Statutul juridic al functionarului PUBLIC

Pentru realizarea functiilor statului se infiinteaza servicii publice corespunzatoare, care la randul lor sunt dotate cu functii publice ocupate de functionari publici.

1. Serviciul public. Definitia legala a serviciului public este data in art. 1 al Legii Republicii Moldova privind serviciul public, din 4 mai 1995 si inseamna "totalitatea autoritatilor publice si activitatea persoanelor ce ocupa posturi in aparatul acestor organe, indreptata spre realizarea imputernicirilor acestor autoritati in scopul dezvoltarii economiei, culturii, sferei sociale, promovarii politicii externe, apararii ordinii de drept si asigurarii securitatii nationale, ocrotirii drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale cetatenilor". Consideram de prisos sintagma "totalitatea autoritatilor publice" si optam pentru urmatoarea definitie: serviciul public este orisice activitate a autoritatilor publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general de o mare importanta, care functioneaza in mod regulat si continuu.

Pentru a-si realiza sarcinile, serviciile publice sunt dotate, inca de la infiintare, cu functii publice clasate in ordine ierarhica, stabilindu-se pentru fiecare atributii de putere publica, intr-o anumita sfera de competenta. In asa fel, functia publica este situatia juridica a persoanei fizice investita, in mod legal, cu capacitatea de a actiona in realizarea competentei unui organ de stat. In art. 1 al legii serviciului public functia publica este definita ca "unitatea primara a autoritatii publice, care determina locul si rolul cetateanului in munca sociala in sistemul serviciului public, drepturile si obligatiile, exigentele fata de pregatirea lui profesionala". Consideram ca functia publica este complexul de atributii, puteri si competente, stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, infiintat in scopul satisfacerii, in mod continuu si permanent, de catre functionarii publici, numiti sau alesi, a intereselor generale ale societatii. Reiesind din aceasta definitie pot fi evidentiate urmatoarele caractere ale functiei publice:

Este o totalitate de atributii, de puteri si competente determinate cu care sunt dotate la infiintare serviciile publice;

Aceste atributii, puteri si competente se stabilesc in raport de sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercita in vederea satisfacerii intereselor generale ale societatii si nu a intereselor individuale;

Aceste atributii, puteri si competente se exercita in mod continuu si permanent, adica exista pe un timp nedeterminat;

Drepturile si obligatiile - atributii ale functiei publice - sunt create si organizate in vederea realizarii puterii publice. Acele activitati ale unor persoane care fac parte dintr-un organ al statului, dar in savarsirea carora nu se realizeaza puterea publica, nu constituie functii publice;

Functiile publice se stabilesc doar pe cale unilaterala, prin lege sau in baza legii, de catre organele de stat. Functia publica, fiind o institutie a dreptului public nu poate fi stabilita prin contract. Functia publica are un statul legal, deoarece actul de instituire a acesteia este intotdeauna un act de autoritate, iar cel ce exercita functia exercita autoritatea statala si nu drepturile dintr-o situatie contractuala;

Atributiile, puterile si competentele functiei publice se realizeaza de catre functionarii publici numiti sau alesi in functia respectiva.

Conform art. 1 al legii serviciului public "functionar public inseamna persoana care ocupa functie de stat remunerata si care dispune de ranguri si grade, stabilite in conformitate cu principiile prezentei legi". Pledam pentru urmatoarea definitie a functionarului public: este acea persoana fizica care, cu respectarea conditiilor cerute de lege, a fost investita prin actul unilateral de vointa al unei autoritati publice sau prin alegere, intr-o functie publica, pentru a desfasura o activitate continua de interes general. Deci, functionari publici sunt persoanele fizice care ocupa, in conditiile legii, functii publice in cadrul serviciilor publice. Putem mentiona urmatoarele caractere de functionarului public:

Drepturile si obligatiile functionarului public sunt stabilite in limitele competentei organului in care el se afla in serviciul public;

Activitatea functionarului public este supusa realizarii sarcinilor care stau in fata organului respectiv si poarta un caracter oficial;

Prescriptiile si cerintele legitime ale functionarilor publici sunt obligatorii pentru toti carora ele sunt adresate, realizarea drepturilor si obligatiunilor de serviciu ale functionarilor publici fiind garantata prin lege;

Pentru functionarii publici sunt prevazute anumite inlesniri si o responsabilitate sporita pentru infaptuirea atributiilor sale;

Functionarii publici au dreptul la avansare in serviciu (dreptul la cariera) si se bucura de stabilitate in functie.

Prin statutul functionarului public intelegem totalitatea normelor juridice care reglementeaza situatia juridica obiectiva a functionarilor publici, determinand drepturile, obligatiile, garantiile lor legale, precum si responsabilitatea functionarului public. In general, statutul juridic al functionarului public este menit sa creeze conditii necesare pentru exercitarea atributiilor de serviciu, sa garanteze stabilitatea lor in functie, drepturile si asistenta sociala. Statutul functionarilor publici cuprinde vointa statului de a reglementa, in mod autoritar, situatia juridica a functionarilor publici, indepartand orice idee contractuala in raporturile dintre serviciul public si functionarii publici. Or, intre functionarii publici si serviciile publice sunt raporturi administrative de subordonare fata de conducatorul serviciului public, care incepe la momentul investirii in functia publica respectiva si ia sfarsit la incetarea raporturilor juridice dintre functionarul public si serviciul public.

