Caracteristicile diferitelor tipuri de ordonante

Caracteristicile diferitelor tipuri de ordonante

In exercitarea atributiilor sale, Guvernul emite ordonante, fie in temeiul unei legi speciale de abilitare (in literatura juridica se vorbeste de o "delegare legala" sau de "un regim constitutional normal") fie in cazuri exceptionale, in absenta unei asemenea legi (in literatura juridica se vorbeste de o "delegare constitutionala" sau de "un regim constitutional de exceptie") . Deci, de aici desprindem ca sunt doua categorii de ordonante: 1. Ordonante adoptate si emise in baza unei legi speciale de abilitare, 2. Ordonante de urgenta.

Ca o particularitate, in dreptul francez exista un gen de abilitare, care poate rezulta nu dintr-o lege votata de Parlament, ci dintr-o lege adoptata prin referendum, situatie in care se vorbeste de ordonanta referendara.

A.     Ordonantele emise in baza unei legi speciale de abilitare

Ordonantele emise in baza unei legi speciale de abilitare pot fi la randul lor: a) ordonante care se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului; b) ordonante pentru care nu se cere o asemenea aprobare a Parlamentului.

Ordonantele din aceasta categorie au ca punct de plecare in mod obligatoriu o lege de abilitare, altfel nici nu ar putea fi adoptate sau emise (art. 114 al. 1 din Constitutie). In literatura juridica s-a aratat ca legea de abilitare, poate imbraca si forma unui text cu acest scop cuprins intr-o lege ce are un alt obiect, reglementand alte raporturi sociale anume. In temeiul prevederii constitutionale s-au adoptat legi prin care se abilita Guvernul pentru a emite ordonante. De exemplu, in temeiul Legii nr. 81/1992, in perioada iulie-august 1992, Guvernul a adoptat 27 de ordonante, in baza Legii nr. 4/1994 au fost emise 22 de ordonante, in temeiul Legii nr. 72/1994 au fost emise 47 de ordonante, iar in baza Legii nr. 1/1995 au fost emise 14 ordonante .

Delegarea legislativa poate avea ca obiect un domeniu in care nu s-a mai reglementat normativ (reglementare primara) sau un domeniu in care exista deja o reglementare, situatie in care ordonanta va modifica, completa sau abroga o lege ordinara sau o ordonanta preexistenta, in totul sau in parte .

In general, abilitarea Guvernului incepe la incheierea sesiunii ordinare si dureaza pana la reluarea lucrarilor Parlamentului in urmatoarea sesiune ordinara . Dar, in literatura juridica s-a formulat opinia ca acest tip de ordonante pot fi emise nu numai pe perioada vacantei parlamentare, ci si in timpul sesiunilor, dat fiind faptul ca in Constitutie nu se interzice o astfel de practica . Intr-o astfel de situatie, practic s-ar putea intampla ca Parlamentul si Guvernul sa procedeze la reglementarea acelorasi raporturi sociale paralel si in acelasi scop, ipoteza in care evident ca normele juridice pot sa fie si contradictorii . Practica recurgerii de catre Guvern la ordonante si in timpul sesiunilor parlamentare, a dus in buna masura la atrofierea initiativei legislative a acestuia (art. 73 din Constitutie), si nu mai putin la diminuarea rolului si puterii Parlamentului.

Reglementarea normativa pe calea ordonantelor trebuie sa constituie, in spiritul Constitutiei, o exceptie, iar crearea unui precedent, prin emiterea unui numar mare de ordonante, chiar in perioada sesiunii parlamentare, duce la incalcarea principiului suprematiei legii si a instaurarii "domniei ordonantelor" in locul "domniei legilor".

Intr-o alta ordine de idei, in literatura juridica s-a mai afirmat ca pentru domeniul stabilit prin legea de abilitare si pana la termenul incuviintat pentru emiterea ordonantelor, Parlamentul nu mai poate statua el insusi prin legile sale, deoarece odata ca s-a dezinvestit de competenta sa, iar in al doilea rand pentru ca astfel ar anula insusi sensul delegarii .

Aceasta opinie a fost combatuta cu urmatoarele argumente:

- daca Parlamentul poate sa atribuie Guvernului prerogative legislative, temporar si limitat, nu inseamna ca organul legiuitor isi pierde si dreptul de control stabilit de art. 108 din Constitutie asupra organului administrativ central. Ca atare, Parlamentul nu isi poate pierde dreptul de a modifica sau de a lipsi de eficienta reglementarile adoptate pe cale de ordonanta, atat dupa data fixata de legea de abilitare, cat si anterior acestei date;

- daca Parlamentul are dreptul constitutional de a-si modifica, suspenda sau abroga propriile legi, nu vedem de ce organul legislativ ar fi lipsit de aceste atribute in ceea ce priveste legea de abilitare a Guvernului.

- delegarea legislativa nu constituie decat un transfer a unora dintre prerogativele legislative, Parlamentul ramanand unica autoritate legislativa. Cum institutia delegarii legislative este grefata pe ideea de mandat, dar care nu inseamna o dezinvestire a sa, Parlamentul poate interveni oricand sa-si reia atributul suveran de legiferare, revocarea fiind de esenta mandatului[11].

In ceea ce priveste domeniul delegarii legislative mai trebuie precizat ca legea de abilitare trebuie sa fixeze in mod obligatoriu obiectul delegarii legislative. Omisiunea indicarii domeniului sau chiar "vaga caracterizare" a domeniilor raporturilor sociale susceptibile de a fi reglementate prin ordonante, deschide calea declararii ca neconstitutionale a legii. Ordonantele care nu se incadreaza in obiectul determinat al legii de abilitare si exced limitelor acesteia sunt inexistente ca ordonante si pot cel mult produce efecte juridice similare unei hotarari de guvern .

Abilitarea Guvernului prin lege speciala se poate face numai pentru domenii de raporturi sociale susceptibile de a fi reglementate prin legi ordinare. Altfel spus, raporturile sociale supuse reglementarii prin legi organice nu vor putea fi reglementate nici prin lege ordinara si nici prin ordonanta. In Legea nr. 324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante, se arata expres ca Guvernul este abilitat sa emita ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice . In Decizia nr. 5 din 14 iulie 1992 Curtea Constitutionala arata ca, desi domeniile rezervate legii ordinare nu sunt prevazute in mod expres, ele rezulta dintr-o operatie logica de eliminare a domeniilor rezervate legii fundamentale (legile de revizuire ale Constitutiei) si legilor organice (art. 72 al. 3), cat si de alte texte din Constitutie .

