DEFINITII SI PRINCIPII - DREPT PARLAMENTAR

DEFINITII SI PRINCIPII - DREPT PARLAMENTAR

1.1. Definirea Dreptului parlamentar

Dreptul parlamentar este consecinta formarii Parlamentelor in sensul modern al termenului, adica atunci cand acestea:

- au capatat un rol prioritar in cadrul regimului politic, in dauna monarhiei (ce s-a transformat in monarhie constitutionala) sau in cadrul regimului republican, devenind sediul suveranitatii (asa numita suveranitate parlamentara, dominanta in secolul XIX in numeroase tari);

- Guvernul (cabinetul) a aparut ca o noua autoritate in cadrul puterii executive, separata de seful statului, iar raspunderea sa politica fata de Parlament, indiferent de faptul ca este numit exclusiv de Parlament sau doar de seful statului, pe baza unei prezumtii de incredere, a fost decisiva pentru formarea si caracterizarea regimului parlamentar;

- s-a constituit sistemul reprezentativ si, in cadrul acestuia, pluralismul politic, Parlamentul devenind locul de infruntare si agregare a intereselor si reprezentarilor ce isi disputa intaietatea in societate, prin intermediul opiniei publice si a celor care o formeaza in cadrul mass-media.

Evolutia parlamentarismului a fost de la suveranitatea parlamentara la Parlamentul rationalizat, indeosebi dupa al doilea razboi mondial. Unul din aspectele definitorii in acest sens este evolutia de la fetisismul legii, cand aceasta era incontrolabila si incontestabila, un ecran opac intre Parlament si societate, la controlul constitutionalitatii legii, cand aceasta devine transparenta, controlabila in ce priveste legitimitatea sa constitutionala si, deci, in mod legitim contestabila.

Locul Dreptului parlamentar in sistemul de drept romanesc.

Dreptul constitutional reglementeaza locul si rolul Parlamentului in regimul politic constitutional, precum si relatiile sale cu celelalte autoritati publice (bicameralismul, caracterul de autoritate suprem reprezentativa a Parlamentului si de unica autoritate legiuitoare etc.), pe cand Dreptul parlamentar reglementeaza activitatea parlamentarilor in cadrul Parlamentului, ca si functionarea interna a acestuia, adica modul de executare in Parlament a mandatului parlamentar. De aceea, dreptul parlamentar este o subramura a dreptului constitutional, cum sunt si dreptul electoral sau justitia constitutionala.

Dreptul constitutional, este format din dreptul constitutional substantial, cuprinzand drepturile si libertatile fundamentale, esentiale in definirea statutului cetateanului si a relatiei sale cu statul, dreptul constitutional institutional, definind autoritatile (organele) statului, si dreptul constitutional normativ, privind sistemul juridic.

Din acest punct de vedere, dreptul parlamentar este o subramura a dreptului constitutional institutional si normativ. Fata de dreptul constitutional substantial el constituie numai o garantie institutionalizata a respectarii de catre Parlament a drepturilor si libertatilor fundamentale.

Structura Dreptului parlamentar.

Ca rezultat al specializarii sale, Dreptul parlamentar este format din trei componente:

1. Drept parlamentar institutional, care se refera la organele de lucru ale Parlamentului . presedinte, birou permanent, comisie parlamentara si altele - si la organizarea, functionarea, compozitia lor politica si rolul pe care il au in functionarea Camerelor.

2. Drept parlamentar al mandatului reprezentativ, care se refera la statutul parlamentarilor potrivit mandatului lor (dobandire, incetare, drepturi si obligatii, mijloace de protectie).

3. Drept parlamentar al procedurilor parlamentare, care cuprinde regulile specifice procesului de legiferare, de control al executivului si de realizare a celorlalte competente constitutionale si legale ale Parlamentului.