Raporturile dintre functionarul public si serviciul public nu sunt de o natura contractuala, caci desi se cere o manifestare de vointa de acceptare din partea celui care solicita functia, aceasta nu constituie decat una din conditiile pentru a se face numirea (numirea in functie nu poate fi un contract). Spre deosebire de contract, unde partile obtin drepturi si obligatiuni prin manifestarea acordului de vointa, actul de numire in functie publica se limiteaza sa-l proclame pe functionar titular al unor drepturi si obligatii, care deriva din lege. Notiunea "functionar public" nu poate fi folosita decat pentru a evoca acele situatii in care functia este ocupata printr-o manifestare unilaterala de vointa, supusa unui regim de drept public. Deci, regimul aplicat functionarului public este un regim de drept public ( mai exact de drept administrativ), functionarii publici nefiind conceputi intr-un raport juridic ce are la baza contractul. Prin urmare, functionarului public trebuie sa i se aplice un regim special de drept public, conturat intr-un statut original al functionarilor publici, distinct de situatia agentilor din sectorul privat. In Republica Moldova statutul functionarului public este determinat prin Constitutie, legea serviciului public si alte acte normative referitoare la acest serviciu, neexistand un statut original al functionarului public, care ar reglementa toate aspectele exercitarii functiei publice (conform alin. 2 art. 2 al legii serviciului public "raporturile de munca, de asigurare cu pensii, alte relatii privind serviciul public nereglementate prin prezenta lege se reglementeaza de legislatia respectiva").

2. Incadrarea in serviciul public

Dreptul la incadrarea in serviciul public este garantat de art. 39 al Constitutiei Republicii Moldova ("Cetatenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum si prin reprezentatii lor") si este reglementat de legea serviciului public. In alin. 2 art. 39 al Constitutiei Republicii Moldova este declarat principiul egalitatii accesului la functia publica indiferent de rasa, nationalitate, sex, confesiune etc("oricarui cetatean, se asigura, potrivit legii, accesul la o functie publica"). Insa in functii publice pot fi incadrate, in general, persoanele care au anumite calitati, instruirea intelectuala si profesionala necesare, competenta. De aici rezulta principiul ocuparii functiei publice pe baza meritului. Egalitatea accesului, sub aspect juridic, trebuie inteleasa ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului si a autoritatilor publice, ca o egalitate a sanselor, dar in competitie nu pot intra decat cei care indeplinesc conditiile stabilite, urmand ca dintre acestia, pe baza sistemului de merit, sa fie alesi si apoi incadrati doar anumiti candidati.

3 .Conditiile generale de acces la functia publica.

Conditiile sunt acele elemente specifice functiei publice, prin care legiuitorul urmareste sa garanteze valorificarea profesionala a viitorilor functionari si sa limiteze arbitrariul in selectie. Conditiile generale de acces la functia publica in Republica Moldova sunt stabilite in art. 13 al legii serviciului public si sunt urmatoarele:

In serviciul public pot fi incadrati doar cetatenii Republicii Moldova;

E necesara domicilierea permanenta pe teritoriul Republicii Moldova;

Indeplinirea cerintelor de studii;

Persoana trebuie sa fie apta, din punct de vedere medical, pentru exercitarea functiei, conform certificatului medical de sanatate, daca pentru functia respectiva sunt stabilite cerinte speciale fata de sanatatea persoanelor in cauza.

E necesara cunoasterea limbii oficiale a Republicii Moldova in limitele prevazute de legislatie privind functionarea limbilor pe teritoriul Republicii Moldova.

Legea serviciului public (in art.11) stabileste si anumite ingradiri a dreptului la incadrare in serviciul public care reiese din particularitatile serviciului de stat si sunt stabilite pentru a preintampina posibilitatea abuzurilor din partea functionarilor publici. Asa nu poate ocupa o functie publica persoana care:

Este considerata, prin hotararea judecatoreasca, incapabila sau cu o capacitate de exercitiu restransa;

Are antecedente penale rezultate din infractiuni intentionate ce nu au fost ridicate sau stinse in modul stabilit de lege;

Functionarul public nu poate ocupa o functie in subordine sau sub controlul functiilor detinute in aceeasi autoritate publica sau in altele de rudele lui directe sau de rudele lui prin alianta (in cazul in care este incalcata aceasta restrictie, functionarul public este transferat intr-o functie care ar exclude o astfel de subordonare, iar daca transferul este imposibil, unul este concediat, la decizia organului ierarhic superior).

Se admite, ca prin lege incadrarea intr-o functie publica sa fie conditionata si de indeplinirea altor cerinte speciale, cum ar fi:

Conditia loialitatii fata de stat si autoritatea publica in cauza (Conform art. 15 al legii serviciului public "cetatenii incadrati pentru prima data in serviciul public in calitate de persoane cu functie de raspundere si functionarii publici promovati pentru prima data in posturi cu functie de raspundere depun juramant". Refuzul de a depune juramantul impiedica incadrarea persoanei in functie publica).

Conditia reputatiei care raspunde exigentelor functiei (astfel art. 12 al legii serviciului public prevede ca "la incadrarea in serviciul public si ulterior in fiecare an, functionarul este obligat sa prezinte, in modul stabilit de lege, o declaratie privind veniturile, averea imobiliara si mobiliara de valoare, depunerile bancare si hartiile de valoare, angajamentele financiare, inclusiv in strainatate. Declaratia trebuie sa cuprinda si bunurile care apartin sotiei(sotului), precum si copiilor minori. Refuzul de a prezenta declaratia sau prezentarea de date eronate are ca efect neincadrarea in serviciul public sau destituirea).

