Evolutia doctrinei cu privire la notiunea de domeniu public

Evolutia doctrinei cu privire la notiunea de domeniu public

Datorita interesului teoretic si mai cu seama economic manifestat de-a lungul timpului fata de domeniul public, este necesar sa creionam o imagine de ansamblu a acestei notiuni pentru a intelege ce inseamna si pentru a vedea evolutia doctrinei in timp cu privire la aceasta institutie,, domeniul public''.

Domeniul public reprezinta institutia traditionala a dreptului administrativ , iar aceasta tema a declansat de-a lungul timpului multe dezbateri in urma carora s-au conturat diferite teorii pe fondul notelor de continut ale notiunii cit si cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le implica aceasta institutie.

Nu a existat in << dreptul pubic>> nici o alta tema de discutii mai cu seama in doctrina occidentala care sa depaseasca tot atitea discutii ca domeniul public.

La baza interesului ,,doctrinarilor" din perioada moderna fata de domeniul public, dincolo de traditiile din dreptul public roman, au stat de fapt relatiile politco-economico-sociale specifice societatii liberale. Fuga dupa inavutire, capital, profit din aceasta perioada a istoriei nu putea sa ocoleasca aceste oportunitati care in cazul Frantei spre exemplu , bunurile despre care vorbim ,inainte de revolutia franceza au depins de coroana, fie de institutie fie de persoana monarhului sau n-au avut o stapinire privata.

Asfel Europa continentala in special, atit in secolul al XIX -lea cit si in secolul al XX-lea a fost o sursa de profituri pentru,,intrprinzatorii particulari'' prin actvitatea de concesiune a unui bun public, a unei lucrari publice, a unui serviciu public, fara echivoc.

Un loc important fata de studiul domeniului public din a doua jumatate a secolului XIX, il ocupa literatura franceza , care a influentat cel mai mult pe autorii romani , o lucrare de referinta din aceasta perioada, in materia regimului juridic al concesiunii, acesta fiind tratatul profesorului belgian Vodon,1870. Cel care a fundamentat marile linii ale teoriei moderne asupra domeniului public se considera a fi francezul Proudhon, in al sau Traite du Domaine public din 1833, iar dintre lucrarile din doctrina franceza mai recente demne de luat in seama care trateaza aceasta materie mai amintim: Gustave Peiser, Droit administratif des biens, Dalloz,2002; J.F. Poli, Droit Administratif des biens, Ellipses Marketing, 2003, Pascal Binczak, Sophie Nicinski, L' essentiel du Droit Administratif des Biens, Gualiano Editeur, 2005.

Putem aminti citeva aspecte despre dreptul public roman care reglementa dupa cum se cunoaste o anumita concesiune.

Procedura de autorizare a unor particulari de a folosi un lucru public in schimbul unei revedente, care nu constituia nici arenda, nici chirie ci practic reprezenta un impozit - ,,vectigalium publicum'' .

Astfel conceputa concesiunea nu dadea concesionarului nici un fel de drept de proprietate, sau servitute si nici vre-un drept real . Procedura era precara si revocabila , guvernata doar de dreptul public si de principiile acestuia.

Dupa cum aducea aminte si ,, M . Anghene" , in decursul timpului s-a simtit nevoia sa se sustraga relatiilor de drept privat o categorie de bunuri , care fiind destinate folosintei intregii comunitati se incerca sa fie conduse de ,,reguli speciale" .

Astfel potrivit dreptului roman aceste bunuri, faceau parte dintr- una din cele patru categorii : res communes, res publicae, res universitatis res divini juris. Daca ne raportam la perioada evului mediu cu toate diferentierile de la o tara la alta respectiv de la o perioada la alta, ca si o regula , bunurile despre care aminteam mai sus erau considerate proprietate privata a regelui, iar ,<<dreptul burghez>> putem aminti ca

a impus regula potrivit careia aceste bunuri au trecut in proprietatea natiunii.

Chiar daca teoriile doctrinarilor perioadei moderne erau foarte diverse in ansamblu acestea au sustinut ca bunurile din domeniul public spre deosebire de cele din domeniul privat, sunt supuse unui regim juridic vitreg ,, derogatoriu de la dreptul comun ( civil)" .

Mai apoi intrind pe fagasul societatii socialiste si facem o referire la tara noastra , realitatile juridice instituite in aceasta perioada nu au mai ingaduit o teorie a domeniului public , pe fondul instituirii proprietatii intrgului popor asupra , mijloacelor de productie ,asupra bogatiilor solului si subsolului, terenurilor etc.

Autorii de literatra de specialitate din perioada 1948-1989 au abandonat teoria domeniului public, cu convingerea ca aceasta institutie

nu va mai fi revigorata niciodata si ca aceasta notiune a cazut in desuetudine. De altfel in cursurile universitare de drept civil ori administrativ de dupa 1948 nu se regasesc capitole de regula consacrate dreptului public.

