Cheltuielile publice pentru actiuni social-culturale

1. Caracterizarea generala, surse de finantare, importanta si eficienta

In statele moderne cheltuielile pentru actiuni social-culturale reprezinta o componenta importanta a politicii sociale promovata de catre acestea si presupune folosirea pe scara larga a resurselor publice in scopul imbunatatirii conditiilor de viata a populatiei, a calitatii vietii fiecarui individ.

In America si Europa, dupa cel de-al doilea razboi mondial a aparut o doctrina politica referitoare la sistemele de interventie pentru satisfacerea nevoilor fundamentale ale cetatenilor sub denumirea de Welfore State (stat - providenta).

Statul - providenta reprezinta modul de organizare a unei societati care garanteaza membrilor protectie sociala maxima si securitate economica, prin redistribuirea impozitelor si a contributiilor sociale.

Metodele, masurile si tehnicile sociale prin care autoritatea publica actioneaza in cadrul statului providenta sunt:

- garantarea unui venit minim pentru toti membrii societatii, independent de marimea pietii si de forma proprietatii;

- diminuarea ariei de nesiguranta a vietii indivizilor si a functiilor lor si oferirea posibilitatilor de aparare in situatii de somaj, boli, batranete etc.

- asigurarea, pentru toti membrii societatii a unor standarde de viata bune, disponibile in raport cu o gama predeterminata de servicii sociale.

Satisfacerea nevoilor publice social-culturale se poate realiza pe urmatoarele cai:

- oferirea unor servicii gratuite populatiei prin accesul liber la institutiile de invatamant, de cultura etc.;

- plata unor taxe (tarife) reduse comparativ cu costul actiunilor social-culturale realizate in favoarea cetatenilor;

- acordarea de ajutoare banesti diferitelor categorii de cetateni sub forma pensiilor, burselor, indemnizatiilor etc.

Din punct de vedere al actiunilor carora le sunt destinate, cheltuielile pentru actiuni social-culturale se pot prezenta astfel:

Figura nr.

Sursele de finantare a cheltuielilor pentru actiuni social-culturale, prezentate in mod sintetic, se concretizeaza atat in resurse bugetare, cat si extrabugetare in surse publice sau private, interne sau externe, dupa caz.

Figura nr.5.2.

Cheltuielile pentru actiuni social-culturale prezinta o importanta deosebita, in primul rand, din punct de vedere economic pentru ca actioneaza asupra consumului, influenteaza cererea de bunuri si servicii social-culturale si stimuleaza cresterea productiei unor astfel de bunuri si servicii, iar in al doilea rand, prezinta un important rol social, deoarece actioneaza in directia:

- educatiei si instructiei copiilor si tinerilor;

- ridicarii calificarii profesionale;

- asistentei medicale a indivizilor;

- influentarii evolutiei demografice a populatiei;

- asigurarii unui sistem de protectie sociala;

- cresterii nivelului cultural, artistic si de civilizatie a membrilor societatii.

Avand in vedere importanta si rolul deosebit pe care il au cheltuielile pentru actiunile social-culturale, acestea pot fi asimilate unor 'investitii in resurse umane'.

Volumul cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale evidentiaza o crestere absoluta si relativa a acestora, fiind influentat de mai multi factori.

Astfel, cresterea ponderii cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale in PIB, este consecinta fireasca a dezvoltarii economice a tarilor respective. In tarile dezvoltate se repartizeaza intre 22,6% si 39,9% din PIB pentru finantarea actiunilor social-culturale, in timp ce in tarile in curs de dezvoltare se indreapta in aceste destinatii o parte mai mica din PIB compusa intre 5,4% si 9,1%.

Volumul cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale este influentat si de factorul demografic prin cresterea demografica sustinuta din tarile in curs de dezvoltare, prin modificarile intervenite in structura de varsta a populatiei in tarile dezvoltate, fenomene ce au determinat pe langa extinderea serviciilor sociale si deci si a resurselor necesare si intretinerea unor noi programe sociale (de exemplu de sprijinire a familiilor cu mai multi copii, de combatere a saraciei, de ajutorare a emigrantilor etc.) sau de extindere a programelor existente asupra unor categorii tot mai mari de populatii (de exemplu asigurarile sociale). De asemenea, cresterea costului serviciilor sociale sau a nivelului ajutoarelor familiale, a alocatiilor, precum si modul foarte usor de a le obtine, au condus la cresterea volumului acestor categorii de cheltuieli publice.

Volumul si ponderea cheltuielilor privind finantarea diferitelor actiuni social - culturale din bugetul de stat difera de la o tara la alta si chiar in interiorul aceleiaii tari, de la o perioada la alta.

Tabelul Volumul cheltuielilor social - culturale in structura functionala pe anul bugetar 2008

Sursa: Legea nr. 388/31.12.2007, M. Of. nr. 902/31.12.2007 modificata prin OUG nr. 112/24.09.2008, M. Of. nr. 680/03.10.2008 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2008.

In tarile dezvoltate, odata cu cresterea PIB si a costului serviciilor sociale, in conditiile unei evolutii lente a factorului demografic, se inregistreaza o crestere a cheltuielilor social-culturale ce revin in medie pe locuitor; in tarile in curs de dezvoltare, in care PIB cunoaste o crestere moderata, dar se inregistreaza un spor natural al populatiei relativ ridicat, nivelul cheltuielilor social-culturale pe locuitor este foarte mic sau chiar descreste.

In urma efectuarii cheltuielilor pentru actiuni social-culturale se obtin o serie de efecte economice, sociale, umane, etc. Desi aceste efecte sunt recunoscute, este destul de dificila cuantificarea lor.

Eficienta actiunilor social-culturale reflecta calitatea activitatii desfasurate si se exprima prin eficienta procesului de invatamant, a activitatii cultural-artistice, a activitatii sanitare etc.

Desi nu este o eficienta economica, are o deosebita importanta si influenta asupra eficientei economice, deoarece este reflectata de relatia dintre 'efort', exprimat prin volumul cheltuielilor indreptate spre realizarea acestor actiuni si 'efectul' acestor cheltuieli manifestat pe multiple planuri: material, social, uman, cultural.