Conditii referitoare la varsta, vechime in specialitate, aptitudini, efectuarea unui stagiu de specialitate etc. (Conform art. 16 al legii serviciului public la incadrarea in serviciul public prin angajarea sau numire partile pot conveni asupra sustinerii unei perioade de proba, in care se verifica daca persoana corespunde functiei. Perioada de proba nu poate depasi 6 luni).

Pentru unii functionari publici exista interdictia de a fi membru al vreunui partid sau altei organizatii social-politice (de exemplu, conform alin. 3 art. 49 al legii privind administratia publica locala, din 6 noiembrie 1998 secretarul consiliului local nu poate fi membru de partid).

4. Incadrarea in functiile publice.

In Republica Moldova incadrarea in functiile publice se face prin angajare, numire, alegere si concurs (art. 14 al legii serviciului public). Functiile de specialisti se ocupa prin angajare si concurs. Angajarea o efectueaza autoritatea publica, unde persoana urmeaza sa activeze, in baza studiilor de specialitate si a particularitatilor individuale, cerute de functia respectiva. Functiile de conducere (de raspundere) se ocupa prin numire, alegere si concurs. Ocuparea functiilor publice prin numire se efectueaza de autoritatea publica ierarhic superioara sau de persoana cu functie de raspundere imputernicita. Procedeul de angajare prin alegere are avantajul ca functionarul se bucura de oarecare independenta fata de autoritatea centrala, oferind posibilitatea ca functia publica sa se exercite sub influenta si in conformitate cu opinia publica. Cel mai mare dezavantaj a alegerii ca modalitate de ocupare a functiei publice este influenta politica a partidelor la alegeri; prin repetate alegeri nu se poate asigura nici unitatea de actiune in conducerea serviciilor publice.

In opinia noastra cea mai adecvata metoda de incadrare in serviciul public este concursul, avand urmatoarele avantaje:

Are ca obiectiv asigurarea respectarii principiului egalitatii accesului la functii publice si a principiului meritului la incadrarea si la avansarea in serviciul public;

Concursul presupune publicitate in procedura angajarii si deaceea permite un control al opiniei publice asupra politicii de cadre;

Concursul ofera prin publicitatea sa posibilitatea prezentarii unui numar mai mare de candidati, ceea ce permite selectarea mai riguroasa;

Concursul se poate desfasura numai daca au fost stabilite conditiile petrecerii lui. Candidatul care a cistigat concursul va putea pretinde numirea in functia respectiva (persoana care desi a castigat concursul, dar nu a fost numita in functia publica pentru care a candidat are dreptul la actiune in instante de judecata). In acest fel subiectivismul in alegerea cadrelor este limitat;

Concursul presupune existenta unei comisii de specialisti (juriu), a carei apreciere ofera mai multe garantii de obiectivitate.

Dezavantajul concursului consta in aceea ca el permite doar de a determina aptitudinile intelectuale ale candidatilor si mai putin calitatile morale si de caracter, viitoarele relatii cu superiorii, colegii, cetatenii. Metodologia organizarii concursului poate fi diversa: verificarea pregatirii teoretice a candidatilor prin probe scrise sau orale; verificarea aptitudinilor practice, ceea ce permite o apreciere mai completa; pot fi organizate doar teste de personalitate (concurs al dosarelor personale ale candidatilor). De regula, concursul se poate desfasura asupra unei tematici cunoscute dinainte, preferandu-se lucrarile scrise secrete, pentru a asigura garantarea egalitatii de tratament. De exemplu, in Franta, Spania, Belgia, Luxemburg baza concursului o reprezinta cunostintele teoretice si testul de logica; in Italia, Marea Britanie, Portugalia baza concursului o formeaza partea practica; in Grecia candidatii completeaza un formular special. Pentru ca o persoana fizica sa poata fi incadrata intr-o functie publica este necesar ca:

Sa existe in cadrul serviciului public o functie publica vacanta;

Sa se organizeze concurs pentru ocuparea acestei functii publice. Concursul trebuie sa fie facut public, cu precizarea datei, locului de desfasurare, probelor de concurs, conditiilor minime de pregatire, vechime in specialitate etc., precum si faptul daca acest concurs se organizeaza sub forma de concurs al dosarelor personale ori sub forma de examinare a cunostintelor si a aptitudinilor practice ale candidatilor. Nepublicarea conditiilor desfasurarii concursului atrage nulitatea numirii in functie, deoarece actul de numire va fi emis cu incalcarea legii;

Sa existe un juriu impartial, obiectiv si independent atat de puterea politica, cat si de sefii serviciilor in cadrul carora urmeaza a fi angajata persoana respectiva. Juriul trebuie sa respecte regulamentul concursului (n-are dreptul de a fixa reguli suplimentare sau sa incalce regulile concursului stabilite de autoritatea competenta). Juriul are puterea suverana de a aprecia aptitudinile candidatilor (autoritatea publica respectiv nu poate dicta, cere anularea sau modificarea rezultatelor concursului stabilite de juriu); O asemenea modalitate de incadrare in serviciul public o intalnim, spre exemplu, in Franta, Italia, Spania, Portugalia. Pe cand in Danemarca, Germania, Olanda recrutarea in functii publice se face exclusiv de catre administratie, iar in Marea Britanie, Belgia, Irlanda exista un organ public specializat in aceasta operatie;

Sa se participe la concurs si sa se faca publice rezultatele concursului cu indicarea mediilor obtinute de concurenti in ordinea lor descrescanda;

Sa se emita in baza rezultatelor concursului (autoritatea publica fiind obligata sa respecte clasamentul juriului) ordinul sau decizia de numire in functie, cu precizarea datei viitoare de la care produce efecte actul de numire. Indiferent de denumirea pe care o poarta actul de numire a unei persoane fizice intr-o functie publica, acesta este un act administrativ de autoritate care determina natura juridica a raporturilor ce se stabilesc intre serviciul public si functionarul public. Actul de numire este un act unilateral de vointa, prin care statul intinde efectele unei situatii juridice la o anumita persoana, investind pe un particular cu toate drepturile si obligatiile care decurg din functiunea publica. Acest act nu implica nimic contractual, ci dimpotriva, este un act de supunere din partea individului la o stare legala stabilita. Actele administrative de autoritate pot fi atacate in instante de judecata.

