MANAGEMENTUL CALITATII IN ADMINISTRATIA PUBLICA - STUDIU PRIVIND IMBUNATATIREA SISTEMULUI DE PENSII DIN ROMANIA

MANAGEMENTUL CALITATII IN ADMINISTRATIA PUBLICA - STUDIU PRIVIND IMBUNATATIREA SISTEMULUI DE PENSII DIN ROMANIA

DIRECTII DE DEZVOLTARE SI PERFECTIONARE A SISTEMULUI

DE PENSII DIN ROMANIA

Pentru Romania, tara inca in tranzitie la economia de piata, organizarea si dezvoltarea

sistemelor de pensii are o importanta fundamentala. Intreaga activitate trebuie racordata si

sincronizata cu sistemul economic la care se tranziteaza. Conturarea, chiar si extrem de

sumara, a diverselor orientari sau modele deja functionale permite o reflectie profunda asupra

optiunilor noastre. Desigur translatarea oricarui model, dintre cele existente in diverse zone

ale lumii, nu poate fi benefica pentru populatia din tara noastra date fiind contextele

economice si sociale diferite. De aceea este nevoie, pe de o parte, de o analiza riguroasa a

traditiilor noastre, de o adaptare a diverselor programe la modelul cultural specific, la

mentalitati si, pe de alta parte, trebuie luate in consideratie tendintele noi aparute pe plan

international.

Reformarea sistemelor de pensii din Romania constituie un element important in procesul de

integrare in Uniunea Europeana si de aceea orice schimbare are in vedere normele si

standardele europene in domeniu.

OPTIUNI STRUCTURALE

Prin propunerea unui nou sistem al asigurarilor sociale, in special al sistemului de pensii (a

carui caracteristici esentiale pot fi urmarite in caseta), se incearca:

(i) crearea unei legaturi mult mai stranse si rationale intre contributiile actuale si

beneficiile ulterioare si

(ii) eliminarea golului ce se preconizeaza a se forma intre viitoarele costuri si viitoarele

venituri, fara a creste insa rata contributiilor.

Atingerea acestor obiective se poate realiza prin transformarea sistemului curent de pensii

intr-unul format din 3 piloni, unul finantat pe principiul "pay-as-you-go", iar celelalte pe baza

fondurilor de acumulare. In cele din urma, se incearca combinarea beneficiilor celor 3 piloni

mai sus mentionati, acestea urmand sa inlocuiasca aproximativ jumatate din castigurile medii

realizate de-a lungul vietii pentru majoritatea angajatilor cu norma intreaga.

Strategia centrata pe trei piloni

Traditional, ideea de baza a structurarii sistemului de pensii pe mai multi piloni porneste de la

faptul ca fiecare dintre acestia are o functionare si/sau o structura diferite. Diferentele in

functionare ne ajuta la clarificare diverselor obiective pe care guvernele le au pentru

programele de pensii si a rolului pe care fiecare parte din sistem se asteapta sa-l joace pentru

atingerea acestor obiective. Cu toate acestea, exista si o alta abordare a aceluiasi concept de

"mai multi piloni". Potrivit acestui concept, toti pilonii joaca acelasi rol si anume:

Particularitatile sistemului de pensii

Scopul sistemului de pensii este furnizarea, prin metode sigure si avantajoase/profitabile, a

veniturilor pe tot parcursul vietii.

Functionarea sistemului de pensii ca entitate de sine statatoare, separat de alte componente

ale sistemului de securitate sociala.

Contributii definite obligatorii in cadrul sistemului de pensii care presupun conturi individuale

in cadrul primului si al doilea pilon.

Divizarea riscului intre piata muncii (primul pilon) si piata de capital (al doilea pilon); aceasta

inseamna o rata a venitului la retragere acoperita din primul pilon ca urmare a cresterii salariilor

pe piata muncii si din al doilea pilon datorita randamentului instrumentelor financiare.

Distinctia clara intre perioada de economisire (exprimata prin contributii) si perioada de

asigurare.

"Apelarea" la economiile individuale (primul si al doilea pilon) incepand cu prima zi de

retragere.

Noul sistem de pensii se caracterizeaza prin lipsa privilegiilor

Integritate: datorita particularitatii metodei utilizate (care se refera la "modul centralizat de

colectare" - valabil pentru ambii piloni).

Construirea rezervelor" cu referire la sustenabilitatea sistemului - independent de bugetul

statului.

Supervizare si garantare de catre stat

Permite existenta schemelor voluntare aditionale (al treilea pilon).venitului de-a lungul vietii, insa modalitatea diferita de finantare a fiecaruia permite

acoperirea diversificata a riscului prin sistemul de pensii. Diferentele de structura ne ajuta la diversificarea atat a strategiei de management a sistemului de pensii, cat si a celei financiare, sporind, in acest caz, securitatea sistemului.

Baza beneficiului primului pilon, din cei trei pe care se poate constitui un sistem de pensii, este conceputa, de regula, pentru a asigura accesul salariatilor cu norma intreaga la cel putin un nivel de baza de protectie a venitului in momentul pensionarii. Pilonii suplimentari II (secundar) si III (tertiar) tind sa acorde beneficii care difera in functie de cotizatiile facute de-a lungul vietii. In cea de-a doua abordare, cea care se centreaza pe diversificarea riscului, distinctia mai sus mentionata dintre pilonul de baza si pilonii suplimentari apare intr-un alt mod. Primul si cel de-al II-lea pilon se afla pe acelasi plan, cel de baza, ei functionand aproximativ in acelasi mod - difera numai finantarea lor. Cu cat cei doi piloni obligatorii se aseamana mai mult, cu atat ei vor functiona mai bine impreuna. In acest tip de abordare numai cel de-al treilea pilon este considerat a fi suplimentar

