Refuzul nejustificat si tacerea administratiei

Refuzul nejustificat si tacerea administratiei

In doctrina juridica s-au nascut vii discutii, cu implicatii directe in practica judiciara, in legatura cu problema de a sti daca refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, sau tacerea administratiei este sau nu act administrativ.

In principiu, este clar ca autoritatea publica primind cererea, care trebuie sa indeplineasca toate conditiile cerute de lege, este obligata fie sa o admita, fie sa o respinga, comunicand petitionarului modul de rezolvare . Dar autoritatea publica poate sa refuze rezolvarea cererii, ceea ce echivaleaza cu o respingere a ei sau sa nu raspunda deloc (tacerea administratiei), ceea ce, in intelesul art. 1 al. 2 din Legea nr. 1/1967, ar echivala tot cu un refuz nejustificat, deci tot cu o respingere a cererii. In acest caz, tacerea administratiei nu poate sa echivaleze cu un consimtamant la cerere potrivit adagiului "qui ne dit mot, consent" , deoarece legea speciala prevede expres ca, "faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen , se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege"

Prin expresia "refuz nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege", legiuitorul a avut in vedere posibilitatea respingerii nejustificate a cererii, fie prin incalcarea unor dispozitii legale, sau a interpretarii lor gresite, fie prin gresita stabilire a unei stari de fapt. "Caracterul nejustificat al refuzului trebuie dedus din continutul cererii raportat la obligatiile legale ale organului administratiei de stat care l-a emis, iar nu din faptul ca acest organ a omis sa-si intregeasca refuzul cu o motivare incorporata in textul acestuia, sau formulata intr-un inscris separat" . Pentru ca refuzul sa fie nejustificat este necesar ca autoritatea administrativa sa fi avut obligatia sa faca ceea ce in cerere i se pretindea.

Nerezolvarea cererii in termenul prevazut de lege, prin lipsa oricarei comunicari, echivaleaza cu un refuz nejustificat, deci cu o respingere a cererii, desi este posibil ca in termenul de atac in justitie, inclus in timpul derularii procesului autoritatea administrativa sa comunice rezolvarea favorabila a cererii, ceea ce ar lipsi de obiect actiunea in contencios administrativ

Aceasta stare de fapt a fost denumita in literatura juridica tacerea administratiei. Totusi tacerea administratiei poate sa nu insemne neaparat o respingere a recunoasterii vreunui drept, deoarece este posibil ca termenul de 30 de zile sa fi fost prea scurt pentru informarea autoritatii publice sau pentru efectuarea unor cercetari suplimentare. Probabil din aceste considerente, sub imperiul Legii contenciosului administrativ din 1925, "tacerea administratiei" nu a fost echivalata cu o respingere a cererii. Solutia contrara a fost imbratisata de Legea nr. 29/1990 si aceasta poate pentru a limita puterea discretionara a functionarului insarcinat cu rezolvarea cererii.

In literatura juridica se poarta discutii daca "refuzul nejustificat" sau "tacerea administratiei" sunt sau nu acte administrative.

Dreptul francez a reactionat la aceasta problema, ridicata de practica judiciara, creand prin art. 3 din Legea din 1 iulie 1900, asa-numitul recurs special la tacerea administratiei, asimilat implicit unei decizii de respingere.

In dreptul roman aceasta problema si-a gasit realizarea pentru prima data in art. 4 alin. 9 lit. j din Legea pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie din 1 iulie 1905[7], prevedere reluata in acelasi continut in art. 5 paragraful 3 lit. f in Legea pentru Curtea de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912 . Aceste texte stabileau judecarea recursurilor "in contra refuzului acestor autoritati de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept". In art. 107 al.3 din Constitutia din 1923 , acest refuz era asimilat "relei vointe", formulare la care face referire si art. 4 din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925

"S-a considerat, intocmai ca si in dreptul francez ca acest recurs este creat in contra tacerei sau abstentiunei Administratiunei, echivalandu-se acest refuz de a lua o deciziune intr-un anumit termen cu o deciziune de respingere susceptibila de a fi deferita instantelor de contencios"

Literatura interbelica considera ca Legea contenciosului administrativ din 1925 statua un contencios subiectiv de plina jurisdictie, astfel ca, prin sentintele judecatoresti se putea pronunta recunoasterea dreptului reclamantului, administratia putand fi invitata sa rezolve cererea si sa dea un raspuns ori constatand dreptul reclamantului sa oblige administratia sa satisfaca cererea . A contrario - se sustinea in alta parere, ca in conditiile Legii contenciosului administrativ din 1925, Curtea de Casatie a hotarat ca tot ceea ce instanta competenta putea face era de a constata ilegalitatea tacerii administratiei de stat si de a obliga organul respectiv sa dea solutia legala, dar instanta nu era abilitata sa admita sau sa respinga cererea, caci ar fi echivalat cu o substituire a puterii judecatoresti in competenta autoritatii executive

In sistemul Legii contenciosului administrativ din 1925 au fost si solutii ale instantelor judecatoresti care au stabilit ca in cazul tacerii administrative, instantele erau tinute sa indice si solutia legala ce urma sa se dea de organul parat, nu numai sa-l oblige sa rezolve afirmativ sau negativ cererea

Legislatia aparuta dupa al doilea razboi mondial, intr-o prima etapa, considera ca verificarea legalitatii actelor administrative revenea organelor puterii de stat si organelor administratiei de stat ierarhic superioare.

