Criterii de clasificare a cheltuielilor publice

Criterii de clasificare a cheltuielilor publice.

Pentru o mai buna cunoastere a modului in care sunt orientate resursele banesti ale statului spre anumite obiective economice, social - culturale, militare, politice, financiare, etc. este necesara clasificarea cheltuielilor publice dupa mai multe criterii economice, functionale, administrative, politice, financiare s.a. (Figura nr.4.1.)

CRITERIU DE CLASIFICARE CONTINUT

CRITERIUL ADMINISTRATIV: Presupune clasificarea cheltuielilor in functie de institutiile si organele publice prin care se consuma acestea;

CRITERIUL FUNCTIONAL: Permite precizarea domeniilor spre care se indreapta cheltuielile (ex.: educatie, sanatate, asistenta sociala etc.);

CRITERIUL ECONOMIC: Grupeaza cheltuielile publice dupa natura lor, prin prisma continutului economic al activitatii de finantat, astfel:

- cheltuieli curente:

- cheltuieli de personal

- cheltuieli materiale si servicii

- subventii: alocatiile de la buget pentru institutiile publice; subventiile pe produse si activitati; subventiile pentru acoperirea diferentelor de pret;

- prime

- transferuri: transferuri consolidabile (transferuri de la buget catre bugetele locale si fondurile speciale, etc.); transferuri neconsolidabile (burse, alocatii si indemnizatii, dobanzi bancare subventionate, plati in cadrul programului de redistribuire a fortei de munca);

- dobanzi aferente datoriei publice;

- rezerve.

- cheltuieli de capital (investitii, dezvoltare);

- imprumuturi acordate:

- imprumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin conventii bilaterale si acorduri interguvernamentale;

- imprumuturi pentru creditarea agriculturii;

- imprumuturi pentru acoperirea unor arierate.

- rambursari de credite si plati de dobanzi si comisioane la  credite:

- rambursari de credite si plati de dobanzi si comisioane la credite externe;

- rambursari de credite si plati de dobanzi si comisioane la credite interne.

CRITERIUL FINANCIAR: - cheltuieli definitive:

- cheltuieli temporare

- cheltuieli virtuale

Criteriul rolului cheltuielilor publice:

- cheltuieli reale (consum definitiv de PIB)

- cheltuieli economice (avans de PIB)

CRITERIUL GRUPARII FUNCTIONALE O.N.U.:

- cheltuieli pentru servicii publice generale;

- cheltuieli pentru aparare;

- cheltuieli pentru educatie;

- cheltuieli pentru sanatate;

- cheltuieli pentru securitatea sociala si bunastare;

- cheltuieli pentru locuinte si servicii comunale;

- cheltuieli pentru recreere, cultura si religie;

- cheltuieli pentru actiuni economice.

CRITERIUL GRUPARII ECONOMICE O.N.U.:

- cheltuieli care reprezinta consum final de PIB;

- cheltuieli cu dobanzile aferente datoriei publice;

- subventii de exploatare;

- alte transferuri curente;

- formarea bruta de capital;

- achizitii de terenuri si active necorporale;

- transferuri de capital;

- imprumuturi minus rambursari: intrari de credite externe minus rate anuale de rambursat.

Figura nr. 4.1.

Asemenea criterii se folosesc de catre autoritatea finantelor publice din fiecare stat la elaborarea clasificatiilor indicatorilor bugetari pe baza carora se intocmeste si se executa bugetul.

In literatura si practica financiara internationala se folosesc urmatoarele tipuri de clasificari:

a) administrativa; b) economica; c) functionala; d) financiara; e) in functie de rolul cheltuielilor publice in procesul reproductiei sociale; f) gruparea folosita de O.N.U. si clasificatii mixte sau combinate.

a) Clasificarea administrativa are in vedere gruparea cheltuielilor publice dupa structura administrativa a statului, avand la baza criteriul institutiilor prin care se efectueaza cheltuielile publice: ministere, institutii publice autonome, unitati administrativ teritoriale etc.