Diferenta dintre aspectele mai sus mentionate poate fi redusa la urmatoarea dilema politica:

sistemul pensiilor de batranete ar trebui sa fie folosit numai pentru atingerea obiectivului sau

propriu, acela de a furniza oamenilor un venit la batranete, intr-un mod cat mai eficient si

sigur, sau ar trebui sa fie folosit pentru a atinge o intreaga gama de obiective sociale utile

acumularii capitalului electoral. Cea de-a doua variata presupune, de obicei, mai putina

eficienta in alocarea venitului de-a lungul unui ciclu de viata. Primul pilon este intotdeauna obligatoriu si este administrat direct de catre o institutie publica. De regula, este finantat pe principiul pay-as-you-go. Exista o mai mare diversificare in ceea ce priveste finantarea si managementul pilonului secundar. Acesta este un sistem cu administrare independenta sau un mix public privat. Participarea poate fi dispusa prin lege, prin negociere colectiva sau doar incurajata prin diverse facilitati (de genul deducerilor fiscale). Cel de-al II-lea pilon al sistemului de pensii este adesea, dar nu intotdeauna, finantat

pe principiul unei rezerve totale sau partiale in care se acumuleaza capital pentru a sprijini finantarea viitoarelor beneficiilor de pensie. Scopul sistemului fondurilor de pensii obligatorii administrate privat este asigurarea unui venit suplimentar la pensia acordata de sistemul public, pe baza colectarii si investirii unei parti din contributia de asigurari sociale. Veniturile fondului de pensii administrate privat se constituie din contributii ale asiguratilor si ale angajatorilor. Contributia este o parte din contributia individuala de asigurari sociale datorata la sistemul public de pensii si se deduce din aceasta. Se constituie si se vireaza de catre angajator Acesta este evidentiata distinct si urmeaza regimul de deductibilitate fiscala specific contributiei de asigurari sociale. Baza de calcul a contributiei se stabileste in functie de un plafon corelat cu salariul mediu brut lunar pe economie utilizat la fundamentarea

bugetului asigurarilor sociale de stat. Contributia este virata intr-un cont individual. Activele fondului se investesc cu scopul de a maximiza veniturile participantilor. In acest sens trebuie respectate urmatoarele principii:

- securitatea activelor fondului;

- diversificarea investitiilor;

- mentinerea unei lichiditati adecvate.

In Romania activele fondului pot fi investite numai in:

- depozite bancare la o banca sau la o institutie de credit, autorizata de Banca Nationala a Romaniei sa isi desfasoare activitatea pe teritoriul Romaniei si care nu se afla sub supraveghere sau administrare speciala sau a carei autorizatie nu este suspendata;

- obligatiuni si titluri de credit emise de Ministerul Finantelor Publice si obligatiuni emise

de Banca Nationala a Romaniei;

- obligatiuni emise de autoritatile administratiei publice locale din Romania;

- actiuni care sunt cotate pe o piata reglementata de Comisia Nationala a Valorilor

Mobiliare;

Activele fondului nu pot fi investite in:

- actiuni, obligatiuni si alte valori mobiliare care nu sunt cotate sau tranzactionate pe piete

supravegheate;

- active corporale care nu sunt cotate pe o piata organizata sau care pot beneficia de o

evaluare incerta (antichitati, lucrari de arta etc.);

- bunuri imobiliare sau orice drept legat de acestea.

Fiecare participant are un cont individual si este proprietarul activului personal . Contributiile

si transferurile de disponibilitati se vireaza in aceste conturi individuale. Activul personal se

converteste in unitati de cont si in diviziuni ale acesteia. Fiecare unitate de cont reprezinta o

cota parte din activul financiar al fondului. Valoarea totala a unitatilor de cont si a diviziunilor

acestora este intotdeauna egala cu valoarea totala a activului fondului. Metoda de convertire a

activelor personale in unitati de cont si datele de convertire sunt reglementate prin norme de

catre autoritatea in domeniu . Pana la datele de convertire , contributiile si sumele ce fac

obiectul transferului de plati se pot inscrie intr-un cont separat al fondului iar dobanda

generata de acest cont poate constitui venit al fondului. Rentabilitatea fondului se urmareste

permanent de o institutie cu rol de supraveghere si control ( posibil Autoritate de

Supraveghere si Control - ASC). In cazul in care rentabilitatea scade sub un nivel agreat de

1 Suma din contul unui participant care cuprinde contributiile platite, penalitatile de intarziere, precum si

profiturile rezultate din investirea acestora.

2 Este posibil ca, alaturi de autoritatea in domeniu, sa intervina si Banca Centrala prin reglementari privind:

metoda de calcul si procedura de evaluare a valorii activului net al fondului, metoda de calcul a valorii unei

unitati de cont, procedura de calcul si cea de raportare a indicatorilor de rentabilitate a fondului.

3 Datele de convertire sunt la intervale fixe

Administratorul are ca obiect unic de activitate administrarea unui singur fond de pensii

obligatorii, calculul si plata pensiilor.

Administrarea unui fond cuprinde urmatoarele activitati principale:

- administrarea si investirea activelor fondului;

- stabilirea drepturilor si plata pensiilor;

- convertirea contributiilor in unitati de cont si actualizarea informatiilor din conturile

participantilor si beneficiarilor, dupa caz;

- gestionarea operatiilor zilnice ale fondului;

- decontarea cheltuielilor privind operatiunile fondului, precum si transferurile de

disponibilitati;

- transferuri catre un fond de garantare

Finantarea administratorului se realizeaza prin:

- comisioane de administrare care se constituie prin:

- din intrarile financiare ale participantului, cu conditia ca aceasta sa fie facuta

inainte de convertirea contributiilor in unitati de cont;

- din valoarea profitului obtinut din activitatea de investire.

- tarife pentru servicii la cerere (care, insa, nu pot depasi costul efectiv al punerii la

dispozitie a informatiilor si este suportat de solicitant).

