" care inseamna servitor, si este in legatura cu termenul "magister", care il desemneaza pe stapanul pe care il slujeste si caruia i se subordoneaza.⁽²⁵⁾

In limbajul curent termenul "administratie" este utilizat in mai multe sensuri⁽²⁶⁾ :

continutul principal al activitatii puterii executive a statului;

sistemul de autoritati publice care infaptuiesc puterea executiva;

conducerea unui agent economic sau institutii social-culturale;

un compartiment(directie, sectie, sector, serviciu, birou) din unitatile direct productive sau institutiile social-culturale, care nu desfasoara o activitate direct productiva.

Dintre multiplele sensuri ale termenului "administratie", preocuparile teoretice s-au axat, in principal, pe clarificare notiunii de administratie publica, privita ca forma de exercitare a puterii executive in stat. Se are in vedere, mai ales, importanta cunosterii exacte a administratiei publice ca activitate, esenta ei, modul in care trebuie sa fie organizata realizarea ei in practica, aspecte de care depinde in mare masura infaptuirea rolului statului in organizarea si conducerea societatii⁽²⁷⁾.

Putem astfel observa ca notiunea de administratie este mai larga decat cea de administratie publica.

David H. Rosenbloom⁽²⁸⁾ releva faptul ca "Administratia publica, ca multe alte stradanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu totii un sens al acesteia, desi sunt pareri diferite despre cum ar putea fi realizata".

Administratia publica este o categorie atat de abstarcta si variata, incat poate fi descrisa in termeni diferiti. Totusi, o definire a administratiei publice este necesara. Pentru aceasta, se impune:

stabilirea granitelor acesteia si exprimarea principalelor concepte ale disciplinei si practicii administratiei publice;

definirea administratiei publice prin incadrarea acesteia intr-un larg context politic, economic si social;

luarea in considerare a definitiilor, semnificative date administratiei publice de catre diferiti autori.

Dintr-o mare varietate de definitii mentionam cateva, formulate de diferiti autori americani si prezentate de Richard Stillman in "Public Administration: concepts and cases"⁽²⁹⁾, dupa cum urmeaza:

John J. Corson si J. P. Harris definesc concis administartia publica drept "activitatea prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului";

John Pfiffner si Robert Presthus releva ca "administratia publica, ca domeniu de activitate, este, in principal, preocupata de mijloacele pentru implementarea valorilor politice";

James W. Davis precizeaza ca "administratia publica poate fi cel mai bine identificata cu ramura executiva a guvernarii";

Nicholas Henry arata ca administratia publica "difera de tendintele politice , atat prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii si metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale";

Dwight Waldo releva ca "procesul administartiei publice consta in actiunile de realizare a intentiei sau dorintei guvernului. Este, din aceasta cauza, activitate activa, continua, cea "de afaceri" a guvernului, preocupata cu punerea in aplicare a legii, care este realizata de corpurile legislative (sau alte autoritati) si interpretata de Curtile de judecata, prin procesul de organizare si conducere";

Felix si Lyod Nigro dezvolta definitia administratiei publice in cinci puncte: a) este un efort al unui grup care coopereaza intr-un cadru public; b) acopera cele trei ramuri - executiva, legislativa si juridica si relatiile dintre ele; c) are un rol important in formularea politicii publice si este de accea o parte a procesului politic; d) este diferita de administratia privata prin trasaturi semnificative si e) este asociata de aproape cu numeroase grupuri private si de indivizi.

Din aceasta varietate de definitii ale administratiei publice, David H. Rosenbloom, in lucrarea citata, trage si concluziile, dupa cum urmeaza:

Administratia publica are pentru diferiti observatori diferite sensuri, lipsind un inteles general, semnificativ teoretic si practic.

Faptul ca nu se poate defini in mod clar substanta si procesul administratiei publice este o scuza greu de acceptat, dar fenomenul exista si societatea cauta sa-si imbunatateasca sistemul de birocratie publica;

Administratia publica, in mod paradoxal, nu este o disciplina de sine statatoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzand stiintele politice, sociologia, economia, psihologia si administrarea afacerilor (business administration). Desi aceasta abordare contine un mare gard de adevar, in practica se considera nesatisfacatoare, pentru ca lasa fara posibilitatea de a analiza, in mod coerent, un aspect major al vietii publice americane contemporane, si anume: intensa si puternica birocratie guvernamentala.

