Bazele politicii concurentei in Romania

Bazele politicii concurentei in Romania

Politica in domeniul concurentei , al saselea capitol al negocierilor pentru aderarea la Uniunea Europena deschise formal pentru Romania la 15 februarie 2000, a impus exigente suplimentare fata de celelalte capitole carora li s-au aplicat ca un sablon "Criteriile de la Copenhaga". Acquis-ul pentru Capitolul 6 constituie "nucleul dur" al Pietei Interne, acesta fiind singurul capitol la care aplicarea efectiva a acquis-ului trebuie realizata cu mult inainte de data aderarii.

Politica in domeniul concurentei reprezinta - prin cele doua componente ale sale: cea cunoscuta in limbajul de specialitate ca "anti-trust" si ajutorul de stat - un barometru al functionarii pietei, o componenta de baza a economiei de piata functionale. Desi acest capitol nu face o trimitere directa la indicatori macroeconomici, politica promovata se manifesta prin disciplina, comportamentul actorilor economici prezenti pe piata. Succesul politicii in domeniul concurentei se reflecta in existenta unei solide culturi a concurentei exprimata la nivelul operatorilor economici prin respectarea regulilor jocului prevazute de legislatia in domeniu.

Pentru a ilustra stadiul atins de Romania in crearea unui mediu concurential care sa faca fata presiunilor pietei interne in momentul aderarii, respectiv aplicarii directe a acquis-ului comunitar, vom utiliza ca referinta criteriile de la Copenhaga, aprecierile Comisiei Europene incluse in Rapoartele privind progresele inregistrate de Romania in vederea aderarii pentru anii 1999-2002, iar pentru a evidentia pasii pe care Romania ii mai are de parcurs pana in momentul aderarii vom utiliza informatiile furnizate de Harta de parcurs elaborata de Comisia Europeana pentru Romania (Road Map) si de Parteneriatul pentru aderare revizuit pentru anul 200

Principiile de baza ale politicii concurentei in toate tarile candidate, inclusiv in Romania au fost statuate prin Acordurile Europene de Asociere. Acordul European instituind o Asociere intre Romania, pe de o parte, si Comunitatile Europene si statele membre ale acestora, pe de alta parte consacra prevederile referitoare la politica concurentei in Capitolul II - "Concurenta si alte prevederi cu caracter economic" precum si in articole incluse in capitole conexe.

Spre deosebire de cea mai mare parte a acquis-ului comunitar, pentru care Acordul European de Asociere prevede necesitatea de a actiona in directia armonizarii graduale a legislatiei, prevederile referitoare la politica concurentei reprezinta obligatii ferme, cu trimiteri explicite la articolele corespunzatoare din Tratatul Uniunii Europene: art. 81 (interzicerea intelegerilor dintre agentii economici), art. 82 (interzicerea abuzului de pozitie dominanta) si art. 87 (interzicerea ajutoarelor de stat).

Prin Acordul European, Romania isi asuma ca angajamente:

- "sa ajusteze progresiv orice monopol de stat cu caracter comercial astfel incat sa se

asigure ca, pana la sfarsitul celui de-al cincilea an de la intrarea in vigoare a acordului, un va mai exista nici o discriminare intre cetatenii Romaniei si ai statelor membre, referitoare la conditiile in care marfurile se achizitioneaza si se comercializeaza" (art.33).

- sa interzica orice acord intre intreprinderi, decizii ale asociatiilor de intreprinderi si

practici concertate intre intreprinderi avand ca obiect sau efect prevenirea, restrictionarea sau distorsionarea concurentei (art. 64 (1) (i));

- sa interzica abuzul din partea uneia sau mai multor intreprinderi de a avea o pozitie

dominanta, pe teritoriul Romaniei sau al Comunitatii, in ansamblu, sau pe o parte

substantiala a acestuia (art. 64(1)(ii));

- sa interzica orice ajutor public care distorsioneaza concurenta prin favorizarea anumitor intreprinderi sau a productiei unor anumite marfuri"(art. 64(1)(iii));

- sa aplice "in privinta intreprinderilor publice si a intreprinderilor carora le-au fost acordate drepturi speciale sau exclusive, incepand cu cel de-al treilea an de la data intrarii in vigoare a acordului, principiile Tratatului de instituire a Comunitatii Economice Europene, indeosebi art. 90 si principiile Documentului final din aprilie 1990 al reuniunii de la Bonn a Conferintei pentru Securitate si Cooperare in Europa (in special prevederile referitoare la libertatea de decizie a antreprenorilor)" (art.66), adica sa se asigure ca aceste intreprinderi functioneaza fara sa distorsioneze concurenta si ca nu se introduc discriminari intre operatorii romani si cei comunitari.

Politica comunitara a concurentei are o relevanta directa pentru statele candidate inca inainte de aderarea lor si independent de producerea acestui eveniment, obligatiile asumate in acest domeniu avand dublu caracter de noutate: se refera la instrumente necunoscute economiilor cu planificare centralizata si reprezinta primele angajamente contractuale internationale ale tarilor asociate.23

Astfel, pentru indeplinirea obligatiilor care decurg din art. 64 s-a avut in vedere elaborarea unor reguli si criterii compatibile cu dispozitiile similare ale Tratatului de constituire a Comunitatii Europene, crearea unui cadru legislativ corespunzator si a cadrului institucional de aplicare.