Cheltuielile pentru invatamant sunt considerate 'investitii intelectuale', componenta a investitiilor in resurse umane, a caror eficienta poate fi apreciata diferit, la nivel microeconomic si macroeconomic. In principiu, este vorba despre sporul de PIB obtinut pe seama calificarii cadrelor, de termenul de recuperare a cheltuielilor pentru invatamant, coeficientul eficientei economice sau cheltuielile medii pe un indicator specific.

La nivel macroeconomic, eficienta investitiei intelectuale poate fi exprimata prin indicatorii:

a) sporul de PIB obtinut pe seama calificarii cadrelor (ΔPIB);

b) termenul de recuperare a cheltuielilor pentru invatamant (T);

c) coeficientul eficientei economice a cheltuielilor pentru invatamant. Acest indicator exprima cantitatea de PIB obtinuta cu o unitate de cheltuiala de invatamant si se determina ca raport intre cresterea PIB datorita calificarii cadrelor si cheltuielilor de invatamant, astfel:

,

in care: a - coeficientul ce exprima contributia productivitatii muncii la cresterea produsului intern brut;

b - coeficient ce exprima contributia calificarii cadrelor pregatite prin invatamant, la cresterea produsului intern brut.

Pentru determinarea unui coeficient al eficientei economice a cheltuielilor pentru invatamant, cat mai corect si real, trebuie ca in calcule sa se tina seama de concordanta intre sfera efectelor si a eforturilor, de respectarea decalajului in timp care exista intre perioada efectuarii cheltuielilor pentru invatamant si perioada obtinerii sporului de PIB, ca efect al acestor cheltuieli.

Coeficientul eficientei cheltuielilor pentru invatamant poate avea un nivel subunitar (in care caz indica efectuarea unor cheltuieli mai mari decat rezultatele obtinute) sau supraunitar, aratand ca la o unitate monetara cheltuita pentru invatamant s-a obtinut un PIB mai mare ca unitate. Cresterea eficientei economice se poate constata comparand astfel coeficientii calculati la diferite intervale de timp.

La nivel microeconomic, eficienta cheltuielilor pentru invatamant poate fi apreciata prin indicatorul 'cheltuieli medii pe un indicator specific ce se poate determina pe feluri de invatamant (prescolar, primar, gimnazial, superior etc.) si la diferite unitati de invatamant de acelasi fel.

In domeniul sanatatii, determinarea unor indicatori de eficienta este mai dificila datorita caracterului eterogen si in cea mai mare masura necuantificabil al efectelor cheltuielilor pentru sanatate. Daca efortul este reprezentat de volumul cheltuielilor destinate ocrotirii sanatatii, efectul obtinut in urma realizarii acestor cheltuieli se reflecta in cresterea duratei medii de viata, in reducerea perioadei de incapacitate de munca sau se prezinta sub forma unor indicatori ca indicele morbiditatii, mortalitatii etc.

In cazul activitatii cultural-artistice, efortul poate fi cuantificat si este reprezentat de totalitatea cheltuielilor facute de societate pentru cultura si arta. Probleme deosebite prezinta, insa, cuantificarea efectelor. Unele pot fi direct cuantificate reprezentand bunuri sau servicii (productia de carte, filme, spectacole, transmisii radio-TV) a caror valoare se exprima prin intermediul preturilor si tarifelor folosite, la altele insa, efectele sunt dificil de cuantificat.

Eficienta cheltuielilor pentru actiunile din domeniul culturii si artei poate fi apreciata prin cresterea numarului de vizitatori la muzee; cresterea numarului de cititori la biblioteci; cresterea numarului de spectatori la institutiile teatrale si muzicale etc.

2. Categorii de cheltuieli social - culturale. Particularitati in Romania.

Cheltuielile privind asigurarea instruirii, a pregatirii fortei de munca, ridicarea nivelului de cultura, ocrotirea sanatatii cetatenilor, asigurarile si asistenta sociala reprezinta componente ale cheltuielilor pentru actiuni social-culturale inscrise in bugetul statului in tarile cu economie de piata.

Este de retinut ca actiunile finantate de stat in domeniul social cultural cuprind, pe de o parte, investitiile privind asigurarea bazei materiale a institutiilor social-culturale, iar pe de alta parte, cheltuielile pentru asigurarea functionarii curente a institutiilor respective, in structura carora sunt cuprinse cheltuielile materiale, salariile si indemnizatiile; cheltuielile administrativ -gospodaresti etc.;

Volumul si ponderea cheltuielilor privind finantarea diferitelor actiuni social-culturale din bugetul de stat difera de la o tara la alta si chiar in interiorul aceleiasi tari, de la o perioada la alta.

Tendinta de crestere pe plan mondial a acestor cheltuieli este diferita in functie de abundenta sau penuria de resurse publice a fiecarei tari, de traditii, de programul social al partidelor aflate la putere, precum si de modul de organizare a sistemului de asistenta sociala a tarii respective.

In Romania, principala sursa de finantare o constituie bugetul public national, urmata de fondul asigurarilor sociale de stat si de fondurile extrabugetare cu destinatie speciala. Totodata, cheltuielile pentru actiuni social-culturale pot fi acoperite pe seama creditelor externe rambursabile sau nerambursabile.

Potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2007, nr.388/2007, cheltuielile social-culturale, care se finanteaza de la bugetul de stat pe anul 2008, se stabilesc in suma de 30.855,6 milioane lei, iar structura pe capitole de cheltuieli este: 9.259,5 milioane lei cheltuieli pentru invatamant, 2.499,7 milioane lei pentru sanatate, 2.080,1 milioane lei pentru cultura, recreere si religie si 17.016,3 milioane lei pentru asigurari si asistenta sociala.

Fata de prevederile legii bugetului de stat pe anul 2005, se constata o crestere a cheltuielilor social culturale de la 10.951,3 milioane lei in anul 2005, la 30.855,6 milioane lei in anul 2008, adica cu aproximativ 35,5 %.

1. Cheltuielile pentru invatamant sunt destinate asigurarii instruirii si pregatirii fortei de munca. In perioada contemporana, tarile cu economie de piata au sporit volumul alocatiilor bugetare pentru finantarea invatamantului datorita necesitatilor impuse de modernizarea acestuia, de nevoile sporite de cadre cu calificare medie si superioara, de amploarea revolutiei tehnico-stiintifice contemporane.

