Procedura in fata instantei de contencios administrativ

Procedura in fata instantei de contencios administrativ

1. Obiectul actiunii judiciare.

Pentru inceput, este util sa reamintim distinctia ce trebuie facuta intre contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv, primul fiind un proces "contra actului administrativ", raportat la legile care-i guverneaza emiterea, pe cand al doilea are in centrul sau preocuparea fata de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fara a se preocupa de legalitatea obiectiva a actului administrativ.

Obiectul actiunii de contencios administrativ este circumscris de ipotezele in care poate fi sesizata instanta de contencios administrativ, dupa cum urmeaza:

a) actul administrativ ilegal in mod subiectiv. In cazul actului administrativ ce vatama drepturi subiective (sau interese legitime), dupa efectuarea recursului administrativ prealabil, mai exact dupa primirea unui raspuns explicit (refuz nejustificat) sau implicit (tacerea administrativa) negativ la recursul administrativ.

Situatia opusa este aceea in care autoritatea publica raspunde favorabil petitionarului, in urma solutionarii recursului administrativ prealabil. Trebuie avut insa in vedere faptul ca raspunsul favorabil nu presupune automat revocarea actului vatamator, prin urmare nu confera siguranta celui vatamat. In consecinta, un simplu raspuns al autoritatii publice conform caruia petitionarul are dreptate in sustinerile sale nu este suficient, daca nu coincide cu (sau este urmat de) revocarea efectiva a actului. Revocarea actului administrativ ilegal prin intermediul actului emis ca urmare a solutionarii recursului administrativ trebuie sa fie expresa si explicita, clara, neindoielnica. In caz contrar, petitionarul va trebui sa apeleze totusi la instanta de judecata pentru obligarea autoritatii publice la revocare, si, daca este cazul, la emiterea unui alt act, conform legii. Daca, insa, buna-credinta a petitionarului face ca termenul de constatare a actului administrativ, nerevocat de autoritatea publica care a raspuns favorabil la recursul administrativ, sa expire, dreptul de exercitare a actiunii se stinge, prin urmare trebuie acordata o mare atentie manifestarilor de vointa ale autoritatii publice.

De asemenea, revocarea actului administrativ vatamator trebuie urmata, uneori - daca s-a cerut prin recursul administrativ - de emiterea unui alt act, de aceasta data legal; in lipsa unei astfel de masuri, actiunea poate fi intentata, fara a fi nevoie sa se mai reia procedura petitie - refuz - actiune in instanta.

Revocarea poate fi impiedicata de faptul ca actul administrativ a intrat in circuitul civil si a devenit irevocabil, caz in care din raspunsul autoritatii publice emitente la recursul administrativ trebuie sa rezulte acest lucru in mod clar, si sa fie urmat de intentarea actiunii in constatare prevazuta de art.1 alin.6. Situatia se complica, pe de alta parte, atunci cand organul superior ierarhic ajunge la concluzia ca actul este ilegal, in urma solutionarii recursului administrativ, dat fiind faptul ca numai organul emitent are legitimare procesuala activa conform art.1 alin.6. In acest caz, organul superior ierarhic va solicita organului emitent, in baza raportului de subordonare, intentarea actiunii in contencios administrativ pentru constatarea ilegalitatii actului administrativ. In fine, reamintim aici faptul ca revocarea actului administrativ nu scuteste petitionarul de intentarea actiunii in fata instantei de contencios administrativ, pentru despagubiri.

Sintetizand, avem urmatoarele situatii: (1) raspuns favorabil la recursul administrativ, prin care actul administrativ este si revocat, iar daca s-a solicitat, emiterea unui alt act administrativ - actiunea in instanta mai este necesara doar pentru despagubiri; (2) raspuns favorabil, dar care nu este urmat de revocarea actului, respectiv urmat de revocarea actului dar fara emiterea unuia nou - actiunea este necesara, pentru anularea in intregime sau partiala a actului si/sau obligarea la emiterea unuia legal, plus despagubiri; (3) raspuns nefavorabil explicit sau implicit - actiunea poate fi intentata pentru anularea (totala sau partiala) a actului, obligarea la emiterea unui alt act si/sau despagubiri.

b) refuzul nejustificat explicit sau implicit. In cazul refuzului nejustificat acesta poate fi obligarea autoritatii publice la emiterea unui act administrativ sau la efectuarea unei operatiuni administrative, precum si plata despagubirilor pentru daune materiale si/sau morale .

c) actiunea directa exclusiv pentru despagubiri este admisibila in trei cazuri: in cazul reglementat de art.9 alin.4, atunci cand o ordonanta a fost declarata neconstitutionala in urma unei exceptii ridicate in alta cauza (c1), in cazul reglementat de art.9 alin.1,2 si 3, odata cu ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate (c2), respectiv atunci cand autoritatea publica sesizeaza ea insasi instanta de contencios administrativ in vederea constatarii nulitatii actului, fiind in imposibilitate de a-l revoca (c3).

In afara de aceste situatii, nu este admisibila o actiune intentata exclusiv pentru obtinerea de despagubiri pentru daune materiale, sau pentru despagubiri pentru daune materiale si morale, fara a se cere anularea actului administrativ vatamator inca atacabil pe cale directa, chiar daca se ridica exceptia de ilegalitate a actului administrativ. Argumentul pentru aceasta solutie este legat de faptul ca ridicarea exceptiei de ilegalitate este admisibila doar atunci cand nu mai este posibila anularea directa a actului administrativ care produce, nemijlocit, vatamarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim, prin urmare ea va fi admisibila atunci cand este vorba de un act administrativ care nu vatama direct, nemijlocit, dreptul sau interesul partii, indiferent de faptul ca acesta este anulabil pe cale directa sau nu.

Spre exemplu, daca un act administrativ unilateral ilegal (o dispozitie a primarului) este emis in temeiul unui alt act, individual sau normativ (o hotarare guvernamentala), ridicarea exceptiei de ilegalitate fata de acesta din urma (hotararea guvernamentala) este admisibila, deoarece vatamarea dreptului sau interesului este efectul direct al actului atacat direct cu actiune in anulare (dispozitia primarului), si numai indirect a hotararii guvernamentale. Nu este insa admisibila ridicarea exceptiei de ilegalitate a dispozitiei primarului, intr-un proces intentat pentru despagubiri, daca ea mai poate fi atacata cu actiune directa in anulare. Justificarea opiniei pe care o sustinem sta in faptul ca procedura in fata instantelor contencios administrativ are in vedere, in primul rand, desfiintarea prin intermediul lor a actelor administrative ilegale, si numai apoi, in subsidiar, daca anularea nu mai este posibila sau daca ea nu profita imediat partii, ignorarea actului administrativ ilegal ca urmare a ridicarii exceptiei de ilegalitate.

d) in cazul actiunilor de contencios administrativ obiectiv (intentate de prefect, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Ministerul public, persoanele juridice de drept public) nu se pot solicita despagubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.

e) in cazul actiunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus in proces va aprecia daca solicita si despagubiri, in acest caz completandu-si actiunea introductiva.

f) in cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), obiectul actiunii este circumscris partial de art.18 alin.4 din lege, care arata solutiile pe care le poate hotari instanta de contencios administrativ: in faza premergatoare incheierii contractului - obligarea autoritatii publice la incheierea contractului, iar in faza posterioara incheierii acestuia - anularea contractului, obligarea partilor la indeplinirea unei obligatii sau suplinirea vointei acestora atunci cand interesul public o cere, obligarea la plata unor despagubiri. Consideram ca aici mai intra si obligarea autoritatii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operatiuni premergatoare atribuirii contractului administrativ, precum si anularea unor astfel de acte sau operatiuni.

g) actiunile impotriva ordonantelor Guvernului. Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante poate introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate, in masura in care obiectul principal nu este constatarea neconstitutionalitatii ordonantei sau a dispozitiei din ordonanta (art. 9 alin 1) .