Prin Legea nr. 1/1967 in art. 1 al. 2 se asimilau cu actele administrative ilegale: a) refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept si b) nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege, dar conditionat: 1. sa fie imputabile unor organe facand parte din sistemul administratiei de stat si 2. sa aiba caracterul actelor de putere emise de organele administratiei de stat in realizarea activitatii executive a statului

Prin aparitia Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ s-au conturat mai multe puncte de vedere in literatura de specialitate.

Intr-o prima parere, ce o regasim in general acceptata de literatura si practica judiciara franceza si intr-o oarecare masura de literatura juridica romana , se considera ca refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept este un act administrativ. In acest sens Constantin G. Rarincescu a considerat ca "tacerea sau abstentiunea Administratiunei este asimilata unei deciziuni de respingere", adica unui act de autoritate . Romulus Ionescu spunea ca refuzul administratiei de stat de a rezolva o cerere privitoare la un drept "este un act administrativ expres, desi unii autori i-au contestat chiar calitatea de act juridic" . Refuzul nejustificat de a rezolva o pretentie privitoare la un drept recunoscut de lege sau tacerea (inactiunea) organelor administratiei publice sunt acte administrative ilegale, afirma Alexandru Negoita

Literatura juridica franceza, mai recenta, inscriindu-se pe linia traditionala a dreptului francez, sustine ca deciziile executorii (asa cum sunt numite actele administrative unilaterale) pot fi exprese, cand emana de la o autoritate individualizata prin inscris, semnatura, etc. sau tacite, cand administratia sesizata cu o cerere nu a raspuns intr-un termen de 4 luni , tacerea fiind interpretata ca un refuz, daca in mod exceptional textul legii nu o prevede ca o acceptare

Si practica judecatoreasca de la noi se regaseste in aceste opinii. Curtea Suprema de Justitie - Sectia contencios administrativ, in decizia nr. 146 din 8 aprilie 1992 sustine ca Banca Nationala a Romaniei functioneaza ca organ central al statului, iar prin atributii si structura functioneaza ca autoritate publica ce infaptuieste puterea executiva, situatie in care refuzul acesteia de a deschide acreditivul in valuta l-a considerat un act administrativ de autoritate pe care banca l-a facut manifestandu-se ca autoritate de drept public si ca organ de executare a legii si nu ca persoana juridica in relatiile contractuale sau cele izvorate din delicte

O a doua opinie considera ca refuzul si tacerea administratiei constituie un fapt administrativ.

^{In perioada interbelica, Curtea de Casatie a considerat in practica sa judiciara ca, prin termenii de "refuz sau rea-vointa" ne aflam in prezenta unui fapt administrativ. In acest sens, se vorbeste de "faptul Administratiunei de a nu da curs cererii particulurului, adica de a nu-i da nici un raspuns, nici negativ, nici pozitiv sau de a refuza pur si simplu indeplinirea prestatiunei, la care particularul ar fi avut dreptul"}

^{In opinia lui Valentin I. Prisacaru comunicarea refuzului rezolvarii cererii privind un drept recunoscut de lege este un act administrativ de autoritate, iar tacerea autoritatilor administrative constituie un fapt administrativ caruia, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 i-a dat semnificatia juridica cuvenita}

^{Intr-o a treia parere, sustinuta de proferorul Tudor Draganu, tacerea si refuzul administratiei de a rezolva o cerere privitoare la un drept nu este un act administrativ, pentru ca, "nu creaza, modifica sau desfiinteaza un raport juridic . Actele de respingere a cererilor in cazurile "refuzului" administratiei nu sunt acte juridice, ci simple fapte materiale care de cele mai multe ori nu au semnificatie juridica}

^{Situandu-se pe aceeasi pozitie, dar cu o alta motivare, profesorul Ilie Iovanas sustine ca refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept, atunci cand el se dovedeste nejustificat, sau nerezolvarea in termen a unei cereri privitoare la un drept, nu sunt altceva decat fapte juridice materiale. Dupa parerea aceluiasi autor, motivarea profesorului Tudor Draganu duce la concluzia ca refuzul nejustificat sau tacerea administratiei nu ar produce efecte juridice, desi in realitate aceste efecte constau} tocmai in nesocotirea dreptului persoanei si impiedicarea exercitarii lui. Tacerea si refuzul administratiei "nu sunt acte administrative tocmai pentru ca intre vointa organului si efectele produse nu exista concordanta specifica actelor administrative" . De altfel, pe tema dezbatuta autorul face observatia ca o hotarare de anulare a unui act administrativ produce efecte ex tunc, pe cand hotararea pronuntata in cazul refuzului sau tacerii administratiei produce efecte ex nunc . Referitor la aceasta opinie, profesorul Antonie Iorgovan trage concluzia ca autorii de mai sus au sustinut ca refuzul nejustificat si tacerea administratiei sunt "fapte materiale asimilate de lege actelor administrative", fapt ce il indreptateste sa le califice la randul sau ca "acte administrative asimilate" sau "acte administrative implicite", ceea ce il situeaza de fapt in categoria autorilor ce sustin prima parere