Clasificarea administrativa este utila intrucat alocatiile bugetare se stabilesc pe beneficiari, dar prezinta dezavantajul ca fiecare institutie beneficiara reuneste intotdeauna cheltuieli cu destinatii diferite, aspect ce nu poate fi reflectat prin aceasta clasificare. In plus, structura institutiilor beneficiare si subordonarea acestora se schimba destul de des, ceea ce determina o imposibilitate a compararii in timp a volumului cheltuielilor publice.

b) Clasificarea economica a cheltuielilor are in vedere influenta pe care o exercita asupra economiei diferitele categorii de cheltuieli publice. Din acest punct de vedere se disting cheltuieli curente, cheltuieli de capital si cheltuieli de transfer.

Cheltuielile curente sunt destinate asigurarii bunului mers al activitatii institutiilor publice. Ele reprezinta un consum definitiv de PIB si trebuie sa se reinnoiasca anual. La randul lor, cheltuielile curente cuprind: 

- Cheltuielile de personal cuprind: platile privind salariile si indemnizatiile acordate functionarilor publici, pensiile cuvenite pentru munca depusa si limita de varsta etc. Aceste cheltuieli au la baza ideea contraprestatiei.

- Cheltuielile materiale sunt destinate achizitionarii de bunuri si servicii, adica: materiale si furnituri de birou, energie electrica si termica, telefon, posta etc., necesare pentru functionarea curenta a institutiilor publice.

- Cheltuielile de transfer sunt acele cheltuieli care se inscriu in bugetele unor institutii publice, dar care nu corespund din punct de vedere al institutiilor respective, unui veritabil consum. Ele reprezinta practic niste operatiuni de redistribuire in favoarea unei persoane fizice sau a unui organism public sau privat. Cu alte cuvinte, cheltuielile de transfer nu reprezinta cheltuieli propriu-zise pentru bugetul care le acorda, ci numai pentru bugetul care le cheltuie efectiv.

Cheltuielile de transfer privesc in general sase mari sectoare. Exista adesea tendinta de a se asimila cheltuielilor de transfer si cheltuielile sociale. Aceasta este o eroare pentru ca din cheltuielile bugetare cu finalitate sociala numai o parte sunt cheltuieli de transfer. In categoria cheltuielilor de transfer se cuprind:

1) cheltuielile pentru asistenta sociala care reprezinta sumele acordate din bugetul statului categoriilor sociale defavorizate: persoane in varsta, persoane cu handicap, veterani de razboi etc. Nu trebuie sa se confunde cheltuielile de transfer cu caracter social alocate din bugetul statului cu sumele alocate din bugetul asigurarilor sociale de stat pentru pensii, ajutor de somaj etc. Dimpotriva, cheltuielile de transfer cu caracter social inscrise in bugetul de stat privesc numai subventiile acordate organismelor sociale (ex.: Inspectoratul de stat pentru persoane cu handicap s.a.) si categoriilor sociale defavorizate;

2) subventiile acordate de stat intreprinderilor publice (ex.: regii autonome) sau, in unele cazuri, intreprinderi din sectorul privat aflate in dificultate;

3) sumele alocate sectorului educativ si cultural pentru acordarea de burse si pentru sprijinirea institutiilor de invatamant private;

4) sumele alocate din bugetul administratiei centrale de stat sub forma subventiilor de functionare pentru colectivitatile locale;

5) dobanzile platite pentru imprumuturile interne si externe contractate de catre stat;

6) cotizatiile externe platite de catre stat la organizatiile internationale la care Romania este membra si ajutorul financiar acordat in anumite situatii altor state.

De mentionat ca, in functie de continutul lor si de legaturile pe care le implica intre diferitele verigi ale sistemului bugetar transferurile pot fi:

- consolidabile: transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale pentru investitii finantate partial din imprumuturi externe; transferuri din bugetul de stat catre bugetul asigurarilor sociale de stat; transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale pentru sustinerea sistemului de protectie a drepturilor copilului etc.;

- neconsolidabile: alocatii pentru copii; dobanzi subventionate; contributii la organisme internationale; burse; ajutoare sociale; pensii etc.