Drept urmare sub aceiasi tenta a fost expus si articolul 476 din codul civil roman consacrat bunurilor domeniului public si in editia oficiala a Codului civil din 1958, dupa ce se reproduce textul acestui articol, se precizeaza urmatorul aspect ; ,, In urma transformarilor succesive ale structurii statului si dreptului nostru << nu mai exista domeniu public si privat>> ,ci numai fondul unic al proprietatii socialiste de stat", cu trimitere la articolul 7 din ,,Constitutia Republicii Populare Romane" din 1952. Punctul acesta de vedere , este exprimat si in editia oficiala a codului civil din 1981 de asta data se face si trimitere la articole referitoare la proprietatea socialista din toate cele trei << constitutii socialiste>> ( articolul 6, Constitutia din 1948; articolul 7, Constitutia din 1952 si articolul 7, Constitutia din 1965).

In consecinta acest tip de orientari din dreptul civil, precum si in mare parte, din dreptul administrativ nu au reprezentat altceva decit aplicarea tezelor <<teoriei generale a dreptului socialist>>, prin care societatea socialista nu recunoaste o impartire a dreptului in public si privat.

Date fiind aceste conditii de orientari pe fondul constitutiei in cauza , legislatia pentru o buna perioada de timp nu a mai folosit notiuni ca : domeniu public, serviciu public , dar se folosea notiunea de drum public, ordine publica, liniste publica, alimentatie publica etc.

Totodata in conformitate cu decretul nr.162 /1973 care stabilea norme unitare de structura se facea referire si la administrarea domeniului public unde au aparut notiuni traditionale ale dreptului administrativ un motiv nemaipomenit de prielnic pentru doctrinari pentru a relansa teoria domeniului public, si pentru reintroducerea ca materie ,, si in cursurile universitare" , prin ilustra profesoara Valentina Gilescu.

Dupa 22 Decembrie 1989 , notiunea de domeniu public este reabilitata ca notiune juridica fundamentala , gratie Revolutiei romane.

Putem aminti cronologic dupa aceasta data asfel; Legea fondului

funciar (Legea nr. 18/1991) , Legea privind administratia publica locala ( Legea nr. 69/1991) ,Constitutia Romaniei, prin care se face o divizare a proprietatii in proprietate privata si proprietate publica.

Perioada pe care tara noastra o strabate actualmente , reprezinta o adevarata explozie a fenomenului inchirierilor de tot felul a concesionarilor terenurilor si a spatiilor destinate folosului public cu scopul de adesfasura to felul de afaceri private. Dispar spatiile verzi si locurile de joaca pentru copii si-n locul lor apar chioscuri , tonete , constructii mai mult sau mai putin legale. Sunt demarate lucrarile la autostrazi , cai ferate, poduri , areoporturi, si nu in ultimul rind contracte de explorare sau exploatarea anumitor bogatii ale subsolului.

Luate impreuna aceste oportunitati solicita un studiu mai aprofundat a regimului juridic aplicabil tuturor bunurilor domeniului public ,, implicit o analiza critica a legislatiei in vigoare, care pina la reglementarile din 1998, a fost depasita de fenomen" .

Pina la 1998 legislatia era axata pe idea preeminentei regimului privat iar acest fenomen nu poate fi explicat de cit ,, prin ignoranta ," legislatiei din perioada respectiva. Prin simplul fapt ca un bun al domeniului public trebuie raportat si pus in valoare din punct de vedere al ineresului public si nu al ideii privatizarii sau a interesului particular.

,,Administratia este obligata, intr-o teza traditionala, sa intervina in orice moment pentru asigurarea interesului public, ceea ce logic, presupune si puterea acesteia de a revoca, cind crede de cuvinta, folosintele private ale domeniului public" .

Odata aparuta Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ , da in competenta instantelor de contencios administrativ acele litigii care au ca obiect ,,punerea in valoare a bunurilor proprietate publica," astfel aceasta lege devine drept comun in materia litigiilor privind concesiunea bunurilor proprietate publica. Totodata aceasta lege ,, a schimbat regimul juridic aplicabil introducind in drepturile sale totodata si regimul de drept public al contenciosului administrativ'' .

Sectiunea1.1 Notiunea de doneniu public in dreptul roman si vechiul drept francez.

Asa dupa cum apare in Institutele lui Gaius si Iustinian clasificare bunurilor era facuta in : a ) lucruri care sunt in patrimoniu si b) lucruri care sunt in afara patrimoniului. Intilnim in vechiul drept doar termenul de proprietae, ca proprietate individuala mentinuta pina in perioada clasica imbracind de-a lungul acestui timp mai multe forme, cum ar fi; proprietatea provinciala, proprietatea pretoriana si proprietatea peregrina avind ca elemente : ius utendi, fruendi si abutendi. Totodata obiectul proprietatii individuale era format de sclavi, pamintul ca bun, precum si alte bunuri dupa Legea celor XII Table.

In societatea prestatala existau si forme de proprietate colectiva in ce priveste ginta si familia.

In timp, formele de proprietate privata ale gintei si familiei dispar , astfel intilnim dreptul de proprietate colectiva a statului asupra sclavilor si a pamintului cucerit prin lupta. Asa este constituita o categorie de bunuri care nu puteau apartine unei persoane , ci formau domeniul public; tarmurile marii, porturile si fluviile, bunurile ce apartineau cetatii,( parcurile, pietele publice, teatrele,) etc .si care la rindul lor erau impartite in bunuri sacre si relgioase( lucruri consacrate divinitatii, morminte si zidurile oraselor).

