Economia politica a restructurarii si reformei agrare

Economia politica a restructurarii si reformei agrare

Abstract

The article sketches an institutional analysis of politics of agricultural restructuring in the new democracies of Eastern and Central Europe. First, the motives of the decision makers are identified. Taking into account the distributional effects of the reform the main interest groups were described, as well as the way their interests materialized in political action. In the main section of the paper I discuss the support from political movements for different restructuring strategies, the ideological discourses that framed the political centers' action and the historical and cultural roots of the main ideological themes. Finally, three short examples from Bulgaria, Estonia and Romania are provided to illustrate our propositions.

Introducere

O buna parte din restructurarea[1] agrara din Europa Centrala si Rasariteana (ECR) poate fi descrisa ca o succesiune de decizii politice. Vis-a-vis de acest aspect, toti cei care s-au aplecat mai de aproape asupra transformarilor structurale din agricultura Europei Centrale si Rasaritene au putut face doua constatari valabile in majoritatea tarilor din regiune:

Legislatia reformei nu a corespuns intotdeauna cu interesele evidente si explicite ale maselor rurale;

Implementarea reformelor a produs rezultate care, adeseori, difera flagrant de consecintele intentionate de legiuitor.

Amandoua constatarile impun o abordare politica institutionala a restructurarii agrare. Aceasta solicita analiza legilor si a functionarii lor prin prisma intereselor actorilor implicati in procesele decizionale si de implementare cat si prin luarea in considerare a capacitatii de a transforma interese convergente in actiune politica eficienta.

Obiective

In paginile urmatoare voi incerca sa descriu dintr-o astfel de perspectiva modul in care au fost edificate politicile de restructurare a agriculturii din Europa Centrala si Rasariteana. Mai precis, vom cauta raspunsul la urmatoarele intrebari:

Care au fost elementele de context care au impus sau justificat optiunile autoritatilor politice referitoare la modalitatile de restructurare a agriculturii?

Care au fost principalele categorii de interese la nivelul celor direct afectati de politicile de restructurare agrara?

Cum s-au manifestat, daca s-au manifestat, aceste grupuri de interese, prin actiune politica?

Cum au fost reprezentate aceste grupari de interese de catre organizatiile politice formale, partide, si care au fost constructiile mitologice prin care au articulat interesele acestor grupari cu sistemele lor ideologice?

In final, voi exemplifica propozitiile din lucrare cu cazul a trei tari din regiune: Bulgaria, Estonia si Romania.

Justificarile

Este un truism afirmatia ca programele de restructurare a agriculturii au fost stabilite prin decizii cu puternica incarcatura politica. Optiunile respective priveau soarta fermelor colective si maniera de "privatizare"[2] a patrimoniilor acestora sau atitudinea fata de fermele de stat si, in general, structura de exploatatii incurajata de guverne. Asemenea masuri au importante efecte distributionale din punct de vedere economic si politic, determinand modificari ale bazelor electorale ale partidelor implicate in procesul decizional privitor la agricultura. Partidele de stanga s-au temut intotdeauna ca privatizarea terenurilor va duce la erodarea dependentei satelor de transferurile de la stat care erau operate prin fermele colective sau fermele de stat, dependenta care, recunoscuta in sintagma utilizata deja adeseori de noi multifunctionalitate, a facut din sateni alegatori loiali ai partidelor succesoare ale fostelor partide comuniste. In schimb, partidele de dreapta au pretins privatizarea cat mai rapida si mai profunda a capitalurilor agricole, nu doar pentru a submina electoratul de stanga dar si in perspectiva, hiperoptimista am spune noi, a crearii unei clase mijlocii rurale, clase de alegatori ai partidelor agrariene sau liberale. Avand in vedere importanta cantitativa electoratului rural in multe din tarile regiunii, nu este de mirare ca problema agriculturii a fost una dintre cele mai intens dezbatute in tarile regiunii.