In Romania, neexistand o legislatie specifica inainte de 1989, preluarea acquis-ului comunitar in domeniul concurentei si ajutorului de stat a inceput odata cu elaborarea legilor cadru: Legea concurentei nr. 21/1996 (MO nr. 88/30.04.1996) care a intrat in vigoare la 1.02.1997 si Legea nr. 143/1999 privind ajutorul de stat (MO nr. 370/08.1999) care a intrat in vigoare la 1.01.2000 si a continuat prin elaborarea legislatiei secundare.

Desi este adevarat ca la nivelul pietelor alocarea resurselor se realizeaza in mod normal mult mai bine decat o pot face organismele de reglementare publica, conditii de disciplina a pietei nu pot fi stabilite automat, rolul autoritatii de concurenta fiind acela de a asigura ca pietele raman competitive.

Aplicarea efectiva si eficienta a politicii concurentei impunea crearea autoritatii autonome de concurenta: Consiliul Concurentei abilitat prin art. 17(1) din Legea concurentei nr. 21/1996 sa elaboreze legislatia secundara necesara si sa aplice prevederile legale in sensul protejarii, mentinerii si stimularii concurentei si a unui mediu concurential normal. Prin aceeasi Lege (art. 34(1)) a fost creat si un al doilea organism cu atributii in domeniul aplicarii politicii concurentei si ajutorului de stat: Oficiul Concurentei - organ de specialitate al Guvernului, in structura Ministerului Finantelor Publice.

Legea concurentei reglementeaza:

- intelegerile si practicile concertate (art.5, corespunzator art.81 din Tratatul de la

Amsterdam);

- abuzul de pozitie dominanta (art.6, corespunzator art.82 din Tratatul de la Amsterdam);

- controlul concentrarilor economice (art. 11 - 16, control care este conceput dupa modelul Regulamentului nr. 4064/1989 al Consiliului Comunitatilor Europene).

Pe scurt, sunt interzise orice intelegeri intre agentii economici si practici concertate care au ca obiect sau pot avea ca efect restrangerea, impiedicarea sau denaturarea concurentei pe piata Romaniei sau pe o parte a acesteia.

Prin Lege se prevede si posibilitatea acordarii de exceptari individuale sau in bloc a unor practici comerciale restrictive prin compararea avantajelor aduse interesului general si a dezavantajelor pe care le pot cauza astfel de practici.

Detinerea unei pozitii dominante pe piata romaneasca nu este interzisa. Agentii economici intra sub incidenta legii in masura in care abuzeaza de pozitia lor dominanta prin recurgerea la fapte anticoncurentiale care afecteaza comertul sau prejudiciaza consumatorii.

Concentrarile economice realizate prin acte juridice prin care se realizeaza transferul proprietatii sau al folosintei asupra bunurilor, drepturilor si obligatiilor unui agent economic prin fuziune sau prin dobandirea direct sau indirect a controlului asupra unuia sau mai multor agenti economici, sunt interzise daca creaza sau intaresc o pozitie dominanta care prin exploatarea de o maniera abuziva conduce sau ar putea conduce la restrangerea saudenaturarea semnificativa a concurentei.

Concentrarile economice pot fi admise daca in urma analizei realizate pe baza criteriilor stabilite prin Lege si prin regulamentul specific se apreciaza ca sunt compatibile cu un climat concurential normal, iar agentii economici implicati dovedesc ca sunt indeplinite cumulativ o serie de conditii vizand cresterea eficientei economice si a competitivitatii la export, asigurarea de avantaje pentru consumatori prin preturi reale mai reduse.

Legea Concurentei prevede sanctiuni care au ca scop descurajarea recurgerii la practici anticoncurentiale de catre actorii de pe piata.

Pentru aplicarea acestei legi si tinand cont de acquis-ul comunitar in materie de concurenta, Consiliul Concurentei a adoptat la 28 februarie 1997 un set de Regulamente si Instructiuni, aplicabile, incepand cu data de 6 martie 1997:

1) Regulamentul privind autorizarea concentrarilor economice, in care au fost preluate prevederile Regulamentelor nr. 4064/1989 privind controlul fuzionarilor si 3384/1994 privind notificarea concentrarilor.

2) Regulamentul pentru aplicarea prevederilor art. 5 si 6 din Legea Concurentei privind practicile anticoncurentiale, in care au fost preluate prevederi din Regulamentul nr. 17/1962 privind aplicarea art.85 si art.86 si Regulamentul nr. 3385/1994 privind forma, continutul si alte detalii referitoare la modul de notificare catre Comisie conform Regulamentului nr. 17/1962.