Daca pentru legile constitutionale si legile organice Constitutia determina domeniul de reglementare, pentru legile ordinare lasa la aprecierea Parlamentului posibilitatea de a stabili sfera relatiilor sociale care pot forma obiectul acestor legi. In sistemul Constitutiei din 1991, numai Parlamentul, in calitatea sa de unica autoritate legiuitoare a tarii, are dreptul dar si obligatia de a determina acele relatii sociale care, nefiind de domeniul legilor constitutionale sau organice se pot reglementa prin lege ordinara.

Domeniile rezervate legilor organice sunt expres si limitativ prevazute in Constitutie. Guvernul este obligat ca in exercitarea prerogativelor conferite prin legea de abilitare sa respecte cu strictete domeniile rezervate legii organice, astfel ca orice prevedere dintr-o ordonanta care ar incalca aceasta limita este neconstitutionala . De aceea, in literatura juridica s-a sustinut ca, atunci cand instantele de drept comun sau de contencios administrativ constata ca o ordonanta guvernamentala contravine unei legi organice, in particular incalcand domeniul de reglementare al acesteia, vor putea, pe calea exceptiei de ilegalitate, sa o inlature ca ilegala din solutia procesului.

Un exemplu de imixtiune a puterii executive in domeniul conferit constitutional sferei de reglementare a legilor organice, este oferit de Ordonanta nr. 25 din 24 august 1992 privind calitatea in constructii si Ordonanta nr. 27 din 28 august 1992, privind unele masuri pentru protectia patrimoniului cultural national. In art. 32 si 33 din Ordonanta nr. 25/1992, respectiv in art. 8 din Ordonanta nr. 27/1992 sunt prevazute si se stabilesc infractiuni si pedepse depasind sfera de competenta a Guvernului stabilita prin legea de abilitare nr. 81/1992 si incalcand domeniul rezervat de legiferare pentru legile organice (art. 72 al. 3 lit. f si art. 114 al. 1 din Constitutie). In legatura cu aceste ordonante, se pune problema efectelor juridice produse in perioada cat au fost in vigoare. Ele au fost publicate in Monitorul Oficial la 26 august 1992 si au fost respinse prin Legea nr. 11 din 14 martie 1994. Daca sunt avute in vedere dispozitiile categorice ale Constitutiei, aceste acte normative trebuie considerate inexistente si, prin urmare, instantele in cazurile in care au fost sesizate prin rechizitoriu, trebuiau sa pronunte achitarea, iar in cazul in care ar fi aplicat totusi pedepse, acestea se impun a fi inlaturate pe calea recursului in anulare declansat de Procurorul General, inculpatul fiind condamnat pentru o fapta care nu este prevazuta de legea penala (art. 410 al. 1 pct. I, pct. 3 din Codul de procedura penala). De asemenea, aceste persoane vatamate in drepturile lor vor putea actiona Statul Roman in judecata pentru daune, inclusiv morale, iar Ministerul Finantelor, ca reprezentant al statului, va putea actiona in regres persoanele vinovate.

In cazul legilor organice cadru Parlamentul nu va putea delega Guvernul sa intervina si sa reglementeze principii aplicabile in materia rezervata legii organice, dar odata stabilite principiile, printr-o lege speciala va putea sa abiliteze Guvernul sa emita ordonante cu valoarea unor legi ordinare in detalierea reglementarilor cadru.

Potrivit art. 114 al. 2 din Constitutie legea de abilitare va stabili, in mod obligatoriu, pe langa domeniul de reglementare normativa si data pana la care se pot emite ordonante. Acesta este un termen de decadere. Daca in cuprinsul legii de abilitare, nu este stabilita data pana la care se pot emite ordonante de catre Guvern, in materia aratata, legea de abilitare este neconstitutionala . Emiterea de ordonante, dupa data stabilita in legea de abilitare, atrage inexistenta actului normativ ca ordonanta si in consecinta, in acest caz, actul in sine va produce efectele unei hotarari guvernamentale, fara a mai putea reglementa, modifica, completa, abroga in domeniul rezervat legii ordinare . Ca urmare, instantele de drept comun si de contencios administrativ pot sa inlature din solutionarea unui proces aceasta pseudo-ordonanta, pe calea exceptiei de ilegalitate, fara sa mai astepte o decizie in acest sens a Curtii Constitutionale . Unii autori, sustin ca incalcarea prevederii privind data pana la care poate fi emisa ordonanta atrage neconstitutionalitatea acesteia, fiind emisa fara drept si in afara competentei constitutionale a Guvernului, deci ea nu poate sa produca nici un efect juridic . Esential ramane, daca o asemenea ordonanta este emisa cu respectarea tuturor formelor procedurale pentru valabilitatea unei hotarari de guvern, ea va avea valoarea juridica doar a unei asemenea hotarari .

In afara de domeniu si de data, legea de abilitare poate sa stabileasca si alte conditii pentru emiterea unor ordonante, dar cu respectarea prevederilor art. 114 din Constitutie. In aceeasi ordine de idei, inseamna ca incalcarea acestor cerinte va atrage neconstitutionalitatea ordonantei care a fost emisa cu incalcarea limitelor stabilite prin delegarea legislativa.

Pe intreaga perioada a termenului de abilitare Guvernul poate modifica oricand ordonantele pe care le-a emis, in limitele delegarii legislative, sau le poate abroga, tot prin ordonante. La randul sau, Parlamentul poate oricand, chiar si pana la expirarea termenului de abilitare stabilit, sa modifice legea de abilitare, limitele si obiectul delegarii legislative, sau chiar sa o abroge in calitatea lui de "unica autoritate legislativa".

Potrivit art. 114 al. 3 din Constitutie, ordonantele emise in baza unei legi de abilitare pot fi: a) ordonante care se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare; b) ordonante care nu se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului.

Ordonante care se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului

In legea de abilitare se poate cuprinde si obligatia Guvernului de a supune ordonanta aprobarii Parlamentului. In acest caz, normele juridice, cuprinse in ordonanta au un caracter temporar si produc efecte juridice pana la aprobarea lor, dupa care, o data cu publicarea legii de aprobare, aceste efecte juridice fie inceteaza (in cazul respingerii ordonantei), fie se modifica si se complecteaza (prin consecinta modificarii sau complectarii unor norme juridice), fie isi continua existenta (prin aprobarea ordonantei).

Aprobarea sau respingerea ordonantelor se face prin lege. Cum legea nu poate retroactiva, iar termenul de abilitare a incetat si ordonanta si-a incetat existenta, normele juridice vor continua sa produca efecte, insa in virtutea legii, bineinteles afara de cazul in care vor fi respinse.

Prin legea de aprobare se opereaza eliminarea, modificarea sau introducerea, unor noi norme juridice, si se procedeaza la "descarcarea de raspundere"[27] a Guvernului, in legatura cu aplicarea ordonantei in forma ei initiala.

