BUGETUL DE STAT

I. Conceptul de buget de stat

Bugetul de stat este definit, sub aspect juridic, in tarile cu economie de piata, ca fiind un act in care se inscriu veniturile si cheltuielile probabile ale statului, pe o perioada determinata de timp (un an) .

Bugetul de stat reprezinta un document previzional, deoarece cuantifica nivelul cheltuielilor ce se vor efectua in viitor, precum si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului.

Fiind un document ce necesita autorizarea prealabila a puterii legislative, bugetul de stat are un caracter obligatoriu. Incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor publice nu sunt posibile decat daca bugetul de stat a devenit lege prin aprobarea lui de catre Parlamentul Romaniei.

De fapt bugetul de stat este un plan de actiune in domeniul finantelor publice.

Sub aspect economic bugetul de stat exprima relatiile in forma baneasca ce iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut in legatura cu indeplinirea functiilor si sarcinilor statului. Aceste relatii se manifesta in dublu sens: pe de o parte, ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resurse banesti la dispozitia statului, iar pe de alta parte ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse.

Bugetul de stat este o categorie economica legata de existenta statului si a relatiilor marfa - bani. Totodata relatiile de mobilizare si repartizare a resurselor statului prin buget sunt influentate de actiunea mecanismelor pietei libere.

In perioada actuala bugetul nu reprezinta o simpla lista a veniturilor si a cheltuielilor probabile ale statului, ci un plan financiar la nivel macroeconomic.

Bugetul de stat reprezinta in Romania o forma de planificare, atat pe termen scurt ca urmare a previzionarii pe timp de un an a veniturilor si cheltuielilor publice, cat si pe termen mediu prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice de investitii.

Rolul bugetului de stat, in economia de piata, se manifesta indeosebi pe plan financiar si economic.

Din punct de vedere financiar, bugetul asigura mobilizarea si dirijarea resurselor financiare necesare indeplinirii functiilor si sarcinilor statului.

Din punct de vedere economic, rolul bugetului de stat s-a accentuat datorita contributiei sale la realizarea politicii economice. Rolul economic al bugetului de stat se concretizeaza prin incercarile statului de a utiliza impozitele, taxele, subventiile si alte cheltuieli publice ca parghii economice pentru influentarea conjuncturii economice.

Volumul si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare difera de la un stat la altul in functie de nivelul de dezvoltare economica a tarii respective, de conditiile social - politice interne, precum si de conjunctura internationala.

Veniturile si cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci indeplinesc rolul de parghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltarii sau restrangerii unor activitati, a productiei si consumului anumitor produse.

Impozitele si cheltuielile publice sunt concepute ca instrumente de politica economica.

Prin finantarea partiala sau integrala a unor cheltuieli de investitii, de cercetare statul influenteaza conditiile de desfasurare a productiei, investitiile brute de capital.

De exemplu prin acordarea de subventii producatorilor agricoli se urmareste stimularea productiei in agricultura. De multe ori statul imbina finantarea de la buget a unitatilor economice cu creditarea acestora de catre banci cu credite cu dobanda redusa.

Intervenind in economie printr-o diversitate de instrumente statul acorda sprijin agentilor economici limitandu-le libertatea de decizie. Cu toate ajutoarele primite, unele sectoare reusesc numai sa supravietuiasca din punct de vedere financiar, obtinand sistematic rezultate deficitare sau nule. In acest sens subventiile ridica o serie de probleme, atat in privinta fundamentarii lor, cat si a efectelor antrenate.

Situate la intersectia dintre deciziile economice si politice subventiile genereaza si efecte sociale, motiv pentru care operarea unor modificari la acestea trebuie realizata cu mare prudenta, cu atat mai mult cu cat in sectoarele beneficiare de subventii, prin intermediul acestora se finanteaza prioritar cheltuielile cu munca vie, care reprezinta 70 % din costurile unitare.

Un compromis intre bugetul serviciului public si posibilitatile populatiei de a accede la serviciul public se realizeaza prin preturile publice. Verificarea in practica a functiilor tarifelor publice dovedeste ca in prezent modificarile care se produc la acest nivel nu reusesc sa conduca spre o rentabilizare a activitatii economice, ci constituie o simpla adaptare la inflatie.