Cresterea cheltuielilor publice pentru invatamant atat in tarile dezvoltate, cat si in tarile in curs de dezvoltare este datorata actiunii conjugate a mai multor factori si anume:

a) factori demografici. Cresterea populatiei a condus in mod firesc si la sporirea populatiei scolare si a obligativitatii anumitor grade de invatamant. Necesarul de cadre didactice a sporit si ca urmare a imbunatatirii raportului elevi/profesori. Cresterea cheltuielilor mondiale pentru invatamant a condus la reducerea analfabetismului (sub 1% in unele tari ca: Spania, Italia, Israel);

b) factori economici. Dezvoltarea economica, sporirea si diversificarea capitalului fix si circulant, ca urmare a modernizarii si perfectionarii proceselor tehnologice, au necesitat o forta de munca cu calificare superioara si implicit un volum sporit de cheltuieli pentru invatamant. Posibilitatile de finantare a invatamantului datorate dezvoltarii economice a tarii respective si cresterii PIB, pot oferi resursele financiare pentru dezvoltarea si modernizarea invatamantului intr-o proportie mai mare sau mai mica;

c) factorii sociali si politici. Acestia se refera la politica scolara, la principiile avute in vedere de guverne la stabilirea acesteia, la nivelul invatamantului obligatoriu, la resursele, facilitatile si ajutoarele indreptate catre institutiile de invatamant sau chiar catre elevi, studenti si familiile acestora.

Cheltuielile pentru invatamant sunt considerate 'investitii intelectuale', componenta a investitiilor in resurse umane, care prezinta unele caracteristici fata de investitia materiala:[1]

- investitiile intelectuale sunt investitii pe termen lung pentru ca rezultatele apar dupa o perioada relativ indelungata;

- termenul de recuperare al investitiei intelectuale este mai scurt decat al investitiei materiale si, in plus, nu intervine uzura morala;

- investitia intelectuala este supla si flexibila, fiind mai putin specializata in raport cu investitia materiala, care este destinata unei stricte specializari;

- efectele investitiilor intelectuale sunt multiple si sunt mai dificil de cuantificat.

Finantarea cheltuielilor pentru invatamant se face pe seama resurselor bugetare, a taxelor scolare, a imprumuturilor, a donatiilor, a subventiilor din partea unor societati comerciale, a veniturilor provenite din exploatarea proprietatilor apartinand institutiilor de invatamant sau din activitati prestate pentru terti etc.

Raportul dintre resursele publice si cele private in finantarea cheltuielilor pentru invatamant este diferit de la o tara la alta, fiind influentat de locul pe care-l ocupa institutiile publice de invatamant in ansamblul institutiilor scolare, de statutul si modul de organizare si functionare a institutiilor de invatamant private si confesionale, care influenteaza acordarea de subventii din fondurile publice pentru institutiile de invatamant particulare si confesionale.

Resursele publice pentru invatamant pot fi alocate atat din bugetul general al statului, cat si din bugetele locale, in functie de organizarea centralizata sau descentralizata a invatamantului si de subordonarea institutiilor de invatamant. De regula, resursele publice sunt destinate pentru acoperirea - integrala sau in parte - a cheltuielilor curente ale institutiilor de invatamant. Imprumuturile sunt folosite, in general, pentru finantarea investitiilor institutiilor de invatamant. In unele state (de exemplu, in Marea Britanie) din resursele publice se acorda burse de studii, in timp ce in alte tari (cum este cazul in Suedia, Norvegia, SUA) se practica acordarea de catre stat a unor imprumuturi de studii, care urmeaza sa fie rambursate de catre beneficiarii lor dupa absolvirea studiilor.

In acelasi timp, s-au exprimat unele puncte de vedere cu privire la stabilirea unei proportii optime de participare a statului la finantarea cheltuielilor pentru invatamant. In aceasta directie, s-a pus problema daca si in ce masura sectorul privat ar trebui sa participe cu fonduri la finantarea institutiilor de invatamant public.

S-au exprimat opinii potrivit carora intreprinderile sa participe cu un anumit impozit la formarea fondurilor destinate finantarii invatamantului de catre autoritatea publica. Alte opinii au accentuat ca statul trebuie sa-si asume rolul atat de organizator al invatamantului, dar si sa preia asupra sa sarcina acoperirii cheltuielilor de invatamant in proportie hotaratoare. In aceste conditii, institutiile de invatamant private ar putea beneficia de subventii de la buget si s-ar afla sub controlul nemijlocit al statului;

S-au inregistrat si solutii de mijloc, conform carora cheltuielile pentru invatamantul elementar sa fie suportate integral din resurse publice, iar cele pentru invatamantul secundar si superior, precum si pentru alte forme de pregatire a cadrelor sa fie suportate intr-o anumita proportie de sectorul particular prin intermediul unui impozit cu afectatie speciala, care va fi dimensionat in functie de numarul personalului, gradul de calificare al acestuia si de rolul economic al intreprinderii.

Din punct de vedere al continutului lor economic, cheltuielile pentru invatamant se impart in:

- cheltuieli de capital (investitii) care vizeaza construirea de unitati de invatamant si dotarea acestora;

- cheltuieli curente, destinate achizitionarii de bunuri si servicii care sa asigure intretinerea si functionarea curenta a acestora (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale si servicii, cheltuieli reprezentand subventii acordate institutiilor de invatamant si transferuri sub forma de burse acordate elevilor si studentilor.

In numeroase tari cu economie de piata si la nivelul unor organizatii internationale de specialitate s-au promovat unele idei cu privire la necesitatea optimizarii cheltuielilor pentru invatamant. Pentru realizarea acestui deziderat s-au considerat necesare, mai intai, o serie de masuri pregatitoare care privesc: reconsiderarea structurilor pedagogice, in vederea adaptarii lor la cerintele moderne ale activitatii social-economice; democratizarea invatamantului; crearea unui sistem de invatamant coerent si echilibrat; renuntarea la specializarile inguste si formarea stiintifica si tehnica polivalenta a absolventilor; elaborarea de programe pe termene mijlocii si lungi cu privire la dezvoltarea invatamantului si de normative de formare a cadrelor de specialitate etc.