Swinnen si Mathijs (1998) identifica doua seturi de factori care au determinat deciziile autoritatilor politice privind politicile de restructurare a agriculturii. In teoria lor, chiar daca nu indeajuns de formalizata, politicile de reforma depind de interesele politice si de distributia acestor interese pe de o parte si de factori care determina utilitatea fiecarei strategii stabilite. Interesele si distributia lor la nivelul decidentilor pot poate fi identificate pe trei dimensiuni:

modalitatile in care decolectivizarea poate afecta distributia ulterioara a puterii;

compozitia politica a guvernului;

gradul de siguranta al reformelor politice si economice.

Utilitatea diferitelor optiuni a fost serios limitata de urmatoarele conditii, enumerate in ordinea descrescatoare a importantei lor:

distributia proprietatii asupra terenurilor dupa colectivizare;

etnicitatea proprietarilor inainte de colectivizare;

egalitatea distributiei asupra terenurilor inaintea colectivizarii.

In modelul statistic al celor doi, factorii enumerati mai sus explica, in mare parte, politicile de reforma adoptate. Astfel, peste tot unde terenul a ramas in proprietate privata, cel putin formal, s-a optat pentru restituirea pamanturilor, macar din considerente de ordin moral, chiar daca utilitatea economica a restituirii este discutabila. Acest aspect explica si caracterul aparent eterogen al politicilor, pamanturile care nu au fost supuse privatizarii fiind de cele mai multe ori proprietate de stat. O alta constatare care se aplica in mod general in regiune este ca pamantul nu a fost retrocedat celor care devenisera cetateni straini. Se explica astfel de ce polonezii au privatizat terenurile fermelor de stat prin vanzare directa sau concesionare in timp ce slovenii le-au restituit fostilor proprietari: in cazul polonezilor fostii proprietari erau germani. Asemenea considerente au influentat si deciziile de reforma din Cehia (unde au fost exclusi fostii proprietari din zona Sudeta) sau Tarile Baltice unde excluderea i-a vizat pe rusi. Excluderea nu a fost, totusi, o regula generala, depinzand de considerente de ordin electoral. Minoritatea turca din Bulgaria, reprezentata in parlament de un partid cu rol de arbitru in diferite coalitii a reusit sa-si asigure largi beneficii din reforma agrara, in forma distribuirii de terenuri catre muncitorii din fermele colective si fermele de stat, care in anumite zone erau, in mare parte, de etnie turca. Tehnic, problemele de ordinul structurii etnice a proprietatii au fost solutionate prin alegerea distributiei proprietatii care a fost luata de referinta. In fine, s-a intamplat ca justitia istorica sa intre in conflict cu considerente de echitate sociala. Dificultatea a fost depasita prin revenirea la structura de proprietate ulterioara reformelor agrare desavarsite de comunisti inainte de colectivizare. Romania, Cehia, Bulgaria, toate au retrocedat terenurile in amplasamente rezultate din exproprierile realizate dupa razboi de guvernele comuniste care isi cautau legitimitatea. In Albania, structura de proprietate puternic inegalitara de dinaintea colectivizarii, dominata de mari latifundii, a fost un argument in plus la politica distribuirii terenurilor.

In fine, o categorie de factori capabili sa orienteze decisiv politicile in domeniul reformelor, arareori amintit, sunt influentele organizatiilor finantatoare internationale, in special Uniunea Europeana, Banca Mondiala si Fondul Monetar International. Acestea au conditionat ajutorul financiar si pe cel politic, legat de dezideratele de integrare euro-atlantica a tarilor din regiune, de un curs al reformelor care, in domeniul agriculturii are ca tinta decolectivizarea, privatizarea fermelor de stat si sustinerea exploatarilor familiale, dupa modelul celor din Uniunea Europeana. Din motive politice sau strict economice (in jurul programelor cu finantare internationala s-au dezvoltat in toate tarile regiunii puternice structuri rentiere) politicienii au cedat de obicei acestor presiuni, chiar daca aveau de facut fata opozitiei diferitelor retele cu interese contrare.

