Evaluarea si eficienta politicilor sociale

Evaluarea si eficienta politicilor sociale

Evaluarea politicilor sociale ridica doua intrebari fundamentale: ce domenii sunt acoperite de politicile sociale si de ce ne temem de notiunea de evaluare a acestor politici.

Politicile sociale se refera la domenii relative privind reglarea, pe alte principii decat cele impuse de piata, a unei economii in care se manifesta 3 probleme: ocuparea fortei de munci, protectia sociala si starea de sanatate a populatiei. Aceste politici necesita interventia a carei "inclinatie" devine macroscopica. Criteriul folosit pentru definitie se dovedeste a fi insuficient; mizele privind interventia publica si modalitatile respective - incitatie si/sau constrangere - nu merg de la sine.

Din acest punct de vedere, un specialist critic se va cazni sa scoata la iveala antagonismele sociale latente manifestate in sanul politicilor sociale, in timp ce un economist liberal, convins de armonia inerenta a procedurii economiei de piata, nu va vedea in politicile sociale, cel mult un "supliment de mila" si totodata o constrangere greu de suportat de catre societate.

1. Eficacitate - echitate - solidaritate sociala

Interesul crescand suscitat de problematica evaluarii politicilor sociale nu trebuie perceput sub unghiul de influenta a unui simplu efect al "modei stiintifice de cercetare". Chiar daca eficienta actiunilor omului este simbolul sub care se abordeaza actualmente economia, ecologia, rationalitatea sociala si politica, totusi nu trebuie pierdut din vedere constrangerile si disfunctionalitatile care contribuie la epuizarea in unele situatii a rationalitatii traditionale.

Daca problematica evaluarii condenseaza exigentele eficacitatii responsabilitatii si legitimitatii guvernantilor, ea cere in acelasi mod sa fie analizate si conditiile urgentarii aprecierilor privind dezvoltarea actiunii colective.

Problematica evaluarii trebuie privita ca un produs al societatii si porneste de la doua consideratii principale:

statul - providenta cauta cu asiduitate o iesire utilizand un demers care vizeaza cresterea eficientei inteleasa ca optimizarea resurselor bugetare "rarefiate". O asemenea conceptie de evaluare tinde sa minimalizeze dimensiunea politica a actiunilor intreprinse si reactiveaza mitul tenace al deciziei rationale sprijinindu-se pe o metodologie si tehnici procedurale care si-au mai pierdut din legitimitatea stiintifica unica;

necesitatea cresterii calitatii vietii democratice, care determina la randul ei necesitatea evaluarii pozitiilor actorilor sociali fata in fata cu administratia publica.

Exercitiul de evaluare consta in a judeca valoarea politicilor publice pentru a alimenta dezbaterea democratica. Conceptiile despre evaluare oscileaza intre cercetarea unui randament mai bun as sistemului de decizii publice si ameliorarea raportului pe care cetateanul il are cu alegerea publica: cu alte cuvinte intre eficacitate si democratie.

Necesitatea evaluarii politicilor sociale pare a scadea sub semnul pragmatismului daca nu ar interveni dimensiunile evaluarii:

a) dimensiunea politica

Depasind alternativele colectivismului si liberalismului analiza conduce la coordonarea actiunilor diferitelor persoane. Astfel, actiunilor sociale intreprinse li se atribuie diferite ordine de marime a efectelor obtinute sub efectul tensiunilor sociale, fiecare forma sociala asigura un compromis din care rezulta posibilitati diferite de apreciere a actiunilor intreprinse.

b) dimensiunea cognitiva

Punctele de referinta in raport cu care individul poate califica actiunile, si care sunt necesare abordarii eficientei, trebuie sa fie exterioare omului. Principiul evaluarii cere deci a fi instrumentul mai mult sau mai putin general si obiectiv, prin diferite dispozitive: materiale, juridice, institutionale, culturale, simbolice.

Gradul de cuprindere al procedeelor de justificare cere o analiza a obiectivelor sau dispozitivelor care sunt in acord cu ordinele de marime mobilizate de dimensiunea politica a evaluarii. Aceasta este notiunea de punere in echivalenta care permite tratarea dimensiunii cognitive a actiunii (sau politicii sociale).