1.2. Izvoarele Dreptului parlamentar

Izvoarele de drept sunt formele de exprimare a normelor juridice. In Dreptul

parlamentar romanesc sunt recunoscute urmatoarele izvoare de drept: Constitutia, legea, regulamentele Camerelor si cutuma.

a. Constitutia

Este principalul izvor al dreptului parlamentar nu numai pentru ca cuprinde

regulile de baza in definirea acestuia, dar si, indeosebi, datorita suprematiei

Constitutiei in cadrul sistemului juridic. In acest sens, Constitutia, instituind principiul fundamental al autonomiei parlamentare, reglementeaza, in sfera obiectului specific dreptului parlamentar, aspectele esentiale privind organizarea si functionarea interna a Parlamentului in functie de structura sa bicamerala, mandatul reprezentativ, procedura

parlamentara pentru adoptarea legii in forma aprobata de Camera decizionala, controlul executivului, competenta Parlamentului in materie de numiri etc. De asemenea, alte reguli fundamentale ale procedurii parlamentare reglementate de Constitutie privesc investirea Guvernului, relatiile dintre Parlament si Guvern (motiunea de cenzura, remanierea Guvernului in anumite conditii, angajarea raspunderii Guvernului, delegarea legislativa etc.), informarea Parlamentului, depunerea juramantului de catre Presedintele Romaniei, relatiile dintre acesta si Parlament, suspendarea din functie a Presedintelui Romaniei, raporturile cu Parlamentul European si alte autoritati ale Uniunii Europene ce adopta legislatia comunitara etc.

b. Legea Organica sau Ordinara, legea este izvor al dreptului parlamentar numai in cazurile si in limitele prevazute de Constitutie. Altminteri, ea ar impieta asupra autonomiei parlamentare. Pana in prezent, prin lege s-au reglementat, mai ales, indemnizatia si alte drepturi care se cuvin parlamentarilor, competenta legala (nu cea prevazuta de Constitutie) in materie de numiri sau cu privire la exercitarea controlului parlamentar

asupra unor autoritati publice, unele reguli de procedura parlamentara in prelungirea unor prevederi constitutionale si pentru situatii specifice, cum ar fi in ce priveste Curtea Constitutionala (alegerea judecatorilor, sesizarea Curtii de catre parlamentari).

c. Regulamentele Camerelor

Constituie izvorul privilegiat al dreptului parlamentar, deoarece obiectul lor este de a reglementa organizarea si functionarea interna a fiecarei Camere a Parlamentului, procedurile de urmat in deliberarile lor si disciplina membrilor. Fiecare Camera are un regulament propriu, potrivit principiului autonomiei parlamentare. De asemenea, exista si un regulament al sedintelor comune ale celor doua Camere.

Regulamentele trebuie sa fie in stricta conformitate cu Constitutia, ele fiind

adoptate, cu votul majoritatii membrilor Camerei, direct pe temeiul Constitutiei, ca si legea, de care se deosebesc, insa, prin aceea ca nu sunt supuse promulgarii.

In mare masura, prevederile regulamentare constituie norme pentru concretizarea si in prelungirea (dezvoltarea) principiilor si regulilor constitutionale. De aceea, ele sunt caracterizate ca .legea interna a Camerelor. si sunt supuse controlului constitutionalitatii legii, potrivit art. 146 lit b) din Constitutie.

Regulamentele Camerei Deputatilor si Senatului au o structura similara,

cuprinzand reguli prealabile constituirii organelor de lucru ale Camerelor si privesc detalierea procedurii parlamentare de adoptare a legii in forma aprobata de Camera decizionala, raporturile dintre acestea, norme referitoare la grupurile parlamentare, regimul desfasurarii lucrarilor, aspectele legate de controlul parlamentar asupra activitatii executivului, statutul parlamentarilor si serviciile Camerelor.

Regulamentul sedintelor comune cuprinde numai reguli de desfasurare a lucrarilor, pentru celelalte regulamentele Camerelor, dupa caz.

d. Cutuma

In anumite limite, cutuma este recunoscuta ca izvor de drept pe plan

constitutional. Rezervele fata de cutuma ca izvor de drept constitutional rezulta din faptul ca relatiile sociale care privesc puterea politica in amplitudinea dimensiunilor sale (cucerire, instaurare, exercitiu, trasaturi), reglementarea acestora este preferabil a fi facuta prin reguli juridice scrise, clar definite.

In dreptul parlamentar insa, - desi subramura a dreptului constitutional - cutuma este mai larg acceptata, intrucat corespunde dinamicii inerente practicii parlamentare.

Pentru ca practica parlamentara sa genereze o cutuma, este necesar ca repetarea ei sa fie indeajuns de consecventa spre a fi receptata si a genera reprezentarea ca a devenit obligatorie.