- Autoritatea de Supraveghere si de Control (ASC) are ca obiectiv principal protejarea

intereselor participantilor fondurilor de pensii administrate privat. In vederea indeplinirii

acestuia trebuie sa reglementeze, sa coordoneze si sa controleze activitatea in cadrul

fondurilor de pensii cu administrare privata.

Cel de-al III-lea pilon este reprezentat de acorduri voluntare permanente prin care oamenii isi

pot suplimenta beneficii de pensionare. In cadrul acestui pilon opereaza sectorul privat, desi

"reglajul" este facut de catre guvern, si este finantat, de regula, pe bazele unei rezerve

complete.

Scopul sistemului

De regula, sistemul de pensii trebuie conceput pentru a asigura persoanelor in varsta accesul

la un nivel minim al venitului, acordat intr-o maniera demna, non-stigmatizatoare. Un sistem

formal, bazat pe trei piloni, structureaza, adesea, primul pilon astfel incat sa atinga in mod

explicit acest obiectiv. Un sistem de pensii cu o structura pe mai multi piloni, dar non -

formala, atinge adesea acest obiectiv prin prevederi speciale care se adauga componentelor

formale.

Acordarea beneficiilor intr-o maniera demna este un obiectiv ce poate fi atins, de regula, prin

legarea directa a contributiilor la fondul de pensii (contributii facute de/pentru lucratori) de

valoarea beneficiului ulterior. O asemenea legatura are avantajul de a oferi legitimitate

viitoarelor beneficii iar acestea reprezinta un drept castigat (tocmai prin plata contributiilor

anterioare) si nu un act de caritate din partea societatii. De asemenea, are avantajul incurajarii

acceptarii regulilor cu privire la cotizatiile pentru sistemul de pensii. Totusi, acest tip de

incurajare nu este foarte solid.

Din pacate, legatura dintre beneficiile viitoare si contributiile anterioare nu este compatibila in

totalitate cu asigurarea unui venit minim corespunzator. Daca beneficiile de pensionare sunt

puternic legate de contributiile anterioare, lucratorii cu salarii mici sau cu o vechime in munca

mai mica nu vor primi un venit de pensionare adecvat. Pe de alta parte, daca i-se asigura

fiecaruia un venit de pensionare corespunzator, atunci se reduce stimulul pentru plata

contributiilor la sistemul de pensii. Conflictul inerent intre cele doua obiective determina ca

decizia guvernamentala in privinta sistemului de pensii sa se bazeze pe un compromis

structural, care reflecta istoria sociala, situatia economica si preferintele politice a tarii.

Aceasta optiune este dificila, poate deveni chiar o problema, datorita unui complex de aspecte

care trebuie analizate: tipuri de pensii, beneficiile pe care le poate furniza sistemul (de tip

universal sau rezidual), mecanisme de suplimentare a veniturilor.

Managementul sistemului

Una din sursele de schimbare implica institutiile responsabile cu administrarea si finantarea

sistemului de pensii raportate la castiguri in bazele principiului "zi cu zi". Exista tari in care

angajatorii sunt obligati atat, sa administreze programele de pensii pentru angajatii lor, cat si,

sa le finanteze. Multe dintre aceste obligatii sunt impuse prin procesele de negociere colectiva

in urma carora salariatii si managementul hotarasc asupra unui fond de asigurare de pensie la

care sa contribuie. Aceasta obligatie este apoi intarita legal pentru a asigura o acoperire

universala. Obligativitatea contributiei angajatorilor la fondurile de asigurare este prezenta in

tari precum Danemarca, Finlanda, Franta, Olanda si Suedia. In alte tari, guvernul sprijina

financiar unul sau mai multe programe raportate la castiguri intr-un mod si mai direct. In

Franta exista, simultan, atat un program guvernamental de suport al contributiilor din bugetul

public cat si un mecanism de contributie al angajatorilor.

Calcularea beneficiilor

O a doua sursa de schimbare implica mecanismele utilizate in legarea beneficiilor de

pensionare de contributiile anterioare. In tarile dezvoltate, cele mai multe strategii formulate

se incadreaza intr-una din cele 3 categorii:

(i) mecanisme ce se refera la beneficiul definit (BD),in functie de media vechimii in munca;

(ii) planuri speculative de contributii definite (CSD);

(iii) proiectele referitoare la planuri / scheme ale fondurilor de contributii definite (CD).

Intre primele doua situatii exista multe asemanari. Tinand cont de media vechimii in munca si

de planurile de beneficii definite, se calculeaza beneficiul fiecarui lucrator prin intermediul

unei formule care ia in considerare atat media castigurilor pe care un lucrator le-a realizat pe

perioada vietii, cat si nivelul castigurilor medii la nivel national care predomina la momentul

in care lucratorul se pensioneaza. Acest lucru se poate realiza in cadrul unui sistem care

stabileste puncte de pensie (modelul german) sau in cadrul unui sistem care indica castigurile

trecute pentru a reflecta schimbarile in nivelurile de salarizare preponderent in anii care au

urmat. Planurile CSD consemneaza mai degraba cotizatiile lucratorilor la sistemele de pensii

decat castigurile lor anuale, insa adapteaza totalul fiecarei contributii anuale anterioare pentru

a reflecta cresterea salariala si/sau economica care s-a produs din momentul in care

contributiile au fost platite. Ca o prima aproximare, spus la modul ideal, rezultatul acestui

calcul este in esenta acelasi cu al calculului mediei vechimii in munca, a beneficiului definit.