Domeniile de activitate relevante pentru economie, putand fi citat cazul transporturilor feroviare, nu reusesc sa depaseasca situatia bugetelor deficitare in pofida interventiei autoritatii publice prin sustinerea tarifelor aplicate si prin alocatii bugetare.

Intre contribuabili si stat apare o opozitie, ameliorarea raporturilor dintre cele doua parti fiind dificil de realizat fara a fi afectate eficienta activitatii economice sau randamentul bugetar

In timp ce la nivelul bugetului exista preocupari pentru diversificarea impozitelor si taxelor pentru mai buna asezare a acestora, situatie reflectata de multimea taxelor cu caracter fiscal, agentii economici sunt, de asemenea, preocupati de a gasi acele modalitati de organizare si desfasurare a activitatii, care sa genereze cele mai reduse sarcini fiscale.

Eliminarea actualelor neajunsuri ale impozitelor, adaptarea lor la situatiile diferite in care se pot afla agentii economici, o mai buna circulatie a informatiei fiscale, pot constitui modalitati de imbunatatire a utilizarii parghiilor fiscale.

II. Anualitatea bugetului

Din punct de vedere istoric, anualitatea este considerata prima regula bugetara aplicata in practica.

Anualitatea bugetului are doua semnificatii distincte:

prima se refera la perioada de timp in care se intocmeste si se aproba bugetul;

a doua se refera la perioada de timp in care se incaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile bugetare;

Tot mai multi economisti contemporani sustin necesitatea renuntarii la principiul anualitatii si trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Argumentul principal pe care il aduc in sprijinul teoriei bugetare plurianuale il constituie faptul ca s-a extins considerabil interventia statului in economie, iar in cadrul cheltuielilor cu caracter economic un loc important il ocupa cheltuielile cu investitii, care necesita aprobari pe perioade mai indelungate.

III. Echilibrul bugetar

Cerinta de baza a echilibrului bugetar o constituie acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare al bugetului de stat.

Echilibrul bugetar, in conceptia sa clasica de egalitate intre veniturile curente si cel al cheltuielilor, a fost considerata mult timp "regula de aur

In tarile dezvoltate din punct de vedere economic, ca urmare a cresterii rapide a cheltuielilor publice, bugetele se intocmesc tot mai frcvent cu deficit bugetar.

Deficitul bugetar este,? cel mai adesea, prin apelarea la venituri extraordinare, care provin din imprumuturi de stat si emisiune de masa monetara.

Acestea nu sunt decat solutii temporare deoarece prin plata imprumuturilor si dobanzilor aferente, sunt afectate veniturile perioadei viitoare.

Intre deficitele bugetare si imprumuturile de stat exista raporturi interconditionate: aparitia deficitelor face necesara contractarea de imprumuturi, iar acestea din urma antreneaza noi cheltuieli publice, ceea ce contribuie la sporirea deficitului bugetar.

In Romania deficitul bugetar prevazut pentru anul 1997 este de 4 din PIB.

Cresterea cheltuielilor publice de la un an la altul este deosebit de ridicata. Exista o lege a cresterii cheltuielilor publice elaborata de Adolf Wagner : cheltuielile publice cresc mai rapid decat activitatea economica

IV. Sistemul bugetar al Romaniei, structura veniturilor si cheltuielilor bugetului Administratiei de stat centrale si locale

In Rominia sistemul bugetar este structurat, in functie de impartirea administrativ teritoriala si cuprinde bugetul administratiei centrale de stat (denumit de Constitutia din 1991 buget de stat) si bugetele locale ale judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor, la care se adauga bugetul asigurarilor sociale de stat.

Bugetul este elaborat pe baza principiului bugetului brut (pentru principalele activitati sociale si culturale) cit si pe principiul bugetului net, in relatiile cu regiile autonome si institutiile care realizeaza venituri. Legislatia bugetara prevede necesitatea intocmirii si a unor bugete anexa si bugete extraordinare pe obiective si programe de redresare in scopul limitarii dezechilibrelor din economie.

Criteriile care au stat la baza clasificatiei bugetare sunt provenienta veniturilor si destinatia cheltuielilor, precum si gruparea cheltuielilor in cheltuieli de personal si cheltuieli materiale (cheltuieli curente cheltuieli de capital).

