Contractul de concesiune publica

Contractul de concesiune publica

Sectiunea 1 Originea concesiunii scurt istoric si drept comparat

Fundamentul institutiei concesionarii pentru bunurile private au aparut in evul mediu , in conditiile in care ,,ideea concesionarii" unui bun public , a fost semnalata inca din antichitate , in dreptul public roman.

Dupa caderea imperiului roman , proprietatea , care pina atunci era exclusiva, independenta si simpla , devine dependenta, complicata , exploatata datorita obiceiului aparut in evul mediu de a transforma folosinta pamintului in ceva perpetuu , avind la baza un contract ce stabilea o renta pentru folosinta bunului respectiv.

In acest fel ,, proprietarul originar pastra proprietatea, iar concesionarul nu avea decit posesiunea si folosinta" .

Astfel fenomenul concesionarii a luat o amploare deosebita si majoritatea paminturilor ,,sunt posedate de simplii concesionari, ele primind denumirea de fiefuri sau censive" . In acest mod asupra acestor paminturi se suprapuneau doua drepturi perpetue : ,,dreptul proprietarului originar, care avea domeniul eminent, si dreptul proprietarului concesionar, care avea domeniul util" .

Pe parcursul acestei perioade, dreptul concesionarul devine mai puternic in schimb dreptul seniorului tot mai simbolic. Astfel se explica faptul ca in istorie concesionarul apare la un moment dat, ca singurul,, proprietar legitim," si revedenta care se cuvine sa-o plateasca seniorului capata o forma de sustinere a fenomenului de parazitism social ce apasa asupra pamintului si care ar trebui inlaturat, drept care

acesta fiind de altfel si unul din telurile revolutiilor burgheze.

In perioada evului mediu, concesiunile bunurilor domeniului public au devenit surse de venituri pentru monarhii si mai mult, mijloace ale luptei politice ori mijloace de recompensare a loialitatii si serviciilor facute monarhiei .

Aparitia codului domenial din 1790 , inovatiile aduse de acesta, precum si reglementarile ,, neclare ori contradictorii din legislatia ulterioara" , in Franta , mai tirziu si la noi in tara a produs confuzii intre concesionarea bunurilor publice si concesionarea bunurilor private, sau se vorbea despre una si aceeasi categorie juridica ori se cautau explicatii prin logica interna a categoriilor de drept privat. Dupa 1866 nici doctrina romanasca nu a scapat de acest flagel, doctrina care a inceput sa devina ,,refractara" , la ideea de contract administrativ ,in deosebi pentru ca nici in codul civil, sau comercial nu era prevazuta sau reglementa concesiunea termen sau idee.

,,Indiferent de opiniile cu privire la natura juridica a concesionarii domeniului public,, , pe fondul principiului inalienabilitatii aceasta a fost numita ocupare temporara a domeniului public care putea fi temporala, revocabila si rascumparabila totodata.

In perioada dintre cele doua razboaie mondiale sediul principal al materiei concesionarii a fost reprezentat de ,,Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice" , dar si de legea ,, contabilitatii publice" . Astfel in baza art. 1 din primul act normativ , intreprinderile, institutile, exploatarile si asezamintele publice fara atributii exclusiv administrative impreuna cu toate bunurile si drepturile care fac parte din domeniul public sau privat al statului, judetului, comunelor sau cele care fac parte din domeniul altor institutii de utilitate publica, sub controlul acestora,,se vor organiza si administra in una din urmatoarele forme: 1) arendare sau inchiriere ; 2) concesiune ; 3) regie publica sau comerciala ;4) regie mixta ; 5) regie cooperativa ;6) o combinatie din doua sau mai multe din aceste sisteme" . Astfel pentru bunurile domeniului public durata maxima de concesionare nu putea sa depaseasca 30 de ani, iar pentru bunurile ce apartin domeniului privat al statului,

comunelor, judetelor sau a ,, institutiilor aflate sub controlul acestora -50 de ani" potrivit art.25 lit. c) .

