POLTICA BUGETARA. PERSPECTIVELE FINANCIARE 2007-2013

POLTICA BUGETARA. PERSPECTIVELE FINANCIARE 2007-2013

1. INTRODUCERE

In februarie 2004, Comisia Europeana a prezentat PE si Consiliului documentul "Provocarile politice si mijloacele bugetare ale Uniunii extinse pentru perioada 2007-2013" reprezentand Comunicarea sa catre cele doua institutii referitoare la bugetul comunitar[1]. Adoptarea acestuia de catre Comisie a reprezentat deschiderea formala a negocierilor dintre cele trei institutii comunitare, pe de o parte, dintre statele membre, pe de alta, si, nu in ultimul rand, dintre acestea si institutiile comunitare in vederea stabilirii bugetului alocat fiecareia dintre politicile comunitare pentru perioada 2007-2013 din perspectiva asigurarii indeplinirii principiului suficientei resurselor necesare realizarii obiectivelor unei Uniuni cu 27 de membri. Dupa cum este lesne de observat avem de-a face cu un proces complex de negocieri externe care se completeaza cu cele interne, desfasurate in fiecare state membru intre guvern si opozitie sau intre guvern si interlocutorii sociali.

In acord cu calendarul adoptat de catre Consiliu, respectiva negociere trebuia sa culmineze cu adoptarea unui acord politic cu ocazia Consiliului European din iunie 2005, cel ce incheia Presedintia luxemburgheza a Consiliului UE[2]. Conform scenariului stabilit de catre Consiliu UE in anul 2003, in semestrul II 2005 - Presedintia britanica a Consiliului - urma a fi adoptat si pachetul legislativ corespunzator, adica sa fie aprobate Regulamentele diferitelor categorii de cheltuieli . Daca totul ar fi decurs normal, un nou Acord Inter-institutional - Comisie/Consiliu/PE - trebuia semnat inainte de finalizarea actualului Cadru Financiar, adica inainte de sfarsitul anului 2006. Acum cand scriem aceste randuri, stim ca UE si-a respectat angajamentul de a avea pregatite noile Perspective Financiare (PF) 2007-2013 inainte de sfarsitul anului 2006, dar si ca acest lucru a fost mai dificil decat se prevedea fiind necesare 3 Presedintii ale Consiliului (luxemburgheza, engleza si austriaca) pentru a reusi respectiva intreprindere. Mai stim, de asemenea, ca a fost adoptat un buget de austeritate (putin peste 1% din PIB-ul UE) si ca o asemenea decizie a dus la dezbateri aprige intre vechii si noii membrii UE, pe de o parte, si, pe de alta, intre vechile state de coeziune - beneficiare nete - si restul vechilor state - contribuitoare nete. Controversa a avut in mijlocul ei doua dintre principiile de baza ale UE: solidaritatea si suficienta mijloacelor necesare infaptuirii politicilor UE. Noile state membre reclamau mai multi bani in virtutea celor 2 principii anterior enuntate, vechile state membre - altele decat cele de coeziune - solicitau acestora din urma solidaritate cu noii veniti. La randul lor, acestea argumentau ca extinderea nu se poate finanta pe seama lor.

2. VENITURI

Daca negocierea Perspectivelor Financiare consta in concretarea cheltuielilor, "Decizia privind Resursele Proprii" reprezenta reversul medaliei, regularizand sistemul de resurse al Comunitatii. Este vorba, asa cum aratam, despe o decizie[4] care se ia prin unanumitate si are nevoie de ratificarea sa de catre parlamentele statelor membre . De aceea, Comunicarea Comisiei Europene asupra Perspectivelor Financiare 2007-2013 se referea nu numai la cheltuielile bugetare, dar si la venituri. In propunerea sa, Comisia Europeana vorbea si despre crearea unui "Mecanism Generalizat de Corectie" a soldurilor nete excesive, solutie care ar fi "diluat" actualul "Cec Britanic" cat si bonificatiile (reducerile) de care se bucurau anumite state membre vis-à-vis de contributia lor la finantarea Cec-ului britanic.