Eficienta economica a cheltuielilor pentru invatamant se evidentiaza atat la nivel microeconomic prin indicatori ca: cheltuiala pe un elev sau student (costul unitar); raportul dintre rezultate si cheltuieli (momentul compensarii cheltuielilor efectuate cu salarizarea din veniturile realizate de absolvent); venitul net actualizat (valoarea obtinuta ca urmare a depasirii cheltuielilor actualizate de catre rezultate), cat si la nivel macroeconomic prin: coeficientul eficientei economice a cheltuielilor pentru invatamant; termenul de recuperare a cheltuielilor pentru invatamant.

In Romania, finantarea cheltuielilor pentru educatie se asigura prin:

- bugetul de stat si bugetele locale, pentru finantarea invatamantului de stat;

- mijloacele extrabugetare, constituite in special din taxe de scolarizare, atat pentru finantarea invatamantului superior de stat, cat si a celui privat preuniversitar;

- cheltuielile agentilor economici determinate de organizarea de cursuri privind pregatirea profesionala, acordarea de burse pentru proprii salariati, de sponsorizari si donatii catre institutiile publice de invatamant etc.;

- fonduri din partea unor organisme financiare internationale (Uniunea Europeana, Banca Mondiala, FMI etc.) acordate sub forma de ajutoare, credite nerambursabile sau rambursabile, pe baza unor programe.

La nivelul anului bugetar 2008, cheltuielile pentru invatamant insumau 9.259,5 mii lei, reprezentand 10,7% din totalul cheltuielilor publice, iar in anul 2006 acestea insumau 2.532.206 mii lei, adica 5,8% din cheltuielile totale ale bugetului de stat.

Principalele politici si actiuni care urmeaza a fi intreprinse, finantate din bugetul pe anul 2008 sunt prezentate in figura urmatoare :

Figura nr.5.3.

Fata de cca. 4%-6% din PIB cat a alocat tara noastra pentru finantarea invatamantului, in unele tari dezvoltate se ajunge la 7,3% (Canada) sau chiar peste 8% (Norvegia, Danemarca), aspecte ce ar trebui sa determine autoritatile sa ia in considerare in mai mare masura tendinta care se manifesta pe plan mondial in directia finantarii educatiei tinerei generatii.

2. Cheltuielile publice pentru sanatate urmaresc, pe de o parte, prevenirea aparitiei si combaterea unor boli care pot afecta intreaga populatie, iar pe de alta parte, mentinerea capacitatii fortei de munca la un nivel cat mai apropiat de potentialul ei.

Cheltuielile publice pentru sanatate, in functie de varsta beneficiarului acestora si de mobilul urmarit prin asistenta medicala au un caracter diferit, sintetizat astfel:

Figura nr.5.4.

In general, sursele de finantare a actiunilor de ocrotire a sanatatii publice sunt asigurate prin:

- fonduri alocate de la bugetul de stat si bugetele locale;

- fonduri de asigurari de sanatate (contributii obligatorii);

- resurse ale institutiilor de sanatate;

- resursele populatiei;

- ajutoare interne sau externe;

- fonduri externe rambursabile sau nerambursabile.

Pentru exemplificarea principalelor sisteme de finantare a sanatatii redam principalele caracteristici ale acestor sisteme din Germania si Anglia.

Sistemul german se bazeaza pe cotizatii obligatorii suportate, in parti egale, de salariati si intreprinderi. Cotizatiile sunt mobililizate de institutiile speciale, case de asigurari, iar pacientii nu platesc nimic pentru consultatii deoarece casele de asigurari incheie contracte cu prestatorii si suporta cheltuielile respective. Exista o separare intre sistemul ambulatoriu (privat) si cel spitalicesc (public).

Rezulta ca sistemul german are autonomie, este specializat si permite concurenta.

Sistemul englez ofera ingrijiri medicale gratuite pentru toti indivizii, iar pacientii nu platesc nimic, dar au obligatia de a se inscrie la un medic. Statul finanteaza integral ocrotirea sanatatii prin Sistemul National de Sanatate ale carei resurse provin din impozite.

In ultimii ani sistemul sanitar englez a fost partial reformat, intarindu-se responsabilitatea si autonomia medicilor de familie si a unitatilor sanitare si instituindu-se un control asupra calitatii ingrijirilor medicale.

Tendinta actuala pe plan mondial este de crestere a cheltuielilor pentru sanatate (intre 5-13% din PIB in tarile dezvoltate) datorita actiunii conjugate a mai multor factori: cresterea preturilor la medicamente si prestatii medicale, cresterea ponderii populatiei in varsta, politicile sociale practicate de guverne etc.

In literatura de specialitate din tarile cu economie de piata s-a pus deseori problema daca in legatura cu cheltuielile publice pentru scopuri sanitare se poate stabili o corespondenta intre volumul acestora si efectele social-economice pe care le genereaza. Pentru aceasta trebuie comparate cheltuielile pentru ingrijire medicala cu valoarea productiei pierduta de colectivitate prin imbolnavirea persoanei considerate. In urma comparatiei, pe baza raportului dintre cheltuielile cu caracter sanitar si pierderile valorice de productie, se poate stabili daca efectele obtinute pe seama ingrijirii medicale sunt favorabile sau nu. In cazul persoanelor aflate la varsta copilariei, adolescentei sau batranetii, adica inainte sau dupa parcurgerea perioadei de participare activa la procesul de productie, utilizarea metodei analizei costuri-avantaje sau costuri-eficienta pentru determinarea efectelor obtinute intampina unele dificultati. Totodata, o atentie sporita a fost acordata in literatura de specialitate din tarile cu economie de piata problemei referitoare la suportarea cheltuielilor pentru sanatate. S-a pus intrebarea daca este mai avantajos ca aceste cheltuieli sa fie acoperite pe seama resurselor publice sau sa fie suportate de catre fiecare beneficiar in parte. Sustinatorii ideii acoperirii cheltuielilor sanitare din resurse publice au pus apoi problema stabilirii unor criterii de determinare a prioritatilor in materie de cheltuieli publice, in general, si a optiunilor pentru diferite actiuni sanitare in cadrul fondurilor aprobate pentru acestea. Daca acoperirea cheltuielilor sanitare ar reveni in sarcina fiecarui individ, decizia cu privire la tratamentul medical (spitalizare, interventie chirurgicala, tratament ambulatoriu etc.), apartine fiecarei persoane si ea este in mare masura influentata de nivelul preturilor medicamentelor si tarifelor medicale, pe de o parte, si de nivelul veniturilor persoanei in cauza, pe de alta parte.