Din cele de mai sus se poate trage concluzia ca toate definitiile prezentate sunt de ajutor pentru ca administratia publica implica activitate, are contingenta cu politica, tinde sa fie concentrata in ramura executiva a guvernarii, difera de administratia privata si este preocupata de aplicarea legii.

S-a considerat astfel ca administratia publica reprezinta folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice in vederea realizarii obiectivelor guvernarii, anume asigurarea reglementarilor si serviciilor atat pentru societate, in ansamblul ei, cat si pentru segmentele acesteia.

Asa cum a aratat A. Iorgovan⁽³⁰⁾, intelegand, prin administratie publica acea activitate care consta, in principal, in organizarea si asigurarea executarii, dar si in executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept in conformitate cu legea, activitate realizata de catre autoritatile administratiei publice, desprindem pe de o parte pozitia administratiei publice in cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale sau ale colectivitatilor locale, iar, pe de alta parte, descifram cele doua elemente componente esentiale si indispensabile ale administratiei publice, si anume elementul structural-organic si elementul functional.

In statul totalitar administratia publica este organizata centralizat, la nivelul intregii colectivitatii nationale si astfel exista doar "administratie de stat". In conditiile statului de drept, in care separatia puterilor, descentralizarea serviciilor administrative si autonomia administrativa constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice si functionale ale administratiei sunt amenajate atat la nivelul statului, deci al colectivitatii nationale sau la nivelul judetelor, situatie in care avem administratie publica centrala sau teritoriala de stat, cat si la nivelul colectivitatilor locale, unde este organizata si functioneaza administratia publica locala autonoma.

Subordonata guvernului, administratia poseda o anumita autonomie, al carei grad este variabil dupa epoci, natiuni, regimuri.

Administratia exercita o anumita influenta asupra guvernului, sugerandu-i anumite atitudini. Administratia are putere pentru ca ea insasi este o forta, o putere.

Permanenta functionarilor asigura continuitatea administratiei si estompeaza, astfel, amploarea schimbarilor politice, schimbari care rezulta din deplasari in majoritatea parlamentara, din ascensiunea la putere a unor partide aflate in opozitie sau chiar necunoscute.

In administratie, anumite autoritati, anumite servicii, exercita in domeniile lor de activitate o influenta speciala. Diferiti functionari de ministere si din alte autoritati si institutii publice au un cuvant greu care influenteaza vointa oamenilor politici.

Exista chiar o tendinta a administratiei de a deveni independenta fata de puterea politica, de a nesocoti, uneori, autoritatea acesteia.

Guvernul, intotdeauna si in toate tarile, s-a preocupat sa tina in mana administratia, sa se protejeze impotriva nesupunerii si a fortei excesive a functionarilor.⁽³¹⁾

De aceea, si-a rezervat mijloacele de actiune, el fiind cel care numeste, avanseaza si revoca functionarii superiori din administratia publica si care exercita puterea ierarhica si puterea disciplinara asupra acestora.

Uneori, guvernul este slab inarmat pentru aceasta (de exemplu, in cazul acordarii dreptului la greva al functionarilor in unele tari).

Functionarii profita de avantajele atasate functiei si doresc ca ele sa reflecte in aceasta. Dar administratia nu trebuie sa exercite activitatea in propriul sau interes economic, in interesul agentilor sai ori al puterii suverane.

Ea este destinata, in toate tarile moderne, rezolvarii treburilor publice, este legata de sistemul statal si trebuie sa actioneze pentru binele comun. Este investita cu autoritate, dar, in acelais timp, trebuie sa colaboreze cu publicul. Desi este investita cu mijloace de constrangere, in practica, trebuie sa le intrebuinteze pe cale de exceptie.

Termanul de "administratie" se refera, intr-unul din sensuri, la ansamblul aparatului administrativ, dar in administratie exista de fapt mai multe "administratii". Aceasta reprezinta diferente, nu au aceleasi trasaturi, aceleasi procedee in cadrul aceleasi tari.