Propunerile Comisiei Europene referitoare la veniturile UE, au devenit ulterior - in iulie 2004 - "Proiectul de Decizie privind Resursele Proprii" si, respectiv, "Proiectul de Regulament pentru stabilirea metodei de calcul a Mecanismului Generalizat de Corectie". Cu aceeasi ocazie, Comisia a prezentat si "Comunicarea privind functionarea resurselor proprii".

Pe fond, Comisia propunea mentinerea elementelor de baza ale Sistemului de Resurse Proprii, ceea ce excludea o negociere pe fond a Perspectivelor Financiare 2007-2013. Este adevarat ca, in Comunicarea privind functionarea resurselor proprii, Comisia propunea studierea, in paralel, a posibilelor alternative la situatia actuala (obtinerea de resurse proprii prin raportarea la impozitele armonizate ale statelor membre, precum impozitul pe energie, TVA sau cele de societate). Comisia mai stabilea ca, pana in anul 2011, sa poata prezenta o propunere concreta in acest sens, propunere ce ar urma sa fie luata in calcul la stabilirea Perspectivelor Financiare 2014-2021.

In legatura cu revizuirea Cec-ului britanic[6] si "diluarea" sa datorata noului Mecanism Generalizat de Corectie, dar si in legatura cu reducerile/bonificatiile acordate unora dintre statele membre la finantarea sa, Comisia propunea activarea respectivului Mecanism doar in urmatoarele conditii:

pentru ca soldul net al unui stat membru[7] sa poata fi finantat de catre Mecanismul Generalizat de Corectie, trebuia ca acesta sa depaseasca 0,35% din PIB;

chiar si asa, activarea mecanismului corector nu ducea la compensarea in totalitate a soldului, ci doar a maximum 66% din acesta[8];

toate statele membre participau, in functie de PIB, la finantarea respectivelor reduceri[9];

volumul maxim al compensatiilor nu putea depasi, pe total 7,5 miliarde Euro[10];

pentru a tempera efectul negativ pe care l-ar avea revizuirea Cec-ului britanic asupra economiei acestei tari, se stabilea, pe o perioada de 4 ani, un mecanism de "phasing-out" combinat cu un altul, tot de "phasing-out", in aplicarea Mecanismului Corector Generalizat pentru restul contribuentilor neti.

Rezultatele acestei propuneri ar fi fost acelea ca toate statele membre si-ar fi imbunatatit soldul net cu exceptia Marii Britanii care ar fi trecut de la 0,25% la 0,46% si a Austriei a carei sold net ar fi crescut cu 0,06%. Daca insa se renunta la Cec-ul britanic, Germania si-ar fi imbunatatit soldul net cu 0,05% din PIB, Olanda ar fi castigat 0,06%, Franta 0,03%, iar Italia 0,05%. In valoare absoluta, Germania ar fi castigat 1,3 miliarde Euro, Franta 510 milioane Euro, iar Spania 140 milioane Euro. Evident, cu exceptia Marii Britanii, statele membre considerau ca Cec-ul britanic nu se mai justifica, insa - data fiind dificultatea tehnica si obligativitatea ratificarii de catre parlamentele nationale a deciziilor eferente - era putin probabil ca renuntarea sa se poata realiza.

3. CHELTUIELI

Negocierile asupra cheltuielilor constituie esenta Perspectivelor Financiare. In fundamentarea propunerilor sale, Comisia Europeana a tinut cont de consecintele bugetare ale unor importante decizii politice adoptate anterior anului 2004:

acordul asupra finantarii PAC adoptat de catre Consiliul European de la Bruxelles din octombrie 2002[11] care a facut posibila inchierea negocierilor de aderare la capitolul Agricultura, sau altfel spus realizarea acordului politic de aderare a celor 10 noi state membre stabilit cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles din decembrie 2002 . Mai exact, negocierile de aderare cu cei 10 nu s-ar fi putut finaliza si nici acordurile de aderare nu ar fi putut fi incheiate daca nu s-ar fi definitivat, cu acest prilej, nivelul maxim al bugetului agricol pentru perioada 2007-2013. La acesta urma a se adauga ulterior cifrele rezultate din pachetul financiar al Romaniei si Bulgariei ;