Grupuri de interese si actiune politica

Un obiectiv care reiese din discutia de mai sus este identificarea gruparilor cu interese corelative restructurarii agrare, care, organizate in retele de interese, lobbyuri, au fost in masura sa influenteze deciziile reformei sau, prin mobilizarea membrilor, au fost capabili sa determine rezultatul aplicarii concrete a deciziilor legale.

Putem identifica urmatoarele categorii de actori cu interese legate direct de reorganizarea agriculturii in regiune:

reteaua liderilor marilor unitati agricole (de stat sau cooperatiste), care aveau interesul mentinerii acestor exploatatii si a sustinerii acestora de catre stat;

muncitorii din marile exploatatii, care in cele mai multe dintre cazuri nu au putut formula pretentii la restituire si care aveau tot interesul ca locurile lor de munca sa fie pastrate;

reteaua fostilor proprietari, care avea interesul redobandirii terenurilor pierdute avand, in acelasi timp, puternice argumente de ordin moral

Asa cum remarca Kabat si Hagedorn (1997) retelele respective difera din punctul de vedere al accesului la centrele in care se iau deciziile, ceea ce determina si manierele de influentare a deciziilor politice. Cadrele marilor unitati de tip socialist ca si fostii proprietari opteaza de obicei pentru lobbyuri, in timp ce muncitorii de pe marile exploatatii (precum cei grupati in sindicatele agricole din Romania) apeleaza adeseori la proteste publice, care fac costisitoare deciziile contrare intereselor lor. Pozitia in raport cu institutiile puterii este situationala, astfel incat strategiile de actiune difera de la un moment la altul. Reprezentati de grupari ale PNTCD in guvern in perioada 1996-2000, fostii proprietari funciari au fost in ultimele alegeri indepartati din zona puterii ceea ce ii obliga sa recurga la tactici mai vocale, precum demonstratiile din 2001 impotriva modificarii "Legii Lupu".

Partide politice si ideologii

Aceste retele isi gasesc corespondentii in partide politice care articuleaza pe plan politic interesele si relatiile dintre grupurile de interese:

partidele de stanga, care promoveaza de obicei marile exploatatii si interventionismul de stat in reglarea pietelor agricole;

partidele populare sau crestin-democrate care sunt in favoarea retrocedarilor si a sustinerii fermelor familiale; unele dintre acestea apar sub titulaturi explicit agrariene, precum Partidul Micilor Gospodari din Ungaria sau Partidul National Taranesc Crestin si Democrat din Romania

partidele liberale partizane ale pietelor agricole si ale organizarii agriculturii pe baze capitaliste.

Analog, celor trei tendinte le sunt corespunzatoare registre ideologice specifice care pot fi descrise in functie de pozitionarea in raport cu urmatoarele dimensiuni:

Figura . Ideologiile restructurarii agrare

Populisti, taranisti, agrarieni;

Stanga, socialisti;

Liberali.

Utopiile agrare ale celor trei orientari ideologice, corespondente miscarilor politice marcate prin cifre, pot fi tratate ca opozitii intre: 1) o viziune comunitarista si una societalista (analoga celebrei dihotomii Gemeinschaft/Gesselschaft) si 2) sustinerea exploatarilor mici sau a celor mari.