Daca ordonanta nu este supusa aprobarii Parlamentului, atunci cand se cere, pana la implinirea termenului de abilitare, efectele sale inceteaza (art. 114 al. 3 din Constitutie) .

Legea, prin care se face aprobarea sau respingerea ordonantelor, va cuprinde obligatoriu si ordonantele ale caror efecte au incetat deoarece nu s-a cerut aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare. (art. 114 al. 5 din Constitutie). Aceste ordonante, in ideea respectarii normei constitutionale trebuie sa respecte data pana la care pot fi emise si supuse aprobarii. Pana la data limita stabilita pentru a fi supusa aprobarii, ordonanta produce efecte juridice perfect valabile, dar o data data depasita, normele cuprinse in ea pierd caracterul permanent si se transforma in norme temporare. Acestea inceteaza sa mai produca efecte juridice o data cu implinirea termenului pana la care Guvernul a fost abilitat sa reglementeze normativ si sa ceara aprobarea Parlamentului prin legea speciala. Legat de aceasta problema este de observat ca in textul constitutional (art. 114 al. 3) se prevede ca la cererea legii de abilitare, ordonanta se supune aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare. Subliniem, "termenul pana la care ordonanta trebuie supusa aprobarii este insasi data cand inceteaza delegarea acordata"[29].

Problema care se pune insa este de a se sti daca ordonanta in acest interval de timp, cat este in fiinta legea de abilitare, trebuie sa fie si aprobata de Parlament sau este suficient sa fie numai depusa spre aprobare organului legislativ. In literatura juridica s-a sustinut intr-o opinie ca "atunci cand legea speciala de abilitare cere ca ordonanta sa fie supusa aprobarii Parlamentului, acestuia ii revine obligatia sa se pronunte inauntrul termenului pentru care a acordat abilitarea"[30]. Cum in Constitutie nu s-a prevazut, ca in cazul ordonantelor de urgenta, obligativitatea convocarii Parlamentului, daca acesta nu se afla in sesiune, inseamna ca legiuitorul constituant a admis ipoteza ca aceste ordonante sa fie depuse numai spre aprobare la Parlament in timpul in care legea de abilitare este in fiinta, dupa care organul legislativ, exercitandu-si suveran si independent atributiile sale, le va supune aprobarii sale, potrivit procedurii legislative, cand va crede de cuviinta.

Activitatea de reglementare normativa a Parlamentului ne ofera suficiente exemple din care rezulta ca simpla depunere a ordonantelor, in termenul stabilit si conform procedurii legislative (art. 73) este suficienta pentru ca ordonantele sa continue sa produca efectele juridice urmarite. In baza Legii de abilitare nr. 72 din 25 iulie 1994[31], Guvernul a emis Ordonanta nr. 70 din 31 august 1994 care trebuia supusa aprobarii Parlamentului pana la data de 31 decembrie 1994. Aceasta ordonanta a fost aprobata de Parlament prin Legea nr. 73 din 12 iulie 1996. Inaintarea Ordonantei nr. 70/1994 Parlamentului, nu a constituit pentru Guvern altceva, decat exercitarea dreptului la initiativa legislativa, astfel ca in temeiul caracterului lor permanent, reglementarile ordonantei vor deveni norme de lege. Un alt exemplu este dat de Legea nr. 11/1994 prin care s-au aprobat si respins ordonante emise de Guvern in 1992 .

Daca o ordonanta guvernamentala a fost inaintata spre aprobare Parlamentului dupa iesirea din vigoare a legii de abilitare a Guvernului, organul legislativ poate sa o ia in considerare ca o propunere legislativa si sa o aprobe, transformand-o in lege. In acest sens cat timp legea de abilitare a fost in vigoare, ordonanta a produs efecte juridice perfect valabile, care au incetat o data cu incetarea delegarii legislative, dar vor - de aceasta data - reinvia la data publicarii legii de adoptare a ordonantei promovata in cadrul initiativei legislative a Guvernului.

Pana la expirarea termenului de abilitare ordonanta poate fi oricand abrogata sau modificata printr-o alta ordonanta, dar o data implinit acest termen Guvernul nu mai poate interveni, singur Parlamentul avand competenta de a o aproba, modifica sau respinge.

In Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. I din 17 ianuarie 1995 se arata ca dupa depunerea ordonantelor la Parlament, Guvernul nu le mai poate modifica sau abroga, deoarece s-a intrat in procedura legislativa. Credem ca aceasta sustinere necesita insa o corectie, pentru ipoteza in care Guvernul a depus ordonanta la Parlament, dar se mai afla in perioada stabilita pentru abilitare. In acest caz, pana la implinirea acestui termen, Guvernul poate modifica ordonantele pe care le-a emis, bineinteles in limitele delegarii legislative, sau le poate abroga.

Profesorul Tudor Draganu arata ca, in acest caz, Parlamentul se va afla de fapt in prezenta a doua ordonante, una initiala si alta care apare ulterior sa o modifice pe prima, organul legislativ urmand sa se pronunte asupra amandoura. Parlamentul va descarca de raspundere Guvernul in legatura cu aplicarea ordonantei in forma ei initiala, si va aproba (dar poate si sa respinga) ordonanta modificata, atribuindu-I valoarea unei legi organice .

Daca Parlamentul aproba ordonanta, aceasta va inceta sa mai existe ca act administrativ, dar, o data cu publicarea legii de aprobare, efectele juridice ale ordonantei vor continua sa se produca dar, de aceasta dat, in temeiul legii.

Se poate intampla ca Parlamentul sa aprobe ordonanta, dar cu modificarea unora dintre normele ce le contine. Pana la publicarea legii de aprobare, efectele juridice vor fi produse de ordonanta, ca si cum nu ar fi modificata, iar dupa aceea ele vor fi acelea ce decurg din lege, chiar daca au intervenit schimbari majore in actul normativ initial.

In situatia in care Parlamentul respinge ordonanta, acesteia I se recunosc efectele juridice produse pana la acea data, care este data publicarii legii in Monitorul Oficial, dupa care aceste efecte nu se mai produc. Daca Guvernul solicita aprobarea Parlamentului, in termenul stabilit de legea de abilitare, in virtutea caracterului lor permanent, reglementarile ordonantei vor continua sa se aplice pana la intrarea in vigoare a legii de respingere, prin care practic sunt abrogate . Respingerea in acest context are caracterul unei abrogari si nu a unei anulari, deoarece in aceasta ultima ipoteza ar insemna sa acreditam ideea ca ordonanta nu a produs efecte juridice inca de la data intrarii ei in vigoare conform principiului quod nullum est nullum producit efectum .