Cu toate acestea, fara sa ne orpim la sistemele de relatii, administratiile aceleiasi tari sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optand pentru aceleasi reguli generale, astfel ca principalele sisteme administrative constitue, fiecare in parte, un tot. Asa cum vom vedea, institutiile administrative, sistemul administrativ al unei natiuni nu formeaza un ansamblu izolat, o institutie inchisa, independenta de mediul in care exista.

In fiecare tara si in fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, in cea mai mare parte exterioare lui; el reflecta regimul politic, economic si social al poporului caruia i se aplica si epocii in care se plaseaza; el este marcat de vointa si raspunde la aspiratii si nevoi.

Fara indoiala ca orice sistem administrativ are in el o anumita parte de mostenire, de traditie, care-i este inerenta, de accea nu trebuie sa uitam sa-l analizam in functie de timpul si mediul in care exista si din care a provenit.

Trebuie notat, insa, ca regimul administrativ al unui popor exercita influente asupra vietii politice, economice si sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, in aspectul sau clasic, favorabil colectivitatilor locale si care pune administratia si pe cei administrati pe picior de egalitate in fata puterii judiciare, a contribiut la dezvoltarea in viata locala a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice si a facut sa creasca la cetatean spiritul libertatii. Alte sisteme, care nu procura astfel de garantii eficace, antreneaza pasivitatea cetatenilor. Aceasta pasivitate sta la baza esecului din administratia diferitelor natiuni. Asadar un regim administrativ intr-o tara nu este numai un rezultat ci si o cauza.

Legea privind transparenta decizionala in administartia publica

Dispozitii generale

Art. 1

Prezenta lege stabileste regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparentei decizionale in cadrul autoritatilor administratiei publice centrale si locale, alese si numite, precum si al altor institutii publice care utilizeaza resurse financiare publice, in raporturile stabilite intre ele cu cetatenii si asociatiile legal constituite ale acestora.

Legea are drept scop:

a)      Sa sporeasca gardul de responsabilitate a administratiei publice fata de cetatean, ca beneficiar al deciziei administrative;

b)      Sa stimuleze participarea activa a cetatenilor in procesul de luare a deciziilor administrative si in procesul de elaborare a actelor normative;

c)      Sa sporeasca gradul de transparenta la nivelul intregii administratii publice.

Art. 2

Principiile care stau la baza prezentei legi sunt urmatoarele:

a)      Informarea in prealabil, din oficiu, a persoanelor aupra problemelor de interes public care urmeaza sa fis dezbatute de autoritatile administratiei publice centrale si locale, precum si asupra proiectelor de acte normative;

b)      Consultarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituie, la initiativa autoritatilor publice, in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c)      Participarea activa a cetatenilor la luarea deciziilor administrative si in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea urmatoarelor reguli:

1. sedintele autoritatilor si institutiilor publice care fac obiectul prezentei legi sunt publice, in conditiile legii;

2. dezbaterile vor fi consemnate si facute publice;

3. minutele acestor sedinte vor fi inregistrate, arhivate si facute publice, in conditiile legii.

Art.3

In sensul prezentei legi, termenii de mai jos se definesc astfel :

a) act normativ - actul emis sau adoptat de o autoritate publica, cu aplicabilitate generala;

b) luarea deciziei - procesul deliberativ desfasurat de autoritatile publice;

c) elaborarea de acte normative - procedura de tehnoredactare a unui proiect de act normativ anterior supunerii spre adoptare;

d) recomandare - orice punct de vedere, sugestie, propunere sau opinie, exprimata verbal sau in scris, primita de catre autoritatile publice de la orice persoana interesata in procesul de luare a deciziilor si in procesul de elaborare a actelor normativ;

e) obligatia de tarnsparenta - obligatia autoritatilor administratiei publice de a informa si de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administartive si la minutele sedintelor publice;

f) asociatie legal constituita - orice organizatie civica, sindicala, patronala sau orice alt grup asociativ de reprezentare civica;

g) minuta - documentul scris in care se consemneaza in rezumat punctele de vedere exprimate de participanti la o sedinta, precum si rezultatul dezbaterilor;

h) ordine de precadere - ordinea care determina prioritatea participarii la sedintele publice, in raport cu interesul manifestat fata de subiectul sedintei;

i) sedinta publica - sedinta desfasurata in cadrul autoritatilor administartiei publice si la care are acces orice persoana interesata.