Textul art.9 din legea contenciosului administrativ vizeaza, in esenta, doua aspecte: sesizarea Curtii constitutionale in urma unei actiuni intentate cu acest scop exclusiv in fata instantei de contencios administrativ (1), respectiv solutionarea cererilor de despagubiri intemeiate pe ordonante declarate (total sau partial) neconstitutionale, stiut fiind faptul ca instanta de control constitutional poate doar sa declare o ordonanta neconstitutionala, nu poate acorda despagubiri (2). Paratul va fi, in ambele cazuri, Guvernul, iar ca "functionar public vinovat" de emiterea actului poate fi chemat in judecata Primul Ministru si ministrii ce au contrasemnat ordonanta .

Actiunea poate avea ca obiect acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative.

In acest context, vom retine doar doua ipoteze in care textul legal se aplica:

● ordonanta nu a fost inca declarata ca fiind neconstitutionala. Pentru ca o ordonanta sa fie cercetata de Curtea constitutionala si declarata neconstitutionala, o instanta judecatoreasca trebuie sa sesizeze Curtea cu o exceptie ridicata in fata ei; de aceea, Legea nr.554/2004 consacra, in aplicarea textului constitutional, posibilitatea ca actiunea in despagubiri sa poata fi intentata chiar inainte de declararea ca neconstitutionala a ordonantei, tocmai pentru a facilita sesizarea Curtii constitutionale de catre o instanta de judecata.

Aceasta interpretare data textului legal are avantajul de a demonta contradictia intre art.9 alin.1 si art.art.5 alin.1 lit.a, primul sugerand ca este vorba de o actiune in anulare a ordonantei, iar cel de-al doilea avand menirea de a excepta ordonantele guvernamentale de la controlul instantelor de contencios administrativ

Art.11 alin.4 precizeaza ca ordonantele pot fi atacate oricand. Se ridica insa intrebarea daca actiunea poate fi intentata pana la aprobarea ordonantei prin lege, sau si dupa acest moment? Consideram ca, prin aprobare, Parlamentul verifica in ce mod a fost respectata legea de abilitare de catre Guvern, isi insuseste dispozitiile ordonantei si le aproba printr-o lege, fara ca ordonanta sa devina propriu zis lege; prin urmare, ea mai poate fi incadrata in sfera de aplicare a textului art.126 din Constitutie si dupa aprobarea de catre Parlament . Problema este insa ca in acest moment avem regimuri diferite pentru ordonante si legi, numai primele putand beneficia de dispozitiile art.126 din Constitutie si de cele ale art.9 din Legea nr.554/2004. Corelativul este, in cazul legilor neconstitutionale, faptul ca orice persoana fizica sau juridica are posibilitatea de a intenta o actiune in anulare contra unui act administrativ de punere in aplicare a legii, ridicand exceptia de neconstitutionalitate a acelei legi si demonstrand astfel ilegalitatea actului (neconstitutionalitatea este o forma mai grava de ilegalitate).

Concluzia pe care o sustinem, cum ca nu suntem in prezenta unei actiuni in anulare a ordonantei, ci a uneia in despagubiri, este confirmata si de prevederea conform careia "instanta, dupa pronuntarea Curtii constitutionale, repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, (.)"; ne intrebam, in acest context, ce motive mai sunt pentru a continua judecarea acestui proces, daca nu judecarea cererii de despagubiri, stiut fiind faptul ca ordonanta este deja suspendata de drept, ci doar acorda despagubiri dupa declararea ei ca neconstitutionala.

ordonanta a fost declarata neconstitutionala. In ipoteza reglementata de alin.4, actiunea este admisibila atunci cand o ordonanta a fost declarata neconstitutionala in urma unei exceptii ridicate in alta cauza. Termenul de intentare a actiunii va fi de 6 luni, respectiv, pentru motive temeinice, de un an de la publicarea deciziei de neconstitutionalitate in "Monitorul Oficial al Romaniei", partea I.

2. Cerinte procedurale.

Reclamantul anexeaza la actiune copia actului administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. In situatia in care reclamantul nu a primit niciun raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile, daca acest demers era obligatoriu. In situatia in care reclamantul introduce actiune impotriva autoritatii care refuza sa puna in executare actul administrativ emis in urma solutionarii favorabile a cererii ori a plangerii prealabile, va depune la dosar si copia certificata dupa acest act.'

In continuare, la primirea cererii, instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii al carei act (sau refuz) este atacat sa ii comunice de urgenta acel act (sau motivatia refuzului), impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.

Daca autoritatea publica nu trimite in termenul stabilit de instanta lucrarile cerute, conducatorul acesteia va fi obligat, prin incheiere interlocutorie, sa plateasca statului, cu titlu de amenda judiciara, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata.

In consecinta, vom sintetiza situatiile juridice ce apar ca urmare a aplicarii textului legal astfel:

(1) in cazul atacarii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odata cu cererea introductiva de instanta, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ prealabil inregistrat la autoritatea publica (b), respectiv raspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) .

Tertul fata de actul administrativ, aflat in imposibilitate de a obtine copia actului administrativ vatamator de la destinatar sau de la autoritatea publica, va afirma doar existenta actului, urmand a deveni aplicabile dispozitiile art.13 alin.2- instanta va solicita autoritatii publice emitente comunicarea, de urgenta, a actului atacat, stabilind pentru aceasta si un termen, de preferinta scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu celeritate. Astfel, conform art.13, la primirea cererii, instanta dispune citarea partilor si poate cere autoritatii al carei act este atacat sa ii comunice de urgenta acel act, impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. In mod corespunzator se procedeaza si in cazul actiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.

In cazul in care reclamantul nu prezinta instantei raspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea publica va face aceasta dovada.

(2) in cazul contestarii refuzului nejustificat explicit de solutionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar daca legea omite sa precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea initiala (a) si refuzul propriu-zis, care poate fi doar un inscris, nu si un raspuns verbal (b).

In cazul in care instanta considera util, va solicita autoritatii publice sa-i comunice documentatia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2).

(3) in fine, in cazul refuzului nejustificat implicit (tacerea administrativa), reclamantul depune copia cererii inregistrate la autoritatea publica, in functie de data acesteia putand fi determinata imprejurarea expirarii termenului de raspuns; de asemenea, in cazul in care autoritatea publica i-a comunicat prelungirea termenului de raspuns, conform Ordonantei Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat sa ataseze si acest inscris.

Dovada prelungirii termenului de raspuns, atunci cand reclamantul omite sa prezinte inscrisul, incumba autoritatii publice, la prima zi de infatisare sau odata cu comunicarea documentatiei cerute de instanta, de aceea este foarte important ca aceasta prelungire a termenului sa fie comunicata cu confirmare de primire, sau utilizand toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada sa poata fi realizata.

(4) legea incearca sa favorizeze nejustificat Ministerul public si Avocatul poporului, subiecte cu legitimare procesuala activa speciala, exonerandu-le de obligatia atasarii copiei actului administrativ atacat, desi aceste entitati au cunostinta de acest act.

Astfel, Avocatul poporului poate introduce actiunea in contencios administrativ numai ca ultim resort, dupa ce procedurile prevazute de legea speciala nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declansarea controlului exercitat de aceasta institutie este de la sine inteles ca persoana fizica trebuie sa prezinte actul administrativ vatamator, sau, in caz contrar, autoritatile publice sunt obligate sa comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizata de lege este, prin urmare, doar aceea in care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuseste sa obtina o copie de pe actul administrativ vatamator.

La fel, Ministerul public are o multitudine de mijloace prin care poate intra in posesia actului administrativ vatamator, si nu vedem de ce nu ar trebui sa-l prezinte in copie la introducerea cererii.

In consecinta, consideram ca si Avocatul poporului, si Ministerul public au obligatia de a atasa, in copie, actul administrativ atacat, documentatia ce a stat la baza emiterii lui fiind solicitata de instanta sub sanctiunea amenzii judiciare aplicate conducatorului autoritatii publice.