Totusi, in realitate, diferentele dintre cele doua pot aparea foarte usor datorita contextelor

politice diferite. Una dintre diferente este aceea ca in sistemul planurilor CSD factorul

speranta de viata este utilizat dupa pensionare, nu la momentul intrarii pe piata muncii, asa

cum de regula se intampla in sistemul BD. Formula planurilor CSD se adapteaza automat

schimbarilor demografice, pe cand in cazul sistemului BD este necesara introducerea unui

coeficient special (ca de ex. in Germania). Acesta din urma poate genera dificultati de

intelegere pentru participantii la sistem. Deci, in teorie, proiectele BD si planurile CSD ar

produce rezultate similare, insa in realitate nu se intampla chiar asa.

A treia varianta se refera la investitiile contributiilor lucratorilor pe pietele financiare si la

plata pensiilor pe baza balantei financiare individuale existente la momentul pensionarii.

Daca, pe termen lung, rata de inlocuire a instrumentelor financiare a fost aproape de cresterea

salariului real, atunci nu numai BD si planurile CSD ar produce aceleasi rezultate, iar, la

acestea, ar putea fi intarite si de schemele CD.

O diferenta de baza intre primele 2 variante, BD si planurile CSD si cea de-a treia, CD, se

refera la modelul cresterii, de-a lungul timpului, a valorii drepturilor la pensie (beneficiului).

Potrivit atat BD cat si planurilor CSD, drepturile viitoare de pensie cresc intr-o masura care

tine de cresterea veniturilor medii pe economie. Potrivit schemelor CD, drepturile de pensie

cresc in conformitate cu intrarile pe piata de capital. Avantajul cresterii pe masura cresterii

veniturilor medii este acela ca genereaza plata pensiilor pentru a marca tendinte in standardul

de viata in randul populatiei. Avantajul cresterii beneficiului in stransa legatura cu intrarile pe

piata de capital - chiar daca se iau in considerare costuri ridicate - este acela ca, in contextul

potrivit, poate reprezenta o rata de crestere mai rapida. Dezavantajul este acela ca furnizeaza

un beneficiu care este mai putin previzibil comparativ cu standardul de viata predominant la

momentul pensionarii.

Finantarea sistemului

Cea de-a treia sursa de schimbare se refera la metoda de finantare a acestor beneficii.

Planurile sau schemele CD sunt finantate intotdeauna prin acumulare de instrumente

financiare, iar planurile BD sunt aproape intotdeauna finantate, in principal, pe principiul payas-

you-go. Diferenta dintre CD si planurile CSD este redusa substantial sau chiar eliminata

daca singurele instrumente financiare ce se gasesc in portofoliul fondului de pensie CD sunt

sub forma obligatiunilor. In acest caz vorbim de un debit guvernamental inregistrat in

conturile CD si planurilor CSD, si nu de o acumulare de capital. Diferenta dintre schemele

CD si planurile CSD este fundamentala daca acumularea se face prin investitii in actiuni, in

obligatiuni emise de firme sau in orice alte instrumente financiare in afara de obligatiuni

emise de guvern . Mecanismele BD pot fi finantate atat pe principiul pay-as-you-go cat si pe

principiul acumularii de capital. In momentul in care rata neta a intrarilor pe piata de capital

depaseste rata de crestere a totalului platilor salariale pe economie, finantarea prin acumulare

Atat CSD cat si CD bazate pe cumpararea de obligatiuni pot fi utilizate ca o modalitate de tranzitie catre

acumularea de capital. In cazul CD acest lucru este oricum mult mai direct si mai usor.

de capital poate genera pensii mai mari cu aceeasi rata a contributiei (sau aceeasi pensie cu

rate de contributie mai scazute). In momentul in care cresterea salariala depaseste intrarile pe

piata de capital, pensiile finantate pe sistemul pay-as-you-go genereaza intrari mai ridicate.

Daca nu este clar care dintre ele va produce intrari mai ridicate, se creeaza un sistem mixt

(fonduri de acumulare - pay-as-you-go) care diversifica riscul cresterii incetinite sau a unor

intrari scazute pe piata de capital.

Schimbari internationale

In principiu, sistemele de pensii pot aparea sub forma combinatiilor diferite de raspundere

guvernamentala versus raspundere privata, fonduri constituite in avans versus pay-as-you-go

si beneficiu definit versus contributie definita. In practica pot fi intalnite in mod curent, in

lume, diverse combinatii. Acestea sunt

administrare guvernamentala, pay-as-you-go, planuri de beneficii definite se intalnesc

de-a lungul Europei;

administrare guvernamentala, pay-as-you-go, planuri de contributii definite in noile

sisteme CSD care se introduc acum in Suedia, Italia, Polonia si Letonia;

administrare guvernamentala, fonduri constituite in avans planuri de beneficii definite se

intalnesc in Norvegia si SUA, desi nici unul nu este sub forma fondului de acumulare, in

sensul ca bunurile curente acopera toate datoriile viitoare;

administrare privata, pay-as-you-go, planuri de beneficii definite se intalnesc in Franta;

administrare privata, fonduri constituite in avans, planuri de beneficii definite care sunt

administrate in cadrul unui mandat al angajatorului, se intalnesc in Olanda, iar ca planuri

voluntare, de grup, in SUA, Canada si Anglia.

administrare privata, fonduri constituite in avans, planuri de contributii definite se

intalnesc in Suedia si Danemarca. Reformele de pensie din Polonia, Ungaria, Suedia si

multe tari din America Latina au creat sisteme de contributii definite, fonduri care sunt

sponsorizate de catre guvern, dar sunt administrate, partial/total, de catre sectorul privat.

Aceasta tipologie se complica si mai mult daca mai luam in considerare diferenta care exista

in cumpararea de obligatiuni, ceea ce va atrage dupa sine necesitatea de a colecta taxe de la

generatiile viitoare, in loc sa plateasca datoria, si a investi contributiile in alte instrumente

financiare.

