Clasificarea si caracterizarea generala a resurselor financiare publice

Clasificarea si caracterizarea generala a resurselor financiare publice

Ansamblul resurselor financiare publice (bugetare) este alcatuit din componente care se caracterizeaza prin trasaturi comune, dar prezinta si particularitati privind formarea si utilizarea lor, generand si efecte economico-sociale ce difera sensibil de la o componenta a acestora la alta. Pe aceasta baza, ele se pot clasifica in functie de mai multe criterii, fiecare categorie distingandu-se prin anumite caracteristici.

Dupa un prim criteriu de clasificare, si anume regularitatea folosirii lor resursele financiare publice se impart in: a) resurse ordinare; b) resurse extraordinare.

Resursele financiare publice (bugetare) ordinare sunt folosite in mod curent si in conditii social-economice considerate normale, motiv pentru care mai poarta si denumirea de resurse curente sau obisnuite. Formele sub care se constituie aceste resurse se regasesc permanent in structura resurselor financiare publice, respectiv in bugetul fiecarui an bugetar, iar prin importanta mare ce le revine constituie componenta fundamentala. In cadrul acestora, cele mai larg utilizate sunt:

1. impozitele, taxele si contributiile obligatorii (suportate de persoanele fizice si juridice);

veniturile din exploatarea intreprinderilor si proprietatilor din sectorul public.

Impozitele, ca si diferitele taxe si contributii obligatorii similare lor insotesc existenta statului de-a lungul intregii sale istorii, dovedindu-se a fi, in permanenta, resurse indispensabile functionarii institutiilor publice. Realizarea lor ca resurse financiare publice presupune redistribuirea veniturilor primare obtinute de catre persoanele fizice si juridice. Intr-o situatie asemanatoare, sub aspectul permanentei folosirii lor, se afla si veniturile obtinute din exploatarea domeniilor si intreprinderilor ce formeaza sectorul economic public, in care se creeaza produs national la a carui repartitie primara participa statul sau entitatile publice, in mod direct, in ipostaza de proprietar.

Resursele financiare publice extraordinare asa cum s-au conturat in timp, se disting de cele ordinare, in primul rand, prin caracterul vremelnic, nepermanent, al folosirii lor de catre stat, ceea ce presupune prezenta acestora numai in unii ani bugetari si absenta lor in alti ani. Caracterul extraordinar al folosirii acestei categorii de resurse se considera a fi consecinta manifestarii unor fenomene sau situatii economico-sociale neobisnuite, exceptionale, generatoare ale unor nevoi publice, respectiv cheltuieli impuse de imprejurari extraordinare intr-o perioada sau alta, in care resursele curente (ordinare), posibile de procurat in mod obisnuit, sunt insuficiente.

Contextul specific in care pot fi utilizate resursele extraordinare, le imprima acestora un caracter exceptional (extraordinar). Aflate in opozitie cu doctrina financiara clasica, implicarea lor in formarea resurselor financiare publice a devenit tot mai intensa in societatea contemporana. Pe fundalul dificultatilor economice si sociale cu care se confrunta si al doctrinei economice si financiare moderne, majoritatea statelor lumii apeleaza tot mai des si in proportii mai ridicate la resursele extraordinare, pentru a acoperi parti din cheltuielile publice a caror crestere devanseaza, adesea, pe cea a resurselor ordinare (curente) si genereaza deficite bugetare. Acceptarea finantarii deficitelor bugetului de stat (devenite cronice in multe tari), in spiritul doctrinei interventionist-statale, cu scopul relansarii economiei, a dat un impuls puternic folosirii acestor resurse, iar dupa cel de al doilea razboi mondial s-a conturat chiar o tendinta de permanentizare a lor.

Formele principale sub care s-a practicat procurarea de resurse extraordinare sunt:

a) imprumuturile de stat;

b) emisiunea (inflationista) de moneda.

Alaturi de acestea, mai poate fi intalnita folosirea (mult mai rar si in proportii relativ reduse) a altor forme ale resurselor extraordinare, ca: parti din fondul de amortizare (constituit la intreprinderile cu capital de stat) preluate la bugetul statului pentru a finanta cheltuieli publice; sume rezultate din vanzarea unor bunuri (active) publice sau din lichidarea unor participatii cu capital de stat la societati comerciale mixte; rezerve valutare sau de aur ale tarii (utilizate in efectuarea unor plati externe) etc.

Imprumutul de stat (public), ca resursa bugetara extraordinara, este folosit cel mai adesea si prezinta anumite particularitati generate de specificitatea relatiilor financiare pe care le exprima, comparativ cu alte resurse. Astfel, folosirea imprumuturilor de stat pentru procurarea de resurse financiare publice (bugetare) se inscrie in sfera relatiilor de credit, in general, respectiv a creditului public, la care statul participa in ipostaza de debitor, iar persoanele care ii cedeaza disponibilitatile lor cu imprumut, in calitate de creditori ai statului.

Caracteristicile esentiale ce definesc aceasta forma principala a resurselor extraordinare rezida in continutul specific al proceselor financiare, presupunand restituirea (rambursarea) ulterioara a sumelor (imprumutate) si plata dobanzilor ca pret al folosirii lor de catre stat. Cei ce dau cu imprumut statului, cedeaza acestuia numai dreptul de folosinta temporara a resurselor disponibile si implicit a puterii de cumparare aferente, pastrandu-si proprietatea si posibilitatea recuperarii lor dupa un timp pentru a-si satisface  propriile nevoi.

Cedarea disponibilitatilor banesti aseamana partial imprumuturile de stat cu impozitele, intrucat presupun reducerea, fie si temporara, a veniturilor nominale ce pot fi utilizate de persoanele care imprumuta statul. Ca si in cazul impozitelor, procesele de redistribuire a veniturilor la dispozitia autoritatilor publice diminueaza puterea de cumparare a creditorilor acestora, in functie de marimea sumei cedate.

Mai mult, faptul ca sumele imprumutate si cheltuite trebuie rambursate (restituite) pe seama altor resurse, venituri curente (ordinare), in principal, a impozitelor ce se vor incasa ulterior de catre stat face ca imprumuturile publice, in general, sa fie considerate si denumite chiar 'impozite amanate'. Pe de alta parte, insa, imprumuturile se deosebesc pregnant de impozite, in primul rand, pentru ca, in cazul lor, preluarea resurselor la dispozitia statului are caracter temporar, nu definitiv. In al doilea rand, procesul de miscare a valorii este reversibil; sumele respective se restituie detinatorilor de drept dupa un anumit timp. In al treilea rand, pe perioada utilizarii in scop public, a sumelor imprumutate, creditorii obtin in contraprestatie un venit sub forma dobanzii platite de catre stat. In acelasi timp, folosirea acestui tip de resursa financiara publica antreneaza un cost specific pentru stat reprezentat de dobanzile si comisioanele aferente platite de acesta, care majoreaza cheltuielile bugetare (peste nivelul celor efectuate direct prin finantarea actiunilor sau obiectivelor de interes public). In al patrulea rand, pentru resursele procurate astfel la dispozitia statului, este specific, in principiu, acordul de vointa al creditorului, aspect aflat in contrast cu caracterul silit al prelevarilor sub forma impozitului.

In conditiile dificultatilor financiare majore cu care se confrunta statul, imprumuturile devin o solutie atractiva pentru stat, deoarece acestea faciliteaza procurarea unui volum relativ mare de resurse intr-un interval de timp relativ redus si acoperirea in termen mai scurt a nevoilor de finantat. Ele angreneaza, insa, numai acele persoane fizice si juridice dispuse sa ofere statului disponibilitatile lor banesti in conditii determinate si nu risca o impotrivire a populatiei, cum este posibil in cazul introducerii de noi impozite sau majorarii celor existente.

Este de remarcat ca intre practicarea imprumuturilor de stat si procurarea resurselor publice ordinare, in primul rand sub forme ale impozitelor, se manifesta anumite raporturi de conditionare. Insusi apelul statului la imprumuturi are loc, in principiu, atunci cand si in masura in care resursele ordinare curente sunt insuficiente.

In principiu, folosirea imprumuturilor compenseaza doar temporar lipsa resurselor ordinare. Ulterior, rambursarea lor face necesara preocuparea statului pentru cresterea incasarilor din impozite, la un nivel chiar superior sumelor imprumutate, respectiv, pentru a acoperi si platile suplimentare specifice (dobanzi, comisioane).

Emisiunea (inflationista) de moneda la randul sau, poate constitui o resursa financiara publica (bugetara) in masura in care statul, in virtutea dreptului sau exclusiv de a emite moneda nationala fara valoare intrinseca, pune in circulatie o cantitate de bani mai mare decat cea obiectiv necesara circulatiei monetare.

In mod obiectiv, emisiunea monetara ar trebui sa asigure utilizatorilor o cantitate de moneda limitata la nevoile circulatiei normale a bunurilor si serviciilor si indeplinirii celorlalte functii ale banilor, ca premisa a mentinerii puterii de cumparare a acesteia. Emiterea unei cantitati mai mari de moneda permite statului sa-si creeze resurse (venituri), in mod artificial, de o marime egala cu diferenta intre masa baneasca totala existenta pe piata (dupa emisiunea suplimentara inflationista pentru acoperirea unor cheltuieli publice) si cantitatea de bani satisfacatoare pentru derularea normala a fluxurilor reale in economie. Ea semnifica redistribuirea unei parti a puterii de cumparare a veniturilor banesti nominale (dobandite de persoanele fizice si juridice), in favoarea statului, care cu suma emisa suplimentar (inflationist) achizitioneaza bunuri si servicii sau efectueaza plati pentru consumul public. Astfel, la o marime data a cererii de consum agregate, in baza emisiunii inflationiste de moneda, se modifica proportiile consumului, in egala masura, in favoarea celui public si in defavoarea celui privat.

Prin urmare, ca resursa bugetara extraordinara, emisiunea (inflationista) de moneda ca si impozitele si imprumuturile determina diminuarea puterii de cumparare a persoanelor fizice si juridice de la care acesta se transfera prin deprecierea veniturilor banesti. Dar se si deosebeste de impozitele directe sau de imprumuturile de stat prin faptul ca nu afecteaza, ca acestea, veniturile nominale ale persoanelor fizice si juridice, asemanandu-se mai mult cu impozitele indirecte, pentru ca antreneaza diminuarea veniturilor reale ale acestora. Impactul sau este mult mai greu de sesizat si cuantificat de catre persoanele fizice si juridice ca utilizatori ai monedei, ea avand un caracter voalat (ascuns).

Aceasta devine o prelevare similara impozitelor, cu caracter silit, definitiv si fara contraprestatie, de la realizatorii veniturilor in forma baneasca (persoanele fizice si juridice) catre statul emitent al surplusului de masa monetara. Resursele obtinute de stat pe aceasta cale, aflate si ele sub incidenta inflatiei, sunt de marime egala cu puterea de cumparare redistribuita, astfel, de la ceilalti utilizatori ai veniturilor banesti reale, mai mici decat cele nominale datorita deprecierii monedei, provocata de stat.

Desi emisiunea inflationista de moneda a fost folosita mai intens anterior, in ultimele decenii ale secolului XX, majoritatea statelor lumii, confruntate cu efectele perverse profunde ale inflatiei, au trecut la interzicerea prin lege a folosirii acestei resurse. In practica, insa, se mai ajunge uneori, pe cai ocolite, la acoperirea unor cheltuieli publice pe seama emisiunii suplimentare de moneda, nejustificata de cresterea corespunzatoare a PIB.

In tarile in curs de dezvoltare, insa, resursele financiare extraordinare detin o pondere ceva mai ridicata, fara a depasi, cu unele exceptii, in unii ani bugetari, cota de 5-7 % din resursele financiare totale. Explicatia acestui fenomen rezida, in principal, in promovarea deficitului bugetar ca mijloc de interventie a guvernelor acestor tari pentru dezvoltarea activitatilor economice si sociale, inclusiv in sustinerea sectorului privat, in conditiile confruntarii lor cu insuficienta resurselor financiare ordinare.

Dupa un alt criteriu de clasificare, si anume, continutul economic al proceselor pe care le exprima formarea resurselor financiare publice, acestea pot fi grupate in urmatoarele categorii:

resurse (venituri) fiscale;

resurse (venituri) nefiscale;

resurse de trezorerie;

resurse imprumutate pe termen mediu si lung;

resurse din emisiunea (inflationista) de moneda.

Resursele fiscale se caracterizeaza prin continutul lor de procese economice de redistribuire a produsului intern brut sau avutiei nationale, de la persoanele fizice si juridice, la dispozitia autoritatilor publice. Aceste procese se concretizeaza ca prelevari cu caracter obligatoriu sub formele tipice ale impozitelor, taxelor sau contributiilor la constituirea diferitelor fonduri financiare publice. Resursele fiscale asigura cea mai mare parte a resurselor obisnuite ale statului.

Resursele nefiscale sunt reprezentate de veniturile obtinute de catre autoritatile publice din exploatarea intreprinderilor si bunurilor de care dispun din ipostaza de proprietare, care le da dreptul sa participe la repartitia primara a produsului creat sau sa valorifice diferite bunuri (active). Prelevarea acestor resurse la bugetul public nu are un caracter fiscal, semnificand doar miscarea valorii in limitele aceleiasi proprietati, sub forme ale veniturilor preluate la bugetul public de la intreprinderi cu capital de stat, dividendelor, sumelor incasate din vanzari de active (publice), chiriilor (redeventelor) etc.

Resursele de trezorerie se formeaza si utilizeaza in contextul efectuarii de catre trezoreria publica a operatiunilor de incasari si plati in conturile deschise entitatilor publice. Ele presupun, atat redistribuirea de disponibilitati acumulate in aceste conturi, cat si angajarea temporara a unor imprumuturi pe termen scurt la Banca de Emisiune, respectiv prin vanzarea de inscrisuri sau titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur etc.) in scopul echilibrarii curente a operatiunilor de trezorerie publica.

Alaturi de aceste resurse pot fi mobilizate si folosite resursele imprumutate pe termene medii sau lungi pentru finantarea deficitelor bugetare anuale, procurate prin vanzarea altor forme ale titlurilor de stat, care presupun, de asemenea, procese de redistribuire a disponibilitatilor banesti (implicit a veniturilor), de la detinatorii acestora catre stat, pe principiile relatiilor de credit (asa cum rezulta din caracterizarea gruparii anterioare).

In fine, resursele din emisiunea (inflationista) de moneda exprima, de asemenea, procese de redistribuire a veniturilor in favoarea statului, ca si resursele fiscale, dar intr-o forma implicita greu de identificat pentru persoanele fizice si juridice, de la care se redistribuie (in prim plan) puterea de cumparare (asa cum s-a vazut in referirile la gruparea anterioara).

O alta clasificare a resurselor financiare publice poate fi facuta in functie de nivelul administrativ la care se mobilizeaza resursele, distingandu-se:

a ) in cazul statelor unitare:

- resurse ale administratiei centrale, care se reflecta in bugetul central sau general (de stat);

resurse ale administratiilor locale, care se reflecta in bugetele locale ale unitatilor administrative din teritoriu;

resurse ale asigurarilor sociale, care, de regula, se reflecta intr-un buget separat si se administreaza de organisme specializate, regasindu-se, in final impreuna cu celelalte resurse bugetare, in bugetul public consolidat.

b) in cazul statelor federale:

resurse ale statului federal, cuprinse in bugetul federal;

resurse ale statelor membre (federate), reflectate in bugetul fiecarui stat membru al federatiei;

resurse ale entitatilor administrative locale (din cadrul fiecarui stat federat), ce se inscriu in bugetele locale.

In stransa legatura cu gruparea de mai sus, se poate face si o clasificare dupa modul cum se structureaza resursele financiare pe componentele bugetului consolidat, si anume:

resurse ale bugetului de stat (impozite, taxe si contributii generale, venituri din exploatarea intreprinderilor si proprietatilor statului, etc);

resurse ale bugetelor locale (impozite, taxe si contributii locale, venituri defalcate si transferuri de la bugetul de stat etc);

resurse ale asigurarilor sociale de stat (contributii pentru asigurari sociale etc);

resurse cu destinatie speciala (taxe si contributii pentru constituirea de fonduri speciale).

Dupa un alt criteriu de clasificare a resurselor financiare publice, si anume, in functie de locul de provenienta, acestea se grupeaza in: resurse interne si resurse externe.

In principiu, resursele interne provin prin distribuirea si redistribuirea produsului intern brut si, uneori, a avutiei nationale rezultate din activitatile creatoare de valoare ce se desfasoara in fiecare tara. Sursa lor fundamentala fiind PIB-ul fiecarei tari, dimensiunile si dinamica acestuia conditioneaza, in mod hotarator, proportiile si evolutia resurselor financiare publice, in timp si spatiu. Formele concrete ale acestor resurse se regasesc in fiecare dintre gruparile anterioare, ca venituri curente fiscale si nefiscale sau venituri de capital, dar si imprumuturi publice interne sau emisiune (inflationista) de moneda etc. La randul lor, resursele externe se formeaza, in principiu, prin redistribuirea produsului creat in afara tarii respective si presupun transferul de valoare din exterior, de la persoane fizice si juridice nerezidente ale statului primitor (inclusiv de la alte state), in anumite conditii. Forma principala a acestora o reprezinta imprumuturile (de stat) externe contractate, fie cu organisme si institutii financiar-bancare internationale, fie cu guvernele altor state, fie cu persoane private nerezidente, pe pietele financiare. Alte forme de procurare a unor resurse externe pot fi ajutoarele financiare, donatiile etc. acordate de alte state, organisme sau persoane nerezidente ale statului respectiv, vizand, de regula, infaptuirea anumitor obiective sociale, culturale, economice etc.