3) Regulamentul privind acordarea exceptarii pe categorii de intelegeri, decizii de asociere ori practici concertate de la interdictia prevazuta la art. 5 (1) din Legea concurentei nr. 21/1996 prin care erau stabilite categoriile de intelegeri

exceptate:

- Acorduri pentru distributie exclusiva (armonizare cu Regulamentul nr. 1983/1983

privind exceptarea pe categorii a intelegerilor de distributie exclusiva);

- Acorduri pentru cumparare exclusiva (armonizare cu Regulamentul nr. 1984/1983

privind exceptarea pe categorii a intelegerilor de cumparare exclusiva);

- Acorduri de cercetare-dezvoltare (armonizare cu Regulamentul nr. 2821/1971 si nr.

418/1985 privind exceptarea unor categorii de intelegeri de cercetare-dezvoltare);

- Acorduri de specializare (armonizare cu Regulamentul nr. 2821/1971 si nr. 417/1985 privind exceptarea unor categorii de intelegeri de specializare);

- Acorduri pentru transfer de tehnologie si/sau know-how (armonizare cu Regulamentul nr. 2353/1996 privind exceptarea pe categorii a unor intelegeri de licentiere a transferului de tehnologie);

- Acorduri de franciza (armonizare cu Regulamentul nr. 4087/1988 privind exceptarea

unor categorii de intelegeri de franciza);

- Acorduri de distributie, service si piese de schimb in perioada de garantie si

postgarantie, pentru autovehicule (armonizare cu Regulamentul nr. 1475/1995 privind

exceptarea unor categorii de intelegeri de distributie a autovehiculelor si a prestarii serviciilor aferente);

- Acorduri in domeniul asigurarilor (Regulamentul nr. 1534/1991 si Regulamentul nr.

3932/1992 privind acordarea exceptarii unor categorii de intelegeri in domeniul asigurarilor).

4)Instructiuni cu privire la definirea pietei relevante in scopul stabilirii partii substantiale de piata

5) Instructiuni cu privire la calculul cifrei de afaceri in cazurile de comportament anticoncurential prevazute la art. 5 si 6 din Legea Concurentei si cazurile de concentrare economica.

Evolutia acquis-ului comunitar si a conditiilor concrete de pe piata romaneasca manifestate prin maturizarea comportamentului actorilor economici au impus amendarea reglementarilor atat in ceea ce priveste reglementarea concentrarilor economice cat si in privinta reglementarii restrictiilor verticale, a acorduriler de specializare, a acordurilor de cercetare - dezvoltare si a celor de cooperare orizontala.

In scopul unei abordari cu accent pe evaluarea economica, pentru asigurarea unei protectii mai eficiente a concurentei si pentru o mai mare siguranta juridica a agentilor economici, s-a impus adoptarea de catre Consiliul Concurentei a unor noi reglemetari :

S-a pornit de la prezumtia ca sub un anumit nivel al cotei de piata, efectele pozitive ale acordurilor vizate compenseaza eventualele lor efecte negative asupra concurentei, putand fi exceptate, conform prevederilor art.5 alin.(2) din Legea concurentei nr.21/1996.

Pentru a asigura preluarea legislatiei necesare liberalizarii pietei telecomunicatiilor de la 1 ianuarie 2003, Consiliul Concurentei a adoptat Instructiunile privind modul de aplicare a regulilor de concurenta acordurilor de acces din sectorul comunicatiilor electronice -

cadrul general, piete relevante si principii, publicate in MO nr. 920/17.12.2002.

Prin amendarea, pana la 1 ianuarie 2004, a Legii concurentei nr. 21/1996 se asigura:

- abrogarea cerintei notificarii pentru intelegerile, deciziile si practicile concertate care se incadreaza intr-o categorie exceptata;

- alinierea pragurilor si a criteriilor pentru notificarea concentrarilor economice la practica comunitara;

- modificarea sistemului de sanctiuni de la unul in sume fixe la unul procentual;

- diminuarea posibilitatii Consiliului Concurentei de a actiona discretionar in domeniul concentrarilor economice prin eliminarea prevederii privind interventia dupa realizarea unei operatiuni de concentrare economica in conditiile art. 51 (3) din Legea nr. 21/1996

- cadrul necesar pentru continuarea procesului de armonizare legislativa prin preluarea

completa a prevederilor comunitare in materie de concentrari economice, prin formularea unei politici similare cu cea a Uniunii Europene fata de intreprinderile care coopereaza pentru depistarea unor intelegeri ilegale care distorsioneaza grav concurenta si prin elaborarea legislatiei secundare sectoriale (automobile, posta, comunicatii electronice, transporturi aeriene, transporturi maritime, transporturi pe cai navigabile interne).

1. Practici anticoncurentiale ale firmelor romanesti. Pozitia dominanta pe piata, identificare si abuz.

Privita pe ansamblu, la scara mondiala, prevederea abuzului de pozitie dominanta este comuna mai multor legi ale concurentei, dar nu tuturor. Astfel, o firma poate detine o pozitie dominanta pe piata, daca pe aceea piata relevanta actioneaza, intr-o mare masura, independent de concurentii ei. Pentru aplicarea concreta si pe piata romaneasca a acestei prevederi, este necesara o analiza care cuprinde trei etape:

Definirea pietei relevante;

Stabilirea daca firma investigata are o pozitie dominanta pe piata studiata;

Evaluarea activitatii specifice firmei, pentru a stabili daca aceasta a abuzat de pozitia sa.