(5) amenda judiciara. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedura de infrangere a rezistentei autoritatii publice in privinta comunicarii documentatiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are sanse de succes in practica, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel, consideram binevenita instituirea unui sistem proportional de calcul al amenzii judiciare pe zi de intarziere, aplicata conducatorului autoritatii publice parate. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma sa fie actuala pentru o lunga perioada de timp. In prezent, salariul minim brut pe economie este (330 RON), iar amenda judiciara va fi, prin urmare, 330.000 lei (33 lei noi) / zi de intarziere, suma suficient de importanta pentru a infrange rezistenta conducatorului autoritatii publice.

Trebuie observat insa ca legea acorda instantei de contencios administrativ puterea discretionara de a aprecia cand intarzierea este nejustificata, fiind aplicabil in completare art.108¹ alin.2 C.pr.civ. ; consideram ca, pentru aplicarea acestui text de lege in spiritul sau si in considerarea faptului ca trebuie sa avem o administratie eficienta, dedicata cetateanului si nevoilor sale, cateva aspecte necesita precizari:

a) ineficienta interna a autoritatii publice nu poate fi considerata ca justificare pentru intarziere;

b) lipsa din localitate a conducatorului autoritatii publice nu este o justificare pentru intarziere, deoarece obligatia comunicarii actelor este instituita pentru autoritatea publica, ca si entitate, or conducatorul autoritatii are obligatia de a delega expres sau tacit atributiile sale unui functionar public din institutie, pe perioada deplasarii sale din localitate.

c) nici imprejurarea schimbarii mandatului intre persoane (alegeri, numirea altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru intarziere, autoritatea publica avand o activitate permanenta si continua, fara intreruperi; va fi avut insa in vedere, pentru aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicarii incheierii interlocutorii, amenda putand fi chiar divizata intre persoana care a predat mandatul si cea care l-a preluat.

d) daca in fisa postului unui functionar public este prevazuta obligatia comunicarii catre instante a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, intarzierea in comunicare poate fi motiv de sanctionare a acestuia, insa amenda judiciara va fi platita de conducatorul autoritatii publice.

3. Suspendarea executarii actului administrativ.

a) In cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond. In cazul in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate.

Instanta solutioneaza cererea de suspendare, de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor. Cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare.

In ipoteza in care se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de catre instanta, acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plangerea prealabila.

Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleasi motive. Suspendarea executarii actului administrativ are ca efect incetarea oricarei forme de executare, pana la expirarea duratei suspendarii.

Suspendarea executarii actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant, pentru motivele prevazute la art. 14, si prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In acest caz, instanta poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odata cu actiunea principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond. In ipoteza admiterii actiunii de fond, masura suspendarii se prelungeste de drept pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu a solicitat suspendarea executarii actului administrativ.

3.1. Justificarea suspendarii actului administrativ. Solutii posibile

Actele administrative sunt executorii din oficiu si prin ele insele, adica nu necesita interventia unui alt organ pentru a le investi cu formula executorie[7]. Datorita acestui specific, devine necesara suspendarea lor, atunci cand sunt contestate din punct de vedere al legalitatii, si cand prin executarea lor ar putea provoca o paguba persoanelor fizice sau juridice protejate prin institutia contenciosului administrativ.

In dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odata cu introducerea recursului administrativ sau a actiunii in justitie; suspendarea la cerere, insa tot de drept, in unul din aceste doua cazuri; suspendarea judecatoreasca, la cerere, inainte de introducerea cererii in anulare, odata cu aceasta sau dupa pornirea procesului.

Astfel, in principiu, in Franta, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea executiei actului atacat[8]. Exceptiile de la principiu trebuie sa fie prevazute in mod expres. Dimpotriva, in Germania, recursul administrativ este un obstacol in calea executarii actelor care impun obligatii, precum si a celor care restrang drepturi. Exceptiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administratie, care poate ordona, daca un interes public sau privat o cere, executarea imediata a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru ratiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. In Suedia si Norvegia recursul nu paralizeaza executia actului decat daca organul de recurs decide in acest sens, la fel se intampla si in Elvetia, cu exceptia actelor ce obliga la prestatii pecuniare, intotdeauna suspendate .

Fiecare sistem are avantaje si dezavantaje. Sistemul suspendarii de drept incurajeaza pe acei care urmaresc ca actul sa fie aplicat cu intarziere, fara a se intentiona cu adevarat declansarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativa, adica lasata la aprecierea instantei, are dezavantaje nascute tocmai din aceasta putere discretionara a instantei, care poate refuza suspendarea, desi se impune acordarea ei (pe de alta parte, o hotarare de respingere a cererii de suspendare poate fi atacata, la instanta superioara, deci exista modalitati de reformare a ei).

In ce ne priveste, consideram ca acest din urma sistem, de suspendare judecatoreasca, este cel mai putin defavorabil daca avem in vedere ambele parti -administratia si particularii, cu conditia ca suspendarea sa poata fi ceruta oricand dupa emiterea actului vatamator, adica inainte de introducerea actiunii, odata cu ea sau in cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacra, ca regula generala, suspendarea judecatoreasca, la cerere, odata cu introducerea recursului administrativ sau a actiunii in fata instantei de contencios administrativ

Suspendarea intemeiata pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare judecatoreasca, facultativa, admisibila dupa introducerea recursului administrativ prealabil, si care dureaza pana la solutionarea cauzei pe fond.

Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelasi scop ca si procedurile adminsitrativ jurisdictionale, reglementate prin legi speciale, consideram ca dispozitiile art.14 si 15 se aplica si in cazul contestarii actelor administrativ jurisdictionale, aducand ca argument, in acest sens, si practica instantei noastre supreme intemeiate pe vechea lege [10]

Solutia aleasa de legiuitor este criticabila sub aspectul duratei suspendarii, ea incurajand recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei actiuni in contencios administrativ. Astfel, persoana interesata sa obtina o "pasuire" de la executarea actului administrativ, solicita, dupa introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, si nu mai intenteaza actiunea in fata instantei de contencios administrativ. Obtine, astfel, un ragaz de 30 de zile cat dureaza solutionarea recursului, la care se adauga 6 luni termenul de intentare a actiunii.

Corelativul ar fi fost incetarea de drept a suspendarii la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la solutionarea (explicita sau tacita) a recursului administrativ, perioada suficienta pentru a "deslusi" intentiile persoanei vatamate; in acest caz, reclamantul, cunoscand faptul ca suspendarea actului expira in 30 de zile, ar fi mai diligent in intentarea actiunii in fata instantei de contencios administrativ.

In situatia data, prin urmare, un rol decisiv au instantele de contencios administrativ, care trebuie sa aprecieze cu obiectivitate aparenta de ilegalitate a actului administrativ, si sa hotarasca suspendarea actului cu mare atentie si numai in acele cazuri in care ea se impune cu evidenta.

Trebuie subliniat ca suspendarea dureaza pana la solutionarea cauzei pe fond, adica in prima instanta, nu si pe parcursul solutionarii recursului.

Hotararea instantei va fi o sentinta (art.14 alin.4)[11], deoarece este vorba de o actiune de sine statatoare, nu accesorie uneia in anulare.

3.3. Suspendarea ca accesoriu al actiunii in fata instantei de contencios administrativ. Odata cu actiunea in anulare, sau separat, pe parcursul judecarii fondului cauzei, reclamantul solicita si suspendarea actului administrativ.

Legatura indisolubila dintre actiunea principala in anulare si cea accesorie de suspendare a actului[12] rezulta din formularea art.15 si confirma practica anterioara anului 2004, consacrata prin decizii ale instantei noastre supreme , care a statuat ca, in cazul renuntarii reclamantului la actiunea principala, cererea de suspendare ramane fara obiect, si va fi respinsa pe acest temei . Caracterul accesoriu este confirmat si de faptul ca hotararea instantei asupra cererii de suspendare va fi o incheiere, nu o sentinta.

Practica judecatoreasca anterioara este aplicabila si in prezent: motivele suspendarii trebuie sa apara, de la prima vedere, ca fiind temeinice[15], sa creeze de la inceput o indoiala asupra legalitatii actului contestat, si sa fie cuprinse in considerentele hotararii .