Daca Parlamentul, prin legea de abilitare, cere ca ordonantele sa fie supuse aprobarii, aceasta operatiune juridica se va face potrivit "procedurii legislative" (art. 114 al. 3 din Constitutie), iar prima faza a procedurii legislative (art. 73 din Constitutie) este initiativa legislativa. Procedura legislativa presupune parcurgerea in ordine a urmatoarelor etape: adoptarea proiectului de catre Parlament, atacarea legii ca neconstitutionala potrivit art. 114 lit. a din Constitutie daca este cazul, promulgarea si publicarea in Monitorul Oficial.

Daca "Guvernul isi exercita initiativa legislativa prin transmiterea proiectului de lege catre una dintre Camere" (art. 73 al. 3 din Constitutie), inseamna ca in acelasi mod procedeaza si cand cere aprobarea ordonantei. Practic, Parlamentul dezbate nu legea de aprobare care poate fi un articol unic, ci textul ordonantei, putand sa o admita asa cum este, sa o aprobe cu modificari sau complectari sau sa o respinga. Important este ca aprobarea Camerelor vizeaza chiar textul ordonantei si ca atare legea este denumita "Lege pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. .". Proiectul legii de aprobare a ordonantei propune Parlamentului sa-si insuseasca normele emise de Guvern in temeiul abilitarii, norme care potrivit art. 107 al. 4 din Constitutie, produc efecte de la publicarea in Monitorul Oficial.

Curtea Constitutionala a considerat ca, din moment ce art. 144 lit. a din Constitutie nu face nici o distinctie, sunt supuse controlului inainte de promulgare atat legea prin care Guvernul este abilitat sa emita ordonante, cat si legea prin care Parlamentul aproba sau respinge ordonantele emise .

In literatura juridica franceza se arata ca refuzul Parlamentului de a ratifica ordonanta, nedepunerea proiectului de ratificare, atrage caducitatea ordonantei, care pierde, incepand cu aceasta data, toata forta juridica. La expirarea termenului fixat prin legea de abilitare, guvernul este desesizat, iar ordonanta nu mai poate fi modificata decat prin lege .

Ordonante pentru care legea de abilitare nu prevede obligatia de a fi supuse aprobarii Parlamentului

In principiu, acest tip de ordonante constituie regula, deoarece exceptia o reprezinta aprobarea care se cere, daca legea de abilitare o pretinde . In practica insa, ordonantele din aceasta categorie nu se transforma prin vointa Parlamentului in legi propriu-zise, dar atata timp cat sunt in vigoare au echivalentul valorii juridice a unei legii ordinare . Ele sunt si raman acte administrative normative. In consecinta, toate celelalte acte administrative normative vor trebui sa se subordoneze acestora, iar normele juridice ce le contin au un caracter permanent, astfel incat vor putea fi aplicate pana la abrogarea sau modificarea lor, printr-o lege ordinara sau alta ordonanta.

Avand valoarea juridica a unor legi ordinare, aceste ordonante nu vor putea fi controlate de instantele de drept comun sau de contencios administrativ, pe calea actiunii directe sau pe calea exceptiei de ilegalitate si in consecinta, sa fie anulate sau inlaturate din solutionarea unor procese, atunci cand se va sustine ca ar contraveni unor legi ordinare anterioare . Ele insa pot fi controlate sub aspectul constitutionalitatii lor, pe cale de exceptie, de catre Curtea Constitutionala, in temeiul art. 144 lit. c din Constitutie. Este de subliniat, ca o data cu intrarea lor in vigoare (data publicarii in Monitorul Oficial), orice dispozitie contrara anterioara, cuprinsa intr-o lege ordinara sau alt act administrativ normativ, se considera abrogata explicit sau implicit prin normele cuprinse in ordonanta. Aceasta regula este valabila si in cazul ordonantelor care anterior au fost aprobate de Parlament prin lege, deoarece si acestea au valoarea numai a legilor ordinare. Dar, orice lege ordinara ulterioara poate sa insemne o modificare sau abrogare totala sau partiala a ordonantei.

Actele administrative normative, inclusiv hotararile de guvern, emise ulterior, vor trebui sa fie conforme dispozitiilor acestor ordonante, deoarece in caz contrar pot face obiectul exceptiei de ilegalitate si supuse controlului instantelor judecatoresti.

In literatura juridica s-a sustinut ca acest tip de ordonante se emit in general in scopul precizarii unor prevederi dintr-o lege, Guvernul fiind investit cu competenta de a stabili anumite prescriptii, metodologii, instructiuni tehnice sau alte aspecte de detaliu ori norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent. Probabil de aceea se afirma ca aceste ordonante au caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul careia urmeaza a fi emise .

Acest punct de vedere a ramas singular in literatura juridica si depasit de realitatea practicii normative a Guvernului. Si ordonantele care nu se supun aprobarii Parlamentului produc efecte juridice in domeniul de actiune a legilor ordinare, pot modifica sau chiar aproba o astfel de lege, de unde concluzia ca nu pot fi caracterizate ca avand un caracter subsidiar. Prin insasi obiectul lor de reglementare, asa cum reiese si in prezent, Guvernul nu a urmarit ca acest tip de ordonante sa aiba caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii. Ele se manifesta ca oricare alta lege ordinara si, in consecinta, au abilitarea constitutionala de a reglementa primar orice raport rezervat pentru legiferare acestei categorii de legi.

In cazul in care aceste ordonante nu au fost emise pana la termenul cerut si prevazut de legea de abilitare, nu mai pot fi emise si daca au fost emise pot avea cel mult valoarea unei hotarari de guvern. Altfel spus, in caz contrar, ordonanta ar fi neconstitutionala.

B. Ordonantele de urgenta

Printr-o abilitare directa, constitutionala, fara intermediul Parlamentului, Guvernul, in temeiul unei puteri proprii, poate adopta ordonante de urgenta, cu conditia existentei unor situatii exceptionale. Adoptarea unei astfel de ordonante este o problema de apreciere de catre Guvern a unei situatii date. Daca ordonantele emise in temeiul legii de abilitare constituie regula, ordonantele de urgenta ar trebui sa constituie exceptia.

Sediul legislativ al materiei il gasim in art. 114 al. 4 din Constitutie.

In opinia noastra ordonantele de urgenta se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

In primul rand, este de subliniat ca ordonantele de urgenta nu pot interveni sa reglementeze decat raporturi sociale care nu sunt rezervate prin Constitutie sferei de aplicare a legilor constitutionale sau legilor organice.