Din punct de vedere al continutului lor economic, cheltuielile pentru sanatate includ:

- cheltuieli de investitii destinate construirii de unitati sanitare si inzestrarii cu aparatura specifica;

- cheltuieli pentru intretinerea curenta si functionarea institutiilor sanitare (salariile personalului, medicamente si materiale sanitare, hrana pentru bolnavi, etc.).

Eficienta cheltuielilor publice de sanatate se concretizeaza in:

a) efectele medicale, adica in rezultatele efective ale actiunilor privind ingrijirea sanatatii si se reflecta in vindecari sau ameliorari, in general cu caracter individual;

b) eficienta sociala, reflectata prin indicatori ca: speranta medie de viata la nastere, natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantila si cea generala etc.;

c) eficienta economica se refera la reducerea perioadelor de incapacitate de munca datorate imbolnavirilor si accidentelor, eradicarea unor boli, limitarea extinderii altora. Pastrarea starii de sanatate a indivizilor conduce la cresterea duratei de viata a vietii active, la cresterea capacitatii de munca, la economisirea unor importante fonduri financiare si la cresterea venitului national.

In Romania, cheltuielile pentru sanatate se finanteaza, in primul rand, din Fondul special pentru asigurari de sanatate (incepand cu 1998) si in al doilea rand din bugetul de stat, dar si din bugetele locale (intr-o masura mai mica) pentru realizarea unor actiuni sanitare in profil teritorial. Ele se inscriu in bugetul de stat intr-o anumita structura care reflecta actiunile si unitatile ce se finanteaza in acest domeniu.

Constituirea fondurilor de asigurari sociale de sanatate se face din contributia asiguratilor, a persoanelor juridice si fizice care angajeaza personal salariat, din subventii de la bugetul de stat si de la bugetele locale, precum si din alte surse.

La nivelul anului bugetar 2008, cheltuielile pentru sanatate reprezentau 2.499,7 mil lei, respectiv 2,9 % din totalul cheltuielilor, iar in anul 2006 acestea insumeau 1.473 mil lei, adica aproximativ 3,4% din cheltuielile totale ale bugetului de stat, reprezentand o scadere de 0,5 % in anul 2008 fata de anul 2006.

Nu trebuie pierdut din vedere faptul ca acest procent nu este deloc ridicat comparativ cu tarile dezvoltate care aloca, in genere peste 20% din total (ex. Norvegia 24%, Elvetia 21%, SUA 21,5% etc.).

In domeniul sanatatii, principalele politici si actiuni finantate prin proiectul de bugetul pe anul 2008 sunt prezentate in figura nr.5.5.[3]

Figura nr.5.5.

3. Cheltuielile publice pentru cultura, culte, activitate sportiva si de tineret contribuie la cresterea calitatii factorului uman prin imbogatirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor si idealurilor estetice si morale, educatia spirituala etc., fiind considerate ca facand si ele parte din categoria 'investitiilor in resurse umane'.

In general, sursele de finantare sunt constituite din resurse bugetare, venituri proprii realizate de institutiile de profil din activitati specifice, precum si donatiile si sponsorizarile primite.

Din punct de vedere al continutului lor economic, preponderente in cadrul cheltuielilor cultural-artistice sunt cheltuielile curente (cheltuieli de personal si de intretinere-functionare), cheltuielile pentru investitii avand o pondere mai redusa.

In Romania, sursele financiare prin intermediul carora se finanteaza actiunile si obiectivele de cultura, arta, sport si religie se pot clasifica astfel:

- finantarea bugetara integrala, asigurata prin intermediul bugetului de stat si al bugetelor locale, caz in care institutiile de cultura, arta, sport si religie de interes national sunt finantate din bugetul de stat, iar cele de interes local prin bugetele locale (ex: Biblioteca Nationala, Editura Academiei etc.);

- finantare din venituri proprii, constituie sub forma mijloacelor extrabugetare si prin completare cu alocatii bugetare de la bugetul de stat sau de la bugetele locale (ex.: casele de cultura, muzeele, institutiile organizatoare de spectacole etc.);

- finantare integrala din venituri proprii, constituite sub forma mijloacelor extrabugetare, situatie in care veniturile proprii aflate in sold la sfarsitul anului se reporteaza pe anul urmator (ex.: anumite edituri, case de film etc.).

In plus, la finantarea unor astfel de activitati pot contribui si fondurile rezultate in urma actiunilor de sponsorizare sau mecenat.

Ponderea cheltuielilor publice pentru cultura, arta, sport si religie in totalul cheltuielilor publice reprezinta, conform bugetului de stat pe anul 2008, doar 2,4%, in timp ce in tarile dezvoltate se aloca circa 5% din totalul cheltuielilor publice acestui sector.

4. Cheltuielile publice pentru securitate sociala sunt indreptate in special catre protectia persoanelor nesalariate, a varstnicilor, copiilor orfani si fara intretinatori, a persoanelor cu handicap, veteranilor de razboi etc. Cea mai importanta componenta a cheltuielilor pentru securitatea sociala o reprezinta asigurarile sociale (care sunt prezentate la subcapitolul privitor la Bugetul asigurarilor sociale de stat). Datorita faptului ca aceste cheltuieli sunt neproducatoare de venituri, ducand chiar la o incetinire a ritmului cresterii economice, ele sunt considerate cheltuieli neproductive.

Securitatea sociala cuprinde ansamblul actiunilor intreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea si inlaturarea consecintelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale, evenimente care actioneaza negativ asupra nivelului de trai al indivizilor. Riscurile sociale pot fi riscuri fizice (care afecteaza partial sau total capacitatea de munca), riscuri economice (impiedica o persoana sa exercite o activitate producatoare de venit - somajul) sau riscuri sociale (care afecteaza in mod substantial veniturile persoanelor, cum sunt sarcini familiale, cheltuieli medicale, etc.).

