Partile in litigiile de contencios administrativ

Partile in litigiile de contencios administrativ

1.Calitatea de reclamant (subiecte de sezina) - Legitimarea procesuala activa in contenciosul administrativ

Titularul actiunii in contenciosul administrativ poate fi orice persoana care se considera vatamata atat intr-un drept personal cat si intr-un interes legitim personal, sau, dupa caz, de natura publica.

Ca element de noutate, legea include in aceasta categorie, in mod explicit, si terta persoana, vatamata printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Textul legii nu precizeaza despre ce fel de persoana este vorba, folosind formularea cu caracter general "orice persoana", de unde tragem concluzia ca sunt avute in vedere, in egala masura, atat persoanele fizice cat si persoanele juridice.

In definitia legala data notiunii de 'persoana vatamata' in art.2 alin.1 se pot identifica trei parti distincte:

a) persoana vatamata este in primul rand o persoana fizica sau juridica titulara a unui drept (subiectiv), definit in alta sectiune ca fiind 'orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce atingere printr-un act administrativ'.

Persoanele fizice sau juridice pot fi vatamate in drepturile[1] lor si prin efectul tacerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).

Persoanele fizice sau juridice trebuie sa aiba capacitate juridica si procesuala. Persoanele fizice pot actiona in contencios administrativ chiar daca nu au cetatenia romana, deoarece legea nu face nici o precizare in acest sens.

b) In al doilea rand, sunt asociate persoanelor vatamate si grupurile de persoane fizice. Intentia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de actiune colectiva, intemeiata pe comunitatea de drepturi si interese vatamate, exercitata in comun de mai multe persoane fizice.

Conform legii, sunt 'asimilate' persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

In primul rand, din analiza textului rezulta ca suntem in prezenta unei actiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaza anularea actului administrativ, in temeiul interesului public. Actiunea este asimilata in ceea ce priveste celelalte aspecte in totalitate actiunii persoanei fizice sau juridice vatamate in drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleasi, la fel procedura prealabila administrativa.

Legea prevede expres posibilitatea tertului fata de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar daca nu i se adreseaza direct. Consideram textul superfluu, aceasta posibilitate reiesind clar atat din art.1 alin.1: 'orice persoana care se considera vatamata [.] se poate adresa [.]', cat si din ansamblul reglementarii contenciosului administrativ, fiind recunoscuta de asemenea si de practica judiciara inca din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Utila este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terti - de la luarea la cunostinta a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

In ce priveste anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacra reglementari speciale, detaliind conditiile si obiectul actiunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de:

Avocatul Poporului, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobandeste, de drept, calitatea de reclamant;

Ministerul Public, atunci cand apreciaza ca prin acte administrative unilaterale individuale s-au incalcat drepturile, libertatile si interesele legitime ale persoanelor, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, cand Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un interes public, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente;

Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa solicite instantei constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice;

Prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici pot introduce actiunile reglementate la art. 3 - "tutela administrativa";

orice persoana de drept public, pentru apararea unui drept propriu incalcat (contencios subiectiv) sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim public (contencios obiectiv).

Introducerea unor subiecte de sezina precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, etc. si reglementarea unui nou mecanism de promovare a actiunilor de contencios administrativ, asa cum s-a aratat mai sus, prin intermediul Avocatului Poporului si a Ministerului Public, dublate de unele imperfectiuni de redactare ale unor texte legale, au dat nastere chiar de la inceput unor controverse cu privire la corecta interpretare a legii, mai mult, au determinat sesizarea Curtii Constitutionale cu privire la exceptia de neconstitutionalitate a unor prevederi ale Legii 554/2004, insa prin Decizia nr. 507/17.11.2004 Curtea Constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate.

Suntem in prezenta unui contencios subiectiv, atunci cand sunt vatamate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezulta din formularea impersonala 's-a vatamat un interes legitim' din finalul textului, ce poate fi interpretata in sensul ca se refera si la interesul legitim public (2).

Persoanele de drept public sunt Statul roman, reprezentat prin Ministerul finantelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridica), ministerele, judetul, orasul si comuna, precum si alte entitati declarate ca atare prin legi sau hotarari de Guvern[2] (Fondul roman de Dezvoltare Sociala, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, etc.).

Actiunea Prefectului si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. Tutela administrativa. Legea nr. 554/2004 reglementeaza un aspect care apartine, ca domeniu de reglementare speciala Legii administratiei locale si Statutului functionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, in termenele prevazute in lege, in fata instantei de contencios administrativ, actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale, si de posibilitatea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici de a ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica, in conditiile prezentei legi si ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata. In ambele cazuri, pana la solutionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.

Tutela administrativa este o notiune consacrata a doctrinei dreptului administrativ, desemnand un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are doua forme: prima, mai 'dura', da dreptul autoritatii de tutela (reprezentanta puterii centrale) sa anuleze, sa aprobe, sa autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrativ. Pana in 2004, cea mai cunoscuta forma de tutela administrativa din legislatia noastra era cea jurisdictionalizata, exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administratiei publice locale⁶.