Selectarea unei strategii corespunzatoare pentru beneficiile raportate la castiguri

Este de la sine inteles daca privim gama larga de variatie din cadrul modelelor folosite in

intreaga lume, ca nu putem considera o modalitate ca fiind cea mai buna pentru organizarea

unui sistem de pensie. Abordarea aleasa in orice tip de reforma a pensiilor va reflecta istoria si

traditiile tarii respective, mediul sau economic si preferintele politice. Totusi, situatia concreta

din Romania impun cateva observatii care ar putea fi utile in limitarea alegerilor.

Marimea relativa a sistemului

Structura cea mai potrivita pentru un sistem de pensie obligatorie depinde, in parte, de

marimea relativa a beneficiului de pensionare. Desi majoritatea tarilor vest - europene au

parasit o situatie in care statul isi asuma, in principal, responsabilitatea totala pentru

acumularea capitalului de pensionare, tarile aflate in tranzitie difera intre ele din punct de

vedere al angajamentului pe care si-l iau pentru sistemele lor reformate. De exemplu,

reformele, atat din Polonia, cat si din Ungaria, au generat doi piloni obligatorii care, daca sunt

luati impreuna, ofera un nivel destul de ridicat inlocuire a castigurilor din perioada de

activitate economica. In mod contrar, reformele adoptate in Statele Baltice au produs, la nivel

general, sisteme cu un singur pilon, acestea avand un obiectiv de inlocuire a castigurilor mult

mai modest. (Totusi, Tarile Baltice discuta acum daca sa incorporeze in sistemele lor

reformate un pilon obligatoriu pe baza fondurilor de acumulare de capital, fie pentru a

completa, fie pentru a inlocui o parte din pilonul pay-as-you-go).

O prima decizie, extrem de importanta pentru Romania, este data de dorinta de ridicare a

nivelul beneficiului in sistemului de pensii. In acest context, cu cat sustenabilitatea sistemului

va fi mai mare cu atat nivelul de beneficii va fi mai mare iar sistemul va fi mai sigur. Potrivit

reformei poloneze, se prevede ca barbatii ce se vor pensiona in viitor sa primeasca beneficii

de la doi piloni obligatorii egale cu aproximativ 60% din salariul lor final. In schimb,

beneficiile medii din Estonia, de exemplu, sunt doar de aproximativ 33% din castigurile

medii. Daca Romania isi doreste un sistem de pensii care sa produca beneficii controlabile cu

rata de inlocuire de 60%, ar trebui sa ia in considerare la modul serios conducerea si

coordonarea atat a pilonilor finantati din fonduri de acumulare, cat si a mecanismului pay-asyou-

go, pentru a asigura o oarecare diversitate in structura si finantare pensiilor. Pe de alta

parte, daca se multumeste cu un program de pensii care genereaza beneficii in proportie de

35% din castigurile anterioare, atunci va fi mult mai problematica o abordare bazata pe doi

piloni. O data ce a fost asigurat prin intermediul primului pilon un nivel minim rezonabil al

veniturilor la momentul pensionarii, va mai ramane foarte putin spatiu pentru un al doilea

pilon obligatoriu.

FINANTAREA TRANZITIEI LA UN NOU SISTEM DE PENSII

Cum pot fi interpretate costurile tranzitiei?

Costurile de tranzitie, legate de introducerea unui sistem pe mai multi piloni, deriva din faptul

ca generatia de tranzitie este nevoita sa finanteze atat pensiile platite in mod curent in cadrul

sistemului pay-as-you-go, cat si propriile lor pensii, economisindu-le in fondurile individuale.

In cazul in care nu este acoperita toata populatia printr-un sistem de asigurare, schimbarile

survenite la nivelul ratelor brute platite pentru sistemul pay-as-you-go si a ratelor de

contributie platite pentru fonduri de acumulare pot fi implementate in mod treptat. In cazul

Poloniei, de exemplu, potrivit estimarilor facute, ratele de contributie pentru pilonul finantat

pe principiul pay-as-you.go si cel finantat pe baza de fond, considerate a fi contributia platita

ca procent din cota salariala de asigurare, ar trebui sa atinga nivelul statutar numai in anul

2022, cand toti contribuabilii vor fi participat la fondurile de pensie. In acelasi timp, vor

trebui sa se faca plati consistente pentru pensie pentru cei asigurati prin vechiul sistem sau

pentru cei care participa numai la primul pilon al sistemului.

In orice caz, introducerea unui sistem de asigurare cu finantare mixta inseamna reducerea

datoriilor implicite si a unei parti din obligatiile/raspunderile sistemului de pensii . Aceasta

inseamna ca viitoarele reduceri in plata pensiilor compenseaza costurile de tranzitie si astfel

crearea unui pilon secundar reprezinta si o investitie in limitarea, pe viitor, a cheltuielilor

publice.

Crearea unui pilon bazat pe acumulare de fonduri ar putea duce si la cresterea ratelor de

economisire in economie. Daca procesul de tranzitie este finantat prin taxe, atunci se reduce

consumul curent si sunt acumulate fonduri pentru viitor. Aceste fonduri ar putea fi utile in

dezvoltarea si stabilizarea pietelor financiare in tari cu piete financiare relativ mici, prin

crearea unor investitori institutionali interni puternici care sa furnizeze capital pe termen lung.

Cum poate fi evaluata situatia financiara cauzata de implementarea pilonului

secundar?

Golul financiar cauzat de trecerea unei parti a contributiei in cel de-al II-lea pilon creeaza

necesitatea de a spori fondurile potrivite/corespunzatoare pentru a-l acoperi. Acest lucru

inseamna ca trebuie luate in considerare nu numai costurile tranzitiei macroeconomice, dar si

implicatiile bugetare. Pe aceasta baza, "costul de tranzitie" inseamna gaura financiara plus

costul suplimentar pentru plata dobanzii pentru datoria publica aditionala. In aceste conditii,

costul tranzitiei la sistemul CSD se poate diminua. Estimarea costurilor de tranzitie catre un

sistem consolidat/bazat pe acumulare de fonduri este mult mai complicata. Astfel, apare

necesitate dezvoltarii unui model potrivit.