Exista ,, autori" care au clasificat bunurile care formau domeniul public in doua categorii , prima categorie era constituita din bunuri producatoare de venit , pe care astazi le denumim ,, domeniul privat" al statului si a doua categorie era constituita, din bunuri dedicate ,, uzului pubilc" pe care, astazi le denumim bunuri ale ,,domeniului public" . Totodata , in privinta unora din aceste bunuri se recunostea un drept al particularilor, sau li se puteau acorda autorizatii de folosire. Astfel particularul autorizat nu dobindea un drept de proprietate si nici un alt drept real, concesiunea era ,, precara si revocabila oricind" , ,,fiind guvernata numai de principiile dreptului public " .

Precizarile facute de doctrinarii din secolele al XIX-lea sau al XX-lea conduceau la ideea ca ,, res publicae in uso publico" au devenit in perioada imperiului, ,, res nullis" prin faptul ca domeniul public a inceput sa fie considerat o proprietate a imparatului.

Din cele remarcate de alti teoreticieni ai domeniului public din a doua jumatate a secolului al XIX , in perioada in care barbarii au invadat paminturile galilor acestia au gasit vechiul domeniu privat al poporului roman pe care l-au confundat cu patrimoniul imparatului si asfel au pus stapinire pe ambele patrimonii.

In concluzie, nu trebuie sa generalizam si nu trebuie inteles ca in epoca romana cu privire la domenialitate, s-a ajuns la principii si doctrine comparabile cu cele ale Dreptului privat si chiar in perioada Imparatului Iustinian, inalienabilitatea bunurilor domeniale ramane o problema ne rezolvata pina la capat, cum ramane de altfel si ,, problema dreptului statului asupra bunurilor domeniale (res publicae), cum se exprima, intre altii, Maurice Monteil" ^.

Sectiunea 1.2.Notiunea de domeniu public in vechiul drept francez

Domeniul public, in vechiul drept francez era considerat proprietate privata a regelui, care dispunea de aceste bunuri dupa cum credea de cuviinta . Cu privire la aceasta conceptie despre domeniul public, se integra in conceptia oficiala a absolutismului monarhic,

-,,dreptul de suveranitate al regelui asupra intregului teritoriu al regatului" si era evocat prin maximele juridice:,,omnia sunt regis; toute justice emane du roi; le roi est souverain voier du royaume" .

Ca mijloc de inbogatire a vistieriei regale dar si de rasplatire a loialitatii seniorilor , regele acorda adesea concesiuni de teritorii acestora.

Lacomia seniorilor si presiunile facute de acestia asupra regilor franci au avut ca efect preschimbarea concesiunilor respective in ,,veritabile titluri de proprietate" asupra acestor teritorii din proprietatea regala .

Astfel jungem ca la inceputul secolului al XVI-lea domeniul public ajunge la un cerc de bunuri, foarte restins in acest mod producind sau mai bine spus in urma celor intamplate tragind un clar

semnal de alarma in favoare conservarii acestui domeniu public.

In scopul acesta , regii perioadei au emis o serie de ,, ordonante si declaratii prin care fie ca instituiau masuri de conservare pentru viitor, fie ca revocau concesiuni anterioare" . Astfel juristi de renume ai ,,vechiului regim( Loiseau, Domat, Lefreve)" reusesc sa faca deosebirea dupa modelul roman intre bunurile ce reprezinta uzul public si bunurile domeniului regal << Domeniul Coroanei>>.

Prin secolul al XVII -lea si al XVIII-lea asupra bunurilor afectate uzului public , s-a spus de doctrina, ca Regele nu are de cit,, un droit de grade ou des police".

Aceasta teorie poate fi numita in alti termeni teoria inalienabilitatii domeniului public fiind sustinuta de unele reforme legislative, cum ar fi celebra ,, Ordonanta di februarie 1566, emisa de Regele Carol al IX-lea (Ordonanta sau Edictul de la Moulins)". Aceste reguli spre exemplu nu stabileau nulitatea instrainailor din Domeniul Coroanei, dar permiteau regelui sa le revoce in orice moment si posibilitatea de a conditiona detinerea bunurilor respective de plata in permanenta a unei sume de bani. Erau sustinute citeva exceptii de la principiul revocabilitatii de catre Rege , spre exemplu:

necesitatile de razboi sau in cazul instrainarilor micilor domenii ( ternuri virane dreptul asupra riurilor navigabile) etc.

Astfel ,, bunurile regilor erau, astfel, lovite, oarecum, de inalienabilitate, dar pe motivul ca faceau parte din Domeniul Coroanei ,in idea de stat si nu pentru motivul ca foloseau tuturor" regele teoretic, devenind doar administratorul legal al acestui domeniu.

Respectiva Ordonanta a fost calficata de majoritatea autorilor francezi ca fiind o lege sacra data de rege pentru el insusi, fapt pentru care cei mai multi dintre autori au fost de partea tezei dreptului de proprietate al regilor asupra bunurilor ce apartineau Coroanei.

Daca in timpul romanilor concesiunile erau pentru folosinta tuturor, de data aceasta erau acordate contra unor sume de bani fara sa se tina seama de interesele generale din societate. De cele mai multe ori prin natura lor acest fel de concesiuni incalcau intersele celor multi. ,, Cu titlu de scoala autorii din perioada moderna si contemporana indica autorizarile instalatiilor particulare pe cursurile de apa, care impiedicau libera flosinta a apelor de catre riverani".