Deoarece, in Actul fundamental, in cazul ordonantelor de urgenta nu se mai face referire expresa la domeniul de aplicare, ca in cazul ordonantelor emise in baza unei legi de abilitare, care nu pot depasi sfera rezervata unei legi ordinare, in literatura juridica, unii autori, au emis parerea ca acest tip de ordonante ar putea interveni si in domeniul legilor organice. Astfel, in opinia comentatorilor Constitutiei din 1991, deoarece "restrictia emiterii de ordonante in domeniile legii organice nu a mai fost prevazuta, este o exceptie de la regula, determinata de insasi situatia exceptionala ce justifica emiterea de ordonante de urgenta"[46]. Antonie Iorgovan intr-o prima lucrare a sustinut de asemenea ca ordonantele de urgenta ar putea fi adoptate si in materia rezervata legilor organice , teza pe care ulterior o priveste cu mai multa rezerva, sugerand o interpretare prudenta, restrictiva, cel putin pentru o anumita etapa .

Extinderea domeniului de reglementare a ordonantei de urgenta la sfera rezervata legilor organice nu este, credem, in consonanta cu vointa legiuitorului constituant .

Astfel, potrivit art. 58 al. 1 din Constitutie, Parlamentul este considerat "unica autoritate legiuitoare", iar implicarea Guvernului in aceasta activitate se poate explica doar prin institutia "delegarii legislative", temporara si riguros reglementata, care implicit se realizeaza si prin ordonantele de urgenta. Aceasta sintagma de "unica autoritate legiuitoare" face inadmisibila ideea ca Guvernul ar avea competenta de a interveni in sfera legilor organice.

Este greu de crezut ca o data ce legiuitorul constituant nu I-a permis Parlamentului, expres si neechivoc, sa "delege" Guvernul pentru a actiona in domeniul rezervat legii organice, acesta, totusi, sa poata interveni, pe calea ordonantelor de urgenta, in aceasta sfera, cu de la sine putere, ca si cum si-ar exercita o competenta proprie, "paralela" cu cea a "autoritatii legiuitoare".

In articolele 107 si 114 din Constitutie s-a facut caracterizarea generala a ambelor categorii de ordonante, prin abilitare si de urgenta, fara sa se faca nici o distinctie in privinta domeniului in care pot actiona. Faptul ca in cazul ordonantelor de urgenta nu se prevede nici o restrictie nu inseamna ca ele vor putea actiona in sfera rezervata legilor organice, deoarece este cunoscut ca, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Initial Curtea Constitutionala prin nenumarate decizii a lasat sa se inteleaga ca, in general, activitatea de reglementare normativa a Guvernului prin ordonante nu poate interveni in domeniul rezervat reglementarii prin lege organica . Ulterior, dupa 1996, Curtea Constitutionala pare sa-si fi schimbat punctul de vedere.

In dorinta de a fi "contemporana cu puterea", Curtea Constitutionala, in Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998 adopta un punct de vedere in sensul ca o data ce o asemenea interdictie nu este prevazuta de al. 4 din art. 114 din Constitutie, referitor la ordonantele de urgenta, deoarece cazul exceptional ce impune adoptarea unei masuri urgente pentru salvgardarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei reglementari de domeniul legii organice, care, daca nu ar putea fi adoptata, interesul public avut in vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalitatii constitutionale a institutiei. Dar Curtea Constitutionala nu observa ca aprobarea sau respingerea si acestui tip de ordonante se face printr-o lege ordinara, ceea ce inseamna ca norme juridice cu caracter organic cuprinse intr-o ordonanta de urgenta (vezi cazul infractiunilor), vor putea fi "strecurate" printre furcile caudine ale Parlamentului prin votul destinat unor norme ordinare (potrivit art. 74 din Constitutie legile organice se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere, pe cand legile ordinare au nevoie de votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera) .

Cu toate acestea a accepta teza ca ordonantele de urgenta pot interveni si in domeniul rezervat legii organice nu ar insemna altceva decat a crea un precedent deosebit de periculos, care ar duce la stergerea distinctiei dintre puteri si intronarea unei "super-puteri" - puterea executiva. De aceea, orice prevedere dintr-o ordonanta de urgenta care ar incalca aceasta frontiera trebuie declarata neconstitutionala.

In al doilea rand, acest tip de ordonante se emit de Guvern numai atunci cand se impune adoptarea unei masuri urgente pentru apararea sau realizarea unui interes public. Modificarea ori unificarea legislatiei intr-un domeniu sau altul nu justifica, prin ea insasi, emiterea unei ordonante de urgenta[54]. Nu de putine ori, realitatea unor situatii politice si economice, prin caracterul lor, au impus adoptarea de urgenta a unor noi reglementari, in conditiile in care nu intotdeauna au fost implinite toate cerintele constitutionale necesare emiterii unei ordonante de urgenta.

In al treilea rand, aceste ordonante de urgenta pot fi emise de Guvern numai in cazuri exceptionale. Constitutia nu detaliaza aceasta sintagma, lasand-o la aprecierea Guvernului care este pus in situatia de a reglementa juridic un anumit raport social, dar nu neaparat primar. Aprecierea asupra implinirii sau nu a unor situatii caracterizate ca exceptionale revine Parlamentului care va aproba sau nu ordonanta de urgenta. Parlamentul poate sa respinga o ordonanta de urgenta pe motivul ca, in momentul emiterii ei, nu a existat cazul exceptional care sa impuna adoptarea ei, ceea ce atrage inexistenta actului normativ, fara sa se mai recunoasca ca a produs vreun efect juridic pentru trecut sau ca il va produce in viitor .

In anul 1992 a fost aprobata doar o singura ordonanta de urgenta, Ordonanta nr. 1 din 15 decembrie 1992 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 1992 si aprobata ulterior prin Legea nr. 11 din 11 martie 1993. In anul 1993 au fost adoptate, Ordonanta de urgenta nr. 1 din 30 august 1993 privind unele masuri pentru aplicarea taxei pe valoarea adaugata , aprobata prin Legea nr. 63 din 28 septembrie 1993 si Ordonanta de urgenta nr. 2 din 27 noiembrie 1993 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 1993 , aprobata prin Legea nr. 14 din 17 martie 1994 . In anul 1994 a fost adoptata Ordonanta de urgenta nr. 1 din 13 octombrie 1994 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 1994 , aprobata prin Legea nr. 116 din 2 decembrie 1994 si Ordonanta de urgenta nr. 2 din 23 noiembrie 1994 privind rectificarea bugetului asigurarilor sociale de stat pe anul 1994, aprobata cu modificari prin Legea nr. 137 din 30 decembrie 1994. In anul 1995 a fost adoptata Ordonanta de urgenta nr. 1/1995 cu privire la conditiile de crestere a salariilor pe anul 1995 la regiile autonome si societatile comerciale cu capital majoritar de stat, aprobata prin Legea nr. 66 din 1995.

