Definitia actului administrativ normativ. Clasificarea actelor administrative normative. Distinctia dintre actele administrative normative si actele administrative individuale

Definitia actului administrativ normativ. Clasificarea actelor administrative normative. Distinctia dintre actele administrative normative si actele administrative individuale

1). Definitia actului administrativ normativ

Actul administrativ normativ este manifestarea de vointa unilaterala a unei autoritati publice, ce actioneaza in baza si in limitele competentei atribuite prin lege, prin care creeaza, modifica, suspenda sau desfiinteaza reguli generale de conduita umana, formulate in abstract, fara considerare de persoane si avand un caracter obligatoriu, adica fiind susceptibile de a fi aplicate, la nevoie, prin forta de constrangere a statului

Literatura juridica a fost unanima in a considera actele administrative normative ca acte de autoritate, elaborate in virtutea dreptului de comanda al statului, exercitat prin intermediul diferitelor autoritati publice.

Actele administrative normative sunt de aplicabilitate repetata si cuprind prescriptii de conduita umana formulata in abstract, chiar daca toate pesoanele carora li se adreseaza ar fi cunoscute in momentul adoptarii lor . Actele administrative normative pot cuprinde norme onerative (care obliga la o anumita prestatie sau actiune), norme prohibitive (care interzic o anumita actiune) sau norme permisive (cand nici nu prescriu, nici nu interzic o actiune, ci lasa la facultatea celor interesati de a face sau nu anumite actiuni). De cele mai multe ori, acelasi act normativ contine atat norme onerative, cat si norme prohibitive sau permisive

In literatura juridica interbelica actul administrativ normativ era definit ca un act regulamentar, iar regulamentul administrativ era considerat un act de autoritate cu caracter general, abstract si impersonal, care emana de la o alta autoritate decat cea legislativa. Regulamentul administrativ era privit ca un act legislativ, prin generalitatea sa si un act administrativ, prin organele de la care emana

2). Clasificarea actelor administrative normative

Urmand doctrina franceza antebelica, in literatura juridica romana de specialitate, intre cele doua razboaie mondiale, regulamentele administrative erau clasificate in regulamente 'autonome' si regulamente 'complimentare' (sau subordonate), acestea din urma avand ca obiect sa dezvolte regulile cuprinse intr-o lege. De asemenea, se mai facea distinctie intre regulamente 'spontane' si cele 'dupa invitatiunea legii'. Regulamentele mai puteau fi 'generale' prin natura lor, respectiv aplicabile pe intreg teritoriul, 'locale' (judetene, comunale) sau 'speciale' (cele facute de alte autoritati, de camerele de comert, etc.)

Astazi, clasificarea actelor administrative normative se poate face dupa mai multe criterii, avand ca izvor Constitutia, legile si alte acte normative ce stabilesc competentele autoritatilor publice. De remarcat ca actele administrative normative se incadreaza in o ierarhie proprie in functie de pozitia organului emitent, fiind de principiu ca actul administrativ normativ emis de un organ inferior nu poate fi contrar actului normativ al organului superior. Indiferent de pozitia ocupata in ierarhia autoritatilor publice, actele administrative normative trebuie respectate, chiar si cele ale organelor inferioare, inclusiv de organul considerat superior. Denumirea actului administrativ normativ este data fie prin Constitutie, fie prin alte acte normative.

Dupa natura autoritatii emitente, actele administrative normative pot fi: emise de Guvern (hotarari, ordonante, regulamente) , Presedintele Romaniei (decrete, regulamente), ministri (ordine si instructiuni), consilii judetene (hotarari), consilii locale (hotarari), prefect (ordine), primar (dispozitii), presedintele consililui judetean (dispozitii) . Acte administrative normative pot fi emise si de alte organe, institutii publice sau chiar regii autonome de interes public. Astfel, Banca Nationala a Romaniei poate emite instructiuni obligatorii in materia decontarilor, circulatiei valutare, operatiunilor de casa. Administratia Nationala a Drumurilor poate elabora norme tehnice privind constructia, modernizarea, intretinerea, exploatarea si administrarea drumurilor. Autoritatea nationala pentru energie electrica poate emite norme pentru furnizarea si utilizarea energiei electrice.

Dupa criteriul competentei teritoriale, actele administrative normative se pot clasifica in acte emise de autoritati centrale (hotarari, ordonante, ordine, instructiuni) si acte emise de autoritati locale (hotarari, ordine, decizii).

Actele administrative normative se pot clasifica si dupa competenta materiala, in acte administrative adoptate in temeiul unei competente generale (hotarari si ordonante ale Guvernului) si acte administrative de specialitate (ordine si instructiuni ale ministrilor, regulamente, etc.).