Cheltuielile privind asigurarile sociale de stat vizeaza, deci, acordarea de pensii, ajutoare si indemnizatii, trimiteri la tratament balneoclimateric si odihna a celor cuprinsi in sistemul asigurarilor sociale de stat.

Sursele de finantare a cheltuielilor sunt reprezentate de catre bugetul de stat (intr-o masura covarsitoare) sau din fonduri speciale, la care se adauga donatiile si contributiile voluntare de la organizatiile neguvernamentale.

In tarile dezvoltate, aceste cheltuieli fac obiectul unor vaste programe sociale ce urmaresc combaterea saraciei, ajutorarea persoanelor cu handicap, a familiilor cu multi copii etc.

In Romania, cheltuielile publice asigurarile sociale de stat vizeaza pensiile de asigurari sociale de stat (pentru limita de varsta) care detin cea mai ridicata pondere, pensiile de asigurari sociale pentru agricultori, indemnizatiile pentru incapacitate temporara de munca din cauza de boala sau accident, ajutoare acordate pensionarilor etc. si sunt finantate prin intermediul bugetului asigurarilor sociale de stat.

Se observa, deci, ca aceste cheltuieli sunt sinonime, din punct de vedere al denumirii lor, cu unele cheltuieli finantate prin bugetul de stat, dar sunt destinate altor categorii de beneficiari.

Resursele necesare constituirii fondurilor pentru finantarea acestor cheltuieli se constituie din:

- contributii obligatorii pentru asigurari sociale de stat datorate de angajati si angajatori;

- contributia pentru asigurari sociale datorate de alte persoane asigurate;

- contributiile diferentiate ale salariatilor si pensionarilor pentru bilete de tratament si odihna;

- incasari din alte surse;

- subventii de la bugetul de stat, in completarea fondurilor proprii.

Structura actuala a sistemului public national de asigurari sociale este rezultatul unor adanci transformari si al unui indelungat proces de dezvoltare economico-sociala.

Sistemul public national de asigurari sociale in Romania este intr-o continua dezvoltare si perfectionare, date fiind cerintele de aliniere la standardele europene.

In tarile Uniunii Europene, sistemul de pensii se bazeaza pe 3 piloni. Primul este sistemul public de pensii care are in vedere dictonul 'plateste pe masura ce esti platit' (pay-as-you-go'-PAYG), sistem care poate fi impus prin lege. Al doilea pilon cuprinde provizioanele ocupationale pentru pensii (legate de locul de munca) care de obicei sunt dinainte constituite. Pensiile sunt gestionate de fonduri de pensii independente sau afiliate, prin contracte grup de asigurari de viata sau chiar de companii, acestea formandu-si rezerve. Al treilea pilon consta in economii individuale, voluntare, gestionate de asiguratori, fonduri mutuale, societati de investitii sau chiar de indivizii insisi. In general este de tip contributie definita si de cele mai multe ori se bucura de taxe privilegiate.

Este evident, astfel, ca un amestec echilibrat al celor trei piloni reprezinta cea mai buna solutie si face posibila beneficierea de avantajele tuturor celor trei sisteme permitand, de asemenea, distribuirea riscurilor. Marimea lor optima depinde de sistemul de pensii existent, de preferintele contribuabililor, de considerentele pietei de capital etc.

Sistemul public pay-as-you-go, ca si prim pilon, este potrivit pentru a preveni saracia varstnicilor si pentru a atinge obiective distributive. Mai mult, meritele lui constau in distribuirea mai corecta intre generatii a inflatiei si a riscurilor provocate de catastrofe (razboaie, recesiuni). In principiu, sursa principala de finantare in cazul sistemului public de pensii o reprezinta contributiile, atat a angajatorilor, cat si a angajatilor. In cele mai multe tari, eligibilitatea platilor legate de pensii solicita o anumita varsta si o perioada minima de contributie. Varsta de pensionare este, in general, cuprinsa intre 60 si 65 de ani. In plus, bunastarea relativa a pensionarilor comparativ cu populatia lucratoare depinde de mecanismul de indexare al platilor facute catre ei. Aproape toate tarile folosesc indexarea preturilor, aceasta permitand mentinerea pensiei reale constante. Germania merge chiar mai departe si include pensiile in salariile nete ceea ce ii avantajeaza pe pensionari comparativ cu populatia lucratoare. Pana de curand, Franta si Japonia au indexat pensiile prin cresterea salariilor. De asemenea, in Franta pensionarii se bucura de cel mai ridicat nivel al pensiilor publice (60 % din salariul mediu), in timp ce pensionarii britanici au o pensie de doar 18% din salariul mediu.

In foarte multe tari, insa, sistemul public de pensii este suplimentat de cel privat. Provizionul pentru pensii poate fi asigurat fie de catre sistemul de pensii ocupational sau chiar de indivizi. Acestea sunt cel de-al doilea si cel de-al treilea pilon.

Al doilea si al treilea pilon sunt de regula 'pre-funded' (fonduri dinainte constituite) si au ca avantaj faptul ca incurajeaza economisiri private pentru perioada de pensionare. In cele mai multe cazuri, pensiile finantate dintr-un stoc acumulat de active sunt mai putin vulnerabile la schimbarile demografice decat cele bazate pe sistemul pay-as-you-go. Oricum, socurile inflationiste sau catastrofele care devalorizeaza activele cumulate sunt periculoase pentru varstnici.

Trebuie totusi sa mentionam ca, structura sistemului de pensii difera considerabil intre tari datorita dezvoltarii istorice diferite. In cele mai multe tari industriale, principalul pilon pentru fondarea provizionului de pensie consta intr-un plan de pensii public obligatoriu care este deseori completat de un sistem privat de pensii.

Pe plan international, se remarca utilizarea cu succes atat a planurilor de pensii bazate pe acumularea de fonduri publice (ex. Singapore), cat si private (ex. Chile). De pilda, in Chile, un astfel de sistem inovator de pensii, introdus inca din anul 1980, care s-a bazat pe inlocuirea pensiilor de stat cu un sistem national privat de Conturi de Economii pentru Pensii (CEP) s-a bucurat de un succes rasunator contribuind la promovarea stabilitatii sociale si economice. De exemplu, dupa doar 15 ani de functionare (la nivelul anului 1995) pensiile, in noul sistem privat, erau cu 50%-100% mai mari decat in sistemul de stat. In anul 1995, resursele administrate de fondurile de pensii private se ridicau la 25 de miliarde de dolari sau la aproximativ 40% din PNB. Imbunatatind atat functionarea pietei de capital, cat si a fortei de munca, privatizarea pensiilor a fost una dintre reformele cheie care au impins rata de crestere a economiei de la istoricul 3% pe an, la 6,5% pe an in medie in ultimii 10 ani.

