BUGETUL DE STAT

BUGETUL DE STAT

1. Continutul si caracteristicile bugetului de stat

Bugetul de stat este o categorie fundamentala a stiintei finantelor, la definirea careia concura o abordare juridica si alta economica. Sub aspect juridic, bugetul reprezinta un act prin care sunt prevazute si autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului. "Bugetul de stat prevede si autorizeaza, in forma legislativa, cheltuielile si resursele statului". Aceasta definitie pune in evidenta necesitatea aprobarii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesita autorizarea prealabila a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodata, se subliniaza faptul ca bugetul este un act de previziune a resurselor publice si a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaboreaza pentru o perioada de un an. Intre prevederile inscrise in legea bugetului de stat si executia veniturilor si cheltuielilor publice intervin neconcordante care impun anumite corective si aprobarea de catre puterea legislativa a unor rectificari ale bugetului in cadrul aceluiasi exercitiu bugetar.

In statele democratice moderne, elaborarea, executia si controlul bugetar sunt realizate in conformitate cu procedurile de drept bugetar si in cadrul principiilor contabilitatii publice, asigurandu-se, in egala masura, un echilibru intre puterea legislativa si cea executiva, in conformitate cu prevederile constitutionale.

Legea bugetului de stat este influentata de conceptiile politice, economice si sociale specifice fiecarei perioade, ca si de interesele grupurilor care exercita puterea politica.

Ca document oficial, bugetul de stat evidentiaza nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua in viitor si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului, ca si durata de timp pentru care se elaboreaza bugetul.

Abordarea economica a conceptului de buget subliniaza corelatiile macroeconomice si, in special, legatura cu nivelul si evolutia produsului intern brut. In teoria economica moderna, bugetul este considerat ca o variabila esentiala in determinarea produsului intern brut si a nivelului folosirii resurselor. In acest context, politica bugetara genereaza numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contradictorii.

Un anumit nivel al produsului intern brut si masura in care acesta este repartizat pentru formarea bruta de capital si consum determina nivelul indicatorilor bugetari si constituie baza evolutiei favorabile a resurselor in viitor.

Bugetul de stat exprima relatiile economice in forma baneasca ce iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut, in conformitate cu obiectivele de politica economica, sociala si financiara ale fiecarei perioade. Aceste relatii se manifesta in dublu sens: pe de o parte, ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resursele banesti la dispozitia statului, iar pe de alta parte, ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse.

Relatiile de mobilizare a resurselor sunt in principal relatii de repartitie a produsului intern brut in favoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor si contributiilor, al prelevarilor din venituri, la care se adauga atragerile de disponibilitati temporar libere din economie prin intermediul imprumuturilor de stat interne. Insuficienta resurselor generata de repartitia produsului intern brut determina relatii ale statului cu strainatatea, concretizate in diverse tipuri de finantari externe.

Repartizarea resurselor prin intermediul bugetului de stat se realizeaza prin fluxurile reprezentand finantarea serviciilor publice in conformitate cu gruparea functionala a cheltuielilor statului.

In economia moderna, bugetul nu mai constituie un simplu document in care se inscriu veniturile si cheltuielile probabile ale statului pe o perioada de douasprezece luni, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune atat pe termen scurt, ca urmare a dimensionarii veniturilor si cheltuielilor publice la nivelul unui an, cat si pe termen mediu prin elaborarea bugetelor program, mai ales pentru cheltuielile publice de investitii.

In Romania nevoile de resurse la nivelul societatii si posibilitatile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate in bugetul general consolidat. Legea privind finantele publice precizeaza faptul ca gestionarea resurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: "bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si bugetele altor institutii cu caracter autonom, in conditiile asigurarii echilibrului financiar." Acest sistem unitar corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat, prin care se dimensioneaza si se compara, la nivelul unui an veniturile si cheltuielile statului si ale celorlalte institutii publice. Bugetul general consolidat reflecta, asadar, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale si nefiscale si de repartizare a acestora pe destinatii in conformitate cu nevoia sociala si cu obiectivele de politica financiara specifice anului la care se refera.

Bugetul general consolidat cumuleaza la nivel national toate veniturile si cheltuielile publice reflectate in bugetele precizate mai sus.

In bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispozitia statului, repartizate in principal pentru realizarea actiunilor social-culturale, apararea tarii, asigurarea ordinei publice, autoritatea publica, pentru finantarea unor investitii si activitati de interes strategic, asigurarea protectiei si refacerea mediului inconjurator, asigurarea masurilor de protectie sociala a populatiei si realizarea programelor de cercetare. Cheltuielile sunt structurate pe domenii economice, iar in cadrul acestora pe cheltuieli curente si de capital. Veniturile sunt evidentiate pe surse de provenienta in venituri curente (fiscale si nefiscale) si venituri din capital.

In afara bugetului de stat, si ca o exceptie de la principiul clasic al unitatii bugetare, anual sunt aprobate veniturile si cheltuielile fondurilor speciale, ce se constituie in afara bugetului de stat, si care au destinatii clar precizate prin legi speciale.

Bugetul de stat este conceput si elaborat ca un buget consolidat. Caracterul de buget consolidat decurge din tehnica intocmirii lui, in conformitate cu care se elimina transferurile dintre diferitele categorii de bugete. Bugetul consolidat reflecta la nivelul unui an dimensiunea efortului financiar public si, dupa caz, starea de echilibru sau dezechilibru.

Rolul bugetului de stat este pus in evidenta de modalitatile de exercitare a functiilor finantelor publice. Rugetul nu reprezinta doar un tablou sintetic in care se inscriu si prin care se compara veniturile si cheltuielile publice. Rolul bugetului este mult mai complex. El este considerat un instrument prin care se realizeaza alocarea si redistribuirea resurselor si care prezinta utilitate in procesul reglarii activitatii economice si sociale.

2. Principii bugetare

Procesul complex al elaborarii si executiei bugetului de stat este supus unor reguli mai mult sau mai putin rigide.

Bugetul se prezinta ca un act de previziune administrativa si, in acelasi timp, este un tablou comparativ al veniturilor si cheltuielilor publice aferente perioadei la care se refera. Astfel, bugetul trebuie sa reflecte cat mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate si destinatia acestora, sa permita compararea la finele exercitiului bugetar a veniturilor incasate si a cheltuielilor efectuate si sa ofere posibilitatea analizarii veniturilor pe surse de provenienta si a cheltuielilor pe destinatii.

2.1. Anualitatea bugetului

Alegerea perioadei de inregistrare contabila si de executie a operatiunilor bugetare este esentiala din punctul de vedere al gestionarii resurselor publice.

Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat in practica care s-a mentinut de-a lungul timpului, deci continutul traditional a fost uneori reconsiderat din ratiuni tehnice legate de asigurarea starii de echilibru sau din cauze economice referitoare, mai ales, la finantarea cheltuielilor de investitii care necesita alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an.

Principiul anualitatii a fost impus, initial, din considerente de natura politica.

In Romania anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Executia bugetara se incheie la 31 decembrie. Orice venit neincasat si orice cheltuiala neefectuata pana la 31 decembrie se va incasa sau se va plati in contul bugetului anului urmator.

2.2. Universalitatea bugetului

Universalitatea este principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile publice trebuie sa fie inscrise in buget in sumele lor totale, fara omisiuni si fara compensari reciproce. Aceasta regula a bugetului brut se bazeaza pe necesitatea inscrierii in buget a veniturilor si cheltuielilor statului in sume brute sau totale. Scopul urmarit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicand compensarea intre cheltuieli si venituri proprii.

Chiar si in situatiile in care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalitatii nu permite inscrierea in buget numai a soldului dintre acestea. In buget veniturile trebuie sa figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale. Numai in acest mod i se ofera Parlamentului posibilitatea cunoasterii veniturilor totale, pe care statul urmeaza sa le incaseze in perioada considerata, precum si a destinatiei ce va fi data acestora.

2.3. Unitatea bugetara

In conformitate cu acceptiunea lui clasica, principiul unitatii bugetare presupune inscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, in sumele lor globale, intr-un singur document. Respectarea acestei cerinte conduce la elaborarea unui buget dar, care ofera informatii de ansamblu privind resursele publice si utilizarea lor, permite aprecierea importantei relative a diverselor categorii de venituri si cheltuieli si faciliteaza nivelul soldului general al bugetului prevazut pentru anul urmator. Un buget unitar permite puterii legislative sa emita judecati de valoare asupra structurii si volumului cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza carora se pot lua decizii de amanare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitarii unui control mai riguros asupra executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

Unitatea bugetului este asigurata prin intermediul sistemului conturilor nationale, in cadrul caruia conturile administratiei publice grupeaza atat cheltuielile si veniturile statului, cat si pe cele aferente colectivitatilor locale si bugetului asigurarilor sociale.