Eficacitatea, echitatea si solidaritatea sunt deseori evocate ca trei termeni strict legati de efortul si efectul actiuni sociale (in special referitor la finantarea acestor actiuni).

Eficacitatea cere ca mecanismul de functionare a comportamentului privind producerea si economisirea sa nu fie dereglat de anumite decizii subiectiviste, iar recompensa sa se adreseze doar rezultatelor.

Echitatea consta in principiul dupa care tot ce este inegal trebuie tratat intr-o maniera inegala.

Solidaritatea presupune raspunsul prompt al actiunii (sau politicii sociale) la semnalul nevoii de ajutor.

Strategia unui economist consta in a trata problemele de justitie sociala prin referire la eficacitate. Pentru un filosof, justitia reprezinta principala virtute a institutiilor sociale. Justitia sociala defineste un obiectiv fundamental dar dificil de precizat ca modalitati de exprimare si continut.

Justitia si egalitatea nu pot fi considerate ca echivalente. In acest sens se impune reconsiderarea problemei principiilor de justitie sociala care guverneaza distribuirea avutiei si orientarea politicilor de lupta impotriva inegalitatilor.

Inegalitatile pot deveni nedreptati, aceasta se accentueaza mai ales atunci cand politicile economice si sociale nu le corecteaza sau, mai mult, le amplifica.

"Deceptia sociala" este mai accentuata in cazul serviciilor publice si politicilor sociale care in virtutea principiului egalitatii de drept asteapta o redistribuire egalitara, chiar daca contributia fiecaruia la finantare este inegala.

Aceasta caracteristica evidentiaza natura specifica a sentimentului de injustitie intr-o societate in care serviciile sociale sunt dezvoltate. Acest potential de deceptie este accentuat in etapele in care se fac eforturi substantiale pentru a furniza o oferta marita a unor servicii de o calitate in scadere.

2. Raportul eficacitate-egalitate sociale

Asiduitatea confruntarilor de idei privind eficienta actiunilor sociale si formele sale de manifestare de-a lungul istoriei ilustreaza nu doar importanta acestui subiect cat mai cu seama continuitatea sa in timp. Tema fenomenului de asistenta sociala se regaseste in forme variabile in toate societatile, fiind o prezenta a spiritului uman.

Se pot formula doua consideratii. Prima se refera la ideea ca socialul ca mijloc de a aduce un venit nu este o idee noua. A doua priveste opinia acestui beneficiu social care se imparte la randul sau in doua mari categorii:

socialul trebuie sa se multumeasca cu posibilitatea de a aduce un fel de pace sociala printr-o mai buna repartitie a bogatiei la nivelul societatii. Este vorba de retribuirea beneficiarului fara a astepta o contraprestatie in schimb. Masura sociala (mijlocul sau politica sociala respectiva) este considerata in acest caz o prestatie ce trebuie sa aiba caracterul gratuit dar care genereaza echilibrul social;

a doua conceptie situeaza asistenta sociala si activitatea subordonata socialului in perspectiva acumularii de bogatie la care insa trebuie sa contribuie toti membrii societatii.

Intreaga prestatie sociala trebuie sa se bazeze pe o contraprestatie, cat mai ridicata posibil, din partea beneficiarului. Socialul apare ca o afacere rentabila deoarece ea completeaza dezvoltarea sociala cu noi contributii ale beneficiarilor.

Problema eficientei activitatilor non-ecnomice este relativ noua dar de o importanta deosebita pentru fundamentarea si implementarea politicilor sociale.

Calculele cost/beneficiu (avantaje) prin intermediul carora se desfasoara aprecierile asupra politicii sociale nu folosesc insa metodologii stricte si riguros fundamentate stiintific. Aceste aprecieri nefiind satisfacatoare, dificultatea principala apare in momentul conturarii unor sisteme specifice de motivare a performantelor in sfera activitatilor sociale, unde obiectivul central nu este acela de a obtine profit - in sensul obisnuit economic - cu un profit social.

In aceasta situatie, dilema cu care se confrunta factorii de decizie politica este cum sa atinga obiectivele redistribuite pe care doar sistemul public le poate indeplini, prin evitarea transferurilor inechitabile (de la cei saraci la cei bogati, de la familiile tinere cu multi copii la varstnici mai instariti) si a efectelor negative asupra cresterii economice.