Art. 4

Autoritatile administratiei publice obligate sa respecte dispozitiile prezentei legi sunt:

a) autoritatile administartiei publice centrale: ministerele, alte organe centrale ale administartiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale acestora, precum si autoritatile administartive autonome;

b) autoritatile administratiei publice locale: consiliile judetene, consiliile locale, primarii, institutiile si serviciile publice de interes local sau judetean.

Art. 5

Prevederile prezentei legi nu se aplica procesului de elaborare a actelor normative si sedintelor in care sunt prezentate informatii privind:

a) apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica, interesele startegice, economice si politice ale tarii, precum si deliberarile autoritatilor, daca fac parte din categoria informatiilor clasificate, potrivit legii;

b) valorile, termenele de realizare si datele tehnico-economice ale activitatilor comerciale sau financiare, daca publicarea acestora aduce atingerea principiului concurentei locale, potrivit legii;

c) datele personale, potrivit legii.

. Dispozitii privind participarea la procesul de elaborare a actelor normative

Art.6

In cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de cate normative autoritatea administartiei publice are obligatia sa publice un anunt referitor la aceasta actiune in site-ul propriu, sa-l afiseze la sediul propriu, intr-un spatiu accesibil publicului, si sa-l transmita catre mass-media centrala sau locala, dupa caz. Autoritatea administartiei publice va transmite proiectele de acte normative tututror persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informatii.

Anuntul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunostinta publicului, in conditiile alin. (1), cu cel putin 30 de zile inainte de supunerea spre analiza, avizare si adoptare de catre autoritatile publice. Anuntul va cuprinde o nota de fundamentare, o expunere de motive sau, dupa caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptarii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum si termenul limita, locul si modaliatatea in care cei interesati pot trimite in scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind obiectul de act normativ.

Anuntul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanta asupra mediului de afaceri se transmite de catre initiator asociatiilor de afaceri si altor asociatii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, in termenul prevazut la alin. (2).

La publicare anuntului autoritatea adminstartiei publice va stabili o perioada de cel putin 10 zile pentru a primi in scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Conducatorul autoritatii publice va desemna o persoana din cadrul institutiei, responsabila pentru relatia cu societatea civila care sa primeasca propunerile, sugestiile si opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.

Proiectul de act normativ se transmite spre analiza si avizare autoritatilore publice interesate numai dupa definitivare, pe baza observatiilor si propunerilor formulate potrivit alin.(4).

Autoritatea publica in cauza este obligata sa decida organizarea unei intalniri in care sa se dezbata public proiectul de act normativ, daca acest lucru a fost cerut in scris de catre o asociatie legal constituita sau de catre o alta autoritate publica.

In toate cazurile in care se organizeaza dezbateri publice, acestea trebuie sa se desfasoare in cel mult 10 zile de la publicarea datei si locului unde urmeaza sa fie organizate. Autoritatea publica in cauza trebuie sa analizeze toate recomandarile referitoare la proiectul de act normativ in discutie.

In cazul reglementarii unei sitatii care, din cauza circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate, in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptarii in procedura de urgenta prevazuta de reglementarile in vigoare.

2.1 Dispozitii privind participarea la procesul de luare a deciziilor

Art. 7

Participarea persoanelor interesate la lucrarile sedintelor publice se va face in urmatoarele conditii:

a) anuntul privind sedinta publica se afiseaza la sediul autoritatii publice, inserat in site-ul propriu si se transmite catre mass-media, cu cel putin trei zile inainte de desfasurare;

b) acest anunt trebuie adus la cunostiinta cetatenilor si asociatiilor legal constituie care au prezentat sugestii si propunerii in scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaza sa fie abordat in sedinta publica;

c) anuntul va contine data, ora si locul de desfasurare a sedintei publice precum si ordinea de zi .