In prezent, exista doua astfel de autoritati publice, insarcinate cu tutela administrativa:

a) Prefectul, care este autoritate de tutela administrativa jurisdictionalizata pentru autoritatile administratiei publice locale. In aceasta calitate, prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ, dispozitiile primarului, hotararile consiliului local, dispozitiile presedintelui consiliului judetean si hotararile consiliului judetean. Prefectul exercita actiunea in contencios administrativ ca reprezentant al statului, in temeiul textelor constitutionale art.123 alin.5 din Constitutie ('prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept'), ale Legii nr.340/2004 privind institutia prefectului, ca lege speciala, si ale legii contenciosului administrativ, ca lege generala, prin urmare are legitimare procesuala activa conferita prin aceste reglementari.

. Termenul de contestare este diferit, in functie de tipul actului administrativ:

(1) actele administrative individuale pot fi atacate in termenul de 6 luni prevazut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, in temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul incepe sa curga este acela al efectivei luari la cunostinta de catre prefect a actului administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul legal sugerand si faptul ca intarzierea in luarea la cunostinta constituie motiv temeinic pentru introducerea actiunii cu depasirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situatii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 obliga secretarul unitatii administrativ teritoriale sa comunice catre autoritatile, institutiile si persoanele interesate - printre care cel mai interesat este prefectul - actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judetean si presedintele acestuia, in termen de cel mult 10 zile, daca legea nu prevede altfel (art.85 lit.h).

(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricand, in baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ.

Obiectul controlului de tutela administrativa exercitat de prefect este actul administrativ, insa si faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral - tacerea administrativa si refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.

Astfel, prefectul, actionand in temeiul dreptului si interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cand constata ca inactiunea unei autoritati publice este contrara interesului public, sa solicite acesteia, printr-o petitie, indeplinirea atributiilor legale, iar in cazul tacerii sau a refuzului, poate duce conflictul in fata instantei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publica la realizarea atributiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuza sa inainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuza sa ia act de incetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decat incompatibilitatea. Inactiunea poate fi sanctionata insa numai atunci cand ea are legatura cu o atributie de putere 'legata' a autoritatii publice, nu si atunci cand ea vizeaza atributii exercitate cu putere discretionara, deoarece institutia de control nu se poate substitui celei controlate.

Obiectul cererii de chemare in judecata introdusa de prefect poate fi doar anularea in tot sau in parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despagubiri, deoarece aceasta posibilitate este conferita prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.

Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii actiunii si pana la solutionarea cauzei, solutie menita a impiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei functionari a administratiei publice locale. Din pacate, aceasta prevedere este folosita deseori de prefect, organ politic, pentru sicanarea autoritatilor locale conduse de demintari de alta orientare politica, prin urmare consideram ca si prefectul ar trebui sa aiba obligatia de a justifica, in fata instantei, necesitataea suspendarii actului atacat.

In exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, ale presedintelui consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel putin 10 zile inaintea introducerii actiunii in contenciosul administrativ, va solicita autoritatilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplica insa si refuzului nejustificat sau tacerii administrative.

Practica administrativa[3] a demonstrat ca, prin utilizarea acestei atentionari a autoritatii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publica fiind mai interesata sa-si revoce actul decat sa-i fie anulat de catre instanta; pe de alta parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizata de emitent (mai ales in localitatile rurale, care duc lipsa de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofera posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind buna credinta.

Din datele statistice, reiese cu evidenta importanta procedurii prealabile administrative si eficienta ei in cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cand autoritatile locale sunt de buna credinta. In majoritatea cazurilor, se observa o rata de succes de peste 85%, ceea ce dovedeste eficienta maxima a procedurii prealabile.

Pentru admiterea actiunii, prefectul va trebui sa faca dovada si a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei institutii, statul roman) nu are interes, spre exemplu, in anularea unui act administrativ care si-a epuizat deja efectele juridice in mod definitiv si complet - o autorizatie de demolare, de pilda. Actiunea prefectului este scutita de taxa de timbru, si se judeca de urgenta si cu precadere, termenele de judecata neputand depasi 10 zile.

b) Agentia Nationala a Functionarilor Publici, in temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine sa reitereze, intr-o alta formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutela administrativa jurisdictionalizata pentru toate autoritatile publice, centrale si locale, insa numai intr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de functie publica.

Actiunea poate fi introdusa fie impotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de functie publica, fie impotriva refuzului nejustificat sau tacerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agentia va putea contesta actele administrative de numire in functie emise cu incalcarea legii, dar si refuzul autoritatilor publice de a-si indeplini obligatiile derivate din legislatia functiei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o functie vacanta, sau de a asigura evaluarea anuala a functionarilor publici.

In doctrina[4] s-a apreciat, pe buna dreptate, ca Agentia este obligata sa cerceteze toate sesizarile privind incalcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul functiei publice, nu se poate limita la constatarile facute cu ocazia activitatii de control efectuate din proprie initiativa.