Persoana fizica numita sa presteze juramantul cerut de lege pentru investire. Data depunerii juramantului constituie momentul investirii. Juramantul se depune o singura data, in prezenta colectivului unitatii respective a autoritatii publice, in fata simbolurilor de stat, la cel mult 10 zile de la ocuparea functiei. Daca pana la depunerea juramantului persoana fizica numita sau aleasa intr-o functie publica a emis acte juridice acestea sunt nule de drept.

Functiile publice le ocupa persoanele care au gradul de calificare necesar stabilit de art. 9 al legii serviciului public. Trecerea functionarului public intr-un alt grad de calificare se face succesiv, in corespundere cu pregatirea lui profesionala, cu rezultatele muncii si ale atestarii. Gradul de calificare se confera de autoritatea publica ce a angajat functionarul. Pentru trecerea in gradul de calificare imediat superior vechimea in grad este de cel putin doi ani (pentru indeplinirea unor misiuni de raspundere deosebita, functionarul public poate fi trecut, inainte de termen, in urmatorul grad de calificare superior sau poate fi trecut in gradul ce il depaseste pe cel anterior cu un grad). Gradele de calificare se confera pe viata. Functionarul public poate fi degradat sau retrogradat numai prin hotarare judecatoreasca pentru savarsirea unor actiuni ilegale, ce prevad raspundere penala, precum si pentru conferire a gradului de calificare cu incalcarea legislatiei in vigoare. Daca persoanele care se incadreaza in serviciul public nu au gradul de calificare respectiv, li se stabileste o perioada de proba. Comisia de atestare examineaza, in perioada stabilita, corespunderea acestora functiei detinute si decide asupra conferirii gradului de calificare. Perioada de proba nu se stabileste functionarilor publici incadrati in serviciul public prin alegere sau concurs, sau in cazul transferarii in o alta autoritate publica.

5. Drepturile si obligatiile functionarului public.

In privinta drepturilor si obligatiilor in exercitarea functiilor publice, distingem categoria drepturilor si libertatilor ce revin oricarui salariat si drepturi si libertati specifice functionarului public.

Drepturile comune sunt in general prevazute de Constitutia Republicii Moldova si legislatia muncii, fiind urmatoarele: dreptul la munca si la protectia muncii (dreptul la libera alegere a muncii, la conditii echitabile si satisfacatoare de munca, la protectia impotriva somajului, la odihna - art. 43 al Constitutiei); dreptul la o salarizare corespunzatoare, dreptul la asigurari sociale (dreptul la pensie si la ajutor in caz de incapacitate temporara de munca), dreptul la opinii proprii (art. 32 al Constitutiei), dreptul de a cunoaste si ataca deciziile individuale care il privesc, dreptul la petitionare (art. 52 al Constitutiei), dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica (art. 53 al Constitutiei) etc.

Drepturile specifice functionarului public sunt prevazute in alin. 1, art. 10 al legii serviciului public:

Dreptul sa examineze si sa ia decizii in limitele imputernicirilor sale;

Dreptul sa solicite, in limitele competentei sale, si sa primeasca de la alte autoritati publice, precum si de la persoane juridice si fizice, indiferent de tipul de proprietate si forma lor de organizare juridica, informatia necesara;

Dreptul sa-si perfectioneze pregatirea profesionala (conform art.21 al legii serviciului public functionarii publici isi perfectioneaza pregatirea profesionala prin diverse forme de instruire in sistemul de stat de pregatire si reciclare a cadrelor, ei urmand cursuri de perfectionare o data la 4 ani. Rezultatele instruirii si nivelul de calificare se iau in considerare la avansarea in serviciu);

Dreptul sa-si cunoasca drepturile si obligatiile de serviciu;

Dreptul sa se asocieze in sindicate si sa participe la activitatea lor in afara orelor de program;

Dreptul sa beneficieze de protectie juridica, in corespundere cu statutul sau;

Dreptul sa fie remunerat conform functiei, pregatirii profesionale si experientei sale de munca. (Salariile functionarilor publici nu se negociaza, ele sunt cele mentionate in statele de functii. In doctrina franceza se vorbeste despre obligatia functionarului public de a-si ridica salariul, el neavand dreptul sa-l refuze, deoarece salariul este platit nu in interesul functionarului public, dar in interesul statului, adica este destinat sa asigure demnitatea serviciului public. In asa mod functionarul nu poate sa-si refuze remunerarea);

Dreptul functionarului public la cariera, adica dreptul sa avanseze in serviciu corespunzator pregatirii lui profesionale, capacitatilor intelectuale, rezultatelor atestarii, constiinciozitatii in exercitarea atributiilor, in cazul in care participa la concursul pentru ocuparea posturilor vacante de un rang superior;

Obligatiile comune tuturor angajatilor sunt consacrate in Constitutia Republicii Moldova (articolele 55 - 59) si in legislatia muncii, fiind urmatoarele: indeplinirea cu exactitate si promtitudine a sarcinilor ce-i revin; sa respecte disciplina de serviciu si programul de functionare a serviciului public in care isi desfasoara activitatea, devotamentul fata de tara (art. 56 al Constitutiei - cetatenii carora le sunt incredintate functii publice, raspund de indeplinirea cu credinta a obligatiilor ce le revin si, in cazurile prevazute de lege, depun juramantul cerut de ea) si obligatia de fidelitate fata de institutia in care activeaza (functionarul trebuie sa se abtina de la orice fapt care ar putea sa aduca un prejudiciu unitatii in care isi desfasoara activitatea) s.a.