Prin ordonantele din august 1667 precum si aprilie 1683 Ludovic al XIV-lea este nevoit sa faca diferenta intre bunurile proprietatea regelui care formau Domeniul Coroanei si bunurile care nu-i apartineau cu titlu de proprietate ci cu titlu de suveranitate, distinctie ,, ce se regaseste si in cererile parlamentului din Bordeaux din 30 iunie 1766". De remarcat ca in acest ,,cazan ideologic al istoriei, care a fost secolul XVII , supranumit secolul luminilor" au fost fundamentate si teoriile domeniale care au pregatit la fel de bine impreuna cu ,,celebrele teorii ale separatiei puterilor, contractul social si suveranitatii nationale,terenul Revolutiei franceze de la 1789", cu citeva dintre

reformele legislative cum ar fi , ,, Codul domenial", etc.

Sectiunea 1.3 Notiunea de domeniu public in spiritul legislatiei determinate, direct sau indirect, de revolutia franceza din 1789.

Conceptia codului domenial din 22 noiembrie 1790

,, Codul domenial" sau Legea din 22 noiembrie 1790,

trece proprietatea domeniului public de la Rege la Natiune intr-o prima parte iar pe de alta parte, trece in domeniul national toate proprietatile producatoare de venit, alaturi de bunurile afectate folosintei tuturor. Astfel s-a ajuns la o teza conform careia ,,Domeniul National" ar forma ,, o unitate fata de care nu mai are relevanta distinctia antre domeniul public si cel privat" .

Aceasta lege inlocuieste regulile inalienabilitatii cunoscute din capitolul acesta si introduce notiuni dupa care bunurile ce fac parte din domeniul national, pot fi instrainate ,, atribut esential al dreptului de proprietate", in virtutea unui decret formal al Corpului Legislativ, sanctionat de rege. Tot prin aceasta lege sunt introduse importante schimbari in conceptia asupra domenialitatii noutati ce au influentat atit

reglementarea ce va urma acestei institutii, dar mai mult de cit ait teoria asupra domeniului public. Este mai mult decit important faptul ca intentia alegerii de catre Adunarea Nationala a Comitetului domenial nu a fost elaborarea unui gigant proiect domenial ci efectuarea unei simple anchete pe tema scandalurilor iscate ,, in jurul anumitor persoane" . Comitetul si-a lungit misiunea ,decretul a fost precedat de expunere de motive ,care a fost calificata drept ,, Declaratia drepturilor natiunii asupra domeniului national" .

In cuprinsul acestei declaratii se stipula ca Adunare Nationala decreteaza nule pentru totdeauna revocabile toate concesiunile facute ,, fara concursul natiunii" , principiu temperat in timpul aplicarii legii . Enjubault de la Roche, si Barrere de Vienzac au fundamentat in rapoartele lor idei dupa care Domeniul Coroanei a fost neincetat in proprietatea natiunii fapt care indreptateste anularea tuturor concesiunilor. Au fost introduse astfel in sfera Domeniului national si bunurile fara stapin ,succesiunile abandonate si zidurile si fortificatiile oraselor.

Trebuie amintit faptul ca in literatura ulteriooara, au fost purtate discutii pe tema de a sti daca Decretul -Lege din 1790 a mentinut sau nu principiul inalienabilitatii, favorizate de art. 8, care,, par a fi contradictorii cu cele ale articolului. 36, cit si despre practica revolutionara,, , produsa de aceasta lege. Teza dominanta are ca sens includerea bunurilor domeniului public in sfera bunurilor comerciale ,

natiunea avind puterea sa le instraineze ca pe oricare alta proprietate .

Conceptia codului civil francez.

Potrivit literaturii de specialitate modul de elaborare si adoptarea Codului civil francez a cunoscut mai multe etape, cuprinse intre 12 august 1799, odata cu formarea Comisiei de elaborare, prin Hotarirea lui Napoleon care la acea data detinea calitatea de Prim- Consul, si 21

martie 1804 ,cand cele 36 de legi, adoptate in perioada 1803-1804, au fost reunite intr-un cod de legi unic.

Textele din proiect consacrate domeniului public in forma lor initiala se ,,calau pe textul reglementarii din 1790, fiind preluate cuvint cu cuvint trei articole ale ,, Codului domenial" . Putem nuanta ca in final, au suferit modificari numai textele consacrate domeniului public, nu si tezele prin care erau expuse motivele, astfel au aparut citeva neconcordante. Este vorba doar de patru articole: 538, 539 ,540 si 541 plasate la inceputul cartii a doua a Titlului 1, cap. 3:,, Despre bunuri in raport cu cei are le poseda" .

Redactorii Codului civil au fost mai putin precisi decat legislatorul revolutionar , pentru faptul ca au omis sa ofere o definitie si o enumerare a elementelor domeniului public. Exista aprecieri conform carora textele din Codul civil nu arata cu claritate cui apartin aceste bunuri, natiunii sau statului, acestea poseda o influenta a tezelor de la inceputul secolului al XIX-lea, conform careia statul este o persoana juridica distincta de natiune. Astfel este explicabila de ce in prima parte a secolului al XIX -lea in literatura franceza a existat o disputa apriga atit in rindul autorilor de drept public ( Charles- Jean Bonnin, Cormenin, de Gerando), cit si in rindul autorilor de drept civil (Pardessus, Traite des servitudes, 1806; Toullier, Le droit civil francais, 1811; Delvincourt, Duranton etc.) Semnificatia notiunilor ,,domeniu national" , ,,domeniu public" , ,,domeniu statal" sunt considerate de unii teoreticieni sinonime in schimb de altii, notiuni separate. Astfel, in urma acestor dezbateri sun pregatiti primii pasi ai operei in 5 volume a lui V. Proudhon , prin care reactualiza discutia din dreptul public roman cu privire la bunurile ce apartin statului, ca domeniu privat si cele care ii apartin ca domeniu public .

