Distinctia dintre actele administrative si inscrisurile doveditoare

Distinctia dintre actele administrative si inscrisurile doveditoare

Aceasta problema a suscitat unele discutii in literatura juridica, mai ales privind natura juridica a inscrisurilor doveditoare emise de organele administrative

Intr-o prima opinie, am retinut sustinerea profesorului Romulus Ionescu care asimileaza "inscrisul" propriu-zis cu insusi actul administrativ

Intr-o alta opinie, se arata ca aceste inscrisuri nu au caracterul de acte administrative Actul administrativ nu poate fi confundat cu insusi dovada lui, respectiv cu inscrisul propriu-zis. Inscrisul nu este altceva decat instrumentul ce se face pentru a proba existenta actului administrativ. In momentul in care printr-o manifestare de vointa se schimba o situatie juridica, vorbim de "negotium juris" . Prin urmare, ne alaturam opiniei care considera ca aceste inscrisuri nu creeaza raporturi juridice, ci constata acte juridice sau fapte materiale prealabile sau concomitente emiterii lor. De altfel, Legea nr. 29/1990, in formularea art. 11 face o distinctie clara intre actul administrativ, pe care instanta competenta il poate anula in totul sau in parte, si inscrisul doveditor, "un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris"

In literatura de specialitate s-a formulat si un punct de vedere intermediar, in sensul ca, desi se recunoaste ca cea mai mare parte a inscrisurilor doveditoare nu sunt acte administrative totusi, actele de stare civila (nastere, casatorie, deces) si actele autentice incheiate de notarii publici ar fi adevarate acte administrative

In privinta actelor de stare civila, profesorul Tudor Draganu arata ca activitatea delegatilor de stare civila ar fi luat forma unor acte administrative daca legea le-ar fi dat dreptul sa faca inregistrari contrare vointei declarantului, intrucat doar asa si-ar manifesta vointa producatoare de efecte juridice. Altfel spus, simpla inregistrare a declaratiilor partilor nu creeaza, modifica sau desfiinteaza raporturi juridice. Prin urmare, nici chiar inregistrarea casatoriei nu este un act administrativ, atata timp cat legea cere indeplinirea ei ca o conditie ad solemnitatem pentru insasi existenta actului juridic

In mod gresit a procedat instanta de contencios administrativ, cand s-a pronuntat asupra nulitatii casatoriei incheiata la o data la care unul dintre soti mai era casatorit, sentinta de divort nefiind definitiva, deoarece certificatul de casatorie nu este un act administrativ, atata timp cat el nu cuprinde o manifestare de vointa facuta de un organ administrativ cu scopul de a produce efecte juridice, ci este o simpla inregistrare a declaratiilor partilor. Pe de alta parte, pentru cererile privitoare la anularea, rectificarea sau completarea unei inregistrari in registrul de stare civila se prevede o alta procedura de solutionare, potrivit art. 57 din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civila

De asemenea, nici inscrisurile autentificate de notarii publici nu au valoarea unor acte administrative, ci doar a unor inscrisuri doveditoare. Legea nr. 36 din 12 mai 1995 a notarilor publici si a activitatii notariale , desi foloseste unele notiuni proprii dreptului administrativ si elementelor actului administrativ, nu creeaza cadrul juridic pentru a putea afirma ca actele autentice ar fi acte administrative. In art. 1 din lege se arata foarte clar ca activitatea notariala nu face altceva decat sa asigure persoanelor fizice si juridice constatarea raporturilor juridice civile sau comerciale nelitigioase, precum si exercitiul drepturilor si ocrotirea intereselor, in conformitate cu legea.

Incheierea de autentificare se refera numai la inscris, deoarece manifestarea de vointa apartine partilor si este cuprinsa in continutul actului, fara sa poata fi influentata de activitatea notarului public. Incheierea de autentificare - in intelesul articolelor 49 si 65 din lege - nu este altceva decat constatarea notarului public, ca s-a stabilit identitatea partilor, ca s-a luat consimtamantul partilor, s.a.m.d. Notarul verifica, fara indoiala, ca actele pe care le instrumenteaza sa nu cuprinda clauze contrare legii si bunelor moravuri. De asemenea, daca inscrisul are un continut indoielnic, notarul va atrage atentia partilor asupra consecintelor juridice la care se expun si va face mentiune expresa in act. Astfel, inscrisul, dupa cum arata si art. 3 din lege, preconstituie proba, fara insa a adauga efecte juridice noi. Este evident ca nu se va putea cere instantei de contencios administrativ anularea incheierii de autentificare, in baza art. 1 si 11 din Legea nr. 29/1990, si nici a continutului inscrisului, dar actele notariale vor putea fi atacate de parti sau de orice persoana interesata prin actiune in anulare la instanta judecatoreasca, in conformitate cu prevederile Codului de procedura civila.