Trebuie subliniat ca cererea de suspendare poate fi formulata separat, pe tot parcursul judecarii fondului, insa suspendarea poate fi dispusa de instanta "pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei", adica pana la expirarea termenului de recurs sau solutionarea recursului.

Aceasta solutie vine sa acopere intr-o anumita masura golul lasat de inadmisibilitatea cererii de suspendare in recurs, inexplicabila daca avem in vedere faptul ca motivele de suspendare ar putea aparea si dupa solutionarea fondului; astfel, titularul autorizatiei de constructie asteapta sa taie copacii de pe terenul construibil pana cand cauza este judecata pe fond, insa solutia de respingere a actiunii in anulare justifica o anumita incredere in solutionarea similara a recursului, ce-l poate determina sa "treaca la fapte", in conditiile in care pastrarea spatiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunitatii locale. In aceasta situatie, daca actiunea in anulare a fost respinsa, introducerea cererii de suspendare este inadmisibila in recurs, solutie legala pe care o consideram deosebit de criticabila.

Initiatorul legii afirma ca un alt corelativ este recursul in situatii deosebite, reglementat de art.21 al legii , prilej cu care se poate solicita si suspendarea actului; consideram ca aceasta concluzie nu se desprinde din lege, recursul in situatii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu exceptia termenului de intentare si a motivatiei intentarii, si, in plus, el nu descrie o situatie ce poate interveni in practica, ci una ipotetica, teoretica, dupa cum recunoaste si initiatorul[18], prin urmare aplicabilitatea sa este nula, impunandu-se chiar abrogarea.

3.4. Calea de atac contra hotararii de suspendare. In temeiul vechii legi, practica judecatoareasca a fost inconsecventa in problema naturii juridice a hotararii de suspendare: incheiere sau sentinta . Curtea Suprema de Justitie s-a pronuntat la inceput in sensul ca incheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului administrativ atacat nu este supusa, separat, nici unei cai de atac, ci, facand aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 si 316), doar odata cu hotararea asupra fondului . Ulterior, practica instantei noastre supreme a luat o alta turnura, statuand printr-o decizie in interesul legii ca "este susceptibila a fi atacata cu recurs atat hotararea prin care se solutioneaza cererea de suspendare a executarii actului administrativ formulata in cadrul actiunii principale, cat si hotararea prin care o atare cerere este solutionata separat" , aceasta fiind practica ulterioara .

Noua lege nu rezolva foarte clar problema, statuand ca suntem in prezenta fie a unei incheieri, fie a unei sentinte, dupa caz. Explicatia initiatorului este insa aceea ca este vorba de sentinta atunci cand cererea de suspendare este introdusa separat, in temeiul art.14, si de incheiere atunci cand cererea este accesoriu actiunii in anulare (art.15) .

Atat sentinta, cat si incheierea, vor putea fi atacate cu recurs, in termen de 5 zile de la pronuntare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice si pe parcursul solutionarii recursului.

3.5. Sintetizand, dupa efectuarea recursului administrativ se poate solicita si acorda suspendarea pana la solutionarea fondului, pe cand in cazul actiunii accesorii, se poate solicita si acorda suspendarea pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

Competenta de judecare a cererii de suspendare apartine instantei competente sa judece fondul litigiului, fiind inadmisibila alegerea unei alte instante competente teritorial atunci cand actiunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, si ulterior actiunea in anulare). Prin urmare, optiunea realizata de reclamant la intentarea actiunii in suspendare este obligatorie si pentru actiunea in anulare.

O alta situatie este aceea cand doua persoane diferite ataca acelasi act administrativ, una alegand instanta de la domiciliul sau, alta instanta de la sediul autoritatii publice. In acest caz, daca este vorba de un act individual, suspendarea se judeca in functie de motivele invocate de fiecare persoana, actul putand fi suspendat de la executare numai in ceea ce priveste persoana a carei cerere este admisa, adica partial.

In fine, o precizare foarte importanta este aceea ca, daca prin lege speciala se prevede o alta instanta competenta sa judece cererea de anulare a actului administrativ, dispozitiile ei prevaleaza, fiind aplicabile si cererii de suspendare.

3.7. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supusa unor anumite conditii: a) poate viza doar acte normative; b) este intemeiata doar atunci cand prin actul normativ se perturba grav activitatea unui serviciu public "administrativ"[24]; c) este intemeiata pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vatamat, fiind, prin urmare, "obiectiva"; d) este independenta de actiunea in anularea actului administrativ normativ.

In primul rand, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atata vreme cat persoana juridica de drept public sau privat care administreaza acel serviciu public de importanta nationala are posibilitatea si interesul de a actiona ea insasi pentru anularea actului administrativ normativ, si, odata cu recursul administrativ sau cu intentarea actiunii in anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; in acest caz, exista atat un interes public pentru mentinerea serviciului public, cat si un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele doua se suprapun, fiecare in parte justificand actiunea in anulare si cea pentru suspendare.

In al doilea rand, ne intrebam ce sens are suspendarea actului administrativ daca nu se solicita totodata anularea actului administrativ, stiut fiind faptul ca Ministerul public poate intenta actiunea in anulare fara a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezulta nicidecum "legatura" cererii de suspendare cu actiunea in anulare, asa cum sustine initiatorul legii[25].

De asemenea, atunci cand Ministerul public actioneaza in numele unei persoane fizice sau juridice vatamate, actiunea in anulare este una intemeiata pe ilegalitatea subiectiva a actului, pe cand cererea de suspendare reglementata de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al "interesului public major"; in consecinta, nu este admisibila introducerea de catre Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatama drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, asa cum sustine initiatorul legii .

3.8. Suspendarea de drept a actului administrativ. In temeiul unor dispozitii ale legii contenciosului administrativ, dar si a unor legi speciale, introducerea actiunii in contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat.

Este cazul contenciosului obiectiv declansat la initiativa Prefectului sau a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (art.123 din Constitutie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).

De asemenea, in temeiul Legii nr.215/2001, hotararea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvarii consiliului sunt suspendate de drept in momentul intentarii actiunii de catre consilierii interesati (art.57 alin.3 si art. 58 alin.3).

Justificarea acestei optiuni a legiuitorului, ce are in vedere faptul ca prin astfel de actiuni se apara legalitatea obiectiva si buna functionare a administratiei publice, nu scapa criticilor, deoarece se creaza o situatie favorizata, in care reclamantul nu trebuie sa motiveze in nici un fel necesitatea suspendarii, iar aplicarea in practica a acestor dispozitii poate duce la abuzuri - cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, in mod sicanator, introduce actiuni in contencios administrativ, blocand astfel activitatea autoritatilor administratiei publice locale in care activeaza demnitari de alta orientare politica.

Din pacate, in cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei solutii diferite prin lege, intrucat suspendarea de drept este impusa prin Constitutie - situatie in aceeasi masura criticabila, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de functionare, nu de a intra in detaliu si a reglementa exhaustiv anumite institutii de drept.

In cazul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, insa, consideram necesara si posibila modificarea legii in sensul in care si aceasta autoritate sa fie obligata sa-si justifice cererea de suspendare adresata instantei de contencios administrativ.

4. Introducerea in cauza a functionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ.

4.1. Sediul materiei. Art.16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea in judecata si a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a incheiat actul ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, insa numai in cazul in care se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva. La randul ei, persoana actionata astfel in justitie il poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Legitimarea procesuala speciala reglementata de acest text legal priveste persoane fizice care au contribuit, intr-o masura mai mare sau mai mica, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.