,,Pina la intrarea in vigoare a Legii nr. 219/1998, la noi ,

Constitutia era baza dispozitiilor" cu privire la concesionarea bunurilor sau a serviciilor publice printr-o serie de legi anterioare printre care: Legea nr. 15/1990 cu privire la ,,reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale" ; Legea nr. 18/1991, privitoare la fondul funciar ; Legea nr. 50/1991, cu privire la autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor ; Legea nr. 35/1991 privind regimul investitiilor straine, dar si o suita de hotariri ale Guvernului , printre care : H.G. nr. 1228/1990 privind aprobarea metodologiei concesionarii , inchirierii si locatiei de gestiune . Alte dispozitii importante ce privesc regimul de concesionare sunt cuprinse in Legea nr.134/1995 ,cu privire la concesiunea bunurilor proprietate publica care se refera numai la petrol nu si la alte bogatii ale subsolului, sau in O.G. nr. 30/1995 cu privire la regimul de concesionare a construirii si exploatarii de tronsoane ale cailor de comunicatii terstre, autostrazi si cai ferate, legea minelor (Legea nr.61/1998 ) .

Actualmente ,, in doctrina si jurisprudenta franceza predomina teza dupa care alaturi de lucrarile publice , concesiunea este una din formele fundamentale ale contractului administrativ .

Prin concesiune in mod obisnuit se intelege actul juridic care are ca obiect conferirea unei persoane private a unei sarcini ,care face sa functioneze un serviciu public. Aceasta sarcina poate sa se refere si la executarea unei lucrari publice si la exploatarea ulterioara a acesteia dupa realizare.

Din motive bine intemeiate prin prisma diverselor aplicatii in ce priveste termenul de concesiune este necesar ca de fiecare data sa se faca precizarile necesare fata de concesionarea unui serviciu public sau a unei lucrari publice ori de concesionarea unui bun public, un teren proprietate publica, in care situatie apare ,,ideea de arenda" .

Este de notat faptul ca ,,nici o dispozitie legislativa franceza nu fixeaza un regim de ansamblu al concesiunii sau arendei" pe motivul ca sunt stabilite norme fiecarui caz in parte. Bunaoara in baza Decretului din 23 iunie 1964 este stabilit,,regimul relativ la concesionarea transportului de gaze prin conducte" ; Legea din 18 aprilie 1955 si Decretul din 12 mai 1970 prin care sunt stabilite regulile concesionarii autostrazilor ,iar in baza Legii din 12 iulie 1979 stabileste regulile concesionarii tunelurilor rutiere. ,, Exista si conventii directe intre stat si diferite companii, cum este Airinter" ,tratate intre Franta si alte tari spre exemplu cu Anglia privind exploatarea cailor de comunicatie de sub Canalul Minecii .

Sectiunea 2 Regimul juridic conform legislatiei actuale.

In prezent, cadrul general pentru contractul de concesiune a bunurilor proprietate publica, este stabilit in conformitate cu Ordonanta de Urgenta nr. 54/2006 , care a preluat in mare parte reglementari din Legea nr. 219/1998.

In ideea de a respecta istoricul acestei institutii, putem defini activitatea de concesionare ca,, un mijloc de punere in valoare a unui bun public ,, , activitate ,, guvernata de mai multe trasaturi :

-se incheia intre doua parti, ce se numeau concendent si concesionar ;

-se incheia pe o perioada determinata de timp, avea deci un caracter temporar;

-nu atragea prin acest fapt instrainarea bunului respectiv;

-avea un caracter oneros , adica aducea intotdeauna anumite avantaje proprietarului materializate in valori sau bunuri materiale ;

- concendentul avea rezervata prioritatea de a rascumpara proprietatea in cazul unor oportunitati ,astfel apare de aici ,,caracterul rascumparabil" , traditional concesiunii.