Pe de alta parte, exista si sisteme de pensii in care pensia reprezinta inca o suma fixa, indiferent de sumele cu care a contribuit beneficiarul. Aceasta este pensia de baza, pensia minimala, intalnita, de exemplu, in Marea Britanie, sau cazuri in care valoarea pensiei difera in functie de dimensiunea contributiei, cum este cazul Germaniei sau tarilor Benelux.

In ceea ce priveste Romania, in anul 1990, situatia fondului de pensii era destul de satisfacatoare. Ca si celelalte tari foste socialiste, tara noastra a intrat in perioada de tranzitie cu un sistem de pensii PAYG (asa numitul sistem pas cu pas) in care pensionarii sunt platiti din contributiile salariatilor actuali, iar cuantumul pensiilor este legat de nivelul venitului, dar nu direct relationat de contributia totala. Variabila cheie intr-un astfel de sistem este rata de dependenta a numarului pensionarilor raportat la numarul salariatilor (contribuabililor).

Principiul solidaritatii sociale si obligativitatea contributiei evident necesara nu justifica distorsionarea legaturii dintre proportiile contributiei (in cuantum si durata) si proportiile pensiei. Acest lucru se intampla in Romania de mai multi ani prin modul complet inechitabil de calcul a pensiei pentru cei care s-au pensionat inainte de 1 aprilie 2001.

Reformarea sistemului de pensii din Romania a devenit o necesitate dupa 1990 si pentru aceasta au fost luate doua tipuri de masuri menite sa redreseze problemele aparute:

- masuri pe termen scurt, de urgenta, care nu au rezolvat insa decat partial unele probleme (ajustarea beneficiilor prin indexarea repetata ca raspuns la deteriorarea lor de catre inflatie);

- o reforma propusa a fi pe termen lung si care s-a materializat pe de o parte in separarea fondurilor de pensii si a administrarii lor de catre bugetul si administratia centrala a statului (proces realizat nu numai in Romania, dar si in Albania, Cehia, Ungaria, Slovacia), iar pe de alta parte, in modificari realizate prin noua lege din 2000: prelungirea perioadei de cotizare si inasprirea conditiilor pentru pensionare anticipata.

Astfel, pana in 2001, la intrarea noii legi in functiune, problemele financiare ale sistemului au fost rezolvate doar partial, in general cu solutii 'ad hoc', fara o strategie pe termen lung, ceea ce a creat inechitati destul de serioase in sistem.

Evolutiile demografice coroborate cu deficientele sistemului PAYG au contribuit la falimentarea, in timp, a sistemului. Discutiile despre reforma pensiilor au inceput inca din anul 1992, cand a fost publicata prima Carte Alba, insa prima mare revizuire a sistemului a fost realizata, asa cum s-a precizat, abia in anul 2000, prin adoptarea Legii 19/2000, intrata in vigoare in luna aprilie 2001. Legea amintita reformeaza sistemul de pensii, acesta avand urmatoarea componenta:

- componenta obligatorie redistributiva, administrata public (pilonul I);

- componenta obligatorie, bazata pe capitalizare, administrata privat (pilonul II) cadrul fiind reglementat prin legea privind fondurile de pensii administrate privat, modificata si completata prin Legea nr. 23/2007;

- componenta facultativa, bazata pe capitalizare, de asemenea administrata privat (pilonul III), cadrul juridic fiind conturat prin Legea nr. 204/2006 privind pensiile facultative cu aplicabilitate de la 1 ianuarie 2007. Procesele socio-demografice si economice care caracterizeaza ultima perioada (imbatranirea populatiei, reducerea populatiei active, probleme macroeconomice in principal ale tarilor in tranzitie, etc.) si care se vor accentua in deceniile urmatoare transforma problema protectiei sociale a persoanelor varstnice si, in special, problema administrarii mai eficiente a sistemelor de pensii intr-o provocare fundamentala atat pentru tarile dezvoltate, cat si pentru cele aflate in tranzitie.

Pentru Romania problema este agravata de intarzierea alarmata a reformei, de deciziile gresite, de lipsa de viziune si strategii coerente in domeniu. In acest context, pe langa problemele majore ale tuturor tarilor foste comuniste care au inregistrat un declin economic si o reducere a numarului de salariati (cei care sustin sistemul de pensii prin contributii), Romania se confrunta si cu un sistem de pensii incomplet. Functionarea sistemului de pensii private a inceput cu pilonul III al pensiilor facultative (de la 1 ianuarie 2007), urmand ca pilonul II sa devina functional la inceputul anului 2008.

Totodata, nu trebuie pierdut din vedere nici faptul ca, din cauza cresterii populatiei varstnice, este nevoie de o noua echilibrare a raportului dintre resursele pentru pensii si alte asigurari sociale si cheltuieli efectuate, tocmai pentru a se putea asigura credibilitatea si viabilitatea functionarii sistemului multipilon ce se preconizeaza a functiona in Romania in viitorul apropiat.

5. Cheltuieli publice pentru asistenta sociala.

Asistenta sociala cuprinde actiunile intreprinse de societate pentru ocrotirea si sustinerea materiala a persoanelor in varsta si a familiilor fara venituri, a saracilor, handicapatilor, invalizilor, emigrantilor, refugiatilor etc.

O forma speciala de asistenta sociala o constituie si ajutorul social, acordat din sume defalcate din impozitul pe venit (bugetul de stat) prin intermediul bugetelor locale, pentru incalzirea locuintei sau pentru sustinerea protectiei copilului.

Prin bugetul de stat pe anul 2008, s-au alocat pentru asistenta sociala 17.016,3 mil lei, reprezentand 19,5% din totalul cheltuielilor bugetului de stat.