Costurile de tranzitie depind de trei mari componente:

numarul membrilor inscrisi la fondurile de pensie;

marimea contributiilor transferate pilonului secundar;

structura portofoliului investitional al fondurilor de pensie (datorii versus echitate)

In ceea ce priveste primul aspect, este dificil de determinat numarul real de participanti la

fondul de pensie. Cele mai importante elemente ce ar putea influenta numarul de participanti

la cel de-al II-lea pilon sunt reprezentate de urmatoarele decizii:

(a) categorii de persoane care ar trebui sa participe in mod obligatoriu?

(b) categorii de persoane care ar trebui sa participe in mod voluntar?

(c) carora dintre categoriile de persoane nu le este permisa participarea?

Multe dintre tarile care introduc sisteme de pensii structurate pe mai multi piloni permit

persoanelor cu varsta sub 50 de ani sa participe la sistem, pornind de la premisa ca pentru

acumularea unui capital suficient pentru o anuitate sunt necesari cel putin 10 ani de

economisiri. De regula, noii participanti sunt obligati prin lege sa aleaga un fond de pensie.

Cel mai inalt grad de diversitate este legat de participarea voluntara. In Polonia, persoanele

sub 30 de ani erau obligate sa participe la sistem, iar cele cu varsta cuprinsa intre 30 si 50 de

ani puteau alege in a-si imparti sau nu contributiile de batranete. In Ungaria, toti lucratorii

puteau decide in a trece/muta sau nu la pilonul secundar, concomitent cu o reducere

corespunzatoare a drepturilor inregistrate in primul pilon. Experienta Poloniei si Ungariei, in

care ambele au tinut seama de alegerea optionala a pilonului secundar arata ca mult mai multi

oameni decat s-a estimat initial de catre guvernanti aleg aceasta optiune. Astfel, in demersul

facut pentru estimarea costurilor tranzitiei, este mult mai sigur sa presupui ca mai mult de

jumatate dintre cei care au posibilitatea sa aleaga intre pilonul finantat pe principiul pay-asyou-

go si cel finantat prin acumulare de fonduri, il vor alege pe cel din urma.

Cel de-al doilea aspect este determinat de catre initiatorii politicilor in domeniu. Sunt fixate

anumite componente legate de costurile administrative pentru stabilirea si punerea in miscare

a conturilor individuale. Cu cat nivelul contributiilor la cel de-al II-lea pilon este mai mare, cu

atat mai mic va fi impactul relativ al acestor costuri. Drept urmare, daca ratele de contributie

sunt mai mici in aceasta perioada, costurile administrative vor forma o proportie mai mare a

acestor prime contributii. Pot fi generate astfel efecte adverse asupra randamentelor nete in

cazul contribuabililor pe perioade mai scurte, mai ales daca sunt mai aproape de varsta de

pensionare si va exista doar o perioada relativ limitata de contributie in cel de-al II-lea pilon.

Acest al doilea aspect are un caracter diferit. Daca fondurilor de pensie li se permite sa

pastreze/sa detina in portofoliile lor numai obligatiuni guvernamentale, atunci cererea

fondurilor de pensie pentru aceste obligatiuni este egala cu cantitatea suplimentara de

obligatiuni solicitata/necesara pentru finantarea golului din sistemul pay-as-you-go.

Raspunsul la intrebarea: daca dobanda este mai mare sau mai mica - depinde de relatia dintre

costurile transparente si cele ascunse ale datoriilor publice. De aceea, in tarile cu rate mari de

dobanda ale datoriei publice, costul global al tranzitiei este mare.

In al treilea caz, care se refera la investirea partiala a contributiilor in instrumente financiare

non-guvernamentale, exista un efect suplimentar ce merita a fi mentionat. Daca

implementarea celui de-al II-lea pilon se produce, in timp, paralel cu privatizarea, atunci

directionarea unui aflux monetar suplimentar catre bursa, permitandu-le astfel noilor depozite

o oferta constanta, va implica preturi crescute. Aceasta inseamna ca guvernul poate realiza

venituri mai mari din privatizare, care ar putea ajuta la acoperirea golului financiar creat prin

implementarea pilonului secundar.

Cai de finantare

Costurile de tranzitie pot fi finantate prin una din cele doua surse: (i) veniturile fiscale (fie

contributii, fie taxe generale) sau (ii) emiterea de obligatiuni, sau o combinare a celor doua.

In prima situatie, costul introducerii celui de-al II-lea pilon este transferat platitorilor de taxe

si se refera la o reducere a consumului curent. Acest lucru poate fi obtinut prin cresterea taxei

sau a cotei de contributie, sau prin economii realizate la cheltuielile bugetare existente, lasand

ratele de impozitare la nivelul la care se afla. Cresterea taxelor se poate realiza, mai degraba,

in tari cu rate de contributie relativ mici si cu piete de munca relativ stabile, cum ar fi, de

exemplu, Estonia. In schimb, Polonia si Ungaria au introdus masuri menite sa reduca

cheltuielile curente si viitoare in sistemul pay-as-you-go, utilizand surplusurile rezultate

pentru a finanta costul contributiilor pentru pilonul secundar.

In cazul finantarii unei datorii, costurile reale/actuale se transmit viitorilor platitori de taxe.

Aceasta inseamna ca generatiile care participa intr-o mare masura la reforma sistemului de

pensii finanteaza introducerea ei. Simpla finantare a datoriei nu reduce consumul curent,

totusi are un impact asupra marimii datoriei explicite.

Pentru finantarea tranzitiei la noul sistem ar mai fi fost posibila varianta folosirii veniturilor

suplimentare de la buget, ca de exemplu sumele incasate din privatizare.