Daca in anul 1996 au fost emise 13 ordonante de urgenta (din care una emisa de Cabinetul Ciorbea), in anul 1997 au fost publicate 93 de ordonante de urgenta, in anul 2000 au aparut 200 de ordonante de urgenta, iar in 2001 au fost 195 de ordonante de urgenta.

Curtea Constitutionala in Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995 a incercat sa lamureasca sensul notiunii de "cazuri exceptionale". Astfel, o data ce Constitutia nu precizeaza continutul acestei notiuni, teoretic ea trebuie interpretata atat prin logica institutiei delegarii legislative, cat si avand in vedere ansamblul sistemului nostru constitutional. Prin "cazuri exceptionale", in sensul art. 114 alin. 4 din Constitutie se inteleg acele situatii care nu se pot incadra in cele avute in vedere expres de lege. Daca legiuitorul insasi nu a instituit o norma specifica unei circumstante exceptionale, ar fi contrar vointei acestuia, ca regulile existente sa fie aplicate cazurilor exceptionale la care face trimitere art. 114 al. 4 din Constitutie. Cazurile exceptionale, trebuie sa aiba un caracter anormal si excesiv, sa lezeze grav interesul public, iar masura ce se ia sa se poata fundamenta numai pe necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii care impune adoptarea unei solutii imediate . Curtea Constitutionala a considerat ca este un caz exceptional, relansarea inflatiei care, prin consecintele sale, lezeaza esential dezvoltarea generala a societatii, indeosebi sub aspect economic si al nivelului de trai al cetatenilor, sau, realizarea procesului privatizarii de care depinde infaptuirea principiului constitutional potrivit caruia "economia Romaniei este economie de piata" .

Comentand aceasta categorie a "cazurilor exceptionale" profesorul Antonie Iorgovan cuprinde in ea calamitatile, catastrofele, epidemiile, etc.

Din cele de mai sus se impune sa se faca distinctie intre cauza extraordinara care a pretins adoptarea de urgenta a ordonantei (de exemplu, rezolvarea unei situatii economice ce ar fi atras grave consecinte asupra intregului mecanism de piata) si domeniul de reglementare, care este limitat si de stricta interpretare, doar in materia rezervata legilor ordinare.

In al patrulea rand, ordonantele de urgenta intra in vigoare doar dupa indeplinirea a doua conditii: 1. Dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament (indiferent de Camera); 2. Dupa publicarea in Monitorul Oficial.

Deoarece aceste ordonante nu au fost emise pe baza unei legi de abilitare si tocmai pentru a preveni orice exces al puterii executive, Constitutia a prevazut ca ordonantele de urgenta se supun obligatoriu aprobarii Parlamentului. In literatura juridica s-a exprimat opinia potrivit careia in intelesul art. 114 al. 4 din Constitutie, inainte de a fi publicate in Monitorul Oficial, ordonantele de urgenta trebuie sa fie depuse spre aprobare Parlamentului, ceea ce face posibil exercitarea unui control al acestuia asupra lor, anterior intrarii lor in vigoare .

De aici, coroborat cu dispozitia constitutionala privind obligativitatea convocarii Parlamentului, in cazul in care acesta nu se afla in sesiune, s-ar putea spune ca anterior intrarii in vigoare s-ar impune aprobarea ordonantei de urgenta de catre organul legislativ. Dar, practica activitatii de stat a infirmat un astfel de punct de vedere, deoarece in realitate toate aprobarile care s-au dat de catre Parlament au fost ulterioare intrarii lor in vigoare prin publicare. De altfel, din interpretarea stricta, a normelor constitutionale (art. 107 si art. 114 din Constitutie), intrarea in vigoare a actului normativ, fie el ordonanta de urgenta, se face numai pe data publicarii acestuia in Monitorul Oficial, deoarece in caz contrar ar fi un act inexistent, ce nu ar putea produce nici un efect juridic, nici chiar ca hotarare de guvern. De aici concluzia ca se va depune o ordonanta de urgenta la una dintre camerele Parlamentului este suficienta, dar urmata de publicare.

Mai mult, in literatura juridica s-a exprimat opinia ca, pentru a fi valabile, ordonantele de urgenta ce se publica in Monitorul Oficial, ar trebui sa poarte mentiunea oficiala a presedintelui uneia dintre cele doua Camere, prin care sa se ateste ca ele au fost depuse in prealabil la Parlament[75].

In al cincilea rand, pentru a sublinia importanta si urgenta acestui tip de ordonante, Actul fundamental dispune ca Parlamentul sa fie convocat obligatoriu, daca nu se afla in sesiune, o data cu depunerea spre aprobare a ordonantelor de urgenta. Este posibil ca intentia legiuitorului constituant sa fi fost ca aceste ordonante sa nu intre in vigoare decat dupa aprobarea lor de catre Parlament, altfel credem ca nu se justifica norma care pretinde convocarea obligatorie a celor doua Camere daca nu se afla in sesiune. Este adevarat ca nici Constitutia nu indica nici un fel de termen privind convocarea Parlamentului, dar din interpretarea normelor constitutionale se desprinde ideea ca, dupa depunerea spre aprobare a ordonantelor la Parlament, de indata, birourile celor doua Camere sunt obligate sa convoace o sesiune extraordinara. Abatandu-se de la spiritul Constitutiei, practica activitatii de stat s-a format in sensul ca ordonantele de urgenta se depun spre aprobare, se publica, intra in vigoare si, dupa trecerea unui timp, se discuta in Parlament, se aproba sau se resping .

Acesta este singurul caz, prevazut in Constitutia Romaniei, prin care Guvernul impune birourilor camerelor sa convoace Parlamentul si, aceasta doar prin simpla depunere spre aprobare a textului ordonantei.

In ultimul rand, ordonantele de urgenta pot fi aprobate sau respinse, sau aprobate cu modificari sau complectari, printr-o lege, care le va cuprinde chiar si daca efectele lor au incetat . Respingerea de catre una dintre camere a ordonantei de urgenta (este valabil si in cazul ordonantelor emise in baza unei legi de abilitare) nu are drept consecinta incetarea de drept a efectelor acesteia, ordonanta ramanand in vigoare pana la promulgarea si publicarea legii de respingere.

Nu in putine cazuri emiterea si aprobarea ordonantelor guvernamentale de urgenta s-a facut cu incalcarea prevederilor constitutionale in materie.

