DESPRE NATURA JURIDICA A PROCESELOR VERBALE DE CONTRAVENTIE

DESPRE NATURA JURIDICA A PROCESELOR VERBALE DE CONTRAVENTIE

Rezumat

Prezentul material doreste sa readuca in discutie natura juridica a procesului verbal de constatare a contraventiilor, aceasta fiind des disputata de literatura de specialitate. Dupa cum s-a remarcat in doctrina, procesul-verbal de constatare a contraventiilor reprezinta, in esenta, un act administrativ care prezinta anumite caracteristici specifice dar, cu toate acestea, in caracterizarea naturii sale juridic,e nu se poate face abstractie despre faptul ca acesta reprezinta, in esenta sa, actul constatator al unei contraventii. Articolul va surpinde cateva din tezele de actualitate din dreptul administrativ roman si divergentele de opinii pe aceasta tema dar, mai ales, va incerca sa gaseasa un raspuns corect si complet la intrebarea: este procesul verbal de contraventie numai un simplu act constatator ?

I. Aspecte introductive si evoluatia istorica a sanctionarii contraventiilor

Contraventia are ca geneza diferiti factori sociali, psihologici, biologici, economici, culturali sau politici. Din nenumaratele contraventii savarsite in societate numai o parte sunt constatate si sanctionate de catre organele competente, celelalte ramanand oculte, necunoscute. Statul, prin organele abilitate, trebuie sa fie preocupate atat de faptele contraventioanle relevante, cat si de cele ce reprezinta cifra neagra a contraventiilor .

Pentru a fi eficienta reactia sociala contra faptelor ilicite trebuie sa se desfasore pe mai multe panuri, si anume: politic, economic, educational si juridic. Dintre diversele tipuri de reactie sociala, un loc important il ocupa aplicarea sanctiunilor juridice persoanelor care nu isi conformaza comportamentul normelor juridice. Pentru restabilirea ordinii, ca ultima ratio, legiuitorul a delegat organe ale sale competente atributia de a aplica sanctiuni celor care incalca perceptele normelor contraventionale. In definitiv, santiunea contraventionala este o masura de constrangere si reeducare, care se aplica contravenientului in vederea indreptarii acestuia si a prevenirii savarsirii contraventiilor .

Raporul juridic contraventional de raspundere are ca obiect sanctiunea juridica aplicata de catre stat, prin intermediul autoritatilor sale cu atributii in domeniu, subiectul pasiv al acestui raport. Particularitatile obiectului raportului de raspundere contraventionale sunt date de specificul sanctiunilor de drept contraventional.

Sanctiunea contraventionala se aplica, de regula, de catre agentul constatator dar legea prevede si cazuri in care sanctiunea nu este aplicata direct de agentul constatator, asa cum este cazul sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii. Operatiunea de aplicare a sanctiunilor contraventionale trebuie sa se faca cu respectarea unor criterii prevazute de art. 21 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor iar agentul constatator care aplica sanctiunea trebuie sa verifice limitele sanctiunilor, deoarece anumite acte normative prevad sanctiuni in forma de procente. Este cazul Legii nr. 21/1996 a concurentei si Legea nr. 54/1992 privind impozitul pe sume obtinute din vanzarea activelor societatii comerciale cu capital se stat. Aplicarea sanctiunii in alte limite sau prin aplicarea altor procente decat cele prevazute de lege atrage nulitatea procesului verbal de contraventie .