incorporarea de noi state membre care, in mod normal, trebuia - in termeni bugetari - sa fie insotita de o crestere a cheltuielor Uniunii avand in vedere, pe de o parte, importanta traditionala a principiilor solidaritatii si coeziunii pentru bugetul comunitar si, pe de alta, cazul particular al acestei extinderi spre state cu un PIB/locuitor in general inferior mediei comunitare;

noile provocari politice, economice si sociale ale Uniunii Europene extinse atat in plan intern - multe din acestea incercau sa-si gaseasca raspunsul in Agenda Lisabona - cat si in cel extern - relatia transatlantica, relatia cu Rusia, politica de vecinatate, Balcanul de Vest etc.

Considerand acesti factori drept punct de plecare, Comisia a propus pentru urmatoarea PF un plafon maxim anual al resurselor proprii, in termeni de "credite de angajament", la nivelul de 1,24% din PIB-ul comunitar, incluzand aici Fondul European de Dezvoltare (0,03%) si Fondul de Solidaritate (0,01%) care, pana la acel moment, nu erau incluse in aceste cheltuieli, dar nici nu aveau stabilita o cota fixa. Daca scadem cele doua fonduri, rezulta un maxim de 1,20% care ar trebui sa fie suficient pentru finantarea tuturor politicilor UE-27 pentru perioada 2007-2013. Comisia mai propunea ca plafonul maxim total al cheltuielor sa nu depaseasca in nici un caz 1,26% din PIB-ul comunitar, iar limita creditelor de plati sa fie stabilita la nivelul de 1,14%[14].

In aceasta varianta, din totalul bugetului erau "destinate" coeziunii 40%, agriculturii 35%, politicilor interne 16%, finantarii actiunii externe 7%, spatiului de libertate, securitate si justitie si programelor de mobilitate 2%.

Comunicarea Comisiei stabilea, de asemenea, noile prioritati politice ale utilizarii acestor resurse, acestea fiind cele care determinau noile categorii ale bugetului comunitar ce substituiau astfel pe cele traditionale si exprimau obiectivele ambitioase ale politicilor comunitare. Astfel, noile PF 2007-2013 contineau urmatoarele categorii de chetuieli:

Dezvoltare durabila;

Gestiune sustenabila si protectia resurselor naturale;

Cetatenie, libertate, securitate si justitie;

Uniunea Europeana, actor global;

Cheltuieli administrative.

3.1. Dezvoltare durabila

In aceasta categorie, avem doua module:

Competitivitatea, in vederea cresterii economice si crearii de noi locuri de munca;

Coeziunea, in vederea cresterii economice si crearea de noi locuri de munca

a)      Competitivitatea, in vederea cresterii economice si crearii de noi locuri de munca

Aici se includ resursele bugetare desemnate a sustine politicile comunitare rezultate din obiectivele Lisabona si Goteborg: I+D+i[15], precum: crearea de noi locuri de munca, promovarea competitivitatii agentilor economici, retele transeuropene, educatie si formare, politici sociale. In viziunea Comisiei, aceasta categorie de cheltuieli trebuia sa prezinte cea mai ridicata rata de crestere - 20% - fata de anul 2006, expresie a importantei acordate acestor politici. In Consiliu insa, majoritatea statelor membre au considerat cresterea propusa de Comisie ca fiind exgerata, ceea a determinat Comisia sa incerce contracararea acestei tendinte, convinsa fiind ca o reducere semnificativa a acestor cheltuieli ar putea avea efecte serioase asupra indeplinirii obiectivelor dezvoltarii sustenabile.

b)      Coeziunea in vederea cresterii economice si crearii de noi locuri de munca