Aceasta varianta a fost utilizata in Polonia unde, in baza unor legi speciale, subventia

bugetara folosita pentru finantarea deficitului din sistemul pay-as-you-go a fost acoperita din

veniturile incasate din privatizare.

Caile posibile de finantare a costurilor de tranzitie la pilonul bazat pe fonduri de acumulare

sunt: bugetul statului, economii realizate in cadrul sistemului PAYG si credite.

Triunghiul reprezinta totalul costurilor de tranzitie, finantat dupa modelul expus anterior. In

cazul in care costurile estimate sunt prea mari, iar optiunile pentru finantare nu sunt adecvate,

atunci triunghiul ar trebui sa fie facut mai mic.

Fiecare cale de finantare are anumite dezavantaje ce merita a fi luate in calcul. In cazul

finantarii tranzitiei din veniturile bugetare curente, fie taxe, fie venituri incasate de pe urma

privatizarii, nu exista un cost direct al unei astfel de finantari, ci un cost de oportunitate.

Adica, sumele cheltuite nu pot fi folosite in alte scopuri. Acelasi lucru se aplica si in cazul

finantarii tranzitiei de la economiile sistemul pay-as-you-go. Schimbarile pot insemna

reduceri in cadrul pensiilor curente prin indexarea crescuta a beneficiilor sau prin cresterea

varstei de pensionare. Aceasta inseamna ca pensionarii primesc mai putin decat ar fi primit

intr-un alt caz, ceea ce poate fi observat prin reduceri in ratele medii de inlocuire. Se poate ca

aceasta politica sa nu fie sustenabila pe termen lung, din cauza posibilelor scaderi in standardele de

viata ale unor pensionari, ceea ce ar duce la presiuni politice pentru cresterea

cuantumului pensiei. Daca tranzitia este finantata prin vanzarea obligatiunilor, vor trebui

platite costuri suplimentare ale dobanzii. In orice caz, crearea unui pilon finantat prin

acumulare de fonduri inseamna reducerea, pe viitor, a debitului implicit de pensionare.

Finantarea datoriei poate fi vazuta ca modalitate de transformare a unei datorii implicite intruna

explicita si, in cazul in care costurile celor doua tipuri de datorii publice sunt similare -

atunci nu exista costuri de finantare semnificative pentru sistemul de pensii dorit.

Toate optiunile trebuie sa fie analizate cu atentie, in special in cazul Romaniei, unde nivelul

actual al pensiilor este deja destul de scazut. Asta inseamna ca oportunitatile de a realiza

economii in schema publica de pensii din Romania sunt mai limitate decat in Ungaria sau in

Polonia si trebuie luate in considerare si alte optiuni pentru finantarea tranzitiei.

Costul tranzitiei

Tranzitia la planuri Speculative de Contributii Definite( CSD)

Ratele de profit pentru contributiile platite conturilor individuale CSD depind de cresterea pe

termen lung a PIB-ului. Acestea, alaturi de modul de calcul al beneficiilor, neutralitatea

actuariala a sistemului. In plus, pentru stabilitatea sa financiara pe termen scurt este necesar sa

existe un asa numit fond de protectie/amortizare.

Trecerea de la un sistem traditional DB la un sistem CSD presupune, in principiu, costuri

neutre, insa nu este neaparat necesar sa se intample acelasi lucru si in practica. Acest aspect

depinde de urmatorii factori:

- rata interna de rentabilitate in sistemul BD: rint)

- rata de indexare a contributiilor in conturile individuale CSD: (rindex

Se presupune ca ambele situatii incearca ajustarea beneficiilor atat pentru schimbarile

demografice , cat si pentru varsta de pensionare. Daca intregul sistem furnizeaza numai

pensii de batranete si este transformat intr-un sistem CSD, atunci costul tranzitiei CT este dat

de urmatoarea formula:

CT = ID rindex - rint)

Cu toate ca ambele legaturi ale ratelor de rentabilitate sunt posibile, adica rint > rindex

(surplus) si rint < rindex (cost), prima dintre ele este probabil mult mai des intalnita . In orice

caz, cel mai important efect al reducerii pe termen lung a costurilor pensiilor de batranete se

va datora neutralitatii actuariale impuse in sistemul nou al planurilor CSD.

Tranzitia catre un sistem bazat pe fonduri de acumulare de capital

Trecerea unei parti din contributiile curente catre pilonul secundar creeaza in vechiul sistem o

gaura financiara ce se cere a fi acoperita. In acelasi timp, se reduce datoria sistemului de

securitate sociala. Valoarea neta actuala a acestei reduceri poate fi aceeasi cu costul acoperirii

golului financiar, sau poate fi mai mare sau mai mica . Ne putem gandi la transferarea

banilor catre cel de-al II-lea pilon ca la o plata in avans a pensiilor viitoare reduse in mod

corespunzator. In orice caz, acesti bani, apar sub forma unui conturilor individuale si nu in

numerar, lucru ce poate fi considerat si ca o dezvaluire a datoriilor ascunse ale sistemului de

pensie.

Aceasta dezvaluire poate fi neutra din punct de vedere macroeconomic? In principiu,

raspunsul este "nu", insa, in practica, el depinde de urmatorii factori:

- dobanda initiala in datoria publica (rpd

- elasticitatea initiala a ratei dobanzii raportata la baremul datoriei publice (e);

- rata interna de rentabilitate in vechiul sistem pay-as-you-go (rint

- partea de active care poate fi investita in instrumente financiare, altele decat

obligatiunile guvernamentale (

Daca rpd rint si e = 1, ceea ce reprezinta o situatie putin probabila, costul tranzitiei va fi egal

cu zero (chiar daca > 0). O situatie mult mai probabila care s-ar putea intalni ar fi cea in

care rpd > rint si e > 1.