- dobanzile aferente datoriei publice.

Cheltuielile de capital (investitii) cuprind sumele alocate din bugetul de stat pentru realizarea unor bunuri publice cu caracter durabil cum ar fi: construirea unor noi intreprinderi, reconstruirea sau reutilarea celor existente, realizarea unor lucrari de irigatii, constructii de autostrazi, cladiri administrative, scoli, spitale etc. Ele reprezinta doar o avansare de PIB, contribuind la dezvoltarea si modernizarea patrimoniului public.

O astfel de grupare a cheltuielilor publice se prezinta Parlamentului sub forma unei anexe la legea bugetara anuala si are doar o valoare informativa, nu si o valoare juridica.

c) Clasificarea functionala pune in evidenta rolul statului in diferite domenii de activitate ale vietii economice si sociale, grupand cheltuielile publice in raport cu principalele functii ale statului (servicii publice generale, aparare, ordine publica si siguranta nationala, actiuni social-culturale etc.), cu particularitati de la o tara la alta si de la o perioada la alta. Fiecare din aceste functii se subdivide pe subfunctii (ex: actiunile social-culturale se impart in invatamant, sanatate, cultura etc.), cheltuieli care, la randul lor, se impart dupa natura economica a acestora (cheltuieli de personal, materiale etc.).

d) Clasificarile financiare au in vedere momentul si modul in care cheltuielile publice afecteaza resursele financiare ale statului.

Cheltuielile cu titlu definitiv sunt acelea care presupun o iesire definitiva de resurse din tezaurul public si cuprind atat cheltuieli de capital cat si cheltuieli de functionare (curente). In totalul cheltuielilor publice ponderea o detin cele cu titlu definitiv.

Cheltuielile cu caracter temporar sunt acele cheltuieli care nu presupun o iesire definitiva de resurse si sunt reprezentate de avansul in contul unor furnituri, imprumutul acordat unei unitati administrativ-teritoriale de la bugetul de stat etc., ele mai fiind denumite si operatiuni de trezorerie care sunt evidentiate in conturile speciale de trezorerie.

Cheltuielile cu caracter posibil (virtual) sunt acele cheltuieli care se efectueaza in anumite conditii, cum ar fi intrarii in functiune a garantiilor oferite de catre stat pentru credite care nu mai pot fi rambursate de catre comercianti. Ca atare, cheltuielile virtuale devin reale in momentul in care se realizeaza conditia respectiva.

e) Clasificarea in functie de rolul lor in procesul reproductiei sociale imparte cheltuielile in doua grupe si anume:

- cheltuieli reale care exprima un consum definitiv de PIB (cheltuieli militare, cele cu intretinerea aparatului administrativ);

- cheltuieli economice, care reprezinta un avans de PIB si au ca efect crearea de valoare adaugata si cresterea avutiei nationale (constructia de drumuri, poduri, aeroporturi, sustinerea unor proiecte economice din fonduri publice).

f) Clasificarea folosita de institutiile specializate O.N.U. are la baza doua criterii principale: clasificarea functionala si cea economica;

- clasificarea functionala ONU a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale, aparare, educatie, sanatate, securitate sociala, locuinte si servicii comunale, cultura, religie, sport, actiuni economice, alte scopuri;

- clasificarea economica ONU urmareste gruparea cheltuielilor publice in: cheltuieli care reprezinta consum fiscal; dobanzi aferente datoriei publice, subventii de exploatare si alte transferuri curente; formarea bruta de capital (investitii brute si cresterea stocurilor materiale) achizitii de terenuri si active necorporale; transferuri de capital.

In literatura de specialitate din tarile occidentale a inceput sa se foloseasca din ce in ce mai mult notiunea de cheltuiala fiscala. Expresia de cheltuiala fiscala a fost utilizata pentru prima data de profesorul Stanley S. Surrey in Statele Unite ale Americii incepand din 1967 pentru a desemna avantajele fiscale acordate contribuabililor (reduceri de impozite, scutiri etc.)[1].