Principiul traditional al unitatii bugetare, riguros respectat in trecut, a fost adaptat cerintelor finantelor publice moderne prin intermediul unor derogari ce faciliteaza operatiunea de debugetizare.

Derogarile de la principiul unitatii bugetare, acceptate in prezent in practica internationala, se refera la elaborarea, pe langa bugetul de stat, a unor bugete anexe si conturi speciale de trezorerie. In unele tari, in raport de anumite situatii speciale sau conjuncturale, ori in functie de reglementarile proprii privind organizarea si functionarea economiei, abaterile de la principiul unitatii au vizat intocmirea unor bugete extraordinare si a bugetelor autonome.

Legea rectificativa a bugetului si modalitatile de repartizare a creditelor bugetare aprobate sunt considerate, de asemenea, exceptii de la principiul unitatii bugetare. In situatiile in care pe parcursul exercitiului bugetar nu se incaseaza veniturile previzionate sau intervin cheltuieli cu caracter exceptional, se procedeaza la o redimensionare a resurselor si a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativa a bugetului. Desi aceste operatiuni de rectificare sunt necesare si, in acelasi timp, acceptate, claritatea bugetului este pusa sub semnul intrebarii, iar dimensiunea cheltuielilor bugetare in ansamblu poate ramane incerta pana la sfarsitul exercitiului.

Totodata, practica actuala de prezentare a bugetului fara a fi detaliate autorizatiile de credite bugetare pana la nivel de capitole, ca si practica creditelor complementare acordate in cursul anului, este considerata a fi o indepartare de la regula unitatii bugetare.

In Romania, exista o multitudine de bugete elaborate si aprobate la nivel central si local, determinate de specificul economiei noastre in tranzitie, ceea ce face ca unitatea bugetara sa nu fie respectata in forma ei clasica.

Exceptiile de la principiul unitatii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurarilor sociale, de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anexa si de bugetele autonome intocmite de institutii si regii publice, care trebuie sa-si acopere cheltuielile din venituri proprii.

Bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurarii echilibrului, cu bugetul asigurarilor sociale de stat si cu bugetele locale care functioneaza ca bugete autonome si care sunt supuse aprobarii Parlamentului. Anual, se prevad prin lege fondurile speciale care functioneaza pe principiul bugetelor anexa si care difera de la un an la altul ca numar si dimensiune in raport de scopurile pentru care se constituie. In executie, intervin rectificari ale bugetului datorita influentei unor factori nou aparuti sau imposibilitatii colectarii veniturilor la nivelul prevazut prin legea de adoptare a bugetului. Rectificarile sunt propuse de Guvern si aprobate de Parlament.

2.4. Neafectarea veniturilor bugetare

Cerinta acestui principiu rezida in faptul ca veniturile incasate la buget se depersonalizeaza, astfel incat veniturile in totalitatea lor se utilizeaza pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar sa fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu se poate realiza o concordanta deplina intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi finantate pe seama venitului special afectat. Veniturile cu afectatie speciala, fie ca depasesc necesarul de resurse pentru acoperirea cheltuielii respective, ceea ce conduce la o folosire nerationala a fondurilor, fie ca sunt insuficiente, ceea ce pune sub semnul intrebarii posibilitatea realizarii actiunii respective din fondurile de resurse banesti ale bugetului de stat.

In practica se inregistreaza frecvente abateri si de la acest principiu. Astfel, pentru finantarea unor servicii ale statului sunt scoase in afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci, abaterile de la principiul unitatii bugetare reprezinta, in acelasi timp, si abateri de la regula neafectarii veniturilor. Chiar in cadrul bugetului ordinar poate fi permisa afectarea unor venituri. Este cunoscuta, de asemenea, practica afectarii anumitor venituri publice in scopul restituirii unor imprumuturi de stat. Uneori, cand se introduce un nou impozit, Guvernul pentru a preveni nemultumirea contribuabililor indica si scopul in care vor fi utilizate incasarile din impozitul respectiv.