Si in prezent , aceste trasaturi sunt definitorii pentru institutia concesiunii.

Obiectul contractului de concesiune.

,,Prima precizare care se impune a fi facuta" , este cea referitoare la regimul juridic al bunurilor care pot fi concesionate . In ce priveste sistemul constitutional si legal actual poate fi spus ca un contract de concesiune ,, poate avea ca obiect doua categorii de bunuri" , astfel , o categorie de bunuri din domeniul public si a doua categorie ,bunuri din domeniul privat al statului sau al unutatii administrativ-teritoriale.

In cazul in care obiectul contractului de concesiune este reprezentat de bunuri apartinind domeniul public al statului sau al unitatilor administrtiv-teritoriale acesta este guvernat exclusiv printr-un regim de putere publica si astfel acesta va fi un contract administrativ, un contract de concesiune publica.

In cazul in care obiectul contractului de concesiune este reprezentat de bunuri din domeniul privat al statului ori din domeniul unitatilor administrativ-teritoriale acesta va fi guvernat in baza unui regim de drept comun, ,,va fi deci un contract civil" , sau intr-un termen mai comun un contract de concesiune privata.

Sectiunea 3 Regimul constitutional si legal actual al contractului de concesiune publica.

Concesionarea publica reprezinta una dintre modalitatile de valorificare a bunurilor proprietate publica , recunoscute de legea fundamentala, potrivit art. 136 alin .(4) In acest sens , sunt vizate bunurile proprietate publica ceea ce ne determina sa apreciem ca institutia concesiunii publice are in prezent o determinare constitutionala.

,,Cat priveste regimul legal" notam ca acest tip de contract, este reglementat prin ,, prevederile OUG nr. 54/2006" .

Sectiunea 4 Trasaturile contractului de concesiune

Avind ca fundament constitutional art.1 alin. (2) din OUG nr. 54/2006 concesiunea de bunuri publice este reprezentata prin acel ,, contract incheiat in forma scrisa" prin care o autoritate publica avand denumirea de concendent, transmite pentru o perioada determinata de timp, altei persoane sub denumirea de concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa cu dreptul si obligatia de a exploata un bun proprietate publica , contra unei revedente.

In baza acestei definitii rezulta urmatoarele trasaturi ale contractului de concesiune:

- este un contract administrativ deoarece este un contract care are ca obiect bunuri proprietate publica;

- contractul are un caracter temporar, acesta fiind incheiat pe o perioada determinata, care nu poate fi mai mare de cit limita maxima stabilita de lege, 49 de ani, asfel partile pot stabili o limita minima dar nu si una maxima, aceasta fiind stabilita de lege;

- obiectul contractului poate sa fie reprezentat de un bun proprietate publica a carui exploatare reprezinta un drept dar si o obligatie pentru concesionar.

- concesionarul actioneaza pe riscul si raspunderea sa.

- caracterul oneros al contractului se concretizeaza prin faptul ca concesionarul plateste redevente .

- contractul de concesiune cuprinde doua parti, o parte reglementara si o parte conventionala. Potrivit articolului 53 din OUG nr. 54/2006 sunt prevazute urmatoarele aspecte : ,, concendentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale legate de interesul national sau local dupa caz " .

In concluzie putem nuanta aceasta expunere prin a aduce in discutie faptul ca doar o colaborare intre concendent si concesionar in baza legilor si a principiilor echitabile ale economiei de piata indreptate atit spre eficientizarea gestiunii bunurilor proprietate publica ,cit si

a ridicarii calitative a prestarii serviciilor publice catre usuagerii acestora , poate sa faca din aceasta modalitate de concesionare performanta in speta o activitate foarte apreciata si cu rezultate multumitoare in domeniul cresterii calitatii serviciului public in general.