Dupa cum este cunoscut, contraventiile provin din campul faptelor penale. Sub imperiul Codurilor penale din 1865 si 1936 contraventiile figurau in legea penala in impartirea tripartita a infractiunilor in crime, delicte si contraventii. La republicarea din 1948 Codul penal prevedea 88 de contraventii prin care se sanctionau fapte de incalcare a unor dispozitii legale privind apararea autoritatii, linistii si moralei publice, bunelor moravuri, persoanelor si bunurilor, precum si a unor valori si interese din diverse sfere ale activitatii sociale. Alte 200 de contraventii erau stabilite prin unele acte normative emise de organele centrale in domeniul fiscal, al unor activitati economice cum ar fi de exemplu monopolul producerii si vanzarii de bauturi alcoolice, plantarea vitei de vie, organizarea spectacolelor publice, protectia cablurilor submarine si altele, iar o serie de contraventii erau stabilite prin actele organelor administrative centrale .

Pe linie istorica despre contraventiile in diverse domenii de activitate se facea vorbire inca de la 1865, cand textul Codului civil surprindea cateva detalii despre contraventiile din domeniul comercial sau civil in raporturile dintre creditori si debitori in functie de obligatiile aparute intre acestia.Astfel, la capitolul VII Despre efectele obligatiilor, dispozitiile art.1077-1078 faceau referire la acest aspect mentionand faptul ca " Nefiind indeplinita obligatia de a face, creditorul poate asemenea sa fie autorizat a o aduce el la indeplinire, cu cheltuiala debitorului", in timp ce la art .1078 se facea expres trimitere chiar la notiunea de contraventie " Daca obligatia consista in a nu face, debitorul, care a calcat-o, este dator a da despagubire pentru simplul fapt al contraventiei." Mai tarziu, in Legea LX din 1881 numita si legea executionala[6] la art. 318 intitulat Impozitul succesoral textul punea inca de pe atunci in discutie eventuala intocmire a unui proces verbal de impunere simpla sau de contraventie " Impozitul succesoral, cu majorarile respective, are privilegiul pentru totalitatea sa, asupra tuturor imobilelor succesiunii, fara a fi nevoie ca pentru aceasta sa se indeplineasca formalitatea transcriptiei. Privilegiul incepe sa curga de la data deschiderii succesiunii si dureaza 5 ani de la data aprobarii procesului-verbal de impunere simpla sau cu contraventie " .Legea contractelor de munca din 1929 in capitolul IV intitulat "Controlul executarii contractului de ucenicie si sanctiuni" la art. 26 mentiona organele competente in drept sa constate contraventiile savarsite in doemniu si sa aplice sanctiuni " Organele de inspectie si de control sunt in drept sa faca inspectiuni asupra modului cum se executa contractul si sa indice in scris indreptarile ce trebuiesc facute. Daca organele de inspectie si control vor constata abateri de la dispozitiile prezentei legi, vor incheia procese-verbale de contraventie, pe care le vor inainta jurisdictiei profesionale competente de pe langa Camera de munca. "

La nivelul anilor 60 in Romania prin hotararea nr. 729 din 14 iunie 1960[8] pentru aplicarea Decretului nr. 221/1960 cu privire la executarea silita impotriva persoanelor fizice a platii impozitelor si a taxelor neachitate in termen si a creantelor banesti ale organizatiilor socialiste, precum si cu privire la executarea confiscarii la capitolul Masuri premergatoare executarii [9] in art. 13 se prevedea ca " hotararile care condamna la amenzile mentionate la art. 3 al Decretului nr. 221/1960 si, totodata, obliga la plata unor datorii care nu se executa de organele prevazute de acel articol, se comunica si organizatiilor socialiste creditoare" in timp ce din textul Decretului 221/1960 de la art. 11 reiesea faptul ca la cererea organelor care efectueaza executarea, pe baza prezentului decret, organizatiile socialiste, precum si persoanele particulare care detin bunuri supuse urmaririi, ori datoreaza sume de bani celui urmarit, au obligatia sa dea informatiile necesare efectuarii executarii.Neindeplinirea obligatiilor prevazute la alineatul precedent, constituiau contraventie si puteau fi sanctionata prin instructiunile stabilite de Ministrul Finantelor si Ministrul Justitiei. (n.n. A se vedea si H.C.M. nr. 792 din 1 iulie 1960 pentru aplicarea Decretului nr. 221/1960).