Faptul ca a existat un dezacord intre fondul expunerii de motive si forma finala de redactare a articolului 539 din Codul civil francez n-a ramas fara implicatii in doctrina administrativa, in doctrina juridica conscrata domeniului public, atit in Franta cit si in tara noastra, apare astfel, deosebirea dintre domeniul public si cel privat, opera doctrinei, recolta confruntarii dintre cele mai diverse teorii emise de la

publicare primei forme a codului civil francez si pina in prezent.

Conceptia lui Victor Proudhon

Sistemul lui Proudhon a fost fundamentat in baza tratatului din 1833 si s-a impus ca un sistem de gindire care a dominat in tot secolul XIX , si inclusiv in secolul XX cu unele elemente valabile chiar si in prezent.

Prin formularile din Codul civil, Codul domenial sau din legislatia vechiului regim, acesta demonstreaza continuitatea institutiilor clasice din dreptul public roman. Prin continutul lor reprezinta o lucrare cu o teorie noua care practic a bulversat doctrina timpului,si care ,,nu se prezinta sub o aparenta revolutionara". Autorul nu anunta nici unde faptul ca teoria sa este originala sau ca aceasta contravine teoriilor altor autori sau ca da alt sens notiunii de ,,domeniu public". Autorul prezinta lucrarea sub forma unui ansamblu de lucrari publice anterioare: Curs de drept francez asupra statului, persoanelor si a titlului preliminar al Codului civil; ,,Tratat de drept de uzufruct, de folosinta, de abitatie si de superficie".

Proudhon, claseaza bunurile plecind de la notiuni din dreptul public roman, ,,qaendam enim naturali jure communia sunt omnium;qaedam publica, qaedam nullius, pleraque singulorum" in doua grupe;

a) bunuri publice, care sunt aservite prin dispozitiile legii civile folosintei tuturor ( porturi la mare, fluviile si riurile navigabile, marile drumuri si cai de comunicatie publice.etc)

b) bunurile care fac obiectul proprietatii statului in calitatea acestuia de reprezentant al ,, comunitatii politice" , bunuri care formeaza domeniul national si comunal.

Potrivit notiunii de ,,domeniu" autorul apreciaza aceasta beneficiaza de trei semnificatii juridice diferite si anume: domeniul suveranitatii, domeniul public si domeniul privat.

Domeniul suveranitatii are specific puterea suverana pentru guvernarea statului, iar in cazul domeniul public consta in puterea special insarcinata sa conduca si sa administreze astfel lucrurile care

sunt aservite , prin lege, folosintei tuturor si a caror proprietate nu apartine nimanui.

Domeniul privat consta in puterea tuturor indivizlor de a folosi si dispune ca stapini pe bunurile lor conform cu legea.

Potrvit ideilor lui Proudhon ,,dependintele domeniului public nu intra in proprietatea nimanui , nu sunt cuprinse in sfera domeniului proprietatii" .

,,In domeniul proprietatii numai proprietarul bunului are dreptul de a se folosi de acesta, pe cand dependintele domeniului public sunt folosite de toti indivizii chiar si de straini, conform destinatiei acestora" . Potrivit teoriei sale Proudhon doreste sa combata teoriile anterioare conform carora Statul avea in proprietate si domeniul public.

,,Proudhon admite ca domeniul public apartine coloctivitatii doar su aspect moral" , si ca Guvernul exercita o posesie in numele interesului public asupra acestuia si nu in interes personal.

Fata de inalienabilitatea domeniului public Proudhon adopta o atitudine mai ,,elastica" spunind ca acest principiu functioneaza atit timp cit dureaza seviciu public caruia ii este consacrat acel bun si ca inalienabilitatea nu poate fi absoluta deoarece aceasta provine din ordinea civila care la rindul ei se poate si ea schimba la fel de bine .

Fata de imprescriptibilitate Proudhon adopta o atitudine curajoasa printr-o teza prin care admite ca aceasta poate disparea ,,fie expres, fie tacit".

Din toate cele expuse putem generaliza ca Proudhon porneste in eleborarea teoriei sale de la concluzia ca bunurile care apartin administratiei se clasifica in doua mari categorii:

a)          bunuri pe care aceasta nu le poseda decit ca o sursa de venituri ( casa, mosie etc).

b)         bunuri care servesc publicului fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public ( un drum, o biserica).

Pe acest fond Proudhon impune teza dupa care prima categorie trebuie privita ca o proprietate particulara, iar a doua categorie trebuie protejata astfel incit nici cea mai mica parte a acestor bunuri sa nu fie schimbata destinatia de utilitatii publice.