Exploatarea domeniului public prin concesionare , in concluzie se face in baza unui contract administrativ- contract de concesiune- prin care o persoana juridica de drept public numita concendent transmite unei persoane fizce sau juridice de drept privat romana sau straina denumita concesionar care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau serviciu public, in schimbul unein redevente.

Sectiunea 5 Procedura de concesionare

Potrivt OUG nr .54/2006 cu privire la concesionare , aceasta instituie, prin art.12, principiul ,, aprobarii concesiunii pe baza studiului de oportunitate si a caietului de sarcini , care se elaboreaza in baza studiului de oportunitate, prin Hotarire de Guvern sau prin hotarire a consiliului judetean, orasenesc sau comunal dupa caz " .

Astfel, potrivit art. 10 sunt instituite cele doua proceduri de concesionare :

a) concesionarea prin licitatie publica ;

b) concesionarea prin negociere directa.

Potrivit legislatiei in vigoare licitatia la rindul acesteia

presupune parcurgerea unor etape succesive si obligatorii :

- obligatia concendentului de a publica in Monitorul Oficial , partea a VI-a si intr-un cotidian de circulatie nationala si locala anuntul licitatiei ,

- orice persoana interesata in aceasta oportunitate detine dreptul de a solicita si de a obtine clarificari si documentatia de atribuire in legatura cu documentatia;

- obligatia concendentului de a raspunde in mod clar, complet si fara ambiguitati, la clarificari, si de a transmite raspunsuri persoanelor interesate ;

-Procedura de licitatie poate fi desfasurata doar daca in urma anuntului de licitatie, au fost depuse cel putin trei oferte valabile. In cazul in care nu s-au depus cele trei oferte, concendentul astfel ,

are obligatia de a anula procedura si de a organiza o noua licitatie.

Concesionarea prin ,,negociere directa" despre care aminteam mai sus poate fi aplicata in cazul in care , dupa repetarea procedurii de licitatie, nu au fost depuse cel putin trei oferte care sa indeplineasca conditiile de vavabilitate conforme cu legea.

La fel ca si incazul concesionarii prin licitatie publica, aceasta procedura necesita publicarea anuntului de negociere directa. Pot fi solicitate clarificari ,iar potrivit legii concendentul are obligatia sa le solutioneze .

Anuntul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel putin 10 zile calendaristice inainte de data limita pentru depunerea ofertelor conform art .27 alin. (3).

Potrivit art. 30 alin. (1) , concendentul are obligatia de a transmite raspuns la orice solicitare de clarificare cu cel putin doua zile lucratoare inainte de data limita pentru depunerea ofertelor. In acelasi sens in alin. (2) al aceluiasi articol mentioneaza ca in cazul in care solicitarea de clarificare nu afost transmisa in timp util, punind astfel concendentul in imposibilitatea de a respecta termenul prevazut la alin. (1), acesta din urma are totusi obligatia de a raspunde la solicitarea de clarificare in masura in care perioada necesara pentru elaborarea si transmiterea raspunsului face posibila primirea acestuia de catre persoanele interesate inainte de data limita de depunere a ofertelor. Concendentul are obloigatia de a derula negocieri cu fiecare ofertant care a depus o oferta valabila.

Ofertantul are obligatia conform art. 32 ali. (1) de a elabora oferta in conformitate cu prevederile documentatiei de atribuire. Totodata ofertantul conform ali. (2) ale aceluiasi articol de a depune oferta in conformitate cu prevederile normelor metodologice ale OUG mai sus mentionate in baza careia discutam acum iar in baza art. 33 oferta are un caracter obligatoriu, din punct de vedere al continutului, pe toata perioada de valabilitate stabilita de concendent.

Potrivit art. 34 alin.(4) continutul ofertelor trebuie sa ramina confidential pina la data stabilita ,pentru deschiderea acestora, concendentul urmind a lua la cunostinta de continutul respectivelor oferte numai dupa aceasta data.

Evaluarea ofertelor depuse se realizeaza potrivit normelor metodologice trasate in prezenta Ordonanta de Urgenta nr .54/2006 .