In ceea ce priveste portofoliul fondurilor de pensie, vorbim despre doua optiuni:

- fondurile de pensii ce au in portofoliile lor numai obligatiuni guvernamentale (

- fondurile de pensii care pot investi o parte a contributiilor (0 <

Ceea ce are insemnatate din punct de vedere macroeconomic este nu numai baremul datoriei

publice (DP), ci si baremul datoriei implicite / ascunse (DI) a sistemului de securitate sociala.

Costurile pentru plata dobanzii fiecarui tip de datorie sunt reprezentate de rpd si, respectiv,

rint. Ambele trebuie sa fie platite. Ultimul dintre ele insa nu este fix, ci face obiectul deciziilor

politice referitoare la formulele de pensie si la schimbarile in varsta de pensionare. Scoaterea

la iveala a unei parti a datoriei implicite nu schimba suma a doua datorii (D), oricare ar fi

datoria implicita.

D = PD + ID

Aceasta dezvaluire creste datoria pensiei curente/deschise ∆PD si scade datoria implicita.

Atunci:

D = PD + ∆PD + ID - ∆ID

Costul de tranzitie (CT) al unei astfel de operatii depinde de factorii mentionati mai sus. Se

presupune ca nu exista o investitie in lipsa unei contributii in bani ( = 0), ceea ce inseamna

portofolii de fonduri de pensii constand numai in obligatiuni guvernamentale (O). Atunci,

oferta suplimentara de obligatiuni guvernamentale raspunde pe deplin cererii acestora. Prin

urmare, CT este dat de formula:

CT = ∆PD (rpd rint

Daca, totusi, fondurilor de pensie li se permite sa investeasca bani si sa-si alcatuiasca

portofolii nu numai din obligatiuni guvernamentale ci si din pachete de actiuni, obligatiuni

emise de corporatii private si alte instrumente financiare, atunci costul de tranzitie va depinde

si de partea ( ) de active investita in instrumente financiare, altele decat obligatiunile

guvernamentale, pornind de la diferenta dintre obligatiunile guvernamentale si cererea pentru

ele si de la elasticitatea ratei dobanzii fata de aceasta diferenta. In acest caz, CT este dat de

formula:

CT = (1 - ) ∆PD (rpd rint ∆PD (e rpd rint

Formula ne ajuta la alcatuirea unui cadru conceptual cu privire la costul de tranzitie si la

estimarea nivelului sau.

Reforma sistemului de pensii in Romania implica, pe de o parte, decizia asupra marimii si

structurii acestuia si, pe de alta parte, necesitatea unor mecanisme transparente de indexare si

de garantare a beneficiilor actuale pentru a crea un cadru ce ofera siguranta si credibilitate

beneficiilor viitoare. Astfel discutia poate fi in jurul a trei dimensiuni: introducerea masurilor

de rationalizare si de reducere a actualelor cheltuieli in componenta publica de pensii, crearea

cadrului pentru dezvoltarea sistemului prin introducerea pilonului secundar si tertiar si

finantarea tranzitiei la sistemul dorit.

1. Rationalizarea si reducerea cheltuielilor presupune, de fapt primul pas al reformei, care prin

actuala legislatie romaneasca s-au urmarit:

- reguli clare pentru indexarea actualelor beneficii,

- transparenta in finantare,

- cresterea varstei de pensionare si limitarea beneficiilor in cazul pensionarii anticipate,

- legarea nivelului pensiei de intreaga activitate care ajuta la evitarea cresterilor

artificiale de salariu in perioada anterior pensionarii.

2. Cadrul necesar dezvoltarii sistemului inseamna, de fapt, implementarea celui de al doilea

pilon si schimbari in pilonul PAYG. Se urmareste proiectarea sistemului, ca intreg, grupurile

tinta ale sistemului, probleme pe care le poate genera tranzitia.

Proiectarea sistemului ca intreg se realizeaza plecand de la separarea componentei de

protectie a varstnicilor (prin asigurarile de pensii) de celelalte sisteme de asigurari sociale (de

somaj, de ingrijire a sanatatii) - o entitate de sine statatoare cu o structura si functii clar

definite:

primul pilon este obligatoriu si are administrare publica, fiind finantat pe principiul payas-

you-go,

al doilea pilon difera de primul in privinta finantarii (pe principiul unei rezerve totale sau

partiale in care se acumuleaza capital pentru a sprijini viitoarele beneficii de pensie) si

managementului acestuia (este un sistem cu administrare independenta sau un mix public

privat),

al treilea pilon reprezentat de acorduri voluntare permanente prin care oamenii isi pot

suplimenta beneficii de pensionare, apartine, exclusiv, sectorului privat si este finantat pe

bazele unei rezerve complete.

In contextul acestei proiectari apar o serie de necunoscute: daca intreg sistemul, sau doar o

parte a acestuia, va fi actuarial, care pot fi modalitatile de furnizare a pensiei minime garantate

dar si ponderea sistemului PAYG. De asemenea aparitia celui de al doilea pilon ridica

probleme legate de dimensiunea si componenta grupului tinta, ca urmare a optiunilor

individuale dar si de aspectele institutionale si administrative specifice fondurilor ce vor fi

create. In plus, statul este garantul beneficiilor in cadrul primului pilon. Din acest motiv

trebuie create mecanisme pentru ca aceasta garantie sa fie pastrata si in cazul celorlalti doi

piloni.

3. Finantarea tranzitiei

Experienta unor tari Central si Est europene arata ca este posibila introducerea unui sistem de

pensii structurat pe mai multi piloni chiar si in conditiile unui deficit substantial al

mecanismelor pay - as - you - go. Aceasta transformare necesita, insa, o disciplina fiscala

reala necesara atat crearii posibilitatilor de transferare a contributiilor catre pilonul al doilea

cat si finantarii acestei componente, cu rol in acumularea de capital, in functie de marimea