Sectiunea 1.4 Doctrina din a doua jumatate a secolului al XIX-lea

Aparitia altor tratate privind doctrina domeniului public are loc dupa un interval de trei decenii de la doctrina elaborata de Proudhon, tratate care de fapt actualizeaza si eventual aduc unele ,,retusuri" tezelor lui Proudhon, tratate care pregatesc terenul pentru elaborarea teoriilor clasice din perioada interbelica.

In aceasta perioada potrivit informatiilor lui Robert Pelloux doctrina a fost indreptata spre clarificarea a patru probleme ce rezulta din opera lui Proudhon si din raportarea acetora fata de ,,terminologia vremii" :

a) domeniul national se imparte in domeniul public si domeniul de stat?;

b) ce drept exercita statul asupra domeniului public? ;

c) care este criteriul de domenialitate publica si de consistenta a domeniului public?;

d) care este regimul inalienabilitatii domeniului public si imprescriptabilitatii acestuia ?.

In afara de aceste aspecte importante, au fost puse in discutie unele probleme privitoare la regimul aplicabil anumitor bunuri de utilitate publica, nationala si locala. Astfel prin aparitia Legii din 24 iulie 1867 asupra consiliilor municipale ,, era recunoscuta expres existenta unui domeniu public comunal ,iar prin Legea din 11 iunie 1880 ,relativa la cai ferate de interes local si tramvaie," era recunoscut un ,, domeniu public departamental".

Sectiunea 1.5 Notiunea de domeniu public in prima jumatate a secolului al XX-lea

La sfarsitul scolului al XIX-lea si in prima jumatate a secolului al XX -lea au fost exprimate opinii considerate opiniile perioadei clasice, fiind grupate in patru mari categorii, in functie de solutia pe care o dau visavis de problema dreptului statului asupra domeniului public, si dupa raspunsul dat unei intrebari legate de domenialitate.

Teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate

A fost sustinuta de generatia de la sfirsitul secolului al XIX-lea, autori de drept privat si autori de drept public dar si de generatia iesita la rampa in primul deceniu al secolului al XX-lea.

In tara noastra aceasta teorie a fost promovata de Hamgiu si Vermeulen, avind la baza doua idei principale:

a)          din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate de uzul tuturor;

b)         asupra acestor bunuri administratia nu are nici un drept de proprietate;

Nu au intarziiat sa apara si criticile la adresa acestor teorii si anume:

c) este prea restrictiva, pentru ca in optica altor autori din domeniul public nu fac parte numai bunurile care suntn afectate uzului general ,ci si bunurile care nu au o astfel de destinatie;

d) este nepotrivit ca asupra bunurilor din domeniul public administratia sa nu aiba drept de proprietate.

Fata de aceasta teorie autorii romani sustineau ca este gresit faptul ca articolul 538 din Codul civil francez prevede ca domeniul public cuprinde si bunuri si potrivit articolului 476 C. Civ. Roman corespunzator articolului 538 C. civ. francez nu mai contine aceasta dispozitie . Este pusa in discutie o teza mai veche conform careia toate bunurile de pe pamint pot fi proprietata privata.

Teoria dreptului de proprietate

Aceasta teorie este sustinuta la francezi, in principal de Planiol si Josserand, iar in tara noastra de A. Ionascu .

Este admis astfel un drept de proprietate al administratiei de stat asupra domeniului public, cu respingerea ideii potrivit careia bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privata . Astfel domeniul public este alcatuit din bunurile afectate folosintei tuturor, bunurile inalienabile si imprscriptibile, fata de bunurile din domeniul privat al administratiei , ,, care nu sunt afectate folosintei tuturor, fiind alienabile si prescriptibile".

44 Idem . recunoasterii administratiei, a dreptului de proprietate asupra domeniuli public dar si sub aspectul luarii in seama ca bunurile respective sunt afectate uzului tuturor.

Potrivit acestei teorii se incearca o clasificare a disputelor teoretice largind aria domeniului public ca o manifestare a tendintei de monopol in ce priveste gindirea juridica a dreptului civil. Astfel de solutii sunt date pe fondul inexistentei unor teorii convingatoare in dreptul public, iar,, teoriile in dreptul administrativ au devenit convingatoare abia dupa ce s-a fundamentat categoria de serviciu public" . Dupa cum este de constatat teoria civista a dreptului de proprietate ,conduce la identificarea domeniului public cu domeniul statului" aspect pe care Proudhon la catalogat ca de ne acceptat. Distinctia facuta de Proudhon, este mentinuta, intre bunurile care apartin administratiei ca bunuri proprii,, formind domeniul privat" si bunurile care apartin administratiei, dar in folosul tuturor ,, formind domeniul public".

Teoria serviciului public a autorilor de drept public

Serviciu public , ca notiune fundamentala in dreptul traditional francez, nu a ramas neschimbat ,in ceea ce priveste teoria domeniului public, potrivit lucrarilor lui Gaston Jeze ,,toate bunurile mobile si imobile afectate unui serviciu public " , apartin domeniului public. Gaston Jeze elaboreaza aceasta teorie in baza,, teoriei generale a colaborarii particularilor la functionarea serviciilor publice". Acesta face tot timpul o distinctie intre utilizarea normala si utilizarea anormala a bunului public si ca ,, nu orice autorizare de folosinta anormala este ilicita" .