4.2. Caracteristicile actiunii.

a) Textul vizeaza persoane fizice care au elaborat, emis sau incheiat actul, prin urmare legea acopera atat sfera functionarilor publici, cat si pe cea a demnitarilor, dar si personalul angajat cu contract de munca in autoritatile publice sau in serviciile publice.

b) Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat in final acest act - cei care au emis avize, acorduri, cei care au facut propunerea in vederea emiterii actului, cei care au participat in comisia de licitatie, cei care au contrasemnat actul, etc. Raspunderea lor se angajeaza de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ - de exemplu, emiterea unei autorizatii de constructie pe un teren mai mare decat are in proprietate beneficiarul, incalcand dreptul de proprietate al altei persoane.

c) Prin emiterea actului administrativ sunt vizati cei care semneaza actul administrativ, in baza competentei legale, determinand calitatea de emitent pentru autoritatea publica pe care o reprezinta. Aici intervine o raspundere derivata din atributiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmand ca, in cazul in care actul a fost elaborat ilegal, el sa solicite instantei introducerea in cauza si a persoanei care a elaborat actul, pentru a raspunde solidar cu aceasta.

d) Incheierea se refera la manifestarea de vointa prin care autoritatea publica devine parte a unui contract administrativ, si ea poate fi un act administrativ distinct (hotararea consiliului local, spre exemplu), prin care se aproba un contract administrativ. Raspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai multe ori, incheie contractele administrative, va fi angajata pe principiul solidaritatii, cu exceptarea celor care nu au participat la sedinta sau au votat impotriva.

e) In fine, poate fi actionata in instanta si persoana fizica care a semnat (in solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabila pentru tacerea administratiei, care este cea insarcinata cu raspunsul in termen la petitii (conducatorul autoritatii publice, in temeiul art.4 din Ordonanta Guvernului nr.27/2002, in solidar cu seful compartimentului care avea competenta de a rezolva petitia - art.13 - sau cu seful compartimentului de relatii cu publicul, daca petitia nu a fost repartizata corespunzator - art.6).

f) Raspunderea persoanei fizice poate fi angajata daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru intarziere, prin urmare ea este inadmisibila in actiunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.

Constatam ca "activarea" calitatii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de emiterea (elaborarea, incheierea) actului apartine, in principiu, reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovata, ci doar semnatarul actului; prin urmare, asa cum s-a intamplat si pe baza vechii legi, in unele procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar in altele el este interesat doar de obtinerea despagubirilor, nu si de cine le plateste; de asemenea, in unele cauze instanta poate hotari obligarea functionarului la despagubiri, pe cand in altele, utilizandu-si puterea discretionara conferita de lege, poate respinge acest capat de cerere, obligand doar autoritatea publica, situatii inechitabile si inexplicabile din punct de vedere al principiului egalitatii tuturor in fata legii.

Se favorizeaza, in acest fel, din pacate, plata din bugetele publice a unor greseli personale, fara ca efectul "educativ" al condamnarii sa se produca, fiind astfel incurajata lipsa de responsabilitate atat in randul demnitarilor publici, cat si a functionarilor publici.

Consideram ca se impune, de lege ferenda, instituirea obligatiei pentru instanta de a introduce fortat in proces persoana fizica vinovata, identificarea ei fiind realizata pe baza informatiilor solicitate autoritatii publice, iar in cazul in care aceste infomatii nu sunt comunicate, va raspunde persoana semnatara a actului.

In cazul functionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea publica poate, in baza dreptului comun procesual, sa ceara interventia fortata a functionarului in cauza, pentru ca hotararea sa-i fie opozabila; din coroborarea dispozitiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 - statutul functionarilor publici - rezulta ca interventia fortata a functionarului este necesara, intrucat recuperarea sumelor platite cu titlu de daune se face direct in baza hotararii de contencios administrativ ramasa irevocabila, fara a fi nevoie de introducerea de catre autoritatea publica a unei actiuni in regres[27].

Consilierii locali sau judeteni raspund in nume propriu, pentru activitatea desfasurata in exercitarea mandatului, precum si solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte si pentru hotararile pe care le-au votat. In procesul-verbal al sedintei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va mentiona in mod expres votul acestuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul alesilor locali).

In fine, pentru persoanele angajate cu contract de munca, exista raspunderea patrimoniala reglementata de art.270 C. muncii.

g) Sintetizand, pe baza unui exemplu concret, putem spune ca hotararea ilegala a unui consiliu local atrage raspunderea in solidar a membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum si a functionarilor vinovati de elaborarea proiectului de hotarare. In conditiile refuzului reclamantului sau a instantei de a introduce in cauza functionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile raspunderii civile a functionarului public sau a salariatului, iar in cazul alesilor locali, Legea statutului alesilor locali nr.393/2004, care, din pacate, nu prevede forme specifice de raspundere civila.

4.3. Chemarea in garantie a superiorului ierarhic, justificata in mod corect in lege ca fiind intemeiata pe faptul ca s-a primit un ordin scris, este in concordanta cu solutia promovata de Statutul functionarilor publici, care, in art.43 alin.2, prevede posibilitatea functionarului inferior de a refuza, motivat, indeplinirea dispozitiilor date de functionarul superior, atunci cand le considera ilegale; el va fi, insa obligat sa execute dispozitia, daca, in urma refuzului, primeste un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu il face raspunzator pe el, ci pe superiorul ierarhic.

O omisiune a legii face ca acest alineat sa vorbeasca doar de "elaborarea" actului, nu si de emiterea sau de incheierea lui, insa dispozitiile sale trebuie interpretate in spiritul intregului articol, ca incluzand si aceste situatii.

Chemarea in judecata a functionarului public se face odata cu actiunea in despagubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii actiunii in anulare sau in obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi ceruta pe cale principala, ulterior judecarii cererii de anulare, atunci cand despagubirile nu au putut fi cunoscute la data judecarii cererii in anulare, sau in fata instantei de contencios administrativ, atunci cand nu se doreste anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem ca nu este admisibila chemarea in judecata a functionarul public pe calea unei actiuni principale cu acest singur obiect[28].

Raspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajata prin actiune in regres, potrivit dreptului comun (art.26 din lege), si atunci cand nu aduce la indeplinire dispozitiile hotararii judecatoresti de contencios administrativ, iar conducatorul autoritatii publice este obligat de instanta la plata unei amenzi de intarziere, sau atunci cand, pe acelasi motiv, reclamantul solicita acordarea daunelor pentru intarziere, in conditiile art.24 alin.2 din lege. In cazul in care cei vinovati sunt demnitari sau functionari publici, se aplica reglementarile speciale.

5. Solutii posibile in dispozitiv.

Art.18 din lege reia art.11 din vechea reglementare, Legea nr.29/1990, text ce a fost contestat in fata Curtii Constitutionale, pe motivul ca nu prevedea posibilitatea de a se recunoaste pe calea contenciosului administrativ "existenta unui drept". Instanta de contencios constitutional a respins exceptia ca vadit nefondata, art.48 din Constitutie presupunand existenta in prealabil a unui drept, nu transformarea actiunii de contencios administrativ intr-una civila, de constatare .

Deoarece noua lege reglementeaza tot un contencios de plina jurisdictie, instanta poate adopta urmatoarele solutii, prezentate in cele ce urmeaza.

5.1. Anularea in intregime sau in parte[30] a actului administrativ. Anularea in parte a actului, desi prin cerere s-a solicitat anularea totala a actului, poate fi consecinta epuizarii unor efecte ale acestuia pana la darea hotararii . Anularea poate fi insotita de obligarea administratiei la emiterea unui alt act, legal de aceasta data[32].

In considerentele hotararii, instanta se va pronunta si asupra ilegalitatii actelor sau operatiunilor care au stat la baza emiterii actului atacat (art.18 alin.2); problema care se ridica aici este aceea daca ne aflam in prezenta unor efecte specifice exceptiei de ilegalitate, ce implica inlaturarea din cauza a actului cercetat, sau instanta poate chiar decide anularea actului administrativ ilegal. Consideram ca prin "pronuntare" legiuitorul vizeaza doar constatarea ilegalitatii actului, si poate decide doar inlaturarea lui din cauza[33]; daca nu am interpreta astfel textul legal, ar insemna ca pe calea unei veritabile exceptii de ilegalitate sa se poata ajunge la anularea unor acte care nu au fost atacate in termenele legale, concluzie inadmisibila din perspectiva ratiunii de a fi a acestor termene de prescriptie.