De aceea, unele precedente ar putea genera cutume. Cu titlu de exemplu, mentionam prezentarea de catre Presedintele Romaniei, dupa depunerea juramantului, a unui mesaj in fata Camerelor reunite in sedinta comuna, audierea candidatilor la functiile de ambasadori sau consuli ai Romaniei de catre comisiile pentru politica externa reunite, constatarea de catre birourile reunite ale celor doua Camere ca nu s-a depus o motiune de cenzura in cazul angajarii raspunderii Guvernului, interdictia imprumutarii parlamentarilor unui grup parlamentar pentru ca parlamentarii altui partid sa poata forma un grup distinct, interdictia reprezentarii in Parlament a unui partid ce nu a fost votat la alegeri (cum a fost Alianta pentru Romania, ca urmare a sciziunii sale din fostul Partid al Democratiei Sociale din Romania etc.).

Pentru a fi acceptabila, cutuma nu poate fi contra legem. De aceea, practica

boicotului parlamentar sau a grevei parlamentare nu poate genera cutume.

1.3. Principiile Dreptului parlamentar

Principiile reprezinta spiritul reglementarii. In sensul juridic al termenului,

principiile exprima solutii juridice cu o mare generalitate de aplicabilitate, in pofida diversitatii cazurilor concrete.

Premisa principiilor dreptului parlamentar este principiul constitutional al

autonomiei parlamentare, care este una dintre consecintele esentiale ale separatiei puterii intre autoritatile publice, in scopul asigurarii echilibrului si colaborarii intre acestea. In Parlament, separatia puterii se concretizeaza intr-o tripla autonomie:

regulamentara, institutionala si financiara.

Autonomia regulamentara rezulta din faptul ca fiecare Camera isi adopta propriul regulament de organizare si functionare.

Autonomia institutionala rezulta din faptul ca structurile interne ale Camerelor, precizate in art.64 din Constitutie, se constituie exclusiv ca acelea ale lor, iar fiecare Camera isi poate constitui si alte structuri cum sunt, de exemplu, grupurile de prietenie, delegatiile parlamentare la Adunarile Parlamentare europene (OSCE, Consiliul Europei, Pactul Atlanticului de Nord) etc.

Autonomia financiara este data de faptul ca fiecare Camera isi aproba resursele financiare necesare in cadrul unui buget propriu, parte integranta a bugetului de stat.

In literatura de specialitate exista diferite opinii privind principiile Dreptului

parlamentar, in functie de subiectivitatea interpretarii date de autori. Consideram ca aceste principii sunt urmatoarele:

- specializarea dreptului parlamentar;

- majoritatea decide, opozitia se exprima;

- transparenta.

1.3.1. Principiul specializarii

Dreptul parlamentar este un drept special si specializat ca urmare a incidentei principiului constitutional al autonomiei parlamentare. Parlamentul (Camerele acestuia) fiind autonom, nici un alt principiu, specific altei ramuri sau subramuri de drept, nu-i poate fi aplicabil intrucat i-ar nega, sub aspect juridic, aceasta autonomie.

Faptul ca reprezinta o subramura a dreptului constitutional nu duce la o alta concluzie, deoarece, in limitele autonomiei sale, regulile dreptului constitutional ii sunt aplicabile (ceea ce justifica verificarea de catre Curtea Constitutionala a legitimitatii sale constitutionale) ca si fata de oricare alta ramura, subramura sau institutie de drept.

Dreptul parlamentar este aplicabil fiecarei Camere in parte si Camerelor reunite in sedinta comuna. Pe cale de consecinta, regulile dintr-o Camera fiind expresia vointei exclusive a parlamentarilor acelei Camere, nu sunt aplicabile in afara acesteia, adica parlamentarilor celeilalte Camere sau altor autoritati publice. Datorita bazei elective a desemnarii lor si ca o consecinta a principiului specializarii, parlamentarii pot sa-si exercite mandatul numai in Camera in care au fost alesi, cu exceptia initiativei

legislative parlamentare ce se exercita succesiv in ambele Camere, incepand cu Camera prima sesizata si sfarsind cu cea decizionala, indiferent de calitatea initiatorilor: deputat sau senatori.

Ca urmare a modificarii Constitutiei din anul 2003, principiul specializarii se

defineste si prin specializarea Camerelor Parlamentului in Camera prima sesizata si Camera decizionala astfel incat, prin diferentierea atributiilor, sa se asigure optimizarea procesului decizional in Parlament, pastrandu-se, in acelasi timp, egalitatea functionala a Camerelor.