Obligatiile specifice ale functionarilor publici sunt prevazute de alin. 2, art. 10 al legii serviciului public, functionarul public fiind obligat:

Sa execute la timp si calitativ deciziile autoritatilor publice in problemele ce tin de competenta lui (obligatiunea de subordonare ierarhica). Dar in cazul in care functionarului public i se incredinteaza o insarcinare a carei legalitate este indoielnica, el are obligatia sa informeze imediat seful nemijlocit, iar daca insarcinarea ramane in vigoare, sa se adreseze conducerii ierarhice superioare si sa execute insarcinarea, daca se confirma legitimitatea ei. La solicitarea functionarului, insarcinarea a carei legalitate trezeste indoieli se emite in scris. Raspunderea pentru efectele indeplinirii unor insarcinari nelegale o poarta persoana cu functie de raspundere care a aprobat executarea lor;

Sa dirijeze in cunostinte de cauza sectorul de munca incredintat, sa manifeste initiativa si perseverenta, sa asigure indeplinirea intocmai a sarcinilor ce stau in fata autoritatii publice;

Sa respecte cu strictete drepturile si libertatile cetatenilor;

Sa se calauzeasca, in exercitarea atributiilor, de legislatia in vigoare, sa fie obiectiv si impartial, sa nu dea dovada de tergiversari si birocratism;

Sa examineze la timp propunerile, cererile si plangerile cetatenilor in domeniul activitatii sale de serviciu, in conformitate cu legislatia;

Sa studieze opinia publica si sa tina cont de aceasta in activitatea sa;

Sa furnizeze publicului, in cadrul serviciului, informatiile cerute (obligatia de informare publica), totodata fiind obligat sa pastreze secretul de stat si un alt secret ocrotit de lege, precum si al informatiilor despre cetateni de care ia cunostinta in exercitarea atributiilor, daca astfel este stabilit de legislatie;

Sa-si perfectioneze in permanenta pregatirea profesionala;

Sa se abtina in exercitarea functiei sale de la exprimarea opiniilor personale politice si ideologice si de la comentarea activitatii autoritatii publice unde activeaza (obligatia de rezerva).

Conform alin. 3, art. 11 al legii serviciului public functionarul public nu are dreptul:

Sa detina doua functii in acelasi timp sau sa cumuleze o alta munca, prin contract sau acord, in intreprinderi straine sau mixte, in intreprinderi, institutii si organizatii cu orice forma de organizare juridica si in asociatii obstesti, a caror activitate este controlata, subordonata sau in anumite privinte este de competenta autoritatii in care el este angajat, cu exceptia activitatilor stiintifice, didactice si de creatie. Deci, putem vorbi de incompatibilitate de functie, adica de neputinta functionarului public de a se ocupa de anumite indeletniciri in afara functiei pe care o detine. Pornind de la faptul ca o functie publica este ansamblul de atributii, puteri si competente, consideram ca o persoana fizica nu poate practic sa realizeze in acelasi timp atributiile, puterile si competentele a doua sau mai multe functii publice, caci interesul general cere ca functionarul sa-si consacre intreaga sa activitate functiei ce o indeplineste;

Sa fie imputernicit al unor terte persoane in autoritatea publica in care este angajat;

Sa desfasoare nemijlocit activitatea de intreprinzator ori sa inlesneasca, in virtutea functiei sale, activitatea de intreprinzator a persoanelor fizice si juridice in schimbul unor recompense, servicii, inlesniri;

Sa aiba conturi nedeclarate in bancile din strainatate;

Sa plece in delegatie peste hotare din contul persoanelor fizice si juridice, cu exceptia deplasarilor de serviciu, prevazute in acordurile internationale la care Republica Moldova este parte sau conform intelegerilor dintre autoritatile publice ale Republicii Moldova si organele respective din alte state;

Sa participe la grevele care deregleaza functionarea autoritatii publice respective, de a carei activitate depinde asigurarea societatii cu bunuri si servicii de importanta vitala;

Functionarul public are obligatia de demnitate, adica prin intregul lor comportament si prin tinuta functionarii publici sunt obligati sa se arate demni de increderea pe care o impune pozitia lor oficiala si sa se obtina de la orice act de natura sa compromita prestigiul functiei pe care o detin. Este interzis functionarilor publici ca direct sau indirect, sa solicite, sa accepte sau sa faca sa li se promita, pentru ei sau pentru altii pentru indeplinirea atributiilor de serviciu, daruri, servicii sau alte avantaje, cu exceptia semnelor de atentie simbolice, conform normelor de politete si ospitalitate recunoscute.