Confuzia poate sa apara din interpretarea textelor articolelor 3 si 4 din Legea nr. 36/1995. Astfel, in articolul 3 se spune ca notarul public este investit sa indeplineasca un serviciu de interes public si ca are statutul unei functii autonome. In art. 4 legiuitorul afirma ca actul notarului public, purtand sigiliul si semnatura acestuia, este de autoritate publica si are forta probanta prevazuta de lege. Se ridica intrebarea la care act face referire legiuitorul, la continutul actului, care nu poate fi decat expresia manifestarii de vointa a uneia sau mai multor persoane, sau la incheierea de autentificare care nu are alta valoare, asa cum am mai aratat, decat de constatare. Probabil ca si legiuitorul, gandindu-se mai mult la forta probanta a continutului inscrisului, a facut mentiunea cuprinsa in articolul 4, deoarece, de exemplu, in cazul contractului de vanzare-cumparare, anularea actului civil pe care il concretizeaza, trebuie ceruta in conditiile Codului civil si ale Codului de procedura civila, si nu in conditiile Legii nr. 29/1990.

In concluzie, actele autentice nu sunt acte administrative, nici chiar prin delegatie, pentru urmatoarele considerente: 1) un prim argument pleaca de la distinctia ce trebuie facuta intre actul civil si incheierea de autentificare, in sensul ca actul in continutul sau nu este o manifestare de vointa proprie notarului public, iar efectele juridice se produc independent de vointa sa; 2) un al doilea argument pleaca de la ideea ca, desi notarul este investit sa indeplineasca un serviciu de interes public si are statutul unei functii autonome , cetateanul nu se afla intr-un raport juridic de subordonare fata de acesta, subordonare proprie raporturilor dintre organele statului si individ; 3) un al treilea argument ar fi ca Legea nr. 36/1995 prevede o cale proprie de atac, prin plangere la judecatorie, impotriva incheierilor de respingere (art. 67) si prin actiuni in anulare a actelor notariale (art. 100) la instantele judecatoresti in conformitate cu prevederile Codului de procedura civila, pe cand actele administrative, inclusiv cele prin delegatie cad sub incidenta Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ si sunt de competenta tribunalelor si a sectiilor de contencios administrativ de la Curtile de Apel sau de la Curtea Suprema de Justitie.

Practica judiciara a statuat ca nici buletinele de expertiza eliberate de centrele de medicina preventiva nu sunt acte administrative, constituind doar simple documente consultative de specialitate destinate sa serveasca drept proba intr-un proces civil, situatie in care intrunesc caracteristicile mijloacelor de proba, utilizate in procesul civil si se supun principiului liberei aprecieri a probelor, putand fi combatute doar cu mijloacele procesuale corespunzatoare. Nefiind o manifestare unilaterala de vointa a unei autoritati administrative, facuta in scopul de a produce efecte juridice nu se poate cere anularea buletinelor de expertiza pe calea contenciosului administrativ . Nici raportul de expertiza medico-legala, neavand in intregul sau caracteristicile unui act administrativ, nu poate fi cenzurat, nici in totalitate, nici cu privire la anumite mentiuni din continutul sau, pe calea contenciosului administrativ . Se pune in discutie, daca aceste documente nu s-ar putea incadra mai bine in categoria actelor pregatitoare.

Instanta de contencios administrativ, in motivarea pe care a facut-o la cererea de anulare a unui buletin de expertiza, eliberat de un centru de medicina preventiva, a retinut ca exista o categorie de acte administrative care nu au caracter de autoritate, ci sunt destinate a pregati adoptarea sau emiterea unor acte de autoritate, fie de autoritati administrative, fie de alte autoritati de stat. In acest context, buletinul de expertiza constituie un document consultativ de specialitate destinat sa serveasca drept proba intr-un proces civil, pregatitor al hotararii judecatoresti

In concluzie, credem ca, trebuie excluse din categoria actelor administrative toate inscrisurile care, desi emana de la "autoritati administrative" sau de la asa zisele "functii autonome", nu cuprind o manifestare de vointa proprie, ci se marginesc sa constate fie vointa altor persoane, fie anumite fapte materiale, prealabile sau concomitente emiterii lor