Prin urmare, o pozitie dominanta pe piata nu exista in vid. Simpla existenta a unei firme mari nu spune nimic despre aceasta pozitie. In schimb, pozitia dominanta poate fi detinuta atunci cand se face referire la o anumita piata relevanta. O data stabilit acest lucru, o firma se poate aprecia ca dominanta dupa gradul de expunere a acesteia la presiunile concurentiale. Pentru a se afla daca o firma este dominanta, de trei factori importanti trebuie avut in vedere:

Segmentul de piata, constituind o prima imagine utila investigatorului;

Dimensiunea barierelor la intrarea pe piata relevanta;

Probabilele reactii concurentiale ale rivalilor.

Avand in vedere faptul ca firmele sunt intr-o continua miscare, schimbare a productiei si a vanzarii (diversificarea marfurilor la scurte perioade de timp), un accent deosebit se pune pe evolutiile dominantei. Astfel, pe pietele cu schimbari rapide, o firma care detine un mare segment poate sa nu fie dominanta. In aceste conditii, pentru firma respectiva segmentul mare de piata poate fi numai temporar detinut, concurenti noi putand intra curand pe piata sau piata insasi poate fi doar temporara, ulterioare inovatii putand duce la renuntarea de produse, pe masura ce consumatorii vor cumpara marfuri imbunatatite.

Pornind de la aceasta idee, se retine faptul ca este benefic sa nu se ia in considerare doar cadrul concurential prezent la evaluarea unei pozitii dominante pe piata ci si evolutia viitoare a pietei.

Uneori, in economia noastra, firmele persistent dominante pe termen lung se pot comporta anticoncurential pentru a-si mentine pozitia, dar trebuie impiedicate sa procedeze astfel, pe de o parte. Pe de alta parte, firmele care sunt dominante doar pentru o perioada limitata de timp, pot concura nu in primul rand prin preturi sau cantitati, ci prin inovatii. In concurenta de acest fel, in orice moment, o firma poate parea ca fiind dominanta, dar, dupa un numar de ani, alte firme pot apare ca fiind dominante, pe masura ce ele fac inovatii de succes si castiga piata detinuta pana atunci de rivali cu succes mai mic.

In tarile dezvoltate din punct de vedere economic (de ex.), piata computerelor este caracterizata de acest tip de concurenta. Profitul aparent realizat pe fiecare unitate vanduta este foarte mare. Totusi, aceste profituri sunt repartizate (reintroduse in circuit) pentru realizarea de computere noi, imbunatatite. Cu timpul, producatorii dominanti de pe fiecare piata de computere se schimba, iar unii dispar. Firmele sunt recompensate pentru asumarea riscurilor si costurilor inovatiei prin preturi si profituri ridicate pe perioada dominantei lor. Daca politica statului este de a preveni aceste perioade de profit ridicat, atunci firmele vor investi mai putin in cercetare - dezvoltare. Astfel, ceea ce pare a fi pe termen scurt o politica in interesul public, pe termen lung nu este.

O data ce firma a fost descoperita ca fiind dominanta pe o piata relevanta, pot fi dificil de evaluat efectele unei anumite activitati a firmei respective asupra concurentei. Activitatile abuzive pot afecta concurenta la oricare din nivelul productiei sau distributiei. Aceasta inseamna ca activitatile abuzive pot avea efecte, fie pe "orizontala, fie pe verticala".

Un efect este "orizontal", daca este afectata concurenta la nivelul firmei dominante. Pe de alta parte, daca efectul anticoncurential este simtit pe piata din amonte (la nivelul productiei de input-uri pentru firma dominanta) sau pe o piata din aval (la nivelul cumparatorilor de la firma dominanta), se spune ca este vorba despre un efect "vertical". Totusi, indiferent de piata care este afectata, efectele anticoncurentiale (preturile ridicate sau limitarea livrarilor) sunt aceleasi, daca efectul este etichetat "orizontal" sau "vertical". Diferentierea se face doar pentru a arata care piata este afectata

2. Protectia consumatorilor fata de posibilele practici anticoncurentiale pe piata romaneasca

Datorita multiplicarii practicilor abuzive in domeniul concurentei, a procedeelor moderne de "marketing" , care se manifesta loial fata de concurenti dar au efect negativ asupra consumatorilor, a aparut necesitatea protectiei acestora din urma.

Acolo unde actioneaza economia de piata, protectia consumatorilor este tot mai mult in vizorul legiuitorului, pentru instituirea unei discipline concurentiale referitoare la efectele ce se rasfrang asupra consumatorilor. Asemenea efecte intereseaza numai in raport cu problemele propriu-zise ale concurentei economice, concrete, normale. Consumatorii pot fi nedreptatiti ca urmare a actelor de incalcare a concurentei reale, de natura comerciala. Aceste acte pot fi sesizate de catre profesionisti lezati, cat si de catre consumatori care pot cere incetarea acestora, atunci cand sunt atinse interesele lor esentiale.

Principalele practici care pot fi suspectate ca lezeaza protectia consumatorilor sunt:

o       Cele referitoare la preturi

o       Cele referitoare la conditiile de vanzare.