Criteriul de atribuire a contractului de concesiune tine seama de cel mai mare nivel al redeventei, dar concendentul poate tine seama si de alte criterii precum, capacitatea economico-financiara a ofertantilor, protectia mediului inconjurator sau conditii specifice impuse de natura bunului concesionat .

Potrivit art. 37 din OUG 54/2006 concendentul are obligatia de a stabilii oferta cistigatoare pe baza criteriului /criteriilor de atribuire precizate in documentatia de atribuire.

Potrivit art. 39 din lege concendentul are obligatia de a incheia contractul de concesiune cu ofertantul a carui oferta a fost stabilita c-a fiind castigatoare.

Dispozitii privind contractul de concesiune.

a) Termenii in care se incheie contractul

Potrivit OUG nr. 54/2006 care instituie prin art.42 si 50 ,baza reglementara conform careia ,, contractul se incheie intr-un termen de 20 de zile calendaristice de la data realizarii comunicarii deciziei privind atribuirea contractului de concesiune".

In ce priveste art. 50 OUG nr. 54/2006 la alin. (1) se specifica faptul ca neincheierea contractului de concesiune intr-un termen de 20 de zile calendaristice de la implinirea termenului prevazut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de catre partea in culpa , iar la alin. (2) se specifica faptul ca, refuzul ofertantului declarat castigator de a incheia contractul de concesiune poate atrage dupa sine plata daunelor interese ,, .

b) Clauze contractuale

1. Un aspect deosebit de importantant in ceeace priveste clauzele contractuale se leaga de art.8 din OUG nr. 54/2006 care instituie ,, interdictia subconcesionarii de catre concesionar, in tot sau in parte, cu exceptia situatiilor prevazute chiar de ordonanta,care spune

ca interdictia trebuie prevazuta in contract" .

2. Potrivit art. 51 alin. (1) contractul de concesiune cuprinde clauzele prevazute in caietul de sarcini si cauzele convenite de partile contractante, in completarea celor prevazute in caietul de sarcini, iar la alin.(2) din acelasi art. 51 este specificat faptul ca , continutul contractului de concesiune este prezentat cu titlu orientativ, in cadrul normelor metodologice la OUG nr. 54/2006 .

Potrivit art. 52 in contract trbuie prevazute categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar, cele care revin de plin drept , libere de sarcini, concedentului la incetarea concesiunii precum si cele ce vor revenii concesionarului .

4. Termenul pentru care se incheie contractul poate fi de cel mult 49 de ani, cu posibilitatea de a fi prelungit o singura data pentru o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala, prin simplul acord al partilor.

5. Instituirea , ca principiu ce guverneaza relatiile contractuale dintre parti a echilibrului financiar al concesiunii , realizarea unei posibile egalitati intre avantajele care-i sunt acordate concesionarului si obligatiile care-i sunt impuse.

6. Potrivit art. 58 alin. (1) contractul de concesiune va fi incheiat in doua exemplare , cite unul pentru fiecare parte. Este specificat in continnuare la alin. (2) din acelasi articol faptul ca, in cazul in care concesionarul este de o alta nationalitate ,sau cetatenie de cat cea romana, si daca partile considera necesar, contractul de concesiune se va putea incheia in patru exemplare, doua in limba romana si doua in limba aleasa de patti , iar potrivit alin. (4) din acelasi articol, in caz de litigiu , exemplarele in limba romana ale contractului sunt cele care preleveaza.

c) Incetarea concesiunii

OUG nr. 54/2006 consacra contractului de concesiune prin art. 57 din lege modalitatile prin care poate avea loc incetarea contractului de concesiune astfel:

- potrivit alin. (1) incetarea contractului de concesiune poate avea loc in urmatoarele situatii : a) la expirarea datei pentru care s-a incheiat contractul ; b) inainte de expirarea termenului in urmatoarele situatii: