Conceptii asupra problematicii finantelor publice

Conceptii asupra problematicii finantelor publice

Finantele, in ansamblu, si cele publice, in special, si-au conturat o problematica de cercetare specifica, axata pe modalitatile de asigurare si folosire a resurselor destinate functionarii normale a diferitelor entitati, inclusiv a institutiilor de stat, vizand direct procesele si relatiile banesti de procurare, mai ales, sub forma de contributii ale mentorilor colectivitatii, respectiv de alocare si utilizare a lor eficienta, sub forme, denumite generic, ale cheltuielilor efectuate.

Preocuparile de cercetare asupra problematicii finantelor publice au evoluat sub impactul doctrinelor economice dominante, inclusiv al conceptiilor privitoare la aparitia, existenta si functionarea statului. In acest context, principalele conceptii referitoare la problematica sau domeniul de cercetare al finantelor publice pot fi incadrate in doua orientari majore, si anume: conceptia clasica si conceptia moderna.

1. Conceptia clasica

Conceptia clasica asupra finantelor publice s-a format in contextul doctrinei economice liberale, ce a dominat perioada de inceput a dezvoltarii capitaliste, conturadu-se in secolul al XIX-lea. Conform acestei doctrine, se sustinea necesitatea liberei initiative private in economie si evitarea oricarei interventii din partea statului, considerat un factor perturbator al activitatii economice. In acord cu dictonul 'laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui meme', doctrina liberala pleda pentru asigurarea unui cadru economic si social care sa nu stanjeneasca initiativa privata si in acelasi timp, milita pentru limitarea sarcinilor statului numai la cele traditionale (ordine interna, aparare nationala, relatii diplomatice, educatie). In concordanta cu aceste sarcini, statul era privit mai mult ca stat jandarm, iar cheltuielile de functionare a institutiilor sale erau concepute la un nivel cat mai redus considerat strict necesar, asigurandu-se guvernarea cat mai ieftina. Prevala, deci, teza limitarii cheltuielilor la nivelul strictului necesar functionarii normale a statului, ca obiectiv determinant in domeniul finantelor publice.

In consecinta, conform doctrinei liberale, se contesta participarea statului la activitati cu caracter economic, cu atat mai mult cu cat, prin prisma efectelor pozitive obtenabile, acestea apareau inferioare celor din activitatea economica privata, datorita incapacitatii acestuia de a asigura o gestionare eficienta. In aceste conditii, dimensiunile proprietatii de stat in economie s-au situat, in general, la limite reduse, acoperind mai ales domenii pentru care initiativa privata nu manifesta interes sau nu dispunea de potential financiar.

Ipostaza statului jandarm, fara o participare semnificativa la viata economica, a imprimat stiintei finantelor publice orientarea spre a gasi modalitati adecvate finantarii institutiilor sale neproductive. Ca urmare, in conceptia clasica, se considera ca problematica de studiat trebuia sa se refere direct la modalitatile de procurare si utilizare economicoasa a resurselor financiare publice. In mod corespunzator, aceasta a inclus determinarea cheltuielilor publice de finantat, stabilirea sarcinilor fiscale pe contribuabili si urmarirea incasarii impozitelor, intocmirea si executia bugetului de stat etc.

De altfel, intre primele masuri adoptate de guvernele burgheze s-a inscris instituirea ordinii in finantele publice, vizand direct cunoasterea cat mai precisa si controlul cheltuielilor si veniturilor publice, prin trecerea la intocmirea bugetului de stat si elaborarea principiilor bugetare. In raport cu aceasta conceptie, asigurarea echilibrului bugetar, in sensul egalizarii cheltuielilor de finantat cu veniturile curente (provenite in cea mai mare parte din contributii obligatorii), a reprezentat 'cheia de bolta' a finantelor publice. In acelasi timp, apelul la imprumuturi de stat (ca resursa bugetara extraordinara) era considerat, in principiu, inacceptabil, folosirea sa avand doar un caracter cu totul exceptional.

In aceasta viziune, faptul ca bugetul trebuia sa fie echilibrat avea o semnificatie chiar mai profunda decat egalitatea dintre venituri si cheltuieli, si anume, aceea a unui principiu politic in sens deplin. Echilibrul bugetar urma a se realiza, relativ facil, prin limitarea cheltuielilor publice, el devenind un mijloc de constrangere a actiunilor statului.

Totodata, in conceptia clasica, modul de abordare a problematicii finantelor publice avea un pronuntat caracter juridic si mai putin unul economic. Identificarea si reglementarea modalitatilor si formelor concrete de procurare a resurselor banesti la dispozitia statului, precum si a tehnicilor privind alocarea si utilizarea acestor resurse constituia principalul domeniu de cercetare pentru stiinta finantelor. In aceasta optica, activitatea financiara implicand prezenta statului a fost interpretata ca reprezentand si gospodaria financiara sau economia financiara a statului.

Prin urmare, in conceptia clasica, statul, avea doar un rol protector in societate si trebuia sa stabileasca regulile de baza ale jocului pentru toti actorii economici si sociali, acestea decurgand din necesitatea apararii a doua drepturi fundamentale: proprietatea si libertatea individuala; el era doar un consumator de resurse, pentru ca, sub acest aspect, 'nu reprezinta decat o prapastie imensa (o gaura) care inghite o parte din venitul unei tari, fara speranta de a-l mai regasi', echivaland cu o pierdere pentru societate.

Intrucat cheltuielile publice erau interpretate ca simple consumuri finale, se aprecia ca indivizii, neplatind impozite, ar putea valorifica sumele ramase la dispozitia lor intr-o maniera mai rationala si mai productiva.

Deosebit de relevanta pentru conceptia clasica asupra finantelor este celebra sintagma, apartinand lui Gaston Jèze (considerat parintele stiintei finantelor): 'Exista cheltuieli publice; ele trebuie acoperite'. Asadar, problema esentiala a stiintei finantelor publice consta in gasirea modalitatilor concrete de a acoperi cheltuielile finantate de stat, ceea ce echivala si cu a asigura functionarea normala a institutiilor publice.

La randul sau, Adolph Wagner, sustinea ca: 'stiinta finantelor este stiinta economiei administrate de stat sau de catre un corp public in vederea procurarii si intrebuintarii bunurilor, in special a banilor, care le sunt necesare functiilor lor de comunitati economice obligatorii'. In plus, el considera ca obiect de studiu al finantelor publice si realizarea unei mai juste repartizari a veniturilor intre membrii societatii, economia financiara avand datoria de a inlatura unele stari economice si sociale nefavorabile'. Se extindea, astfel, aria problematicii finantelor spre cautarea unor solutii care sa permita o mai echitabila distribuire a resurselor in societate.

Un alt reprezentant al conceptiei clasice, Paul Leroy Beaulieu, facand trimitere la necesitatea corelarii cheltuielilor publice cu procurarea resurselor acoperitoare acestora, afirma ca: 'stiinta finantelor publice este de fapt stiinta veniturilor publice si a utilizarii acestora pentru acoperirea cheltuielilor publice'.

In acelasi context, se cuvine a fi mentionata conceptia lui Ion Ionescu de la Brad, care considera, indreptatit, ca finantele publice trebuie sa raspunda la intrebarea, 'cum sa se aseze, sa se stranga si sa se intrebuinteze darile catre stat, evitand cheltuielile zadarnice' risipitoare.

Indiferent de unghiul de abordare, conceptia clasica asupra stiintei finantelor publice s-a subordonat conceptelor liberale despre economie si stat, dominante in prima faza a dezvoltarii societatii capitaliste.

.2. Conceptia moderna

Cristalizarea conceptiei moderne a avut loc in contextul nasterii doctrinei economice interventioniste, care a devenit tipica pentru societatea moderna. Debutul acestei conceptii, in cadrul doctrinei interventioniste, axata pe implicarea statului in viata economico-sociala, se situeaza la inceputul secolului XX, dar, mai ales, in perioada primului razboi mondial.Abordarile doctrinare cu caracter interventionist s-au amplificat mult, insa, pe fundalul crizei economice mondiale din anii 1929-1933, care a evidentiat limitele initiativei private in rezolvarea unor probleme economico-sociale cu impact profund in societate si disfunctionalitati majore ale mecanismelor economiei de piata, confruntata cu fenomene perturbatoare grave. Manifestarea fenomenelor de criza si somaj au constituit factori decisivi in reconsiderarea doctrinei economice liberale, dupa ce se constatase ca prezenta statului a fost indispensabila in rezolvarea unor probleme fundamentale pentru tarile beligerante in primul razboi mondial. Or, in conditiile razboiului, alaturi de eforturile financiare mari, s-a impus adaptarea economiei la nevoile de desfasurare a ostilitatilor, prin restructurarea ei si dezvoltarea productiei de razboi. In acele conditii, statul s-a dovedit singurul in masura sa asigure concertarea eforturilor si reorientarea resurselor, actionand, mai ales, prin mijloace financiar-monetare. Ulterior, pentru inlaturarea efectelor dezastruoase ale razboiului si combaterea efectelor distructive ale crizei economice mondiale, inclusiv ale manifestarii ciclitatii economiei s-a recurs la noi masuri de interventie statala, ca alternativa viabila la dereglarile aparute in functionarea mecanismelor pietei.

In noile conditii, s-a abandonat teza statului-jandarm (menit sa indeplineasca sarcini traditionale) in favoarea celei a statului-providenta sau al bunastarii (welfare). In aceasta viziune statul nu se mai limita la finantarea actiunilor neproductive, ci isi manifesta pregnant prezenta in economie, fie direct, prin dezvoltarea unor intreprinderi de stat, fie indirect prin sustinerea si influentarea intreprinzatorilor de o maniera convergenta politicilor de stabilizare si crestere economica.

In consonanta cu noua doctrina, statul nu mai este interpretat doar ca un consumator de produs national. El devine acum redistribuitor de resurse, capabil sa orienteze si sa sustina evolutia ascendenta a societatii spre realizarea unor obiective de interes larg, ce corespund aspiratiilor de progres si civilizatie.

Doctrina interventionista a implicat, firesc, si domeniul finantelor publice, generand un interventionism financiar prin care statul se angajeaza cu mijloacele de care dispune pentru contracararea fenomenelor destabilizatoare, perturbatorii, ale vietii economico-sociale (crize, somaj) si stimularea factorilor de dezvoltare a societatii si de crestere economica. Confruntat cu realitatea dificultatilor de realizare a autoreglarii economiei prin mecanismul pietei libere, statul interventionist isi asuma sarcini multiple ce vizeaza si corectarea unor imperfectiuni in functionarea acestuia.

In acelasi timp, evolutia societatii a impus ca necesara asumarea de catre stat a unor sarcini noi, mai ales, in sfera protectiei sociale, care au determinat, pe de o parte, cresterea cheltuielilor statului, iar pe de alta parte, cautarea solutiilor de procurare a unor resurse suplimentare acoperitoare. In acest context, s-au inregistrat cheltuieli publice sporite pentru actiuni economice, inclusiv cu dezvoltarea sectorului economic de stat, subventionarea intreprinderilor private sau protectia categoriilor sociale defavorizate etc., odata cu amplificarea celor traditionale.

Concomitent, s-au produs mutatii si in sfera formarii resurselor financiare publice, prin admiterea apelului la resursele extraordinare, de tipul imprumuturilor de stat sau a emisiunii inflationiste de moneda, pentru a favoriza interventia (reglatoare) a statului in viata economica si sociala.

La baza conceptiei moderne interventioniste, sta doctrina elaborata de J.Keynes, prin cea mai importanta opera a sa, 'Teoria generala a folosirii mainii de lucru, a dobanzilor si a banilor', in cadrul careia stimularea investitiilor, atat in sectorul public, cat si in cel privat, prin instrumente de domeniul finantelor publice, pentru a asigura o folosire mai completa a fortei de munca, ocupa un loc prioritar.

Doctrina Keynesista acorda un rol deosebit statului si folosirii mijloacelor sale, in primul rand celor financiare, pentru influentarea evolutiei societatii, inclusiv a economiei. Pe acest fundal, conceptia moderna asuma studiul folosirii tehnicilor financiar-monetare in scop reglator (fata de evolutia vietii social-economice) ca un domeniu nou al stiintei finantelor (publice).

Prin urmare, mentinand problematica finantelor publice afirmata de conceptia clasica, abordarile moderne adauga, ca obiect al stiintei finantelor, studierea posibilitatilor de folosire a instrumentelor financiare in scop reglator (interventionist), in economie si societate. Domeniul de cercetare al finantelor publice, in conceptia moderna, include, deci, atat modalitatile de fundamentare si finantare a cheltuielilor publice, respectiv modalitatile de procurare a resurselor financiare acoperitoare lor, cat si pe cele de interventie prin finante in viata economica si sociala pentru corectarea dezechilibrelor si asigurarea mersului ascendent al societatii.

In ultimele decenii, insa, s-au produs unele reconsiderari ale acestei conceptii, pe fundalul neoliberalismului contemporan, orientate spre limitarea interventionismului statal si combaterea inflatiei generate de finantarea deficitelor bugetare.

Dintre autorii cu contributii majore la crearea conceptiei moderne asupra finantelor publice se pot remarca:

J. M. Keynes care prin continutul lucrarilor sale abordeaza plenar problemele financiar-monetare in contextul cerintelor echilibrului economic general punand, implicit, bazele conceptiei moderne privind finantele publice;

Maurice Duverger care reliefand deosebirile dintre conceptia clasica si cea moderna asupra problematicii finantelor publice, le defineste domeniul de cercetare, considerandu-le ca fiind 'stiinta care studiaza activitatea statului in masura in care el utilizeaza tehnici financiare: cheltuieli, taxe, impozite, buget, procedee monetare etc'. In mod sintetizator, el afirma ca aceasta stiinta cuprinde, in conditiile societatii moderne, doua domenii de studiu:

folosirea mijloacelor financiare in scop financiar;

folosirea mijloacelor financiare in scop interventionist.

De asemenea, M.Duverger apreciaza ca, potrivit conceptiei moderne, finantele publice sunt o ramura a stiintelor economice, deoarece mijloacele financiare sunt folosite de stat mai ales pentru a interveni in domeniul economic, pentru regularizarea productiei si a schimbului, pentru a asigura echilibrul preturilor si mentinerea puterii de cumparare a monedei etc. Asadar - conchide M. Duverger, 'in viziune moderna, finantele publice sunt integrate in mecanismele economiei si adaptate la acestea', ceea ce le confera un rol major in influentarea evolutiei economiei si societatii, in ansamblu.

- James Buchanan, care, la randul sau ajunge la constatarea ca finantele publice studiaza activitatea economica a guvernului considerat ca entitate (social-economica). El apreciaza ca stiinta finantelor publice, atat la nivele simple cat si mai complexe, trebuie sa cuprinda doua stadii (formulate sub forme ale unor intrebari) si anume: primul, semnifica ce incerca sa faca guvernul si cat de eficace sunt eforturile pentru atingerea obiectivelor sale; al doilea, cum sunt afectate comportarea si conditiile indivizilor in economia privata sau de piata. J. Buchanan evidentiaza, de
asemenea, accentul pus (in conceptia moderna) pe abordarea problematicii finantelor publice prin prisma eficientei economico-sociale a actiunilor ce se intreprind. Aceasta directie de abordare
presupune ca, pentru fundamentarea deciziilor ce se iau de catre organele de stat, finantele publice sa ofere tehnicile adecvate studierii nivelului de eficienta in diferite variante de realizare a obiectivelor, urmand a se opta pentru cele mai avantajoase. In acest sens, el constata ca 'optiunea publica, teoria si analiza elaborarii deciziilor colective au fost tot mai mult incluse in finantele publice'.

- William Shultz si Lowell Harris accentuand, la randul lor, asupra laturii tehnice a fenomenelor financiare, concluzioneaza ca 'stiinta finantelor publice se ocupa cu studiul faptelor, principiilor, tehnicilor si efectelor dobandirii si cheltuirii fondurilor de catre organele guvernamentale si ale administrarii datoriei publice'.

Un impact major asupra evolutiei conceptiilor contemporane cu privire la finantele publice il are doctrina 'supply-side economics', indeosebi in varianta sa 'monetarismul'. Aceasta, opunandu-se interventionismului keynesian, pledeaza pentru restrangerea rolului statului si cheltuielilor (consumurilor) publice si implicit limitarea folosirii instrumentelor financiare in scop interventionist, atribuind o importanta sporita monedei si politicilor monetare.

Pe un plan mai larg, se poate constata ca in abordarea problematicii finantelor, atat in conceptiile clasice, cat si in cele moderne, latura sociala a acestora (vazuta prin prisma relatiilor dintre participantii la procesele financiare) este luata in considerare intr-o masura mai redusa, accentul fiind pus pe elementele de ordin tehnic. Sub acest aspect, doctrina marxista asumata de statul totalitar socialist, s-a remarcat prin definirea si interpretarea finantelor, in primul rand, ca relatii sociale, subestimand latura lor tehnica.

De asemenea, intre conceptiile moderne asupra finantelor se pot distinge si cele axate pe latura psihologica a problematicii lor, respectiv pe studierea reactiilor indivizilor si a comportamentului lor, ca si a institutiilor statului, in contextul procurarii si utilizarii resurselor financiare publice. Totodata, se remarca accentuarea tendintei de abordare a problematicii finantelor prin metode de cercetare si modelare matematica a fenomenelor financiare.

Ramura a stiintelor economice, finantele studiaza procesele si relatiile de constituire, repartizare si utilizare a resurselor financiare, cu instrumentele si tehnicile de realizare a acestora la nivelul statului si celorlalte entitati publice si private. In mod implicit, ele cerceteaza formele, metodele si tehnicile utilizabile in dimensionarea si efectuarea operatiilor banesti legate de functionarea acestor entitati, dar si modalitatile de folosire a instrumentelor financiare pentru influentarea evolutiei economiei si societatii, in ansamblu.

Corespunzator sferei proprii de manifestare, finantele publice ca domeniu de cercetare studiaza procesele si relatiile economice implicate in formarea, alocarea si utilizarea resurselor financiare publice, respectiv tehnicile si instrumentele specifice infaptuirii lor, inclusiv incidenta acestora si modalitatile de influentare asupra celorlalte laturi ale activitatii economico-sociale.