2.5. Specializarea bugetara

Specializarea bugetara reprezinta principiul potrivit caruia veniturile bugetare trebuie sa fie inscrise in buget si aprobate de catre Parlament pe surse de provenienta, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se intelege suma limita, inscrisa in bugetul de stat si aprobata de puterea legislativa, pana la care se pot efectua plati in contul fiecarei cheltuieli publice.

Pentru ca puterea legislativa sa poata avea o imagine clara asupra bugetului de stat este necesar ca veniturile si cheltuielile sa fie inscrise in buget dupa o schema unitara. Gruparea veniturilor si cheltuielilor intr-o anumita ordine si pe baza unor criterii precis determinate poarta denumirea de clasificatie bugetara.

Clasificatia bugetara trebuie sa fie astfel conceputa incat sa grupeze veniturile dupa provenienta, iar cheltuielile pe destinatia lor efectiva si in functie de continutul economic.

O alta cerinta a clasificatiei bugetare se refera la faptul ca schema respectiva trebuie sa fie simpla, concisa si clara, pentru a fi inteleasa cu usurinta de toti cei chemati sa examineze bugetul. Astfel, clasificatia bugetara trebuie sa ofere o imagine clara in legatura cu sursele de provenienta a veniturilor si sa permita identificarea impozitelor directe, iar in cadrul acestora, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice si a impozitului pe profit, sa evidentieze nivelul impozitelor indirecte percepute la vanzarea bunurilor de larg consum in mod distinct fata de celelalte categorii de bunuri si sa reflecte veniturile cu caracter extraordinar.

2.6. Echilibrul bugetar

In teoria finantelor clasice, cerinta de baza a echilibrului bugetar o constituia acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecarui an bugetar. Anualitatea si echilibrul bugetului erau indisolubil legate, avand drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept "principiul de aur al gestiunii bugetare".

Echilibrul bugetar se refera atat la intocmirea unor bugete balansate, cat si la pastrarea echilibrului in perioada de executie a bugetului. Existau tari in care legislatia financiara nu permitea intocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, in Germania dreptul bugetar interzicea elaborarea de bugete deficitare, precizand ca veniturile si cheltuielile publice aprobate de lege, trebuie sa fie echilibrate.

Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, in mod progresiv, abandonat, atat sub impulsul teoreticienilor finantelor functionale care promovau teoria bugetelor ciclice si cu caracter regulator, cat mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici cum ar fi: intocmirea a doua bugete, unul ordinar echilibrat si altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din imprumuturi si emisiune baneasca (in Germania), asigurarea echilibrului prin operatiunea de "debugetizare" (in Franta) sau elaborarea de bugete ciclice (in Suedia si alte tari scandinave). Treptat, o serie de state au renuntat la aplicarea in practica a principiului echilibrarii bugetare, elaborand si prezentand Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

2.7. Publicitatea bugetului

In practica bugetara, publicitatea este principiul potrivit caruia dupa ce este supus dezbaterii si aprobarii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunostinta opiniei publice.

Legea privind adoptarea bugetului de stat si contul de incheiere a exercitiului bugetar pe anul precedent celui in curs sunt publicate in Monitorul Oficial si in culegeri de legi.

Cifrele inscrise in proiectul de buget sunt date publicitatii in presa scrisa si audio-vizuala.

Pentru ca populatia sa se poata informa asupra situatiei financiare a statului, este necesar ca bugetul sa fie publicat intr-o forma simpla, clara si precisa. Or, diversitatea clasificatiilor bugetare folosite nu raspunde intotdeauna acestei cerinte. Volumul mare si complexitatea documentelor privind bugetul de stat fac tot mai dificile, mai ales pentru nespecialisti, intelegerea si urmarirea veniturilor pe surse de provenienta si a cheltuielilor pe destinatii. Totodata, in conditiile folosirii atator modalitati de abatere de la aplicarea principiilor bugetare, informarea opiniei publice asupra situatiei financiare a statului devine din ce in ce mai putin exacta.

Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate si in contextul participarii fiecarei tari la relatiile economice, financiare si monetare internationale, in cadrul carora statele partenere solicita informatii cu privire la situatia finantelor publice, evolutia veniturilor si a cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitatii, evolutia serviciului datoriei publice si alte asemenea date, pe baza carora sa poata fi stabilit gradul de bonitate si de risc al tarii respective.