Sintetizand cele expuse mai sus, consideram ca ceea de ce are cu siguranta nevoie functionarul public pentru o activitate eficienta este: stabilitate in functie; remunerare adecvata, obiectivitate in promovarea si garantarea dreptului la cariera profesionala. Daca prin notiunea de functie publica intelegem o profesie in virtutea careia persoana care o ocupa are un drept la cariera, optam pentru asigurarea stabilitatii in functia publica, care ar garanta inca de la ocuparea functiei apararea functionarului public de eventualele abuzuri ale conducerii serviciului public, care ar putea sa-l sanctioneze, sa-l transfere sau sa-l inlature din functie numai in conditiile legii si ar facilita obtinerea experientei in exercitarea atributiilor, puterilor si competentelor ce revin functionarilor publici.

Astfel, prin stabilitate intelegem situatia juridica a unui functionar public care nu poate fi transferat, pedepsit, inlocuit sau destituit decat in cazurile si cu respectarea formelor stabilite de lege. Stabilitatea este o consecinta logica a continuitatii functiei publice fiind caracteristica pentru sistemul carierii (le system de carriere) si nu pentru cel al angajarii (le system d'emploi). Or, odata ce functionarul a ocupat o anumita functie publica, in general prin concurs, el poate ramane toata viata (sau pana la atingerea plafonului de varsta) in corpul respectiv, avansand potrivit meritelor sale si regulilor de apreciere si promovare existente.

Deci, functionarul face o cariera din functia publica, aceasta devine ratiunea profesionala a existentei sale. Iar dreptul la cariera conduce la existenta dreptului la avansare, avansarea fiind trecerea functionarului public, cu acordul sau, intr-un alt grad sau treapta profesionala superioara in cadrul aceleiasi functii sau trecerea intr-o functie superioara. In asa fel fiecare functionar public in baza capacitatilor sale intelectuale are dreptul la ocuparea functiilor vacante de un rang superior, caci gradele superioare ar trebui sa fie completate cu functionari care cunosc organizarea si functionarea serviciilor publice, au experienta, numai gradele cele mai inferioare putand fi ocupate de persoane din afara serviciului. Conform alin. 2, art. 19 al legii serviciului public de dreptul la avansarea in serviciu beneficiaza functionarii care au obtinut rezultate mai bune in munca, au dat dovada de spirit de initiativa, isi perfectioneaza continuu pregatirea profesionala, sunt inclusi in rezerva de cadre si au gradul de calificare necesar. In rezerva de cadre sunt inclusi functionarii publici care au urmat cursuri de perfectionare, au gradul de calificare necesar si sunt recomandati, de comisia de atestare, pentru functii superioare, precum si persoanele care prin calitatile lor pot detine functiile respective. Comisia de atestare (care activeaza pentru imbunatatirea procesului de selectare si repartizare a cadrelor, pentru stimularea perfectionarii profesionale) apreciaza (o data la trei ani) activitatea functionarului public, competenta lui profesionala, cultura juridica, capacitatea de a lucra cu oamenii si corespunderea functiei pe care o detine.

6. Incetarea serviciului public.

Tinand cont de specificul exercitarii functiei publice (aratat mai sus) optam pentru existenta unui statut original al functionarului public, unde ar fi reglementata complet si multilateral si problema incetarii serviciului public, in asa fel excluzand aplicarea normelor generale ale dreptului muncii functionarilor publici. Incetarea serviciului public are loc atat in temeiul si modul stabilit de legislatia muncii (articolele 33, 36 - 38, 42, 263 ale Codului Muncii al Republicii Moldova) cat si in cazurile reglementate de articolele 28 si 29 ale legii serviciului public. Art. 33 al Constitutiei Republicii Moldova prevede temeiurile generale de incetare a raporturilor juridice de munca izvorate din contractul individual de munca, ele fiind: acordul partilor, expirarea termenului contractului, desfacerea contractului de munca din initiativa salariatului, din initiativa administratiei sau la cererea Curtii de Conturi, transferarea lucratorului la o alta institutie sau trecerea la o functie electiva, intrarea in vigoare a sentintei judecatoresti care exclude posibilitatea salariatului de a continua munca respectiva s.a.

Articolele 36 si 37 ale CONSTITUTIEI REPUBLICII MOLDOVA reglementeaza desfacerea contractului de munca din initiativa salariatului, el avand dreptul sa desfaca contractul incheiat pe un termen nedeterminat, urmand sa anunte in scris despre aceasta administratie cu doua saptamani inainte; iar contractul incheiat pe termen poate fi desfacut inainte de termen la cererea lucratorului in cazul incalcarii de catre administratie a legislatiei muncii si din alte motive intemeiate (de exemplu, in caz de invaliditate).

Conform art.38 al CONSTITUTIEI REPUBLICII MOLDOVA administratia poate desface unilateral contractul de munca in cazurile: lichidarii, reorganizarii sau reprofilarii institutiei, reducerea numarului sau a statului de personal; constatarii faptului ca salariatul nu corespunde functiei ocupate; restabilirea la lucru a salariatului, care a indeplinit anterior aceasta munca; neindeplinirea sistematica de catre salariat a indatoririlor sale s.a.