Dintre numeroasele ordonante de urgenta emise de Guvernul Ciorbea, cel putin trei dintre ele, prin semnificatia si importanta domeniului de reglementare, cat si prin interpretarea data problemelor de drept ce s-au ridicat in aplicarea lor in viata social-economica, provoaca multe discutii. Cele trei ordonante sunt: Ordonanta de urgenta nr. 22 din 26 mai 1997, pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 69/1991 , Ordonanta de urgenta nr. 32 din 16 iunie 1997, pentru modificarea si completarea Legii nr. 31/1990 privind societatile comerciale , Ordonanta de urgenta nr. 36 din 10 iulie 1997 pentru modificarea si completarea Legii invatamantului nr. 84/1995 .

Aceste ordonante, facand abstractie de dispozitiile constitutionale, amplifica demersul Guvernului spre exercitarea unei puteri discretionare, tendinta ce are ca revers diminuarea rolului Parlamentului pana la atrofierea pur si simplu a celei mai importante functii, care ii justifica existenta, cea legislativa. Fata de aceasta idee sunt de observat urmatoarele:

a. Aceste ordonante de urgenta au fost emise fara sa fi fost fundamentate pe existenta vreunui "caz exceptional", fara justificarea vreunei urgente sau in lipsa lezarii unui interes public.

b. Aceste ordonante au fost emise cu incalcarea prevederilor constitutionale, prin faptul ca au intervenit in domenii rezervate exclusiv reglementarii prin legi organice (infractiuni si pedepse, regimul executarii acestora; regimul proprietatii; organizarea generala a invatamantului; organizarea administratiei locale a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala).

c. O conditie de valabilitate a ordonantelor de urgenta, cumulativa cu toate celelalte conditii cerute de art. 114 din Constitutie, este ca, in cazul in care Parlamentul nu este in sesiune, obligatoriu acesta trebuie sa fie convocat. Desi nu se spune expres, din economia textului, se intelege ca aceasta convocare nu poate sa se faca decat de indata, caci altfel ea nu ar mai avea nici un sens, putandu-se astepta deschiderea sesiunii ordinare. Neconvocarea Parlamentului, in cazul in care nu este in sesiune, atrage inexistenta ordonantei, cu atat mai mult cu cat convocarea este obligatorie. Este evident ca potrivit Constitutiei aceasta convocare se face numai pentru ca Parlamentul sa ia in discutie ordonanta de urgenta depusa spre aprobare. In doctrina juridica se sustine ca dezbaterea de catre Parlament a ordonantelor de urgenta constituie o conditie de valabilitate obligatorie si nu facultativa[81].

Desi aceasta prevedere, in general se inscrie in randul masurilor de prudenta luate de legiuitorul constituant, se poate pune intrebarea, ca, oare cine poate obliga Parlamentul sa discute aceste ordonante fie ele de urgenta? Este posibil ca aceste ordonante sa ramana sine die nediscutate.

d. Ordonantele incriminate mai sus sunt lovite de o nulitate atat de grava, incat fata de ele nu poate opera prezumtia de legalitate, fiind acte inexistente. In aceasta situatie, oricine poate refuza executarea lor, fara vreo consecinta juridica. De exemplu, in Ordonanta nr. 32/1992 pentru modificarea si completarea Legii nr. 31/1990, Guvernul a intervenit in domeniul stabilirii pedepselor unor infractiuni[82], modificand fie limitele de pedeapsa, fie elementele unor infractiuni, sau chiar abrogand altele, cum a fost bancruta frauduloasa. In spiritul teoriei actelor inexistente si a caracterului lor vadit ilegal, pentru judecatori aceasta ordonanta nu poate fi temeiul unei condamnari, pentru ca pur si simplu ea nu exista. In consecinta, procurorul si judecatorul sunt obligati, pentru perioada cat a fost in vigoare acea dispozitie a ordonantei, sa constate si sa condamne persoanele vinovate de savarsirea infractiunii de bancruta frauduloasa, deoarece aceasta infractiune si-a continuat existenta printre infractiunile prevazute de Legea nr. 31/1990.

e. Aceste ordonante de urgenta, o data depuse spre aprobare la Parlament, pot fi retrase, retractate. Institutia retragerii ordonantelor nu este reglementata ca atare in Constitutie. Dar, este cert ca retragerea ordonantelor, dupa publicare, nu poate insemna altceva decat o abrogare a lor, pentru ca o data ce au produs efecte juridice intocmai ca o lege, scoaterea lor din circuitul juridic, se poate face potrivit principiului simetriei in drept, numai prin adoptarea unui alt act normativ de valoare egala, care se depune la Parlament si se publica. Retragerea unei ordonante, dupa publicarea ei, nu se poate face printr-o simpla adresa, ci tot printr-o ordonanta[83]. Inainte de publicare, Guvernul poate retrage ordonanta, situatie care ii confera caracteristica unui act inexistent, care nu poate produce efecte juridice desi, anterior, aceasta a fost depusa spre aprobare la Parlament .

Avand in vedere frecventa ordonantelor de urgenta putem spune ca Guvernul si-a abandonat principala sa functie normativa constand in "organizarea si executarea legilor" prin hotarari normative, preluand printr-un exces de putere functia legislativa a Parlamentului.

C. Procedura de adoptare a ordonantelor

In realizarea functiilor sale Guvernul indeplineste printre alte atributii principale si pe aceea de a emite ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta potrivit Constitutiei . Ordonantele Guvernului, indiferent din categoria din care fac parte, pana la intrarea lor in vigoare prin publicare, parcurg mai multe etape, pornind de la activitatea de documentare si analiza stiintifica, proiect si pana la acela de act definitiv aprobat si adoptat.

Metodologia privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului este cuprinsa in Regulamentul aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 555/2001 .

Elaborarea proiectelor de acte normative va fi precedata, in functie de importanta sau complexitatea acestora, de o activitatea de documentare si analiza stiintifica pentru cunoasterea realitatilor economico-sociale care urmeaza sa fie reglementate, a istoricului legislatiei din acel domeniu, a unor reglementari similare din legislatia straina, a practicii Curtii Constitutionale si a instantelor judecatoresti, precum si a doctrinei juridice in materie .

Ordonantele simple care reglementeaza in domenii care nu fac obiectul legilor organice se adopta numai in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta, pe cand ordonantele de urgenta se adopta numai in situatiile prevazute in art. 114 alin. 4 din Constitutie .

Au dreptul sa initieze proiecte de ordonante, in conformitate cu atributiile si cu domeniile lor de activitate, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale aflate in subordinea Guvernului, autoritatile administrative autonome, organele de specialitate ale administratiei publice centrale aflate in subordinea sau coordonarea ministerelor. De asemenea, prefecturile si consiliile judetene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucuresti au dreptul sa initieze proiecte de ordonante, dar numai prin intermediul Ministerului Administratiei Publice . Cum prefectura nu este altceva decat aparatul de lucru al prefectului, corect ar fi fost sa se prevada in actul normativ mai sus citat ca dreptul la initiativa in aceasta materie apartine prefectului si nu prefecturilor.