Nu acelasi lucru se poate spune despre sfera solutiilor posibile in dispozitiv cu privire la actele subsecvente actului atacat, instanta putand anula si aceste acte, a caror ilegalitate deriva din actul pe care se intemeiaza.

5.2. Obligarea autoritatii publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a unei adeverinte sau a oricarui alt inscris; constatam o restrangere a obiectului acestei actiuni doar la obtinerea de inscrisuri, cu omiterea operatiunilor administrative; din acest punct de vedere, textul este neconstitutional, pentru ca art.52 nu restrange sfera obiectului hotararii de obligare la rezolvarea cererii; in consecinta, interpretarea constitutionala este aceea ca rezolvarea cererii poate fi impusa prin orice modalitate , chiar prin efectuarea unor operatiuni administrative, cu conditia ca raportul juridic stabilit intre administratie si particular sa fie unul de drept administrativ.

Hotararea judecatoresca nu poate insa tine loc de act administrativ, sau sa-l modifice[35], cu exceptia anularii partiale, care este in esenta o modificare.

Instanta poate sa oblige administratia exclusiv sa raspunda la cerere, in temeiul actualului art.51 din Constitutie privind dreptul de petitionare[36] si al Ordonantei Guvernului nr.27/2002.

5.3. Obligarea la plata de daune materiale sau morale (alaturi de anularea actului sau de obligarea la rezolvarea cererii, adica in caz de admitere a actiunii principale, respectiv atunci cand actul administrativ a fost revocat de emitent sau anulat de instanta).

Se pot acorda exclusiv daune, prin actiune separata, atunci cand nu se cunostea intinderea pagubei la data judecarii cererii de anulare (sau de obligare la rezolvarea cererii). Astfel, cand persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei.

Actiunea ulterioara in despagubiri necesita precizarea mai multor aspecte:

a) poate fi intentata numai atunci cand intinderea despagubirii nu a fost cunoscuta la data intentarii actiunii in anulare (sau in obligare, chiar daca legea a omis sa precizeze acest lucru);

b) actiunea in anulare sau in obligare trebuie sa fi fost intentata si admisa;

c) termenul de prescriptie este de un an, socotit de la data cand persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei, nu de la emiterea actului administrativ.

d) instanta competenta sa solutioneze cererea este tot instanta de contencios administrativ, deoarece ne aflam in prezenta unei laturi a actiunii de contencios administrativ.

e) cererea se judeca de urgenta si cu precadere, fiind supusa taxei de timbru pentru cererile neevaluabile in bani, in prezent de 37000 lei (3,7 lei noi).

f) daunele solicitate prin actiune pot fi materiale sau morale[37]; daca, odata cu cererea de anulare sau de obligare, s-au solicitat daune materiale, art.19 este aplicabil pentru solicitarea ulterioara a daunelor morale, si invers.

Jurisprudenta romana a decis ca despagubirile cerute in contencios administrativ pot fi intemeiate pe prejudiciul suferit de reclamant prin deprecierea monedei nationale in perioada cat sumele sale retinute ilegal de administratie au fost imobilizate, sau pe prejudiciul rezultat din beneficiul nerealizat de reclamant pe perioada imobilizarii acelor sume

g) actiunea principala in despagubiri este admisibila in mai multe cazuri:

(1) atunci cand un act administrativ normativ a fost anulat in urma actiunii intentate de o alta persoana fizica sau juridica, iar reclamantul a fost vatamat la randu-i prin act. In aceasta situatie, chiar daca este vorba doar de obtinerea despagubirilor pentru un act deja anulat, actiunea va fi introdusa tot in fata instantelor de contencios administrativ, in termenul 1 an de la data cunoasterii pagubei (sau de la data la care trebuia sa fie cunoscuta), aplicabilitatea art. 19 din lege fiind extinsa si la acest caz, deoarece sunt despagubiri acordate pe baza unui act administrativ ilegal, ce atrage competenta instantei specializate de contencios administrativ.

(2) atunci cand actul administrativ nu mai poate fi revocat, deoarece a produs consecinte juridice, iar autoritatea emitenta sesizeaza instanta de contencios administrativ in vederea constatarii nulitatii actului; reclamantul va solicita, in acest caz, doar despagubiri. Persoana fizica sau juridica poate, pe de alta parte, interveni in interes propriu in procesul autoritatii publice declansat pentru constatarea nulitatii actului administrativ ilegal.

(3) in cazul ordonantelor guvernamentale, declarate neconstitutionale sau contestate in vederea ridicarii exceptiei de neconstitutionalitate.

h) Institutia exceptiei de ilegalitate, reglementata pentru prima data in dreptul nostru, ridica o problema discutata si in temeiul vechii reglementari: admisibilitatea solicitarii despagubirilor pe cale principala, prin actiune intentata in fata instantelor de drept comun, care vor aprecia actul administrativ pe calea exceptiei de ilegalitate.

In sustinerea admisibilitatii acestei actiuni se poate aduce ca argument ratiunea de a fi a institutiei exceptiei de ilegalitate, menita a face inaplicabil, in cauza judecata, un act administrativ, fara a fi relevant faptul ca actul respectiv poate fi atacat pe calea unei actiuni in anulare.

Ca si argument contrar, se poate spune ca exceptia de ilegalitate nu intentioneaza sa inlocuiasca actiunea in anulare ca si efecte, prin urmare, ea poate fi ridicata numai fata de acte care nu produc direct vatamarea dreptului sau interesului legitim, respectiv, in cazul nostru, daunele materiale sau morale, ci doar fata de acte care stau la baza actului analizat in proces.

In ce ne priveste, consideram ca actiunea in despagubiri astfel formulata este inadmisibila, pentru argumentele expuse mai sus. Este suficient sa ne imaginam ca o persoana solicita despagubiri pentru un act de impunere ilegal, ridicand exceptia de ilegalitate a acestuia - rezultatul este ca, dupa judecarea cauzei, actul de impunere i se aplica in continuare persoanei in cauza, prin urmare, ea ar fi nevoita, la intervale regulate de timp, sa reitereze astfel de actiuni in despagubiri, solutie inacceptabila daca avem in vedere ca exista actiunea in anulare. Mai mult, in acest caz competenta instantelor de contencios administrativ de a acorda despagubirile in litigii de contencios administrativ este ocolita, in favoarea instantelor de drept comun, ceea ce este, de asemenea, inacceptabil.

Dimpotriva, este admisibila o astfel de actiune in despagubiri, atunci cand actiunea in anulare s-a prescris sau cand actul administrativ a fost executat; termenul de intentare este cel de prescriptie de drept comun, 3 ani, si presupune ridicarea exceptiei de ilegalitate a actului definitivat prin neatacare sau prin respingerea actiunii in anulare.

Intr-o opinie emisa in temeiul vechii reglementari[39], la care ne raliem, prin actiune principala adresata instantelor de drept comun se pot solicita despagubiri si pentru pagubele cauzate prin acte exceptate de la controlul de contencios administrativ.

Nu putem fi de acord cu sustinerea conform careia in cazul actelor administrative exceptate de la contenciosul administrativ in temeiul recursului paralel, raspunderea statului pentru pagubele cauzate prin aceste acte nu poate fi angajata . Dimpotriva, consideram ca raspunderea va fi angajata prin intentarea unei actiuni in despagubiri, cu ridicarea exceptiei de ilegalitate.

i) Rezumand, despagubirile pot fi cerute pe urmatoarele cai procedurale:

- odata cu anularea actului, sau cu actiunea in obligare, printr-o cerere accesorie, care urmeaza soarta cererii principale;

- dupa anularea actului, sau dupa admiterea actiunii in obligare, in termen de 1 an de la cunoasterea pagubei, daca paguba nu a fost cunoscuta la data judecatii, prin actiune principala adresata instantei de contencios administrativ;

- pe cale principala, in cazul ordonantelor guvernamentale declarate neconstitutionale sau odata cu ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate;

- pe cale principala, in urma admiterii actiunii in constatare a nulitatii actelor administrative ce nu mai pot fi revocate;

- pe cale principala, in cazul unui act normativ anulat in urma actiunii unei alte persoane (sau a Ministerului public, sau a Prefectului, Agentiei Nationale a Functionarilor Publici);

- pe cale principala, in fata instantelor de drept comun, cu ridicarea exceptiei de ilegalitate a actului administrativ definitivat prin neatacare, a carui actiune in anulare a fost respinsa, respectiv celui executat;

- pe cale principala, in fata instantei de contencios administrativ, in cazul intarzierii de executare a hotararii de contencios administrativ.