La cererea Curtii de Conturi, administratia institutiei poate sa desfaca, in temeiul art. 42 din Constitutia Republicii Moldova, acordul de munca cu conducatorul (persoana cu functii de raspundere) care a incalcat legislatia sau nu a asigurat respectarea ei. Art. 263 CONSTITUTIEI REPUBLICII MOLDOVA prevede temeiuri suplimentare pentru incetarea contractului de munca ale unor categorii de salariati in anumite conditii, ele fiind: incalcarea grava o singura data a indatoririlor de munca de catre conducatorul ales, confirmat sau numit in functie de organele supreme ale puterii de stat si ale administratiei de stat, de ministere si departamente, de organele administratiei publice locale; neachitarea de catre persoana cu functii de raspundere a institutiei, indiferent de tipul de proprietate si forma organizatorico-juridica, a salariilor ce li se cuvin salariatilor in termenul si modul stabilit; incalcare de catre functionari a prevederilor legislatiei privind combaterea coruptiei si protectionizmului. Legea serviciului public, spre deosebire de Codul Muncii, stabileste temeiuri specifice de incetare a raporturilor dintre serviciul public si functionarul public, ele conform art. 28 fiind urmatoarele:

neexecutarea obligatiilor prevazute la art. 10 alin.2 (neexecutarea la timp a deciziilor autoritatilor publice, nerespectarea drepturilor si libertatilor cetatenilor, divulgarea secretului de stat si a altui secret ocrotit de lege, neperfectionarea pregatirii profesionale si altele obligatii aratate mai sus);

incalcarea restrictiilor prevazute la art.11, alin.3. (incompatibilitatea functiilor, nedeclararea conturilor in banci din strainatate, participarea la greve care deregleaza functionarea autoritatii publice respective, desfasurarea activitatii de antreprenor si altele enumerate mai sus);

comiterea incalcarilor enumerate la art. 30, alin. 4. (incalcarea regulilor concursului de angajare in serviciul public, angajarea ignorand restrictiile prevazute la art. 11 (aratate mai sus), nerespectarea regulilor de atestare a functionarilor publici si de conferire a gradelor de calificare);

nerespectarea exigentilor speciale prevazute la art.12 alin.1 (neprezentarea declaratiei privind veniturile);

refuzul de a depune juramantul prevazut la art. 15;

pierderea cetateniei Republicii Moldova;

expirarea imputernicirilor in functia publica;

demisionarea in legatura cu schimbarea conducatorilor autoritatii publice, a persoanelor care detin functii de rangul intai si a persoanelor care detin functii prevazute la art. 14 alin.8 (intrarea in functie a unor noi conducatori ai aparatului Parlamentului, Presedintelui Republicii Moldova, Cancelariei de Stat, ministerelor si altor autoritati publice centrale are ca efect incetarea activitatii in functiile respective prin demisionare a consilierilor, ajutorilor, functionarilor serviciilor de presa si secretarilor);

dimisionarea conform art. 29 alin.1 (depunerea cererii de demisie din functia de rangul intai din propria initiativa, demensionarea conditionata de atingerea unei anumite varste si a unei anumite vechimi in munca, inclusiv in serviciul public).

Conchidem urmatoarele modalitati de incetare a raporturilor dintre serviciul public si functionarul public: demisia, pensionarea, eliberarea din functie, distituirea din functie, expirarea mandatului si decesul.

Demisia consta in manifestarea de vointa a functionarului public de a inceta raporturile de serviciu in care este incadrat.

Pensionarea consta in dreptul functionarului public ca la indeplinirea conditiilor cerute de lege (cu privire la vechimea in munca si a unei anumite varste) sa inceteze raporturile de serviciu si sa se pensioneze.

Eliberarea din functie consta in incetarea raporturilor de serviciu ale functionarului public, ca urmare a dispozitiei unilaterale a conducatorului serviciului public ori a organului ierarhic superior, luata in anumite cazuri (ivirea unor motive de incompatibilitate, pierderea cetateniei etc).

Distituirea din functie consta in incetarea raporturilor de serviciu, in conditiile legii, ca masura disciplinara de catre conducatorul serviciului public sau organul ierarhic superior, numai in cazul savarsirii unor abateri disciplinare grave sau cand functionarul public a fost condamnat prin sentinta instantei de judecata.

Expirarea mandatului este modalitatea de incetare a raportului de serviciu care se refera la functionarii publici alesi, precum si la cei numiti pe o perioada anumita.

7. Raspunderea juridica a functionarului public.

Conform alin.1. art.30 al legii serviciului public raspunderea juridica a functionarilor publici poate imbraca mai multe forme: raspundere disciplinara, materiala, administrativa si penala. Raspunderea disciplinara a functionarului public este reglementata atat de legislatia muncii (articolele 143-147 CMRM), cat si de alte acte normative (statute si regulamente disciplinare). Ea survine in cazul neexecutarii sau executarii necorespunzatoare a obligatiilor functiei detinute. Art.143 din Constitutia Republicii Moldova stabileste sanctiunile disciplinare, ele fiind observatia, mustrarea, mustrarea aspra si concedierea. Alte sanctiuni disciplinare pot fi prevazute de statute si regulamente disciplinare ale unor categorii de functionari. Legea serviciului public nu stabileste sanctiuni disciplinare specifice functionarilor publici, facand trimitere la sanctiunile prevazute de Codul Muncii (doar in art. 30 alin.4. al legii serviciului public sunt prevazute unele sanctiuni disciplinare: retrogradarea pe un termen de pana la un an si concedierea). Consideram aceste masuri insuficiente pentru o abatere disciplinara a unui functionar public, care exercita o activitate de interes general. Sanctiunile disciplinare se aplica de organul caruia i se atribuie dreptul de angajare a functionarului respectiv.