Proiectele de ordonanta se elaboreaza de catre autoritatile publice desemnate cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative .

Colectivele special desemnate in vederea elaborarii proiectelor de ordonante, intocmesc prima forma a proiectului, insotit de o nota de fundamentare ce exprima printre altele cerintele care reclama interventia normativa, principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, efectele avute in vedere, s.a.m.d. , si il inainteaza conducatorului autoritatii publice initiatoare, iar daca este insusit se transmite in copie autoritatilor publice interesate, care in termen de cel mult 5 zile, daca nu s-a stabilit alt termen, trebuie sa comunice initiatorului eventualele observatii si propuneri.

Dupa obtinerea tuturor punctelor de vedere, proiectul de act normativ se definitiveaza, si insotit de instrumentul de prezentare si motivare (note de fundamentare) se transmite succesiv spre avizare autoritatilor publice interesate, iar dupa obtinerea avizelor, proiectul insotit de avize, se transmite Ministerului Justitiei care incheie aceasta etapa, printr-un aviz exclusiv sub aspectul legalitatii actului. Avizul Ministerului de Justitie este obligatoriu pentru emiterea ordonantelor. Acolo unde este nevoie, initiatorul va cere si avizul Consiliului Concurentei, dupa care va trimite spre adoptare proiectul de ordonanta Guvernului.

Proiectele de ordonanta avizate se transmit de catre initiator Secretariatului General al Guvernului care la randul sau va solicita avize de la Consiliul Legislativ (termenul nu poate fi mai mic de 24 de ore pentru proiectele de ordonante de urgenta si de 10 zile pentru ordonantele emise in baza unei legi de abilitare)[92], Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si Consiliului Economic si Social (in domenii privind restructurarea si dezvoltarea economiei nationale, privatizarea agentilor economici, relatiile de munca, politica sociala, protectia sociala si ocrotirea sanatatii, invatamantul si cercetarea, avize ce vor fi emise in 10 zile calendaristice de la primirea solicitarii, in cazul proiectelor de ordonante fara nici o alta distinctie) .

Avizul, in cazurile mai sus mentionate are un caracter consultativ . Nerespectarea termenelor aratate mai sus, nu produce consecinte juridice, termenele avand caracter de recomandare si nu de decadere.

Dupa parcurgerea etapelor aratate si obtinerea avizelor, proiectele de ordonante se transmit cu documentele mentionate, observatiile si propunerile facute initiatorului care are obligatia de a reanaliza sau de a reface proiectul.

Proiectul de ordonanta refacut dupa prescriptiile facute si conform normelor de tehnica legislativa prevazute de Legea nr. 24/2000 se va transmite Secretariatului General al Guvernului, stampilat pe fiecare fila, cu cel putin 5 zile inainte de data sedintei Guvernului pe a carui agenda de lucru se solicita sa fie inscris. Proiectele de acte normative se cuprind pe agenda de lucru a guvernului, dar inainte de inceperea dezbaterilor sau in cursul acestora initiatorii pot solicita primului-ministru, motivat, retragerea sau amanarea acestora. In cazuri exceptionale, primul-ministru poate aproba ca pe durata desfasurarii sedintei Guvernului sa fie luate in discutie si proiecte de acte normative sau materiale neinscrise pe agenda de lucru.

Dezbaterile legate de adoptarea proiectului au ca punct final anuntul primului-ministru care comunica amanarea, respingerea sau retragerea proiectului.

Dupa adoptare, Secretariatul General al Guvernului opereaza observatiile de tehnica legislativa iar in cazul in care au fost formulate observatii de fond, proiectul se retrimite initiatorului pentru eventuale reformulari (aceasta din urma presupune parcurgerea din nou a circuitului aratat).

Dupa adoptarea in sedinta Guvernului si definitivarea actului normativ adoptat, acesta se prezinta primului-ministru pentru semnare si ministrilor, care au obligatia punerii lui in executare, in vederea contrasemnarii. In cazul ordonantelor, ca de altfel si in cazul altor acte normative, contrasemnarea este obligatorie si se face in termen de cel mult 24 de ore de la data semnarii lui de catre primul-ministru. Ulterior acestei operatii, daca actul normativ a fost complectat sau modificat in mod esential, este de observat ca republicarea sa, in cazul in care modificarea se face prin ordonante ale guvernului, se poate face numai dupa aprobarea acestora din urma prin lege, pentru a nu se creea eventuale discrepante. Ordonantele adoptate de Guvern se transmit spre publicare la Monitorul Oficial de catre Secretariatul General al Guvernului . Nepublicarea ordonantelor are drept consecinta inexistenta lor, astfel ca nu se poate recunoaste capacitatea de a produce efecte juridice ex tunc si ex nunc.

H.G. nr. 555/2001 prevede ca in situatia in care impotriva unui act al Guvernului se formuleaza o reclamatie administrativa in conditiile cerute de legea contenciosului administrativ, Secretariatul General al Guvernului, care primeste reclamatia o comunica initiatorului, care are obligatia sa verifice actul criticat si sa propuna in consecinta mentinerea, modificarea si/sau completarea ori abrogarea acestuia. Daca reclamatia administrativa este respinsa, Secretariatul General al Guvernului va sustine aceasta solutie in fata instantelor de judecata. In tacerea legii aceasta reclamatie inseamna ca poate fi facuta de catre orice persoana vatamata intr-un drept subiectiv, inclusiv impotriva unei ordonante. Dar in principiu practica judiciara pana in prezent a statuat ca ordonantele pot fi controlate pentru ilegalitate numai pe calea exceptiei de neconstitutionalitate in fata Curtii Constitutionale.

Desi in ierarhia actelor normative ordonanta se situeaza pe o pozitie egala legii ordinare, interventia unor organe sau a unor functionari cu putere de decizie tinde sa infranga aceasta regula. Astfel, in art. 1 din Circulara nr. 22896 din 5 decembrie 1996 privind aplicarea prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 44/1995 privind imbunatatirea impunerii activitatilor producatoare de venit din exercitarea unor profesii libere, de arta, si stiintifice se prevede: "sfera profesiilor enumerate la art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 44/1995 se completeaza cu "instructori auto" si "maseuri"[97]. Tranzitia spre economia de piata, intr-un stat de drept, nu poate sa justifice un transfer nelegitim de competente. Practic, din cele de mai sus rezulta ca printr-o circulara emisa de un secretar de stat se adauga la prevederile unei ordonante adoptate dupa o procedura complexa si constitutionala.

Ordonante emise de Guvern

in perioada 1 ianuarie 1992 - 1 iulie 2002