Exploatari mici vs. exploatari mari

Aparent, ostilitatea fata de marile exploatatii deriva din adversitatea fata de sistemul de organizare socialist care a consolidat, adeseori fortat, terenurile micilor fermieri in unitati cu mari suprafete si care nu s-au dovedit, de obicei, eficiente economic. In fapt, opozitia este, pe plan ideologic, mult mai solid inradacinata in cultura politica a regiunii. Originile antinomiei se regasesc in conflictele de clasa din epoca modernizarii regiunii (vezi si Abrahams, 1996), epoca in care, o buna parte din interes si efort a fost dedicata civilizarii sateanului. Atunci a fost "reinventat" taranul, prin eliberarea sa de servituti feudale si improprietarirea sa cu pamant. Atacarea puterii marilor aristocrati funciari - parte a programelor de modernizare sau de emancipare etnica, laolalta cu tranzitia demografica, si crizele de legitimitate ale statului natiune, manifestate de obicei in situatii de conflict international, au facut imperioase - nu fara dramatice convulsii - transferuri periodice de proprietate funciara de la marii proprietari catre taranime, aflata in permanenta precaritate economica. Istoria modernizarii regiunii (Ungaria, Iugoslavia, Tarile Baltice, Romania, Cehia, Slovacia etc.) poate fi scrisa si ca o istorie a reformelor agrare. Este epoca in care s-a cristalizat arhetipul taranului "talpa a tarii", asa zisul ethos taranesc (Abrahams, 1996) cu care s-au identificat chiar taranii nu fara contributia pedagogiei nationale, opus marelui latifundiar, reprezentat de aceasta ca un agent de tip parazitar, ilegitim, de nuanta straina. Apelul la ostilitatea fata de mosieri a fost, de altfel, un artificiu electoral reusit in Romania (mai ales in alegerile din 1990 si 1992) iar discursuri de acest tip au insotit campaniile orientate impotriva privatizarii terenurilor in multe instante (Estonia ori Ungaria).

Este loc comun, pe de alta parte, respingerea micilor exploatari familiale, pe considerentul ineficacitatii lor economice provocate de dificultatea exploatarii intensive (mecanizare, irigatii etc.) pe suprafete mici. Cine a urmarit dezbaterile despre viitorul agriculturii din regiune, mai ales in tari precum Romania sau Bulgaria, a putut constata ca marile exploatatii sunt constant promovate de politicienii de stanga si cei liberali ca solutie la problema "fragmentarii".

Privatizare vs. comunitarism

Contradictia dintre sustinatorii privatizarii resurselor funciare si cei care sunt aderentii mentinerii pamanturilor intr-o forma sau alta de proprietate publica (de stat, comunitara sau de grup) s-a manifestat oarecum mai subtil in dezbaterea publica din jurul restructurarii agrare. Motivul principal il constituie hegemonia cvasiabsoluta a discursului liberal consecutiva rasturnarilor de dupa 1989. Intr-o lume care ia de panaceu privatizarea si considera proprietatea privata ca fundament al prosperitatii si al libertatii (si, uneori, si al civilitatii) este periculos sa vorbesti despre virtutile proprietatii publice.

Face parte din constiinta comuna antropologica discutia despre natura istorica a raporturilor formale dintre indivizi si alte entitati, printre care si pamantul. Privatizarea pamanturilor si transformarea terenurilor in marfa sunt considerate procese consubstantiale cu ceea ce Karl Polanyi a denumit "Marea Transformare" (1944), cu trecerea societatilor premoderne la un mod de productie capitalist, sustinut de ideologia liberala. Antropologii au aratat ca, in societatile premoderne, proprietatea privata nu a constituit nici pe departe regula in ceea ce priveste raporturile cu pamantul (Hann, 1996) .

In epoca moderna, miscarile socialiste si anarhice produse de suferintele modernizarii au promovat constant idei comunitariste, opuse proprietatii private, materializate adeseori in experimente sociale de genul falansterelor sau cooperativelor.

Chiar daca inhibate, accentele de acest gen nu au ezitat sa se insinueze in retorica unor miscari de stanga sau extremiste din zona. Stanga s-a intalnit adeseori aici cu discursul antiliberal si anticapitalist al mostenitorilor miscarilor de extrema dreapta din perioada interbelica, precum corporatismul ori legionarismul in Romania. Evident, dominatia filosofiei liberale (sustinuta de Occident ca interlocutor redutabil in calitatea sa dubla de finantator si referent) este prea puternica. Sa ne amintim doar reactiile provocate de unele declaratii recente mai savante referitoare la caracterul situational al proprietatii private formulate de presedintele Romaniei.