Tinand seama de experinta altor tari in materie de buget si de realitatile economiei romanesti legislatia bugetara permite si posibilitatea administrarii unui buget deficitar. Acoperirea deficitului poate fi realizata prin imprumuturi pe termen scurt, mediu sau lung de la banci, case de economii, lansarea de bonuri de tezaur, atat pe piata interna cat si pe cea externa.

Bugetul administratiei de stat centrale cuprinde veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora pentru finantarea cheltuielilor cu invatamantul, sanatatea, cultura, alocatiile si ajutoarele pentru copii si alte activitati social culturale si de protectie. In acelasi timp resursele bugetului administratiei de stat centrale sunt folosite pentru sustinerea unor programe prioritare de cercetare, desfasurarea in conditii normale a activitatii regiilor autonome, institutiilor publice, a unor societati comerciale cu capital integral de stat, asigurarea apararii tarii si ordinii publice.

Din bugetul administratiei de stat centrale se efectueaza importante transferuri de resurse catre bugetele locale pentru asigurarea echilibrelor acestora.

Structura bugetului de stat al Romaniei pe perioada 1991 1996 este prezentata in tabelul urmator :

V. Cheltuielile bugetare

Sistemul cheltuielilor publice din Romania este alcatuit din :

cheltuieli bugetare

cheltuieli din fonduri financiare speciale

cheltuieli extrabugetare

Cheltuielile bugetare sunt cele mai importante dintre cele trei categorii. Sunt facute atat din bugetul central cat si din bugetele locale.

Cheltuielile cu actiuni social culturale cuprind

cheltuieli cu sanatatea

cheltuieli pentru invatamant

cheltuieli pentru cultura si arta

Sunt finantate in cea mai mare masura din buget dar mai exista si alte fonduri speciale care nu apartin de buget.

Cheltuielile cu actiuni economice

Agricultura, transporturile, producerea energiei electrice, protectia mediului, cercetarea, ramurile extractive sunt finantate de la buget prin diferite metode:

alocatii bugetare

subventii

investitii

Cheltuielile cu servicii publice generale

Sunt folosite pentru ordine publica (politie, jandarmi, pompieri), pentru institutiile judecatoresti, procuratura, pentru administratie (Guvern, ministere).

Cheltuielile de aparare

Pentru intretinerea fortelor armate, dar si pentru cercetare in domeniul militar, echipare cu materiale militare.

VI. Veniturile bugetare

Sunt formate din prelevari obligatorii la buget, fiscale si nefiscale.

a)      Impozitele

Sunt doua tipuri de impozite:

Impozite directe:

- pe venit: - pe salarii

- pe venitul liber profesionistilor

- pe veniturile agricole

- pe veniturile meseriasilor

- pe profit

- pe dividende

- pe avere

Impozite indirecte:

a) taxe de consumatie: - speciale pe produs (accize)

- generale pe vanzari (TVA)

b) taxe vamale

c) monopoluri fiscale

Ponderea acestor impozite e evidentiata in tabelul anterior (de la cap IV).

VII. Procesul bugetar

In Romania organizarea si desfasurarea procesului bugetar sunt reglementate de Constitutia tarii si de Legea finantelor publice. Prevederi cu privire la procesul bugetar sau la anumite componente ale acestuia se gasesc si in alte legi cum ar fi: Legea privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii Financiare.

Procesul bugetar se desfasoara pe baza unui calendar precizat de lege, care prevede termene limita pentru desfasurarea acestuia, astfel:

1 iulie - depunerea de catre ministere a proiectelor legate de buget la Ministerul Finantelor

25 septembrie - inaintarea la Guvern a proiectului de buget

10 octombrie - prezentarea la Parlament a proiectului de buget

31 decembrie - aprobarea de catre Parlament a bugetului.

Procesul bugetar cuprinde activitatile privind:

Elaborarea proiectului de buget

Aprobarea bugetului

Executia bugetului

Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara

Controlul bugetar

Procesul bugetar este un proces :

de decizie, deoarece esenta sa este alocarea resurselor bugetare limitate pentru bunuri publice care, intotdeauna, necesita mai multi bani decat resursele existente

predominant politic, deoarece deciziile de alocare a resurselor bugetare nu sunt determinate de fortele pietei, ci de grupuri politice prin mecanismul reprezentarii si al votului

complex, cu mii de participanti (scoli, spitale, universitati, ministere)

ciclic, care se desfatoara dupa un calendar bine precizat, consecinta a cerintelor principiilor anualitatii bugetare.