Profesorul Paul Negulescu fata de aceasta teorie face afirmatia

precum ca ,, imobilele si mobilele afectate in mod direct si special functionarii unui serviciu public si utilizate de acesta pentru satisfacerea interesului general ce urmareste, sunt socotite ca dependinte ale domeniului public", idee care apare si in lucrarea lui Constantin G Rarincescu .

In aceasta lucrare se precizeaza ca aceste bunuri nu pot fi socotite ca domeniul privat al statului, judetului sau comunei deoarece ,, bunurile din domeniul privat nu sunt afectate in mod special unui serviciu public ", pe motiv ca produc venituri si pot fi exploatate la fel ca bunurile particulare.

4)Teoria interesului general

Aceasta teorie este sustinuta tot de autori de drept public (Bonnard, Haurion, Tarangul etc.) si porneste de la idea ca bunurile din domeniul public sunt afectate unui interes general , motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special. Bunurile din domeniu privat nu sunt supuse unui interes general si li se aplica regimul dreptului privat.

In acest sens Haurion, defineste domeniul public , totalitatea proprietatilor administrative afectate utilitatii publice, fie prin intrebuintarea directa de catre public fie prin decizii administrative si pe fondul interesului general ce-l realizeaza sunt inalienabile si imprescriptibile. Astfel autorul sustine ca ,,drepturile persoanelor administrative" asupra bunurilor domeniului public, care le apartin, reprezinta drepturi de ,, proprietate administrativa" , care numai partial seamana cu regimul proprietatii private. Pe acest fond, autorul face urmatoarele precizari:

a)      nu exista,, dependinta" din domeniul public, care sa nu poata fi instrainata de administratie ;

b)          administratia poate uza de actiunea in revendicare, pentru a recupera parti ale domeniului public pierdute ca posesie.

Exista bunuri ,care sunt sustrase folosintei tuturor iar cu toate acestea caracterul de bunuri ale domeniului public (fortarete militare) nu se poate contesta. Astfel notiunea de interes general nu este sinonima cu notiunea de ,, uzul tuturor" fiind vorba de o conventie terminologica.

5) Opiniile singulare ale lui Marcel Waline si Otto Mayer

Teoriile principale fata de notiunea de domeniu public au adunat in jurul lor cel mai mare numar de autori de specialitate sau emis si alte teorii in special de francezi dar si de autori din

tara nostra ce fundamentau alte criterii pentru delimitarea continutului si sferei notiunii de domeniu public.

Astfel profesorul Marcel Waline, de la Facultatea de Drept din Nancy, emite ,,teoria criteriului rational" . In baza acestei teorii fac parte din domeniul public toate bunurile apartinind unei persoane administrative care pe fondul unei amenajari speciale sau importantei istorice sau stiintifice sunt necesare unui serviciu public ori satisfacerea unor nevoi publice si care nu pot fi inlocuite de alte bunuri. Spre exemplu ne este oferit faptul ca un drum de cale ferata, un canal navigabil ,un port constituie parte din domeniul public prin faptul ca sunt indispensabile acestuia iar daca sunt distruse , prin caracterul lor indispensabil ar trebui refacute cat mai urgent. In schimb daca vrbim despre sediul unei prefecturi sau al unui minister, acestea nu sunt dependinte ale domeniului public in mod real deoarece daca sunt distruse serviciile pe care le adapostesc se pot organiza si in alte locatii fara neajunsuri.

,,In spiritul tezelor pozitivismului juridic" , profesorul Otto Mayer , sustine ca domeniul public prezinta o situatie deosebita in contextul aplicarii dreptului civil. Astfel domeniul public ,,este proprietatea civila transportata in sfera dreptului public si modificata in consecinta".

Profesorul Otto Mayer ,, cum s-a remarcat deja in literatura noastra" , potrivit ideilor sale lasa in afara domeniului public muzeele, parcurile publice, baile publice , fapt pentru care este amintit ca face o mare gresala. Motivul era ca nu exista un inters superior ,, un inters vital al societatii" , fiindca intersele publice au intensitati diferite.

,,Nu poate fi acceptata nici teoria sa cu privire la relatia Fisc- Stat" ,pentru motivul ca Fiscul este un organ de stat, al administratiei de stat mai bine zis , care a aparut legat de impozite si de necesitatea mentinerii si functionarii aparatului statal. Aceasta pozitie este adoptata in acest mod din pricina faptului ca Profesorul Otto Mayer sustinea ca in cazul bunurilor domeniului public, Fiscul este proprietarul de drept , ca si un particular dupa regulile dreptului civil, in calitate de proprietate privata.

6) Notiunea de domeniu public in doctrina ocidentala contemporana

Notiunea de domeniu public in doctrina franceza actuala.

In doctrina de astazi se poate spune ca exista elemente care in linii mari pastreaza orientari din tezele lui Hauriou, Bonnard , Rolland dar si din doctrina lui Waline. Se face astfel o conciliere intre teoriile acestor orientari sub aspectul criteriilor domeniale considerind ca fiecare are o parte de adevar , ,,nu si teze polare" .

Ca o idee generala, doctrina actuala dezvolta teza lui Hauriou a dreptului de proprietate , in care bunurile ce sunt considerate a fi domeniu public sunt bunuri administrative iar cealalta categorie formeaza domeniul privat al administratiei, teza insusita si de jurisprudenta si de Comisia de Revizuire a Codului civil.