Privite din punct de vedere economic, se constata ca aceste cheltuieli, au un caracter neproductiv, reprezinta un consum final de PIB si nu pot fi asimilate investitiilor in resurse umane.

Din punct de vedere al naturii lor, aceste cheltuieli fac parte din randul acelorasi actiuni de protectie sociala (prezentate mai sus), insa sistemul de finantare este diferit, iar cuantumul este mai substantial.

In Romania, fondurile pentru asigurarea necesarului de resurse financiare pentru acoperirea unor astfel de cheltuieli sunt asigurate de:

- bugetul de stat (ex.: finantarea centrelor de primire a minorilor, ajutoare sociale, alocatii pentru copii, ajutoare pentru sotiile militarilor in termen, pensii I.O.V.R. etc.);

- bugetele locale (ex.: finantarea caminelor de batrani, caminele pentru copii cu handicap, cantine de ajutor social, indemnizatii de nasteri etc.);

- venituri proprii (intr-o mai mica masura).

6. Cheltuielile publice pentru ajutorul de somaj.

Ajutorul de somaj reprezinta o forma de sustinere materiala a persoanelor ramase temporar fara loc de munca.

Fondul cu aceasta destinatie se constituie din contributiile obligatorii ale salariatilor si firmelor si, in completare, din subventii bugetare.

In raport de situatia celui ramas fara lucru, exista doua forme de sprijin al somerilor: alocatia (asigurarea) de somaj, care se acorda celor care au lucrat anterior, au o anumita vechime si au platit cotizatii; ajutorul de somaj ce se acorda celor nou veniti pe piata fortei de munca.

Cuantumul sumelor acordate se stabileste in raport de salariul anterior sau salariul minim pe economie, dupa caz, situandu-se intre 30% in SUA si 90% in Suedia. In SUA, se fac diferentieri i n raport de statutul profesional (ajutorul este de 30-50% din salariul anterior pentru muncitorii calificati si 60% pentru cei necalificati); in Germania, diferentierea se face in raport de situatia familiala (ajutorul este de 68% din salariul anterior pentru plata persoanelor cu copii si 63% pentru cei fara copii); in Marea Britanie, nivelul este fix, stabilit pe saptamana si este egal pentru toti beneficiarii, in Franta, exista o indemnizatie de somaj partial, pentru cei care lucreaza un numar de ore redus.

Perioada de acordare a ajutorului de somaj variaza si ea intre 3 si 24 de luni, de cele mai multe ori tinandu-se cont si de varsta somerului (mai mare la cei ce depasesc 50 de ani). In SUA, perioada de acordare este de 6 luni, in Austria intre 3 si 7 luni, in Marea Britanie si Germania un an.

In tarile dezvoltate, in afara acordarii de alocatii pentru someri (apreciate ca prestatii pasive) se mai intalneste o a doua categorie de prestatii, prestatii active, in masura sa conduca la crearea de noi locuri de munca, reconversie profesionala, scaderea ratei somajului. In U.E. asemenea prestatii constau in:

- acordarea unor ajutoare banesti somerilor sau celor amenintati cu disponibilizarea, pentru a initia mici afaceri;

- sprijin pentru incadrarea in munca prin acordarea de facilitati firmelor care angajeaza someri, indeosebi tineri si femei;

- organizarea de cursuri de recalificare si reconversie profesionala;

- prelungirea platii ajutorului de somaj pentru cei in varsta, pana la implinirea varstei de pensionare.

In Romania, dupa 1989, odata cu promovarea mecanismelor economiei de piata si pe fondul scaderii drastice a activitatilor productive, fenomenul de somaj s-a manifestat, in mod explicit. Acesta a impus legiferarea protectiei sociale a somerilor si initierea de masuri pentru reintegrarea lor profesionala.

Resursele necesare acoperirii acestor cheltuieli se constituie pe seama contributiilor obligatorii datorate de angajatori (0,5% asupra fondului brut de salarii) si angajati (0,5%), precum si pe seama altor surse, inclusiv donatii si sponsorizari.

Acest fond serveste, in principal, pentru acordarea ajutorului de somaj, dar si pentru finantarea unor actiuni de recalificare a somerilor, acordarea unor credite avantajoase pentru infiintarea sau dezvoltarea de intreprinderi mici si mijlocii sau unitati cooperatiste.

Somerii din tara noastra beneficiaza de o indemnizatie de somaj, acordata daca sunt indeplinite anumite conditii, pe perioade stabilite diferentiat, in functie de stagiul de cotizare, intre 6 si 12 luni. Nivelul indemnizatiei de somaj este o suma fixa, neimpozabila, lunara, care reprezinta 75% din salariul de baza minim brut pe tara. In afara indemnizatiei de somaj, din sursele constituite in cadrul bugetului asigurarilor pentru somaj se pot acorda si plati compensatorii salariatilor disponibilizati, in anumite conditii.

In concluzie, cheltuielile publice destinate invatamantului, culturii, artei, sportului, sanatatii si asistentei sociale, precum si alocatiilor de stat, pensiilor, ajutoarelor si indemnizatiilor finantate prin bugetul asigurarilor sociale de stat si asigurarilor pentru somaj fac parte din categoria cheltuielilor social-culturale care au ca scop sa asigure populatiei o protectie sociala cat mai corespunzatoare.

Cheltuielile social-culturale fiind considerate 'investitii in resurse umane' (investitia intelectuala, investitia de sanatate, investitia culturala) contribuie la dezvoltarea umana, adica la extinderea gamei de posibilitati ce se ofera fiecarui individ.

Conditiile esentiale de realizare a dezvoltarii umane pot fi sintetizate astfel:

- o viata indelungata intr-o stare buna de sanatate;

- acumularea de cunostinte;

- acces la resursele necesare pentru atingerea unui nivel de trai convenabil.

Analiza procesului de dezvoltare umana se poate face pe baza indicatorului dezvoltarii umane (IDU) utilizand urmatoarele elemente:

• speranta de viata la nastere - longevitatea;
• nivelul educatiei reflectat intr-un indicator combinat in raport de gradul de alfabetizare si gradul de cuprindere in invatamantul de toate gradele;
• standardul de viata masurat prin indicatorul PIB pe locuitor exprimat in USD, la paritatea puterii de cumparare.