In lumina textului fostului act normativ in materie de reglemantare a contraventiilor, Legea 32/1968 stabilea competenta autoritatilor locale gen consilii populare locale consilii poulare judetene sau consiliilor de la nivelul municipiului Bucuresti de a stabili si sanctiona contraventii in urmatoarele domenii de activitate pe baza actelor emise de acestea: intretinerea si folosirea fondului locativ de stat, a drumurilor, strazilor, a plantatiilor, parcurilor si surselor naturale de importanta locala, mentinerea linistii publice, ocrotirea sanatatii, salubritatea, transportul in comun sau comertul in targuri si oboare. De asemenea, textul legii prevedea competenta consiliilor locale de a emite acte normative de stabilire si sanctionare a contraventiilor si in cazuri de epidemii, epizootii, inundatii sau alte calamitati, precum si in alte situatii care reclama masuri de urgenta .

Dupa cum se poate observa din textele de lege evocate mai sus inca de la inceputurile existentei unei legislatii romanesti care sa puna problema constatarii si sanctionarii contraventiilor s-au evidentiat o varietate de organe si autoritati abilitatein materie, acestea distingandu-se in functie de domeniul de activitate.

II. Notiunea actului de constatare si sanctionare a contraventiilor

Una dintre cele mai importante activitati desfasurate de organul competent in materia contravetiilor este constatarea si sanctionarea faptelor care constituie contraventii. Constatarea si santionarea contraventiilor sunt activitati care trerbuie consemnate de obicei intr-un inscris oficial denumit proces verbal[12] dar sunt si cazuri in care nu se intocmeste actul constatator al procesului verbal, cum ar fi de exemplu, cazul aplicarii sanctiunii avertismentului. Conform dispozitiilor art. 38 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor avertismentul de aplica oral, ceea ce inseamna ca in cazul aplicarii acestei sanctiuni nu se cere intotdeauna forma scrisa.

Stabilirea existentei contraventiei si aplicarea sanctiunii contraventionale sunt activitati pe care le desfasoara anumite persoane investite de lege cu aceasta competenta. Legislatia romaneasca desemneaza persoanele competente sa constate contraventiile si sa aplice sanctiunea prin expresia "agenti constatatori". In doctrina a fost criticata aceasta denumire si s-a propus utilizarea expresiei de "agenti administrativi"[13].

Conform legislatiei in vigoare sunt agenti constataori primarii, ofiterii si agentii din cadrul Ministerului de Interne, apecial abilitati, persoanele imputernicite in acest scop de ministri si de alti conducatori ai administratiei publice centrale, de prefecti, presedintii consiliilor judetene, primari, de primarul general al municipiului Bucuresti, precum si de alte persoane prevazute de legi speciale.

III. Procesul verbal de constatare al contraventiilor - un act cu natura juridica mixta

Potrivit aprecierilor din doctrina, procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor reprezinta, in esenta, un act administrativ avand anumite trasaturi specifice. In stabilirea naturii juridice a acestuia nu se poate face abstractie despre faptul ca procesul-verbal reprezinta, in esenta sa, actul constatator al unei contraventii.

Astfel, de exemplu, intr-o opinie, acesta a fost calificat atat ca un act administrativ pregatitor cat si ca un act administrativ de autoritate. Problema stabilirii naturii juridice a procesului verbal de constatare si sanctionare a contraventiei s-a aflat im permanenta in atentia specialistilor si in perspectiva crearii unui drept contraventional propriu zis, drept calificarea sa ca un act procesual contraventional . Reprezentantii Scolii de la Cluj considera, dimpotriva, ca procesul verbal de constatare a contraventiei este un simplu act administrativ prin care se individualizeaza fapta ilicita si contravenientul .