Dupa domeniul de activitate in care isi produc efectele, actele administrative normative pot fi in domeniul securitatii si apararii ordinii publice, in domeniul financiar, in domeniul raporturilor de munca, etc

Un alt criteriu de clasificare a actelor administrative normative poate fi si dupa numarul manifestarilor de vointa pe care le contin: acte care contin o singura manifestare de vointa (unilaterale) si acte care contin doua sau mai multe manifestari de vointa (complexe)

In categoria actelor administrative normative, o categorie aparte o constituie circularele si instructiunile de serviciu de ordin intern, care fiind destinate numai functionarilor dintr-un serviciu, minister, etc., se impun spre respectare doar in temeiul unei obligatii de ordin ierarhic. In cazul lor nu exista obligatia de publicare si, prin urmare, obligatia de a se conforma revine numai angajatilor serviciului respectiv . Printr-o circulara un ministru nu poate decat sa dezvolte o prevedere legala in vigoare, dar nu poate stabili reguli noi. In circulara cu numarul 110.948 din 12 mai 1993, Ministerul Finantelor - Directia Generala Impozite Directe a precizat ca scutirile de impozit prevazute de Legea nr. 35/1991 privind investitiile straine in Romania, in cazurile prevazute de art. 1 lit. b din lege (asocierea unui investitor strain la o societate existenta) nu se aplica asociatului roman, in cazul in care societatea de la infiintare a depasit termenul de scutire prevazut de Legea nr. 12/1991. Circulara nu a fost niciodata publicata, iar prin prevederile ei, practica judiciara a considerat ca s-a adaugat la lege[11].

Actul administrativ individual este manifestarea de vointa facuta in scopul producerii de efecte juridice prin crearea, modificarea, suspendarea sau desfiintarea de drepturi si obligatii pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate

Actele administrative individuale la randul lor sunt emise in temeiul si cu respectarea dispozitiilor legale. Profesorul Tudor Draganu grupeaza acest tip de acte administrative dupa caracterul onerativ, prohibitiv sau permisiv al normei in executarea careia se emit. Astfel, normelor permisive le corespund acte individuale specifice, numite autorizatii, care pot fi impuse de lege, sau libere si acte atributive de statut personal, care pot fi la randul lor acte atributive impuse de lege si acte atributive libere. Autorul mai distinge acte care sunt comune normelor onerative, prohibitive si permisive, cum ar fi actele de constatare, actele de sanctionare, actele administrativ-jurisdictionale

3). Distinctia dintre actele administrative normative si actele administrative individuale

Distinctia dintre actele administrative normative si actele administrative individuale isi are izvorul in efectele juridice diferite pe care le produc manifestarile de vointa ale autoritatilor publice.

Aceasta distinctie se reflecta si in regimul juridic ce li se aplica . Astfel:

a. Nu toate autoritatile publice pot elabora acte administrative normative, in schimb, toate autoritatile publice pot emite acte administrative individuale.

b. Regulile de elaborare a actelor administrative normative sunt mult mai stricte si mai complexe decat cele ce privesc actele administrative individuale.

c. Actele administrative normative sunt de aplicabilitate repetata, pe cand actele administrative individuale 'se consuma' o data cu comunicarea si punerea lor in executare.

d. Actele administrative individuale trebuie sa respecte in continutul lor intotdeauna normele cuprinse in actele administrative normative, indiferent de organul emitent, fie el chiar unul inferior.

e. Actele administrative normative, cu exceptia actelor normative ale administratiei publice locale, nu pot forma temeiul unei actiuni in justitie in anulare, potrivit Legii nr. 29/1990. Numai actele administrative individuale pot fi anulate in temeiul acestei legi.

Instantele judecatoresti pot constata ilegalitatea unui act administrativ normativ numai pe calea exceptiei de ilegalitate, inlaturandu-l din solutionarea procesului respectiv. In sensul posibilitatii anularii oricarui act administrativ, inclusiv normativ, indiferent de organul emitent, s-a pronuntat profesorul Antonie Iorgovan, care a sustinut ca, in baza Legii contenciosului administrativ, judecatorul urmeaza sa identifice conditiile generale de legalitate, pe considerente de oportunitate

Practica judecatoreasca a imbratisat initial aceasta teorie a posibilitatii actiunii directe in contencios administrativ impotriva unui act administrativ normativ, dar ulterior a renuntat la acest punct de vedere

f. Actele administrative normative pot fi revocate (abrogate) de organul emitent sau chiar "anulate", ceea ce duce la paralizarea efectelor lor, prin reglementarea aceluiasi raport social de catre un organ ierarhic superior, printr-un alt act administrativ normativ cu o forta juridica superioara. Actele administrative normative inferioare pot fi revocate (anulate) de organul emitent, dar nu pot fi anulate si de instanta de contencios administrativ, decat in cazul actelor organelor administrative publice locale, la sesizarea prefectului.