Nici in acest caz procedura prealabila prevazuta de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), solutie criticabila atata vreme cat nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atentionare a organului emitent, care astfel nu are obligatia de a incerca medierea, si de a pune capat litigiului in faza administrativa, mai putin costisitoare decat cea judiciara. Agentia Nationala a Functionarilor Publici are insa posibilitatea de a efectua procedura prealabila, deoarece textul nu ii interzice acest lucru; singura diferenta este ca efectuarea recursului administrativ nu proroga termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici va fi nevoita sa achite taxa de timbru de 37000 lei, deoarece nu este scutita prin lege speciala ca in cazul prefectului, consideratiile critice de mai sus fiind reiterabile aici.

Actul atacat (nu si refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt si aici diferite, in functie de tipul actului contestat:

in cazul actelor individuale, 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luari la cunostinta a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agentia Nationala a Functionarilor Publici este o autoritate publica direct interesata de actele administrative emise de autoritatile locale in domeniul functiei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Agentiei de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale, in termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligatie ce rezulta din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001.

actele administrative normative vor putea fi atacate oricand, in baza art. alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotararilor de Guvern adoptate cu incalcarea dispozitiilor legale din domeniul functiei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situatia juridica a functionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.

Atat in cazul actiunii prefectului, cat si a celei exercitate de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizata de catre instanta de contencios administrativ in mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja traditionala distinctie intre contenciosul obiectiv si cel subiectiv.

Astfel, Contenciosul obiectiv are la baza notiunea de 'drept obiectiv', inteleasa ca o regula, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective.

Cu alte cuvinte, in timp ce contenciosul subiectiv are in centrul sau grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aparare a acestor drepturi in fata abuzurilor administratiei, contenciosul obiectiv evoca necesitatea respectarii, in activitatea administratiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate campului semantic al sintagmei 'drept obiectiv'[5].

Instanta va constata care este starea de legalitate, asa cum ea rezulta din acte normative, si daca aceasta stare de legalitate a fost vatamata printr-un act al unei autoritati a administratiei publice locale.

2 Calitatea de parat - Legitimarea procesuala pasiva in contenciosul administrativ

In litigiile de contencios administrativ, calitatea de parat o poate avea, asa cum rezulta din prevederile art. 2, orice autoritate publica, intelegand prin aceasta: "orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public".

Fata de vechea reglementare, care folosea expresia "autoritate administrativa" pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor actiuni de contencios, Legea nr. 554/2004 foloseste expresia "autoritate publica", largind asadar campul de aplicare al legii. Acest lucru il reprezinta o evolutie fireasca a sistemului nostru de drept administrativ, in tendinta generala de a asigura cat mai eficient protectia drepturilor si intereselor legitime ale cetatenilor, a societatii, impotriva oricarui abuz, atat din partea autoritatilor statului sau ale administratiei locale cat si din partea organismelor autorizate sa presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate publica.

De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), actiunea mai poate fi formulata si personal impotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau incheiat actul, ori, dupa caz, se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea. Aceasta posibilitate este conditionata insa de solicitarea de despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere.

Observam ca legiuitorul coreleaza largirea sferei autoritatilor ale caror acte pot fi cenzurate in contenciosul administrativ cu generalizarea concomitenta a categoriilor de persoane ce poarta o raspundere personala. Astfel perechii autoritate administrativa - functionar din vechea reglementare ii corespunde acum perechea autoritate publica - persoana fizica.

Utilizarea notiunii de "persoana fizica" in cuprinsul reglementarii invocate da posibilitatea persoanei vatamate sa solicite despagubiri de la orice persoana, indiferent de statutul sau in cadrul autoritatii, (functionar obisnuit - contractual, functionar public, demnitar ales sau numit, membru al unei asociatii, fundatii sau organizatii, chiar si o persoana ce actioneaza pe baza de voluntariat intr-un organism ce presteaza un serviciu public). Criteriul dupa care se pot determina persoanele avute in vedere de lege este existenta unui raport juridic de munca, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de munca, relatie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) intre autoritatea publica - pe de o parte si persoana fizica - pe de alta parte[6].

O alta chestiune este aceea daca persoana fizica la care se refera art. 16 din Legea nr. 544/2004 poate fi chemata in judecata prin aceeasi actiune formulata impotriva autoritatii publice in care aceasta functioneaza, sau printr-o actiune separata. Din moment ce legea nu dispune, consideram ca pot fi folosite ambele situatii, desi finalitatea s-ar realiza mai bine daca, prin aceeasi actiune ar fi chemati in judecata, atat serviciul public, cat si persoana in cauza.

La randul sau, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana (functionarul), actionata astfel in justitie, poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau dupa caz sa nu elibereze actul a carui legalitate - totala sau partiala - este supusa judecatii.

Determinarea calitatii de parat in aceste litigii prezinta importanta pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 si a competentei instantelor de contencios administrativ, astfel incat, persoanele fizice si juridice sa fie aparate, prin aceasta lege, numai impotriva abuzurilor autoritatilor publice si a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscand faptul ca pentru celelalte litigii se aplica normele de drept material si procesual de drept comun.