Ca urmare, prima practica se opreste la preturile impuse si preturile discriminatorii.

Preturile impuse privesc actele si faptele cu caracter ilegal prin care se urmareste, intr-un anumit stadiu al procesului de distributie, stabilitatea, limitarea sau controlul preturilor. Aceasta practica urmareste raporturile pe verticala intre producatorii sau vanzatorii cu ridicata sau cu amanuntul. O alta varianta a preturilor impuse o constituie aceea a preturilor recomandate, de referinta, indicative sau de catalog, precizeaza unii specialisti.

Preturile discriminatorii sunt interzise, nefiind justificate de diferente corespunzatoare ale costului, in aceleasi conditii de vanzare.

Cea de-a doua practica, referitoare la conditiile (formele) de vanzare urmaresc: fie realizarea unor discriminari, fie captarea abuziva a clientelei, fie influentarea libertatii de alegere a consumatorului. Aceasta practica se manifesta prin procedeele: selective, de captare    si vanzari promotionale.

Primul procedeu cuprinde refuzurile abuzive de a vinde produsele sau de a furniza servicii.

Cel de-al doilea procedeu se refera la atragerea clientului, fie a vanzatorilor, fie a consumatorilor, care pot crea (uneori) intre furnizor si revanzator o legatura sistematica ce pot conduce la forme de integrare pe verticala.

In fine, vanzarile promotionale sunt vanzari cu prima, insotite de cadouri sau vanzari pe credit. Reglementarile ce privesc protectia concurentei, cat si protectia consumatorilor, sunt ostile acestei forme de vanzare, deoarece "prima" mareste pretul produsului principal. Cel care ofera "prima" o va introduce in portofoliul sau de cheltuieli, iar gratuitatea este falsa. Totodata aceasta "prima" falsifica raportul pret-calitate, care trebuie sa fie motivul determinant pentru acordarea acesteia. Incadrarea "primei" in categoria componentelor ilicite presupune deci ca produsul principal si cel pentru care se acorda "prima" sa fie diferite.

Un rol important in protejarea consumatorilor il are transparenta pietei , prin care se asigura conditiile de informare a consumatorilor cu privire la preturi si conditiile de vanzare a produselor.

Fiecare vanzator de produse sau prestator de servicii isi face propria informare asupra preturilor si tarifelor, inclusiv plata impozitelor sau a altor obligatii care trebuie platite. In anumite situatii se prezinta si cheltuielile suplimentare la prestatiile suplimentare solicitate. De asemenea pretul informat trebuie sa cuprinda marja comerciantului, cheltuielile legate de ambalare si transport, cheltuieli privind punerea marfii la dispozitia consumatorului.

Informarea consumatorului de conditiile de vanzare , de conditiile contractuale ce fac obiectul tranzactiei, permit angajarea prin contract in deplina cunostinta de cauza. Aceste conditii se refera la:

modalitati de plata

modalitati si termene de livrare sau executare a prestatiilor;

cauzele penale (lipsuri, intarzieri, anularea contractului);

limitele responsabilitatii vanzatorului (intarzieri ale executiei, deteriorare sau disparitia obiectelor incredintate);

conditii privind produsele defectuoase (schimbul sau restituirea, garantia comerciala);

conditii de reziliere sau de refacere a contractului;

Principiul recunoasterii reciproce pe piata interna si in achizitii publice

Tratatul de la Roma, semnat la 25 mai 1957, definea piata comuna pe baza a patru libertati fundamentale: libera circulatie a marfurilor, serviciilor, persoanelor, capitalului, la care s-au adaugat ca suport patru politici comune: politica agricola comuna, politica comerciala, politica concurentei si politica trasporturilor.

Actul Unic European, convenit la 2 decembrie 1985 la Luxembourg, semnat in februarie 1986, aducea mai multe amendamente Tratatului de la Roma si stipula masuri pemtru imbunatatirea procesului de formare a pietei interne unificate si pentru desavarsirea acesteia pana la 1 ianuarie 199

O data cu extinderea Uniunii Europene la 27 de state membre, piata interna - cel mai avansat proces de integrare in plan comercial - a devenit un spatiu de aproximativ jumatate de miliard de locuitori si 20 de milioane de intreprinderi, care se bucura de cele patru libertati fundamentale. Principiul de baza al pietei interne, libera circulatie se fundamenteaza la randul sau pe:

- principiul nediscriminarii;

- principiul recunoasterii reciproce;

- conformitatea cu legislatia comunitara.

Teoria comertului international, asa cum a fost dezvoltata de catre Ricardo si, ulterior, de catre Elly Hecksher, Bertil Ohlin, Samuelson, etc., sustine ca toate tarile au de castigat din comertul exterior deoarece nu avantajele absolute au importanta, ci avantajele comparative. Ca urmare, o liberalizare totala duce la un optim, o alocare optima a resurselor si o maximizare a bunastarii. Liberalizarea totala a comertului se realizeaza, in fapt, mai greu ca urmare a diferentelor de dezvoltare economica.