5.4. Obligarea celui cazut in pretentii la plata cheltuielilor de judecata[41].

5.5. Instanta poate stabili un termen pentru executare, in caz contrar aplicandu-se termenul de 30 de zile prevazut la art.24 alin.1; de asemenea, instanta poate sa hotarasca, inca din aceasta faza, ca in cazul nerespectarii termenului de executare a hotararii de contencios administrativ, conducatorul autoritatii publice sau persoana vinovata de emiterea actului vor fi obligati la plata amenzii de intarziere prevazuta la art.24 alin.2; despagubirile pentru intarziere se pot acorda insa reclamantului numai in urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite.

5.6. In cazul actiunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici) nu se pot solicita despagubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.

5.7. In cazul actiunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus in proces va aprecia daca solicita si despagubiri, in acest caz completandu-si actiunea introductiva.

5.8. In cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), solutiile din dispozitiv pot viza:

(1) in faza premergatoare incheierii contractului - obligarea autoritatii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operatiuni premergatoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operatiuni (aceste doua solutii din dispozitiv nu sunt prevazute expres in lege, insa reies din faptul ca instanta este competenta sa se pronunte asupra litigiilor din fazele premergatoare contractului administrativ, in temeiul art.8 alin.2), respectiv la incheierea contractului.

(2) in faza posterioara incheierii contractului - anularea contractului (a), obligarea partilor la indeplinirea unei obligatii (b) sau suplinirea vointei acestora atunci cand interesul public o cere (c) , obligarea la plata unor despagubiri (d).

5.9. Penalitati de intarziere. Unele solutii din dispozitiv pot fi prevazute "sub sanctiunea unei penalitati pentru fiecare zi de intarziere" (art.18 alin.5); este vorba de: (a) obligarea autoritatii administrative la rezolvarea cererii, (b) obligarea autoritatii publice la incheierea contractului administrativ, precum si impunerea unei parti a contractului administrativ indeplinirea unei obligatii.

6. Exceptia de ilegalitate.

Legea contenciosului administrativ reglementeaza pentru prima data n dreptul nostru exceptia de ilegalitate. Astfel, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza. In cazul in care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza, fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

6.1. Trasaturile caracteristice ale exceptiei de ilegalitate, in temeiul noii legi a contenciosului administrativ, sunt urmatoarele:

a) este o "aparare", prin urmare nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea ilegalitatii si inlaturarea lui din cauza. De aceea, faptul ca termenul de exercitare a actiunii directe in anularea actului a expirat si ca actiunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea exceptiei de ilegalitate.

b) poate fi ridicata oricand (este imprescriptibila), si pe tot parcursul procesului judiciar (fond, apel sau recurs). Astfel, in cazul in care nu a fost ridicata in fata instantei de fond, sau daca a fost ridicata si respinsa, exceptia poate fi ridicata din nou in apel sau recurs, fie prin cererea de apel sau recurs , fie ulterior, deoarece legea precizeaza "oricand in cadrul unui proces" (art.4 alin.1).

c) vizeaza numai actele administrative tipice, nu si actele administrative asimilate. Daca ne raportam la art.2 alin.2, care asimileaza refuzul nejustificat si tacerea administrativa actului administrativ, am putea concluziona ca si aceste manifestari de vointa exprese sau tacite ale administratiei publice pot fi cercetate pe calea exceptiei de ilegalitate; concluzia nu poate insa fi acceptata, deoarece exceptia de ilegalitate este un mijloc de aparare a partii de un act existent, nu de un act ce nu a fost emis (1); partea care invoca actul in instanta nu poate invoca faptul ca nu a raspuns unei cereri sau a respins-o, iar partea care invoca exceptia are ca scop inlaturarea actului din proces, nu obtinerea unui raspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea autoritatii publice la a actiona intr-un anumit fel, or nu aceasta este ratiunea de a fi a acestui mijloc procedural (2).

d) poate fi ridicata de oricare parte a procesului, sau de instanta din oficiu

e) instanta de drept comun poate refuza sesizarea instantei de contencios administrativ numai in cazul in care de actul administrativ cercetat nu depinde solutioarea in fond a pricinii[43], fapt ce va fi reflectat ulterior de considerentele hotararii. Incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul.

f) natura juridica a exceptiei este aceea a unei exceptii procesuale de ordine publica, chiar daca are efecte doar inter partes .

g) poate fi ridicata in orice proces de competenta instantelor judecatoresti - civil, comercial, de dreptul muncii, penal , precum si in procese de contencios administrativ - insa nu si in cazul procedurilor administrativ-jurisdictionale , deoarece acestea raman cai administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar daca imprumuta caracteristici jurisdictionale.

h) Competenta solutionarii pe fond a exceptiei de ilegalitate apartine instantei de contencios administrativ, sesizata fiind de instanta in fata careia a fost ridicata, prin incheiere motivata; pe tot parcursul judecarii exceptiei de ilegalitate, cauza principala va fi suspendata . Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze.

i) In cazul in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act administrativ unilateral emis anterior intrarii in vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaza a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ. in urma constatarii ilegalitatii sale, actul administrativ continua sa produca efecte juridice, atat fata de destinatar, cat si fata de terte persoane , singurul efect al declararii ilegalitatii lui constand in faptul ca instanta de judecata, chemata sa solutioneze cauza, il considera inopozabil in cadrul acesteia. Intr-o alta cauza, intre aceleasi parti sau intre alte parti, legalitatea actului administrativ va trebui pusa din nou in discutie, insa ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocata de parti sau de instanta din oficiu.

j) pe calea actiunii directe in contencios administrativ, actul este anulat de instanta, acest lucru fiind trecut in dispozitivul hotararii; in cazul exceptiei de ilegalitate, constatarea ilegalitatii actului se face de catre instanta de contencios administrativ printr-o hotarare, in dispozitiv (1) , iar de catre instanta in fata careia a fost ridicata, in considerentele hotararii, unde va fi reluat dispozitivul hotararii de contencios administrativ (2).

k) Exceptia de ilegalitate este admisibila indiferent de faptul ca actul in discutie mai poate fi contestat pe cale directa sau nu, deoarece legea nu face aceasta distinctie.

l) Exceptia de ilegalitate si actele exceptate de la actiunea directa in contencios administrativ.

In temeiul vechilor reglementari ale contenciosului administrativ si in conditiile in care Constitutia din 1991, varianta initiala, nu consacra exceptii de la contenciosul administrativ, unii autori au fost de parere ca exceptia de ilegalitate era inadmisibila in cazul actelor exceptate de la controlul direct de contencios administrativ , cu exceptia cauzelor penale, atunci cand actul respectiv conditioneaza vinovatia persoanei trimise in judecata . Dimpotriva, alti doctrinari au considerat ca in conditiile sistemului constitutional din 1991, si actele exceptate pot fi inlaturate din solutia procesului pe aceasta cale procedurala

In prezent, discutia se poarta pe fondul existentei unor exceptii de la contenciosul administrativ in textul legii fundamentale (art.126 alin.6), insa si raportata numai la legea contenciosului administrativ, solutia ar fi aceeasi: in cazul actelor exceptate de la controlul judecatoresc al instantelor de contencios administrativ prin Constitutie si legea contenciosului administrativ, cum sunt actele care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar - exceptia de ilegalitate este admisibila[52], pentru ca actul nu este atacat direct si anulat, ci doar ignorat in judecarea unei alte cauze, pentru a permite, spre exemplu, acordarea despagubirilor; la fel, in cazul actelor exceptate pe temeiul recursului paralel, exceptia este admisibila, intentia legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de sub controlul justitiei, ci de a le da in competenta unei alte instante decat cea de contencios administrativ.