Functionarilor care poarta raspundere disciplinara conform statutelor, regulamentelor si altor acte legislative cu privire la disciplina, li se pot aplica sanctiuni disciplinare si de organele ierarhic superioare. Hotararea (ordinul, dispozitia) referitoare la aplicarea sanctiunii disciplinare poate fi atacata in fata organelor ierarhic superioare sau a instantei de judecata. Sanctiunea disciplinara se aplica imediat dupa constatarea abaterii, dar nu mai tarziu de o luna dupa ziua constatarii ei, neputand fi aplicata dupa trecerea a 6 luni din ziua savarsirii abaterii, iar in urma reviziei sau a controlului activitatii economice si financiare cel mai tarziu dupa doi ani de la data savarsirii ei. Daca in decurs de un an de la data aplicarii sanctiunii disciplinare nu se va aplica functionarului o noua sanctiune disciplinara, se considera ca acesta nu a fost atras la raspundere disciplinara.

Raspunderea materiala intervine atunci cand printr-o fapta ilicita in legatura cu ori in timpul exercitarii atributiilor de serviciu functionarul public cauzeaza un prejudiciu direct serviciului public in care isi desfasoara activitatea sau particularilor (persoanelor fizice si juridice). Raspunderea materiala consta in stabilirea obligatiei de reparare a daunei efectiv cauzate. Conform art. 53 alin.1 al Constitutiei Republicii Moldova persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.

Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica are posibilitatea de a cere despagubiri fie de la functionarii vinovati de producerea pagubei, fie de la organele administratiei publice unde activeaza respectivii functionari (autoritatea avand dreptul la actiune in regres asupra functionarului public). Raspunderea pentru pagubele pricinuite in urma indeplinirii unor insarcinari nelegale o poarta persoana cu functie de raspundere care a aprobat executarea lor.

Raspunderea administrativa intervine atunci, cand in timpul executarii functiei sale, functionarul public savarseste o contraventie administrativa, adica nu indeplineste sau indeplineste difectuos o functie. Sanctiunile administrative sunt prevazute de art. 23 al Codului cu privire la Contraventiile Administrative si pot fi aplicate pentru savarsirea contraventiilor administrative cum ar fi: incalcarea legislatiei muncii (art. 41), incalcarea legislatiei funciare (art. 52 al Constitutiei), incalcarea regulilor si a normelor sanitaro-igienice si sanitaro-antiepidemice (art.42); incalcarea excesiva a energiei electrice si termice (art. 96); incalcarea legislatii cu privire la petitii (art. 199 (3) ) s.a.

Raspunderea penala survine in cazul savarsirii de catre functionarii publici a unei infractiuni, conducatorul autoritatii publice fiind obligat in cazurile cand actiunile functionarului, legate de indeplinirea obligatiilor de serviciu, intrunesc elemente componente ale infractiunii, sa prezinte materialele respective organelor de cercetare sau ancheta penala, si, in baza deciziei acestora, sa-l inlature de la executarea obligatiilor de serviciu. Capitolul al optulea al Codului Penal al Republicii Moldova prevede infractiuni, subiecti ai carora pot fi numai functionarii publici-persoane cu functii de raspundere (conform art.183 al CPRM ele fiind persoanele carora li se acorda permanent sau provizoriu-in virtutea legii, prin numire, alegere sau prin incredintarea unei insarcinari - anumite drepturi si obligatii in vederea exercitarii functiilor autoritatii publice sau a actiunilor administrative de dispozitie ori organizatorico-economice). Aceste infractiuni sunt urmatoarele:

- abuzul de putere sau abuzul de servicii (art. 184 CPRM) - folosirea intentionata de catre o persoana cu functie de raspundere a atributiilor sale contrar obligatiilor de serviciu, daca ea a cauzat daune considerabile intereselor publice, fie drepturilor si intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice si juridice;

excesul de putere sau depasirea atributiilor de serviciu (art. 185 CPRM) - savarsirea de catre o persoana cu functie de raspundere a unor acte, care depasesc in mod vadit limitele drepturilor si atributiilor acordate de lege, daca acestea a cauzat dauna considerabile intereselor publice sau drepturilor si intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice si juridice;

neglijenta (art. 186 CPRM) neindeplinirea sau indeplinirea necorespunzatoare de catre o persoana cu functii de raspundere a indatoririlor sale ca rezultat al atitudinii neglijente sau neconstiincioase fata de ele;

nerespectarea cerintelor legii Republicii Moldova cu privire la functionarea limbilor pe teritoriul Republicii Moldova (art. 186¹ CPRM);

luarea de mita (art. 187 CP RM);

mijlocirea mituirii (art. 187¹ CP RM);

darea de mita (art. 188 CPRM);

falsul in actele publice (art. 189 CP RM) - inscrierea in actele oficiale a unor date intentionat false, precum si intocmirea si eliberarea unor acte intentionat false.

primirea de catre functionar a recompensei nelegitime (art. 189³ CP RM) - primirea de catre un functionar care nu este persoana cu functie de raspundere a unei recompense nelegitime pentru indeplinirea actiunilor ce intra in atributiile sale de serviciu;

nerespectarea de catre persoana cu functii de raspundere a prevederilor legii privind combaterea coruptiei si protectionismului (art. 189⁴ CP RM)

Bibliografie

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucuresti, 1996

V. Prisacaru, Tratat de drept administrativ roman (partea generala), Bucuresti, 1993

Guy Braibant, Le droit administratif francais, Dalloz; 1984.

Rene Chapus, Droit administratif general, tome II, Montchrestien, 1989.

Yves Meny, Politique comparee. Les democraties: Allemagne, Etas-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Montchrestien, 1993.

Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Cartier, 1998.

A. Bantus, Statutul juridic al functionarului public in Republica Moldova. Teza pentru obtinerea gradului stiintific de doctor in drept, Chisinau, 1999.