Pentru a inlatura interdictiile la import ale produselor care nu corespundeau unor prescriptii nationale, dar care respectau normele comunitare privind protectia sanatatii consumatorilor si/sau a mediului, a fost adoptat principiul recunoasterii reciproce a standardelor. La aceasta solutie s-a ajuns ca urmare a sentintei Curtii Europene de Justitie in faimosul caz numit "Cassis de Dijon"[1] din 1979, care se referea la interzicerea vanzarii in Germania a unui anumit lichior frantuzesc pe motiv ca nu corespunde prescriptiilor germane privind gradul de alcool.

Recunoasterea reciproca inseamna, in practica, urmatoarele:

- regulile echivalente, specificatiile tehnice, certificatele de control, testare si analize eliberate de catre laboratoare recunoscute oficial in una din tarile membre trebuie sa fie acceptate de catre alte state a Uniunii Europene;

- o intreprindere care o obtinut autorizarea de a produce in conformitate cu o procedura de evaluare din partea unor organisme abilitate, cele mai multe fiind private, va avea voie sa vanda produsul respectiv in intreaga Uniune Europeana;

- un bun care este produs si ambalat conform descrierii, avand un continut sau un ambalaj care sunt legale in una din tarile Uniunii Europene, nu poate fi interzis la import dintr-o alta tara a uniunii, invocandu-se absenta conformitatii cu prescriptiile existente in tara de destinatie sau cu absenta unui anumit continut.

Ce presupune principiul recunoasterii reciproce?

Multe dintre barierele din calea liberei circulatii a bunurilor au fost inlaturate prin armonizarea unor domenii ca: autovehicule, produse farmaceutice, chimicale, cosmetice, constructii, echipamente electrice si mecanice, incaltaminte, echipamente de recreatie, aparatura medicala, radio-telecomunicatii, jucarii, etc.

Principiul recunoasterii reciproce se aplica numai domeniilor in care nu exista legislatie specifica. Articolele 28-30 din Tratatul Comunitatii Europene interzic statelor membre mentinerea sau impunerea barierelor in calea comertului intracomunitar.

Un exemplu tipic de nerespectare a principiului recunoasterii reciproce este cazul in care autoritatile unui stat membru solicita adaptarea sau retestarea conform specificatiilor proprii desi produsele/serviciile respective au fost testate in prealabil de catre o institutie abilitata dintr-un alt stat membru.

O firma ceha specializata in instalatii de prevenire si de stingere a incendiilor s-a confruntat cu aceasta situatie in momentul in care a incercat sa instaleze sistemul impotriva incendiilor intr-o cladire din Slovacia, autoritatile slovace solicitand adaptarea echipementelor conform parametrilor proprii. In astfel de situatii, companiile pot invoca principiul recunoasterii reciproce conform articolelor 28-30 din Tratatul Comunitatii Europene, in relatie directa cu toate autoritatile din statul in care acesta exporta, pot contacta SOLVIT[2] si pot cere despagubiri in cazul in care interesele le-au fost afectate datorita unor practici administrative sau a unor regulamente nationale care contravin acestui principiu.

Orice regula prezinta si exceptii astfel statele membre[3] pot refuza aplicarea acestui principiu in cazul in care siguranta sau sanatatea publica sau protectia mediului pot fi periclitate. In acest caz, orice masura adoptata trebuie sa fie in conformitate cu principiul necesitatii sau al proportionalitatii. Principiul recunoasterii reciproce nu functioneaza in sectoare unde disparitatile dintre structurile legale sunt substantiale astfel incat acordul sau echivalenta sunt imposibile.

Desi principiul poate fi considerat o "inovatie remarcabila", acesta nu acopera mai mult de 30% din comertul intracomunitar datorita, in mare parte, costurilor ridicate de informare, tranzactie si conformitate.

In anul 2003 Comisia Europeana a elaborat un ghid de "Punere in practica a principiului recunoasterii reciproce"[6] in vederea clarificarii acestuia si a drepturilor ce deriva pentru operatorii economici pe piata interna. Astfel, Comisia vine in sprijinul companiilor si al administratiilor nationale pentru o mai buna intelegere si aplicare a recunoasterii reciproce.

Pentru buna desfasurare a practicilor de aplicare a principiului recunoasterii reciproce in cazul bunurilor, Comisia propune statelor membre urmatoarele masuri:

Aplicarea deciziilor Curtii de Justitie cu privire la implementarea clauzelor recunoasterii reciproce in legislatia nationala;

Acordarea, in timp rezonabil, a unor raspunsuri la cererile de aplicare a principiului recunoasterii reciproce (exceptie fac cazurile particulare);

Intensificarea cooperarii intre administratiile nationale ale statelor membre prin retele de contact si intalniri de consultare;

- Pregatirea unor rapoarte periodice asupra problemelor ce intervin in aplicarea principiului si eventualele solutii de abordare.