Asa ca astazi , domeniul public este reprezentat ca un ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ bazat pe principiul inalienabilitatii precum si pe un regim de protectie penala speciala, nerecunoscut domeniului privat.

,,In consecita, acest regim de drept public este in mod natural de competenta contencioasa a tribunalelor administrative ".

Potrivit doctrinei actuale domeniul public de stat sau national cuprinde; domeniul public maritim, fluvial ,aerian si terestru ; domeniul public militar, sosele nationale, inclusiv traversarile din localitati, caile ferate de interes general, diverse edificii si bunuri mobile.

Domeniul public departamental creat in baza legii din 10 august 1871, cuprinde caile de comunicatie departamentale, mijloacele de transport de interes local si tramvaiele departamentale, precum diverse edificii si bunuri mobile.

Domeniul public comunal , cuprinde drumurile comunale,

bisericile , cimitirele, halele si pietele, diverse edificii si bunuri mobile.

Consideratii asupra notiunii de drept public in doctrina germana

In tratatul sau de drept administrativ, profesorul Ernst

Forsthoff de la universitatea din Heidelberg dedica un capitol special acestei doctrine sub denumirea ,,Dreptul lucrurilor publice,, . Potrivit opiniei avute de autor acesta spune ca trebuie facuta o distinctie intre patrimoniul financiar ( terenurile, padurile, muzeele, valorile mobiliare, amenajarile hidrotehnice , stabilimentele termale de stat, contributiile financiare ale intreprinderilor industriale si comerciale) si bunurile publice . Prima notiune este cea care cuprinde bunurile aflate in mina statului sau a unor colectivitati publice care servesc direct sau indirect la realizarea scopurilor administrative si sunt supuse in principiu dreptului civil , iar a doua notiune cuprinde bunurile folosite pentru realizarea sarcinilor administratiei ( cai ferate , drumuri publice, piete, parcurile, malurile marii, cursurile de apa, bunuri utilizate in comun) sau( bunuri ce formeaza patrimoniul administrativ , cladiri administrative, scoli , biserici , fortificatiile , zacamintele , cimpurile de insructie cu materialul adecvat, masini , instrumente, echipament de birouri etc.).

Cat despre expresia ,, bunuri publice" , autorul face remarca potrivit careia in doctrina germana acestor bunuri li se aplica un regim de drept public.

Spre deosebire de doctrina franceza unde dupa cum se vede ca terenurile muzeele, amenajarile hidrotehnice, stabilimentele termale de stat intra in sfera domeniului public national deci destinate uzului public sau afectate unui serviciu public , in ce priveste doctrina germana actuala , aceste bunuri fac obiectul comertului, si sunt supuse dreptullui comun.

Pe de alta parte insa doctrina germana apreciaza ca ,,echipamentului administrativ i se aplica un regim de drept public" fata de autorii francezi care-l considera regula, o ,, dependinta a domeniului privat" al administratiei.

Este foarte impotrtant in studiul nostru faptul ca ,,doctrina contemporana acorda ,vizibil o importanta deosebita notiunii de

domeniu public " , chiar in cazul in care daca dupa cum se observa , opiniile , atit sub aspectul ,, strict terminologic cat si sub aspectul notelor de continut" sunt diferite de la scoala franceza la scoala germana.

Iar dupa cum spunea si marele profesor Antonie Iorgovan, un lucru insa ramine cert, ,,nici o lucrare fundamentala de drept administrativ nu poate face abstractie de teoria domeniului public". Asupra ideii de interes general trebuie sa staruim, ideea in ansamblu trbuie sa garanteze realizarea corecta a serviciului public in tara noastra la fel ca si peste tot in Europa.

Dar la noi in tara nu se intimpla de loc in acest fel si doar pe hartie lucrurile stau mai bine , insa realitatea este cu totul alta : parcurile, padurile , malurile lacurilor , plantatiile , trotuarele au devenit simple monede de schimb pentru cei cu influenta si cu moralitate indoielnica. Zilnic sut puse in posesie pentru ,,un metru de verdeata" persoane influente , construid peste noapte sedii de birouri, cartiere rezidentiale pe care majoritatea romanilor nu si le pot permite.

Devine din ce in ce mai vizibil faptul ca orice alt proiect viabil paleste inexplicabil in fata expansiunii fara limite a razboiului imobiliar. Asfel de aspecte negative este lesne de inteles ca nu si le doreste nimeni , insa definitia domeniului public este cu totul si cu totul diferita fata de aceste aspecte inexplicabile, astfel raliindu-ne definitiei date de prof. univ. dr. Antonie Iorgovan definim domeniul public c-a fiind format din ansamblul bunurilor mobile si imobile publice si private care prin natura lor sau vointa legiuitorului sunt supuse unor norme speciale de protectie deduse din faptul ca au o utilitate publica satisfacind in mod direct sau indirect un inters public si care sunt supuse unui regim juridic de putere publica, asupra lor exercitindu-se, de catre o persoana morala de drept public ,un drept de proprietate publica sau un drept de paza si protectie administrativa .

Potrivit acestei definitii n-ar mai trebui sa ne confruntam cu neajunsuri in ce priveste capacitatile de utilizare si de punere in valoare a domeniului public , si lucrurile sa intre pe fagasul cel bun.