Nu sustinem opinia in viziunea careia procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor este un act administrativ pregatitor deoarece ar insemna sa anulam puterea efectelor juridice pe care le produce incheierea unui asemenea act . Fara ca procesul verbal de contraventie sa produca efecte juridice ar fi absurd chiar sa il numim si proces verbal sanctionator, ia aplicarea amenzilor sau a altor sanctiuni contraventionale in practica nu ar mai avea temei juridic. In toate tratatele si materialele de drept administrativ actele pregatitoare sunt caracterizae prin a nu produce efecte juridice si chiar prin a fi inatacabile in contencios administrativ, ceea ce ar pune sub un mare semn al intrebarii toata procedura de atacare in recurs a proceselor verbale la sectia de contencios administrativ.

Cu privire la natura juridica a procesului verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii contraventionale se face distinctie intre situatia in care prin procesul verbal se constata doar savarsirea contraventiei si situatia in care procesul verbal care contine si dispozitia de aplicare a sanctiunii .

Astfel daca prin procesul verbal se constata doar savarsirea contraventiei, acesta a fost calificat ca o simpla operatiune administrativa, argumentandu-se ca persoana care se presupunea ca a comis contraventia nu devenea contravenient in baza procesului verbal de contraventie, ci doar dupa aplicarea sanctiunii de catre organul competent . Operatiunile administrative sunt numeroase si pot fi premergatoare actului administrativ, purtand in acest caz denumirea, indeobste cunoscuta in literatura, de acte pregatitoare (rapoarte, propuneri, anchete, studii, verificari, procese-verbale, avize, acorduri, etc.) si activitati posterioare emiterii actului administrativ, necesare punerii lui in executare (comunicare, notificare, publicare etc.).    

Distinctia pe care a impus-o literatura juridica si practica judiciara consta in faptul ca, aceste operatiuni administrative nu sunt acte administrative, deoarece ele nu sunt manifestari de vointa facute in scopul de a produce efecte juridice si nici nu produc prin ele insele aceste efecte. Sintetizand, observam ca, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorita manifestarii de vointa in acest sens a autoritatii publice emitente, operatiunile administrative, desi sunt manifestari de vointa ale autoritatilor publice, nu produc efecte juridice[18].

Cum intreaga doctrina considera ca procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor este un act administrativ individual, deci ca produce cert efcte juridice fata de contraveninet, nu putem impartasi teza operatiunii administrative.

O situatie care determina o noua calificare a naturii juridice a procesului verbal de contraventie este situatia in care agentul constatator aplica prin procesul verbal si sanctiunea contraventionala, acesta dobandind caracterul unui act administrativ sau intr-o alta exprimare pe cea a unui act administrativ de autoritate sanctionator . Astfel, din momentul in care se incheie procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, putem vorbi de existenta unui act de sine statator. O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor nu ofera organului care aplica sanctiunea posibilitatea de a cenzura in vreun fel cele constatate de agentul constatator, ci doar lasa la aprecierea acestuia sanctiunea ce urmeaza a fi aplicata si cuantumul acestei sanctiuni.

Referindu-ne la un alt domeniu, procesul-verbal de control fiscal, este atat un act administrativ in sensul art. 2 lit.c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cat si un act administrativ fiscal in sensul art. 41 din Codul de procedura fiscala, intrucat: emana de la o autoritate publica, exprima manifestarea unilaterala de vointa a acesteia, urmareste executarea legii si, prin stabilirea in sarcina reclamantei a mai multor obligatii fiscale, produce efecte juridice de necontestat. Este exclusa, asadar, calificarea lui drept un simplu proces de constatare la fata locului, intocmit in baza art. 55 din Codul de procedura fiscala, al carui scop este probarea unei situatii fiscale de fapt .