Elaborarea proiectului de buget

Proiectul de buget este elaborat de puterea executiva (aceasta atributie revine Guvernului). In cadrul guvernului responsabilitatea pentru elaborarea proiectului o are ministrul de finante.

Rezultatul activitatii elaborarii proiectului il constituie documentele care sunt prezentate Parlamentului pentru examinare si aprobare. Aceste documente contin:

expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului;

anexe la proiectul de lege in care este redata structura veniturilor si cheltuielilor bugetare;

materiale si documente necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Elaborarea proiectului de buget se fundamenteaza pe obiectivele programului de guvernare al partidului sau coalitiei de partide care detin majoritatea parlamentara si pe analizele efectuate de Ministerul Finantelor cu privire la evolutia economiei, modul de realizare a veniturilor si cheltuielilor bugetare in perioada anterioara, la factori care au determinat sau pot genera schimbari in marimea veniturilor si a cheltuielilor.

Intr-o economie stabilizata politic si economic, reducerea conflictelor in procesul de elaborare a proiectului de buget este favorizata de efectul determinant asupra marimii cheltuielilor si al veniturilor pe care il au deciziile politice luate in trecut cu privire la sursele de venituri si la obiectivelor generatoare de cheltuieli si de influenta mica a noilor decizii in acest domeniu.

Aprobarea bugetului

Dezbaterea si aprobarea proiectului de buget in Parlament presupun :

prezentarea de catre seful executivului (sau de catre ministrul finantelor) a proiectului de buget in Parlamenr;

dezbaterea amendamentelor propuse la proiect;

aprobarea proiectului de buget;

ratificarea bugetului aprobat de catre Presedintele Romaniei.

Teoretic parlamentarii, fiind alesi de catre cetatenii cu drept de vot, actioneaza ca prevederile din proiectul de buget sa satisfaca cat mai mult din cerintele acelora care au votat pentru ei.

Dar nu toate cerintele exprimate de membrii societatii pot fi satisfacute in perioada la care se refera bugetul, datorita caracterului limitat al resurselor

Executia bugetului

Odata cu aprobarea bugetului de catre Parlament, procesul bugetar intra in in cea de a treia faza a sa - executia bugetara - care se intinde pe durata anului bugetar.

Executia bugetului inseamna realizarea veniturilor prevazute si efectuarea cheltuielilor aprobate. Responsabilitatea pentru executia bugetului, in conditiile aprobate de catre Parlament, revine Guvernului, iar rezultatele in acest domeniu depind de capacitatea administratiei si de procedurile financiare folosite.

Prevederile de venituri din buget sunt considerate sarcini minime (cu exceptia acelora privind veniturile din imprumuturi care sunt maxime), iar cheltuielile aprobate sunt limita maxime. Totodata cheltuielile se pot efectua numai pentru destinatiile pentru cere au fost aprobate.

Executia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape. In cazul impozitelor directe acestea sunt in numar de patru: asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului si perceperea efectiva a acestuia.

Prin asezarea impozitului se intelege identificarea materiei impozabile de care dispune o persoana fizica sau juridica si daterminarea marimii acesteia.

Lichidarea reprezinta stabilirea cuantumului impozitului aferent materiei impozabile pe baza cotelor de impozit si a celorlalte elemente prevazute de lege.

Emiterea titlului de percepere a impozitului consta in inscrierea cuantumului impozitului intr-un act in baza caruia se autorizeaza perceperea unui anumit venit in contul bugetului.

Perceperea impozitului conta in incasarea efctiva a sumei datorata. In cadrul acestei etape este iclusa si urmarirea atunci cand contribuabilii nu-si achita datoriile fata de stat la termenele stabilite. Urmarirea antreneaza cai de executare silita a debitorilor statului si se poate ajunge la ipotecarea bunurilor detinute de acestia.

Pentru impozitele indirecte, ca si pentru celelalte venituri bugetare, exista proceduri asemanatoare de executie dar adaptate pentru specificul acestor categorii de impozite si venituri.

Primele trei eape se executa de catre organe fiscale specializate, iar ultima operatie de contabili-incasatori care raspund de trezorerie.

Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara

Contul de executie bugetara reflecta totalitatea operatiilor de executare e veniturilor si cheltuielilor si permite stabilirea rezultatului executiei bugetului la finele anului bugetar - deficitul sau excedentul bugetului.

Contul de incheiere a executiei bugetare intocmit cu respectarea clasificatiei bugetare, este prezentet de Guvern Parlamentului spre dezbatere si aprobare.

In conditii normale Parlamentul dezbate acest cont la sfarsitul anului urmator (celui pentru care se prezinta contul) odata cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru anul urmator (celui aflat in curs de executie).

Controlul bugetar

Executia bugetului se efectueaza sub controlul unor organe imputernicite. In functie de natura acestora , controlul poate fi :

politic (exercitat de catre Parlament);

jurisdictional (efectuat de Curtea de Conturi);

administrativ (desfasurat de organe specializate ale Ministerului Finantelor, ministerelor, sefului statului).

Parlamentul exercita controlul politic cu prilejul examinarii si aprobarii proiectului de buget si a contului de executie bugetara, precum si pe parcursul executiei bugetului aprobat.

Guvernul are obligatia de a prezenta Parlamentului rapoarte cu privire la executia bugetului, iar acesta, prin comisiile permanente sau prin comisii special constituite de ancheta , poate efectua actiuni de control si poate audia membrii Guvernului si orice alte persoane care administreza sau gestioneaza fonduri publice.

Obiectivele de control vizeaza in special respectarea de catre executiv a prevederilor autorizatiei parlamentare in materie de buget, dar se pot referi si la modul in care au fost gestionate fondurile bugetare, la eficienta folosirii acestora.

Cotrolul administrativ se exercita de organe din interiorul institutiei publice (minister sau alta agentie guvernamentala) sub forma controlului intern ierarhic asupra folosirii creditelor bugetare, precum si de organe din afara institutiei puplice, respectiv ale Ministerului Finantelor.

VII. Relatiile dintre fluxurile de resurse publice din sistemul de trezorerie si circulatia monetara

Disponibilitatile banesti ale sectorului public existente in conturi la trezorerie sunt integrate de aceasta in circulatia monatara prin sistemul bancar, deci in circuitul economic.

Impactul finantarii deficitului bugetar si al refinantarii datoriei publice asupra circulatiei monetare si prin aceasta asupra raportului dintre cerere si oferta (esential pentru stabilitatea economiei).

VIII. Rolul Ministerului Economiei si Finantelor, al celorlalte organe centrale ale administratiei publice in elaborarea proiectului de buget

Ministerul Economiei si Finantelor (M.E.F.) este organul de specialitate care raspunde de elaborarea proiectelor privind proiectul de buget de stat si realizarea acestuia dupa ce a fost aprobat.

Lucrarile privind bugetul administratiei centrale de stat se elaboreaza de Ministerul Economiei si Finantelor pe baza proiectelor bugetelor ministerelor si celorlalte organe centrale de stat, precum si a proiectelor bugetelor locale (in vederea fundamentarii propunerilor de transfer din bugetul administratiei centrale de stat in bugetele locale).

In intervalul 1 iulie - 1 septembrie al fiecarui an Ministerul Economiei si Finantelor analizeaza si conciliaza minsterele si celelalte organe centrale si locale ale administratiei publice cu privire la nivelul cheltuielilor si al veniturilor bugetare . Tot in acest interval eventualele divergente ramase neconciliate sunt supuse Guvernului spre solutionare.

In fundamentarea proiectului de buget Ministerul Economiei si Finantelor

foloseste analize proprii, prognoze cu privire la evolutia economica, a echilibrelor financiar, monetar, valutar, a datoriei publice.

Totodata M.E.F. pregateste propuneri de masuri fiscale pentru anul bugetar, care necesita aprobarea Parlamentului, in vederea atingerii obiectivelor din programul de guvernare.

Ministerul Muncii si Protectiei Sociale elaboreaza proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat. Acest buget este intocmit in mod distinct de bugetul de stat. Ministerul Muncii si Protectiei Sociale colaboreaza cu M.E.F. in evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetului asigurarilor sociale, iar, in cazul in care veniturile acestui buget sunt mai mici decat cheltuielile, in fundamentarea transferului necesar a se prevedea in proiectul bugetului administratiei centrale de stat pentru echilibrarea bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si a masurilor de politica fiscala necesare in ecest domeniu.