● Exemple practice in care se poate folosi exceptia de ilegalitate:

a) atunci cand se doreste obtinerea anularii unui act administrativ individual, insa nu si a actului administrativ normativ pe baza caruia a fost emis acel act (acesta declansand o alta competenta); in acest caz, actul individual este atacat direct, prin actiune, iar actul normativ, indirect, prin ridicarea exceptiei de ilegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar primul justificandu-se a fi atacat cu actiune directa in anulare.

b) in cazul in care actiunea directa in contencios administrativ s-a prescris prin expirarea termenului de contestare, iar in baza actului administrativ astfel definitivat a fost emis un alt act administrativ, atacabil cu actiune directa; ilegalitatea actului atacat direct deriva din cea a actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedita prin ridicarea exceptiei de ilegalitate a actului anterior, cel definitivat. Aceasta modalitate este aplicabila si refuzurilor explicite sau tacite; astfel, refuzul de a emite autorizatie de constructie pe motivul ca planul urbanistic zonal nu permite, in conditiile in care acest plan este ilegal.

c) in cazul in care actul ce impune anumite obligatii nu este respectat de catre destinatar si, ca urmare a acestei nerespectari, se trece la executarea silita, persoana fizica sau juridica poate ridica exceptia de ilegalitate a actului cu prilejul contestarii actului de executare silita.

d) se pot solicita despagubiri, pe calea dreptului comun, odata cu ridicarea exceptiei de ilegalitate a unui act administrativ epuizat material (cum ar fi o autorizatie de demolare executata).

e) de asemenea, se pot solicita despagubiri pe calea dreptului comun, odata cu ridicarea exceptiei de ilegalitate a actului administrativ, atunci cand acesta s-a definitivat, si nu mai poate fi atacat pe cale directa.

7. Procedura de executare a hotararilor de contencios administrativ. Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au respins actiunile formulate potrivit dispozitiilor Legii 554/2004 si s-au acordat cheltuieli de judecata se investesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului comun.

Executarea hotararilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etapa avand propriile mijloace de constrangere:

a) hotararea judecatoreasca definitiva si irevocabila constituie titlu executor, si trebuie executata fie in termenul stabilit de instanta in dispozitiv, fie in 30 de zile de la pronuntare (sau de la comunicare, in cazul partii lipsa - solutie din dreptul comun procesual care completeaza textul legal).

b) hotararile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate in "Monitorul Oficial al Romaniei", partea I (actele autoritatilor centrale), respectiv in Monitoarele de judet (actele autoritatilor locale sau judetene), la solicitarea instantei, fiind scutite de taxe de publicitate.

Salutam aceasta reglementare, asteptata de toti de multa vreme, insa consideram criticabile anumite aspecte: publicarea in Monitoarele de judet nu va avea efectul scontat - cunoasterea hotararii de catre toti cei interesati, datorita gradului scazut de acoperire a acestora si a distribuirii deficitare; doua solutii pot fi identificate aici: fie publicarea hotararii tot in "Monitorul Oficial al Romaniei", partea I sau intr-o parte speciala (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor judetene in mod unitar, pe un singur site de internet[53], fie al Ministerului Justitiei fie al Ministerului Administratiei si Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distincta in programele de legislatie aflate pe piata (obligatie care poate fi impusa prin lege) (b).

c) executarea silita este necesara in primul rand in cazul hotararii de obligare a autoritatii publice la rezolvarea cererii, indiferent daca aceasta dubleaza hotararea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotararile de anulare a actului administrativ si in acelasi timp de obligare a autoritatii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operatiuni administrative, precum si hotararile date in urma tacerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit.

Intr-o prima faza a neexecutarii, persoanei obligate, sau, in lipsa acesteia, conducatorului autoritatii publice ii poate fi aplicata ameda pentru intarziere, valoarea ei fiind dubla fata de cea a amenzi aplicate de instanta pentru necomunicarea actelor necesare judecarii dosarului (art.13 alin.4), si anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de intarziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru intarziere, care vor fi platite din bugetul autoritatii publice, urmand a fi imputate functionarului public vinovat de neexecutare, in temeiul art.72 din Statutul functionarilor publici. Autoritatea publica poate insa solicita introducerea fortata in cauza a functionarului vinovat, astfel incat acesta sa fie obligat direct prin hotarare la plata daunelor cuvenite reclamantului.

d) In al doilea rand, amenda si despagubirile pentru intarziere sunt utile in cazul actiunii in anulare cand s-au acordat despagubiri, fiind menita a "impulsiona" plata despagubirilor de catre autoritatea publica si a infrange rezistenta acesteia. Despagubirile pentru intarziere se vor adauga la despagubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulandu-se in beneficiul reclamantului.

e) a doua faza a neexecutarii, care presupune deja ca persoana responsabila a fost obligata la amenda pentru intarziere, permite reclamantului sau instantei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru inceperea urmaririi penale, in considerarea infractiunii prevazute la art.24 alin.3. Hotararea de obligare la amenda (si despagubiri) trebuie sa fie definitiva si irevocabila pentru a se face plangere penala.

f) actiunea in regres: daca cel obligat la plata amenzii si a despagubirilor pentru intarziere este conducatorul autoritatii publice, el se poate indrepta cu actiune in regres contra demnitarului sau functionarului public (art.72 Statut) sau salariatului ( art.270 C.muncii) vinovat de intarzierea in executare.

Legea face trimitere la legislatia speciala in materie, Statutul functionarilor publici, prin urmare se pune problema daca actiunea in regres poate fi exercitata in temeiul art. 72 lit.c din Statut, in conditiile in care acesta vorbeste despre raspunderea civila pentru "daunele platite de autoritatea sau institutia publica (subl.ns.D.C.D), in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile", prin urmare despre paguba adusa bugetului institutiei, nu despre amenzi platite de conducatorul acesteia, ca persoana fizica. Consideram ca legea contenciosului administrativ extinde raspunderea civila a functionarului public si la astfel de cazuri, fiind o modificare expresa a legii speciale in materie, deci art.72 este aplicabil.

Executarea hotararilor de contencios administrativ este, pe de alta parte, o atributie de serviciu a functionarului public care activeaza in domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvata, prin urmare neexecutarea hotararii de contencios administrativ constituie abatere disciplinara, si atrage raspunderea disciplinara a functionarului, in temeiul art.65 din Statut. Functionarul public se poate insa apara invocand ordinul scris, primit chiar prin e-mail de la conducatorul autoritatii publice sau al unui departament. In cazul salariatilor, este evident ca se va declansa un litigiu de dreptul muncii[54].

g) in cazul contractelor administrative, amenda si despagubirile pentru intarziere in executare pot fi aplicate (acordate) in cazul obligarii autoritatii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operatiuni in faza prealabila incheierii contractului (1), sau chiar la incheierea contractului (2), respectiv in cazul obligarii uneia din partile contractului la indeplinirea unei obligatii (3), si, in fine, atunci cand o parte este obligata la plata unor despagubiri (4).

Bibliografie recomandata Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, AllBeck, 2002; A. Trailescu, Tratat elementar de drept administrativ, AllBeck, 2002; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, Dacian Cosmin Dragos, Drept administrativ, Accent, 2004.Tudor Draganu, Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970 Corneliu Manda, Drept administrativ, Victor, 2000, Lucian Chiriac, Activitatea autoritatilor administratiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, D. C. Dragos, Recursul administrativ si contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, T. Draganu, Introducere in teoria si practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, Martine Lombard, Droit administratif, 3^eedition, Editions Dalloz, Paris, 1999, Dana Apostol Tofan, Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice, Editura All Beck, 1999.