Prin actiunea formulata la 19 aprilie 2005 reclamanta S.C. "VGBI" S.R.L. a chemat in judecata Ministerul Finantelor Publice - Agentia Nationala de Administrare Fiscala solicitand anularea procesului-verbal din 14 februarie 2005 intocmit de consilierii superiori ai Agentiei Nationale de Administrare Fiscala din cadrul Directiei Generale de Inspectie Financiar Fiscala. Reclamanta a aratat ca procesul-verbal contestat este rezultatul unui control inopinat, efectuat prin sondaj, concluziile acestuia nefiindu-i comunicate desi potrivit acestora, societatea ar fi facut inregistrari in evidenta contabila fara a respecta prevederile legale, ceea ce impune in sarcina sa o serie de debite fata de stat . Reclamanta a sustinut caracterul ilegal al actului contestat atat sub aspectul dreptului procedural cat si al dreptului substantial.

Prin sentinta civila nr. 1165/15 iunie 2005 Curtea de Apel Bucuresti - Sectia de contencios administrativ a respins actiunea in anularea procesului verbal din 14 februarie 2005, ca inadmisibila. S-a retinut in acest sens, ca procesul-verbal nu reprezinta un act administrativ in sensul legii contenciosului administrativ, intrucat nu intruneste conditiile actului administrativ. In acelasi timp s-a apreciat ca nu poate fi considerat nici act administrativ fiscal in conformitate cu dispozitiile art. 41 C. proc. fisc. dar nici titlu de creanta in sensul dispozitiilor art. 107 Cod procedura fiscala, nefiind susceptibil de a fi contestat si neputand constitui baza unei decizii de imputare.
Impotriva acestei sentinte a depus recurs S.C. VERBIS S.R.L. recurenta a sustinut ca prin procesul verbal a carui anulare s-a solicitat, s-a constat in fapt ca reclamanta nu ar fi prezentat documentele de evidenta tehnica operativa si de gestiune aferenta marfurilor facturate, motiv pentru care s-a concluzionat ca aceasta a facut operatiuni incorecte in contabilitate, stabilind in acelasi timp si cuantumul sumelor datorate la bugetul de stat cu titlu de impozit pe profit, TVA si penalitati de intarziere. Ca, desi intitulat proces-verbal, actul ca atare indeplineste conditiile actului administrativ fiscal conform art. 37 si 38 Cod .proc. fiscala. Recursul a fost considerat a fi fondat deoarece potrivit dispozitiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca fiind: " actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica in vederea executarii ori organizarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporuri juridice.

Or, procesul verbal din 14 februarie 2005, a carui anulare s-a solicitat prin actiune, emana de la o autoritate publica, reprezentand manifestarea de vointa unilaterala a acesteia, concretizata prin raportare la lege si fara echivoc producand efecte juridice de necontestat prin stabilirea in sarcina reclamantei a mai multor obligatii fiscale, prin acele sume constate a fi de virat la bugetul de stat cu titlu de impozit pe profit, diferenta TVA si penalitati pentru intarziere. Negand caracterul acestui proces-verbal de act administrativ asa cum il defineste art. 2 din Legea nr. 554/2004, dar si pe acela de act administrativ fiscal definit de art. 41 Cod procedura fiscala, instanta fondului a apreciat procesul verbal ca fiind rezultatul unei cercetari la fata locului, in sensul dispozitiilor art. 55 Cod procedura fiscala, fara a sesiza ca textul are in vedere verificarea unor incinte, incaperi sau terenuri realizate in scopul de a proba o anume situatie de fapt, neavand nicio legatura cu procesul verbal de control fiscal.

IV. Concluzii

In urma studiului efectuat am realizat ca desi natura juridica a procesului verbal de constatare si de sanctionare a contraventiilor este foarte disputata, ea ramane totusi apropiata de sfera actului administrativ, cu nunatele si tipologiile aferente acestuia. Desi s-au propus mai multe variante de natura juridica, incepand cu aceea de act administrativ pregatitor si terminand cu cea de operatiune administrativa, noi ramanem adeptii opiniei ca procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor este un act adminsitrativ individual.