(2) Difuzarea anuntului si invitarea speciala a unor persoane la sedinta publica sunt in sarcina responsabilului desemnat pentru relatia cu societatea civila.

(3) Participarea persoanelor interesate la sedintele publice se va face in limita locurilor disponibile in sala de sedinte, in ordinea de precadere data de interesul asociatiilor legal constituite in raport cu subiectul sedintei publice, stabilita de persoana care prezideaza sedinta publica.

(4) Ordinea de precadere nu poate limita accesul mass-media la sedintele publice.

Art. 8

Persoana care prezideaza sedinta publica ofera invitatiilor si persoanelor care participa din propria initiativa posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi.

Art. 9

(1)Adoptarea deciziilor administartive tine de competenta exclusiva a autoritatilor publice.

(2) Punctele de vedere exprimate in cadrul sedintelor publice de persoanele mentionate la art. 8 au valoare de recomandare.

Art. 10

Minuta sedintei publice, incluzand si votul fiecarui membru, cu exceptia cazurilor in care s-a hotarat vot secret, va fi afisata la sediul autoritatii publice in cauza si publicata in site-ul propriu.

Art. 11

Autoritatile publice prevazute la art. 4 sunt obligate sa elaboreze si sa arhiveze minutele sedintelor publice. Atunci cand se considera necesar, sedintele publice pot fi inregistrate.

Inregistrarile sedintelor publice, cu exceptia celor prevazute la art. 6, vor fi facute publice, la cerere, in conditiile Legii nr.544/ 2001 privind liberul acces la informatiile de interes public.

Art. 12

Autoritatile publice prevazute la art.4 sunt obligate sa intocmeasca si sa faca public un raport anual privind transparenta decizionala, care va curpinde cel putin urmatoarele elemente:

a) numarul total al recomandarilor primite;

b) numarul total al recomandarilor incluse in proiectele de acte normativa si in continutul deciziilor luate;

c) numarul participantilor la sedintele publice;

d) numarul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative;

e) situatia cazurilor in care autoritatea publica a fost actionata in justitie pentru nerspectarea prevederilor prezentei legi;

f) evaluarea proprie a parteneriatului cu cetatenii si asociatiile legal constituite ale acestora;

g) numarul sedintelor care nu au fost publice si motivatia restrictionarii accesului.

(2) Raportul anual privind transparenta decizionala va fi facut public in site-ul propriu, prin afisare la sediul propriu intr-un spatiu accesibil publicului sau prin prezentarea in sedinta pulicului.

2.1. Sanctiuni

Art. 13

Orice persoana care se considera vatamata in drepturile sale, prevazute de prezenta lege, poate face plangere in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 29 / 1990, cu modificarile si completarile ulterioare.

Plangerea si recursul se judeca in procedura de urgenta si sunt scutite de taxa de timbru.

Art. 14

Constituie abaterea disciplinara si se sanctioneaza, potrivit prevederilor Legii nr. 188/ 1999 privind Statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare, sau, dupa caz, potrivit legislatiei muncii, fapta functionarului care, din motive contrar legii, nu permite accesul persoanelor la sedintele publice sau impiedica implicarea persoanelor interesate in procesul de elaborare a actelor normative de interes public, in conditiile prezentei legi.

Art. 15

Persoanele care asista la sedintele publice, invitate sau din propria initiativa, trebuie sa respecte regulamentul de organizare si functionare a autoritatii publice. In cazul in care presedintele de sedinta constata ca o persoana a incalcat regulamentul, va dispune avertizarea si, in ultima instanta, evacuarea acesteia.

. Dispozitii finale

Art. 16

Prezenta lege intra in vigoare in termen de 60 de zile de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Parte I.

La data intrarii in vigoare a prezentei legi orice dispozitii contrare se abroga.

Art. 17

In termeni de 30 de zile de la intrarea in vigoare a prezentei legi, autoritatile publice si celelalte persoane juridice prevazute la art. 4 sunt obligate sa isi modifice regulamentul de organizare si functionare in conformitate cu prevederile prezentei legi.