Unul dintre punctele sensibile ale actiunii de evaluare a eficientei politicii sociale este utilizarea procedurilor democratice de decizie si control asupra politicii sociale. Nuanta sociala a politicii sociale se poate contura cat mai aproape de realitate in cadrul unui complex proces democratic de:

stabilire a prioritatilor;

distribuire a resurselor;

control asupra modului in care se realizeaza obiectivele.

Manifestarea tendintei de economisire bugetara nu trebuie sa aiba drept consecinta taierea pur si simplu a programelor sociale, ci gasirea acelor cai de crestere a eficientei prin maximizarea avantajelor si minimizarea costurilor. Se impune formarea de specialisti in managementul programelor sociale.

Alegerea unei strategii care sa rezolve si care sa nu conserve sau sa perpetueze problemele reprezinta un alt obiectiv al eficientizarii politicii sociale. O asemenea strategie este orientata spre conturarea unui ajutor oferit grupurilor sociale cu scopul de a dobandi o pozitie social-profesionala care sa nu mai fie asociata cu saracia.

Cu toate acestea, in anumite situatii incorect decise, ajutorul social poate avea consecinte negative secundare cum ar fi: generarea atitudinii de autosuficienta, pasivitate, dependenta fata de ajutorul social, resemnare in situatia unui ajutor social total neacoperitor, scadere a incitatiei sau demobilizare din structura sociala.

Principiul eficientei in plan social se izbeste de multe ori de consideratiile care evidentiaza nevoia de egalitate nu a sanselor in mod deosebit, desi concurenta "lucreaza" in aceasta directie, cat a repartitiei sociale. Criteriul este justificat daca tinem cont de dreptul fiecarui individ de a primi in mod egal protectie sociala.

In plan economic, egalitatea si eficienta nu pot fi disociate; ele fac o mixtura in proportiile decise de optiunea economica pornind de la rationalitate ca principiu calauzitor al actiunii umane. Justificarea alegerii propozitiilor se supune factorului temporal si mai ales celui politic conjunctural.

In plan social abordarea egalitatii trebuie disociata de cea a eficientei si aceasta din mai multe motive. In primul rand, pentru ca nu tot ce exprima egalitate (spre exemplu accesul la o redistribuire egala social) va exprima eficienta procedeului. Eficienta sociala este exprimata in linii generale ca bunastare, ori egalitarismul va conduce la o bunastare neapreciata egal de individ. In al doilea rand, nu tot ce este eficient social exprima egalitate. Spre exemplu, criteriul de apreciere a eficientei unui sistem public de pensii nu va exprima egalitate sociala, ci doar accesul egal al tuturor oamenilor la un astfel de sistem. In al treilea rand, raportul eficacitate/egalitate se inscrie intr-un cadru al acceptiunilor normative - pozitive pornind de la ce trebuie sa exprime bunastarea si in realitate ce exprima ea ca obiectiv al eficientei masurilor de politica sociala. In al patrulea rand, convergenta dintre eficienta sociala si egalitate sociala este un risc pentru societatea moderna deoarece daca se iau in serios solicitarile progresului economic care exprima eficienta economica cu reverberatii in planul eficientei sociale atunci egalitatea sociala este pusa in pericol.

Ideea unei convergente a eficientei sociale cu egalitatea sociala la jumatatea drumului nu este mai plauzibila, nici dezirabila, caci fiecare dintre cele doua concepte urmareste o altfel de imagine a socialului.

Egalitatea sociala este perceputa fie ca o conditie a priori, fie ca un rezultat final (al aprecierii eficientei unei masuri sociale) sau ca o stare comuna tuturor indivizilor din societate.

Eficienta sociala marcheaza formularea unei "constructii triptice" care apare astfel:

"ex ante", avand drept scop eficienta unui program (sau politici sociale) care realizeaza un demers previzionar, anticipativ si urmareste unul sau mai multe obiective sociale;

"ex post", care defineste construirea a altor doua demersuri:

a)      unul care releva constructia politicii sociale conectand nevoia sociala cu resursele economice prin aprecierea raportului normativ-pozitiv;

b)      altul care se refera la interpretarea rezultatului obtinut (in timp).

Exemplu: aplicarea unui program medico-sanitar cu implicatii de masa, cum ar fi vaccinarea intregii populatii supuse celui mai mare risc de imbolnavire.