In aceasta situatie este vorba mai degraba de niste masuri care micsoreaza incasarile fiscale si care au drept obiectiv de a sprijini, din punct de vedere financiar, beneficiarii lor, la fel ca si cheltuielile directe prevazute in acest scop in bugetul statului.

Cheltuielile fiscale nu reprezinta cheltuieli in adevaratul sens al notiunii, ci reprezinta doar renuntarea de catre stat la o parte din incasarile ce i se cuvin prin aplicarea masurilor fiscale cu caracter derogatoriu.

In Romania, gruparea cheltuielilor publice este reglementata prin clasificatia indicatorilor privind finantele publice[2], elaborata de Ministerul Finantelor Publice si care cuprinde o clasificatie functionala si o clasificatie economica a acestora. Ca anexa la legea anuala de aprobare a bugetului de stat, Guvernul prezinta Parlamentului un document sinteza a proiectului de buget ce are la baza aceste doua clasificari.

Din punct de vedere functional, al domeniilor spre care sunt indreptate, cheltuielile publice ale bugetului de stat se clasifica in:

Partea I. Servicii publice generale

a) Autoritati publice (Presedintie, organele activitatii legislative, organele autoritatii judecatoresti, organele autoritatiiexecutive, alte organe ale autoritatii publice)

Partea a II-a. Aparare, ordine publica si siguranta nationala

a) Aparare nationala (administratie centrala, aparare nationala si operatiuni de mentinere a pacii; actiuni de integrare euroatlantica; plati efectuate in cadrul programului de redistribuire a fortei de munca);

b) Ordine publica (administratie centrala, politie, protectie si paza contra incendiilor, jandarmerie, siguranta nationala, alte institutii si actiuni)

Partea a III-a. Cheltuieli social-culturale

a) Invatamant

b) Sanatate

c) Cultura, recreere si religie

d) Asistenta sociala

Partea a IV-a. Servicii de dezvoltare publica, locuinte, mediu si ape

a) Servicii si dezvoltare publica

b) Mediu si ape

Partea a V-a. Actiuni economice

a) Industrie

b) Agricultura si silvicultura

c) Transporturi si comunicatii

d) Alte actiuni economice

Partea a VI-a. Alte actiuni:

a) cercetare stiintifica

b) Alte actiuni

Partea a VII-a. Transferuri:

a)      transferuri din bugetul de stat

Partea a VIII. Imprumuturi acordate

Partea a IX-a. Plati de dobanzi si alte cheltuieli aferente datoriei publice

Partea a X-a. Fonduri de rezerva

a)      Fond de rezerva bugetara la dispozitia guvernului

b)      Fond de interventie la dispozitia guvernului

Excedent/Deficit

In partea a doua a clasificatiei functionale, cheltuielile sunt evidentiate apoi si dupa criteriul economic, astfel incat in prima parte ele sunt desfasurate analitic pe toate categoriile de actiuni si obiective, iar in cadrul acestora dupa continutul lor economic.

Din punct de vedere al continutului lor economic cheltuielile publice finantate prin bugetul de stat se prezinta astfel:

I. Cheltuieli curente

Cheltuieli de personal;

Bunuri si servicii;

Dobanzi (pentru datoria publica interna si externa, alte dobanzi);

Subventii (pentru produse si activitati, acoperirea diferentelor de pret, protectia miniera, stimularea crearii de noi locuri de munca etc.);

Fonduri de rezerva;

Transferuri intre unitati ale administratiei publice;

Transferuri de capital;

Alte transferuri (interne, catre organizatii internationale, contributia Romaniei la bugetul U.E.);

Asistenta sociala;

Alte cheltuieli.

II. Cheltuieli de capital (active financiare si nefinanciare)

III. Operatiuni financiare (imprumuturi, rambursari de credite, rezerve, excedent/deficit).