Introducerea principiului recunoasterii reciproce a contribuit substantial la liberalizarea circulatiei bunurilor in cadrul pietei interne a Uniunii Europene. In acelasi timp, a deschis noi oportunitati de export in interiorul Uniunii pentru statele care nu sunt membre deoarece adoptarea standardelor existente in unul din statele membre permite exportul bunurilor respective in oricare din celelalte tari ale Uniunii Europene

Principiul recunoasterii reciproce in achizitii publice

Achizitorii publici se lovesc de multe ori de reguli europene care la prima vedere par rupte de realitatea nationala. Trebuie amintit ca majoritatea regulilor europene au fost adoptate inainte ca Romania sa adere la Uniunea Europeana iar implementarea lor a fost impusa in vederea aderarii. Prin urmare, Romania nu a participat in negocierile derulate la momentul adoptarii acestor reguli si deci realitatile romanesti nu au fost luate in considerare.

Aplicarea principiului recunoasterii reciproce in domeniul achizitiilor publice reprezinta un punct de neclaritate pe care achizitori publici din mai multe state membre l-au exprimat in cadrul conferintelor organizate de proiectul Steppin . Neclaritatile sunt legate de obligatia de a adauga "sau echivalent" in cazul in care descrierea produsului sau a serviciului dorit face referire la standarde, precum si la obligatia de a accepta dovezi care confirma echivalenta produselor sau a serviciilor oferite cu specificatiile tehnice formulate de autoritatea publica.

Directivele europene privind achizitiile publice (Directiva 2004/17/EC si Directiva 2004/18/EC) reglementeaza procedura ce trebuie urmata in procesul de achizitie, dar nu impun achizitorului ce tipuri de bunuri sa achizitioneze. Altfel spus, directivele (si implicit legislatia nationala care implementeaza aceste directive) se refera la proces nu la substanta. In schimb, legislatia europeana cuprinde alte directive ce reglementeaza calitatile pe care anumite produse trebuie sa le detina pentru a putea fi puse in vanzare pe piata interna europeana. Aceste calitati sunt legate de sanatatea publica, de protectia consumatorului, a mediului, etc. Aceste directive sunt la randul lor implementate in legislatia romaneasca. Marea majoritate a produselor aflate in circulatie pe piata europeana nu cad insa sunt incidenta directivelor mentionate deoarece sunt considerate ca nu pun riscuri sau pun riscuri minore pentru consumator, sanatate publica, mediu, etc. In cazul acestor produse, o regula esentiala a fost elaborata de Curtea Europeana de Justitie si ulterior incorporate in Tratatul Comunitatii Europene, anume principiul recunoasterii reciproce.

Obiectivul initial aflat la baza infiintarii Comunitatii Europene a fost crearea unui spatiu economic european fara bariere comerciale. Libera circulatie a bunurilor in spatiul european (prevazuta in articolul 28 din Tratatul Comunitatii Europene) reprezinta una dintre cele 4 libertati de miscare care compun acest obiectiv (celelalte fiind libertatea de miscare a persoanelor, de circulatie a capitalurilor, libertatea de a presta servicii). In eforturile de a crea aceasta piata interna europeana, Comisia Europeana a observat ulterior ca principalul obstacol il constituiau diferitele legislatii nationale ce impuneau produselor sa indeplineasca anumite calitati tehnice, cu scopul de a asigura protectia mediului, a sanatatii publice, a consumatorului, etc. Diversitatea legislatiilor nationale conducea la obligarea producatorului sau comerciantului sa se conformeze unor seturi de cerinte specifice pentru fiecare stat membru in care dorea sa-si comercializeze produsele. In afara legislatiilor nationale, specificatiile tehnice aplicate de catre achizitorii publici bunurilor achizitionate constituie obstacole in calea liberei circulatii a bunurilor pe piata interna europeana. De aceea Comisia Europeana a initiat un proces de armonizare a acestor cerinte pentru a facilita comercializarea bunurilor in diferite state europene. In cazul celorlalte produse pentru care nu s-au elaborat directive datorita faptului ca nu puneau riscuri sau puneau riscuri minime, principiul recunoasterii reciproce se aplica. Principiul este relevant si pentru produse care cad sub incidenta directivelor datorita progreselor tehnologice rapide cu care legislatia europeana nu poate tine pasul.

Acest principiu a fost creat de Curtea Europeana de Justitie in cazul Cassis de Dijon in anul 1980. In acest caz, lichiorul Cassis de Dijon nu a fost admis pe piata germana sub denumirea de lichior sub motivul ca avea o concentratie de alcool prea mica (20%) pentru a fi considerat lichior potrivit prevederilor legii nationale (legea nationala prevedea o concentratie minima de 25%). Curtea Europeana de Justitie a decis ca aceasta masura are un efect echivalent unei restrictii cantitative asupra importurilor si deci incalca articolul 28 privind libera circulatie a bunurilor deoarece face mai dificila intrarea pe piata a unui bun dintr-un alt stat membru. Curtea Europeana de Justitie a enuntat, in acest caz, principiul recunoasterii reciproce, cu scopul de a evita obstacolele pe piata interna provenite din diferite reguli nationale privind caracteristicile produselor acceptate pe piata respectiva, atunci cand nu exista legislatie europeana de armonizare a acestor caracteristici. Potrivit acestui principiu, un bun fabricat sau pus in vanzare pe piata unui stat membru nu poate fi refuzat de alt stat membru, decat daca e justificat de motive de interes public, precum: efectivitatea controlului fiscal, protectia sanatatii publice, protectia consumatorilor, echitatea practicilor comerciale. Ingeniozitatea acestui principiu consta tn faptul ca asigura in teorie libera circulatie a bunurilor pe piata interna europeana fara a fi necesara adoptarea unei legislatii la nivel european.