Cele doua cadre ideologice au fost "conectate" indeobste la alte doua cadre cu o relevanta mai mare in perioada imediat ulterioara rasturnarii comunismului. Tactica a vizat, evident, legitimarea discursurilor care insotesc pretentiile grupurilor care-si disputa redistribuirea resurselor agrare. Unul din asemenea registre este cel al anti-comunismului iar celalalt este discursul nationalist. In cele mai multe cazuri, cele doua tipuri de argumente, uneori combinate, au fost monopolizate de miscarile populare de dreapta.

Exemple: Bulgaria, Estonia, Romania

Exemplificam analiza politicilor de restructurare prin expunerea sumara a evolutiilor acestora, in raport cu structura politica, in Bulgaria, Estonia si Romania.

Politica de reforma a Bulgariei a cunoscut etape diferite in functie de coalitiile politice la putere. Etapele in care politicile au fost stabilite de coalitii de stanga s-au caracterizat printr-o viteza scazuta a restituirii terenurilor si prin masuri orientate catre formularea de reglementari menite sa descurajeze iesirea din cooperativele de productie. Considerand ca va elimina astfel baza electorala rurala, masiva, a socialistilor, Uniunea Fortelor Democratice, o coalitie de dreapta (liberala si crestin democrata) a accelerat puternic procesul de decolectivizare, prin masuri care au provocat multe nemultumiri in randul populatiei rurale (Creed, 1997).

In Estonia, restructurarea s-a facut prin reglementari de decolectivizare accentuata, chiar daca cu rezultate dezamagitoare pentru adeptii eliminarii complete a exploatarilor de tip cooperatist (vezi Tabelul 1) deoarece interesele celor din mediul rural nu s-au putut materializa in actiune politica eficienta (au fost lipsite de centru politic). In schimb, ambele organizatii nationaliste care au dominat, dupa obtinerea independentei, scena politica estona, aureolate de succesul luptei pentru libertate, au promovat o filosofie radical anti-comunista, fie liberala (partidul nationalist al fostei nomenclaturi) fie crestin-democrata (partidul nationalist al intelectualilor "dizidenti") (Alanen, 1999).

Tabel Indicele decolectivizarii 1995

Sursa: Mathijs si Swinnen 1998

Romania este un alt caz ilustrativ pentru modelul nostru de analiza a politicilor de restructurare agrara. Filosofia partidelor de stanga, incepand cu FSN-ul, a fost intotdeauna una favorabila marilor exploatari, suprapunandu-se cu interesele managerilor fostelor cooperative agricole de productie si ale IAS-urilor si cu cele ale diferitelor structuri implicate in aprovizionarea agriculturii cu materii prime si cu achizitionarea si comercializarea productiei agricole. Doar miscarea spontana de desfiintare a CAP-urilor din zonele de deal, rezultat al presiunilor sociale asupra pamanturilor, cu efectele sale asupra legitimitatii noilor autoritati, a convins guvernul FSN sa urgenteze reforma agrara[5], prin restituirea pe vechile amplasamente prin Legea 18 din 1991. In continuare insa, guvernele de pana in 1997, au promovat masuri menite a sprijini asociatiile si fermele de stat, printr-o creditare masiva si neeconomica (care a dus aproape la falimentarea Bancii Agricole), reesalonari de datorii ca si prin mentinerea relatiilor care supuneau micii fermieri "foarfecelui preturilor" (preturi mari la inputuri si preturi neatractive la achizitionarea productiei). De asemenea, s-a tolerat un ritm extrem de lent al eliberarii titlurilor de proprietate. Guvernul de dreapta, venit la putere in 1996, in ciuda retoricii liberale sau crestin-democrate, a schimbat prea putin in structura agrara mostenita de la guvernul de stanga care-i precedase. Singurele succese au fost reprezentate de limitarea finantarilor clientelare, unele privatizari de IAS-uri (mai multe fiind insa considerate suspecte), ambele ca urmare a programului ASAL semnat cu Banca Mondiala, si marirea suprafetei retrocedabile la 50 de ha, prin asa zisa Lege Lupu. In nici unul din cele doua guvernari nu se poate vorbi de succese in formarea unor piete agricole, de cresterea nivelului de trai al agricultorilor sau de formarea unei structuri de unitati agricole rentabile si stabile. Revenind la putere in 2000, PDSR-ul, partid de stanga, a avut printre primele prioritati modificarea Legii Lupu ca si contestarea unor privatizari de IAS-uri. Opinia autorului este ca insuccesele reformelor din agricultura se datoreaza in buna masura eficientei unei coalitii rentiere (rent-seeking) alcatuite din manageri de IAS-uri si manageri ale institutiilor care furnizeaza materie prima agriculturii sau care achizitioneaza si distribuie produse agricole (Semrom, Petrom, Romcereal etc.). Acestea au blocat sistematic, fie prin actiuni de "lobby" fie prin actiuni de strada ale sindicatelor agricole, toate masurile care ar fi putut contribui la crearea unor autentice piete agricole.