La randul nostru, am considerat ca refuzul nejustificat si tacerea administratiei nu sunt acte administrative, din cel putin trei motive.

In primul rand, din textul art. 1 al. 1 al Legii nr. 29/1990, rezulta ca refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, apare ca o notiune distincta de actul administrativ.

In al doilea rand, daca legiuitorul ar fi vrut sa inglobeze refuzul nejustificat in categoria actelor administrative nu ar fi folosit in text conjunctia sau, "printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat". De altfel, in art. 8 din Legea nr. 29/1990 se arata ca reclamantul va depune la instanta, o data cu actiunea, actul administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii administrative, prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale privind un drept recunoscut de lege. In situatia in care reclamantul nu a primit nici un raspuns in legatura cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata pentru conformitate cu originalul. Din cele de mai sus rezulta ca legiuitorul a facut o distinctie clara intre categoria actelor administrative si categoria adreselor de comunicare a refuzului solutionarii cererii.

In al treilea rand, este clar ca tacerea administratiei nu poate fi un act administrativ, atata timp cat lipseste manifestarea de vointa. De altfel, chiar legiuitorul in textul al. 2 al art. 1 din Legea nr. 29/1990 foloseste expresia: "faptul de a nu raspunde". In consecinta, tacerea este un fapt, iar tacerea, in acelasi aliniat doi, este asimilata cu refuzul, de unde rezulta ca refuzul nejustificat nu este numai un simplu fapt, ci pentru a produce efecte juridice, obligatoriu trebuie sa fie un fapt juridic material.

Cel ce se considera vatamat in drepturile sale, recunoscute de lege, se poate adresa instantei de contencios administrativ, care in baza art. 11 din Legea nr. 29/1990, poate obliga autoritatea administrativa sa emita actul administrativ, ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. Deci, instanta poate obliga autoritatea administrativa sa rezolve cererea, insa fara sa poata sa-i impuna cum anume sa o solutioneze . Legalitatea refuzului nejustificat in emiterea actelor (administrative) pregatitoare, cum sunt propunerile, avizele, acordurile, schitele, s.a. nu poate forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ decat in temeiul art. 11 din Legea nr. 29/1990, cu prilejul verificarii actului administrativ, la adoptarea sau emiterea caruia au fost avute in vedere

Cu toata argumentarea de mai sus, de observat ca in Legea nr. 35 din 13 martie 1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatului Poporului , se face o referire expresa la continutul actului administrativ. Astfel, in exercitarea atributiilor sale, Avocatul Poporului emite recomandari asupra ilegalitatii actelor administrative sau faptelor administrative. Probabil pentru a se da o eficienta sporita controlului efectuat de aceasta institutie si fara sa se aiba in vedere indoielile exprimate in literatura juridica, dincolo de sfera Legii nr. 29/1990, legiuitorul a asimilat actelor administrative - in textul art. 20 al. 2 - si tacerea organelor administratiei publice cat si emiterea tardiva a actelor. Prin aceasta prevedere s-a incercat practic sa se impuna opinia potrivit careia refuzul, respectiv tacerea in a satisface o cerere privitoare la un drept este un act administrativ. Daca tacerea organelor administratiei publice si emiterea tardiva a actelor nu sunt fapte materiale cu semnificatie juridica ci acte administrative, atacarea acestora pentru ilegalitate, asimilate fiind refuzului nejustificat, trebuie sa se faca cu respectarea procedurii administrativ-prealabile si judecatoresti, in cadrul termenelor prevazute de legea organica nr. 29/1990 sau de legi speciale, deoarece in caz contrar s-ar pierde dreptul la actiune.

Probabil in incercarea de a elimina echivocul din "tacerea administratiei", legiuitorul roman a intervenit prin O.G. nr.27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor[34], prin care stabilea ca obiect al petitiei poate fi cererea, reclamatia, sesizarea sau propunerea. In masura in care lipsa raspunsului vatama un drept subiectiv, sau un interes legitim, se deschidea calea actiunii in contencios administrativ. Acelasi legiuitor s-a vazut obligat sa adopte O.U.G. nr.27/2003 privind procedura aprobarii tacite prin care reglementa, in materia autorizatiilor, procedura prin care autorizatia era considerata acordata daca autoritatea administratiei publice nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea autorizatiei.