Comisia Europeana a urmat initiativa Curtii de Justitie si a incercat sa clarifice aplicarea principiului recunoasterii reciproce in Directiva 2001/95/EC privind siguranta generala a bunurilor. Directiva indica faptul ca un produs poate fi considerat fara riscuri (si deci echivalent cu produsele de aceeasi natura conforme cu legislatia statului in care se doreste a fi comercializat) daca este conform cu legislatia nationala din statul membru in care a fost produs sau comercializat initial, in conditiile in care aceasta din urma legislatie este la randul ei in conformitate cu Tratatul Comunitatii Europene si in special cu articolele 28-30 referitoare la libera circulatie a bunurilor. Practica arata ca principiul adesea nu este atat de eficient pe cat a fost intentionat. Mai mult, studii la nivel european au aratat ca operatorii economici in loc sa invoce principiul recunoasterii reciproce prefera sa-si adapteze produsele la regulile nationale in vederea unei posibile intrari pe piata unui anume stat membru sau evita sa comercializeze produsul pe respectiva piata. De cele mai multe ori, operatorii economici nu invoca principiul recunoasterii reciproce din necunoastere. Deasemenea dificultatile in a dovedi ca un produs asigura un nivel echivalent de protectie a constituit un alt obstacol in calea aplicarii eficiente a acestui principiu.

In iunie 2008, Comisia Europeana a adoptat Regulamentul 764/2008 cu scopul de a clarifica aplicarea principiului recunoasterii reciproce si de a acorda un sprijin concret operatorilor economici in invocarea acestui principiu. Regulamentul cuprinde in special reguli de procedura pe care autoritatea publica trebuie sa le respecte atunci cand intentioneaza sa impuna conditii restrictive asupra unor bunuri produse sau comercializate de un operator economic in mod legal intr-un alt stat membru. Regulamentul de asemenea prevede crearea unor puncte de contact unde operatorii economici pot obtine informatiile privind regulile tehnice nationale privind principiul recunoasterii reciproce si privind respectivul regulament. Regulamentul va fi aplicabil incepand cu 13 mai 2009.

Insa practica achizitorilor publici care poate constitui o incalcare a principiului recunoasterii reciproce este reglementata expres in Directivele privind achizitiile publice si nu cade sub incidenta acestui nou Regulament.

Astfel, in cadrul directivelor privind achizitiile publice, principiul a fost transpus in regulile de recunoastere reciproca a certificatelor si a standardelor emise de autoritati competente din statele membre.

Astfel, achizitorul public este nevoit sa accepte certificate, standarde sau alte dovezi care confirma ca produsele sau serviciile oferite de operatorul economic sunt echivalente cu cele descrise de specificatiile tehnice intr-o anume procedura de achizitie.

De exemplu, atunci cand achizitorul public roman cere in caietul de sarcini ca un produs sa fie conform cu un standard national (care nu implementeaza un standard european ci exista in lipsa unei armonizari ale acestor caracteristici ale produsului la nivel european) Directiva europeana privind achizitiile publice ii impune sa adauge "sau echivalent". Aceasta inseamna ca operatorul economic este liber sa propuna un produs care desi nu este conform cu standardul romanesc, reprezinta o solutie echivalenta, adica satisface in mod echivalent nevoia exprimata de autoritatea publica. Problema apare pentru achizitor atunci cand trebuie sa determine sensul exact al termenului "echivalent". Daca intr-adevar aceasta regula transpune principiul recunoasterii reciproce in sectorul achizitiilor publice atunci achizitorul ar fi nevoit sa accepte un produs care este deja comercializat pe piata unui alt stat membru, unde este considerat ca nepunand riscuri pentru sanatatea publica, mediu, consumator, etc., chiar daca in Romania standardul este diferit. Cu toate acestea, aceasta regula nu este clar exprimata in directivele europene privind achizitiile publice.

O alta dificultate intampinata de numerosi achizitori publici din diferite state membre apare atunci cand operatorul economic ofera un produs conform cu un standard al altui stat membru. In acest caz, achizitorul are tendinta de a evita sa ceara o traducere a standardului respectiv si, in multe cazuri, accepta standardul fara sa-i analizeze continutul. In acest caz insa este recomandabil ca achizitorul sa specifice in caietul de sarcini o traducere autorizata a respectivului standard. Desi acest fapt pune o povara mare pe umerii operatorului economic, cerinta este acceptata de regulile europene si prin urmare nu incalca principiile non-discriminarii sau al egalitatii de tratament.

Una din recomandarile adresate Comisiei Europene in cadrul proiectului Steppin solicita clarificarea aplicarii principiului recunoasterii reciproce in a determina echivalenta solutiilor propuse de catre operatorii economici. Achizitorii publici din diferite state europene au exprimat nevoia unei metodologii sau a unor criterii pe care le pot folosi in a determina aceasta echivalenta.