Toate cele trei exemple furnizeaza argumente limpezi in favoarea tezei dependentei de trecut si de cale a transformarii agriculturii post-socialiste. Altfel spus, rezultatele depind de conditiile initiale si de interactiunea dintre aceste conditii si noile circumstante produse de schimbarile reusite in proces. Mai mult, este evident ca evolutia reformelor agrare exprima si capacitati diferite de mobilizare si actiune a diferitelor interese.

Concluzii

Articolul si-a propus sa schiteze principalele determinatii ale politicilor de restructurare agrara din Europa Centrala si Rasariteana printr-o analiza politica institutionala. Am urmarit modul in care contextul a impus, intr-o anumita masura, deciziile centrelor politice, am identificat gruparile de interese corelative redistribuirii patrimoniilor agricole, strategiile prin care aceste grupari au urmarit, si uneori au reusit, sa isi materializeze interesele si, in fine, raspunsul organizatiilor politice formale, abordat mai ales pe plan ideologic, la aceste solicitari ale electoratului. Am stabilit ca utilitatea diferitelor strategii de restructurare a fost influentata, in fiecare caz, de compozitia politica a guvernului, de modalitatile prin care decolectivizarea poate influenta rezultatele electorale viitoare si de gradul de stabilitate al reformelor politice, fiind limitate de distributia proprietatii asupra terenurilor dupa colectivizare, de etnicitatea proprietarilor inainte de colectivizare, de egalitatea distributiei terenurilor inaintea colectivizarii si de interferenta organizatiilor politice si financiare internationale.

Restructurarea agrara a avut efecte distributionale, creand grupuri cu interese divergente. Acestea au fost constituite din fostii lideri de mari unitati agricole, muncitorii de pe marile exploatatii si fostii proprietari. Strategiile de actiune ale acestor grupari au fost alese situational, mai ales in raport cu distanta fata de centrele de putere, alegerea fiind de obicei intre lobbyuri si manifestari de strada. Partidele politice reprezinta in modalitati specifice aceste interese, in functie de orientare. Astfel, agrarienii, populistii sau taranistii promoveaza o structura agrara compusa din mici ferme familiale, private, cele de stanga sustin exploatatiile mari in care proprietatea asupra pamantului este publica iar gruparile liberale promoveaza exploatatiile mari, de tip capitalist, aflate in proprietate privata. Am aratat, in continuare, ca polemicile dintre aceste pozitii au, dincolo de argumentatiile de sorginte economica sau de filozofie morala, radacini in conflicte simbolice a caror origine poate fi regasita in conflicte sociale si ideologice vechi de cel putin un secol si jumatate. Ma refer la conflictele dintre marea proprietate latifundiara si clasa taraneasca si la dezbaterile dintre adeptii proprietatii private si cei ai organizarii colectiviste. In final, abordam unele aspecte ale politicilor de restructurare agrara din Bulgaria, Estonia si Romania din punctul de vedere al acestui articol. Acestea s-au manifestat ca si procese dependente de trecut si de cale.

Bibliografie