Specializarea competentei Camerelor presupune si specializarea si profesionalizarea parlamentarilor, ceea ce va obliga partidele politice, care doresc sa acceada in Parlament, sa realizeze o selectie mult mai drastica in desemnarea candidatilor pentru fotoliile parlamentare, fapt ce va atrage cresterea calitatii activitatii Parlamentului.

1.3.2. Principiul majoritatea decide, opozitia se exprima

Acest principiu este consecinta naturii elective a mandatului reprezentativ si a caracterului pluralist al Camerelor Parlamentului.

Majoritatea, intrucat exprima optiunea majoritara a corpului electoral, este legitimata sa decida asupra masurilor necesare indeplinirii programului sau politic, fiind cea care a invins in alegeri.

Minoritatea, in egala masura, reprezinta optiunea unui segment semnificativ al corpului electoral, fiind astfel legitimata sa se exprime. Prin

insasi opunerea sa, se asigura latura critica a procesului de Guvernare. Astfel, luarea unei masuri numai dupa cumpanirea tezelor adverse, in general prin negocieri politice, face posibila satisfacerea unui spectru mai larg de interese si valori. De aceea, binomul majoritate-opozitie este fundamental pentru dinamica luptei politice din Parlament, indiferent de

faptul ca majoritatea, respectiv opozitia sunt alcatuite din unul ori mai multe partide.

Majoritatea si opozitia sunt adversari asociati, influenta opozitiei regasindu-se in masurile adoptate de Guvernanti prin influenta pe care aceasta o are in dezbaterea si adoptarea acestor masuri.

Din punct de vedere politic, legea este politica care a invins.; de aceea, ea

reflecta si este un produs al relatiei dintre majoritate si opozitie. In ultima analiza, principiul la care ne referim legitimeaza Guvernarea ca un proces democratic, pe de o parte, si asigura conditiile pentru realizarea alternantei politice, pe de alta parte, fiind totodata esential pentru caracterizarea Parlamentului ca o putere deliberativa.

In fond, specificul activitatii unei Camere a Parlamentului, cat si a acestuia

In intregul sau este de a adopta o rezolutie colectiva, luata cu majoritate de voturi, dupa o dezbatere publica, in care opozitia s-a putut exprima. Este scopul principal al conceperii si aplicarii procedurii parlamentare, indiferent de obiectul sau.

Sub aspect tehnic, conceptul de majoritate este proportional cu importanta

deciziei ce urmeaza a fi luata. De aceea, majoritatea poate fi calificata, absoluta si simpla, implicand de fiecare data o adeziune mai mare sau mai restransa a spectrului politic.

Majoritatea Guvernamentala este aceea ce a investit Guvernul. Rasturnarea

ei se face prin adoptarea unei motiuni de cenzura, ca urmare a formarii unei majoritati adverse.

Principiul majoritatea decide, opozitia se exprima presupune un sistem de

protectie a minoritatilor politice. In acest scop, in sistemul nostrum constitutional principalele mijloace de protectie sunt:

- organele colective de lucru ale Camerelor se formeaza in functie de ponderea reprezentativitatii grupurilor parlamentare (birou permanent, comisii parlamentare etc.);

- liberul acces al tuturor parlamentarilor la procedura parlamentara;

- sesizarea Curtii Constitutionale pentru constatarea neconstitutionalitatii unor prevederi ale legii adoptate, care asigura opozitiei posibilitatea continuarii disputei sale cu majoritatea pe taramul constitutionalitatii legii.

1.3.3. Principiul transparentei

Transparenta este o consecinta a democratiei, intrucat influenteaza decisiv

participarea grupurilor sociale la Guvernare. Deci, fiind o caracteristica generala a unui regim politic democratic, in dreptul parlamentar principiul transparentei are un continut specific si anume:

- ca regula, activitatea Parlamentului are un caracter public; totusi, principiul transparentei nu exclude ca, in anumite conditii, activitatea parlamentara sa nu fie publica, cum este, de regula, in faza pregatitoare a lucrarilor in plen, din comisiile parlamentare, in cadrul negocierilor dintre grupurile parlamentare, cand plenul a decis ca sedinta sa fie secreta etc.;

- transparenta nu este un scop in sine, ci un principiu necesar pentru realizarea dialogului social. Transparenta asigura un contact permanent intre Parlament si opinia publica, controlul lor reciproc; de aceea, ea implica contactul cu mass-media, cu grupurile de presiune, activitatea parlamentarilor in teritoriu (contactul cu alegatorii), obligatia parlamentarilor privind declaratia de avere, evitarea conflictelor de interese

etc