Etapa de "ex-ante" presupune gandirea si formularea obiectivului acestui program. Obiectivul poate fi singular sau multiplu:

reducerea numarului de imbolnaviri (exprimat prin cresterea calitatii starii de sanatate a populatiei);

reducerea numarului de zile-spitalizare (exprimat prin economii cu cheltuielile de intretinere in spital);

reducerea numarului de zile de concediu boala (exprimat prin economii la fondul de salarii, la numarul de zile absente sau numarul de intreruperi ale programului de lucru ca urmare a starii de sanatate deteriorate pe perioada bolii);

reducerea consumului de medicamente exprimat prin:

a)      economii la bugetul familiei;

b)      scaderea cererii pentru medicamentele traditionale a fi folosite in epidemia respectiva;

cresterea rezistentei organismului in fata unor agresiuni externe provocate de diferite boli (in special cele cu caracter transmisibil).

O data ales obiectivul se poate trece la etapa "ex-post" prin care se va construi efectiv programul sanitar (de vaccinare) cuprinzand:

etapa de informare in masa a populatiei (mediatizare), etapa de pregatire a normativelor de esalonare (pe varste, categorii profesionale sau sexe);

etapa de derulare propriu-zisa a programului sanitar care implica:

cheltuieli cu vaccinul prevazut (ca material, produs farmaceutic);

cheltuieli cu instrumentarul si materialele anexe;

cheltuieli cu salariile celor implicati in program;

cheltuieli cu intretinerea spatiilor unde se deruleaza programul de vaccinare.

Cea de-a doua subetapa "ex-post" urmareste interpretarea rezultatelor:

- curba imbolnavirilor din anul curent raportata la cea anterioara (anul precedent);

- reducerea numarului de absente in activitatea economica productiva;

- nediminuarea productivitatii muncii;

- economisirea fondului de concedii medicale care poate primi la sfarsitul anului o alta destinatie etc.

Deci, evaluarea programului sau a unei masuri de politica sociala se poate face prin:

a)      metoda tehnica - urmareste daca respectiva masura sociala (in exemplul nostru - programul sanitar) are ca obiect producerea, intretinerea sau pregatirea fortei de munca intr-o anumita cantitate si de o calitate corespunzatoare ceruta de viitorii utilizatori (firme, administratie publica, sectoare direct sau indirect productive);

b)      metoda pietei - dupa care capitalul uman este format si intretinut ca urmare a unor calcule economice de vreme ce cheltuielile exprimate in timp si bani va permite recuperarea lor intr-un anumit orizont de timp. De aceea investitia intr-o anumita politica sociala trebuie comparata cu cea a unui plasament alternativ. Valoarea este data de imaginea evaluarii. Eficacitatea unei masuri de politica sociala se apreciaza doar plecand de la analiza mecanismului sau intern;

c)      metoda competitiva sau modelul competitiv de evaluare. In acest caz sunt supuse evaluarii variantele diferite ale aceluiasi program pentru a alege acea varianta mai putin costisitoare.

Pentru a continua exemplul prezentat anterior, sunt comparate;

programul de vaccinare in masa, suportat de catre stat;

programul de vaccinare individual (prin recomandarea ca fiecare cetatean sa-si procure si sa realizeze vaccinarea pe cont propriu - in acest caz pretul vaccinului va fi astfel stabilit incat el sa se poata racorda cu puterea de cumparare a intregii populatii);

un program de vaccinare combinand primele doua variante, cu sublinierea ca de prima varianta vor beneficia in special persoanele lipsite de posibilitati materiale, cu venituri extrem de scazute, familii cu multi copii.

Metoda competitiva a evaluarii va urmari alegerea acelei variante care corespunde cel mai bine:

stadiului de dezvoltare a sectorului medico-sanitar;

bugetului de care dispune sectorul sanatatii;

nivelului de venituri ale populatiei;

gradului de pregatire si mentalitatea populatiei;

urgentei de aplicare a programului sanitar etc.

Toate aceste metode isi propun sa evalueze ceea ce doar populatia poate aprecia: bunastarea sau echilibrul social. Metodele ca atare pornesc de la evidentierea cat mai exacta, in sistem valoric, a eforturilor si efectelor care intr-un sens general pur contabil si financiar exprima eficienta economica a unui program social si nu e eficienta sociala a unui program social.