Aici se includeau toate cheltuielile specifice politicii regionale, structurale si de coeziune - Fondurile Structurale si de Coeziune - fara a se include si cheltuielile legate de Dezvoltarea rurala si Actiunile Structurale de Pescuit ce apareau la alta categorie, cea legata de agricultura[16]. Sumele prevazute situau efortul de coeziune - incluzand in acest calcul si sumele de la 6.1.2. (dezvoltare rurala si pescuit) - la 0,46% din PIB-ul comunitar, adica aproximativ 338.710 milioane Euro . In aceste conditii se mentinea efortul financiar din exercitiul 2000-2006, dar acesta urma a raspunde nu unei Europe de 15, ci uneia de 27. Altfel spus, chiar daca in valoare absoluta era vorba despre aceeasi suma, in valoare relativa sumele ce urmau a ajunge la regiunile mai putin favorizate ar fi fost mai mici daca nu se modificau regulile de atribuire a acestora. Cresterea era de 30% fata de anul 2006, dar era determinata de cresterea pe ansamblu al PIB-ului comunitar datorata admiterii de 10 noi membri si nu de decizia politica a statelor membre de a ridica nivelul de alocare la aceasta categorie de cheltuieli. Se mentinea limitarea atribuirii de fonduri de coeziune (incluzand dezvoltarea rurala si pescuitul) la 4% din PIB-ul national, pe de o parte, datorita mijloacelor limitate de care dispunea UE si, pe de alta, pentru a nu impovara prea mult statele receptoare obligate sa cofinanteze in aceeasi proportie. Atribuirea de fonduri se facea conform noilor obiective, trei la numar, ce le inlocuiau pe cele existente, de asemenea trei la numar:

OBIECTIVUL 1: CONVERGENTA, CRESTERE ECONOMICA SI COMPETITIVITATE

Este destinat promovarii cresterii economice si crearii de noi locuri de munca in statele membre si regiunile mai putin dezvoltate, utilizandu-se drept criteriu PIB-ul/locuitor care trebuie sa fie mai mic de 75% din media comunitara. Sumele prevazute pentru acest obiectiv reprezinta ¾ din totalul celor prevazute pentru coeziune, respectiv 78,54%, adica 266, 023 miliarde Euro. Concret, Obiectivul 1 va finanta urmatoarele trei categorii de proiecte:

regiunile afectate de catre efectul statistic[18], adica acele regiuni al caror PIB/locuitor nu depaseste 75% din media UE-15 chiar daca o depaseste pe cea UE-25. Pentru aceste regiuni, Comisia propunea un sprijin financiar descrescator de 67% ("phasing-out") pentru perioada 2007-2013, ceea ce ar fi facut ca respectivele regiuni sa absoarba 8,38% din total (adica 28,383 miliarde Euro). Ceea ce trebuie aratat de la inceput este ca, printr-un efect pervers, aceasta prevedere nu va ajuta doar statele de coeziune UE-15 (Spania, Portugalia, Grecia si Irlanda) care propusesera un asemenea mecanism, ci si regiuni din state bogate precum Germania sau Marea Britanie ;

statele beneficiare de Fonduri de Coeziune erau eligibile prin utilizarea protocolului cunoscut, adica un stat se califica pentru fonduri de coeziune daca PIB-ul/locuitor nu depasea 90% din media comunitara a PIB-ului UE-25. In acest caz insa, Comisia nu mai prevedea un instrument de phasing-out asemanator celui de la regiuni astfel incat - in cazul coeziunii - vechile state de coeziune nu se mai raportau la media UE-15, ci la cea UE-25, ceea ce "scotea din carti" un stat ca Spania care, intr-o UE-25, ajungea la 98% din media comunitara;

programe speciale pentru regiunile ultraperiferice (Insulele Canare, Baleare, Teritoriile de peste mari etc) pentru care se aloca 0,42%, adica 1,109 miliare Euro.

OBIECTIVUL 2: COMPETITIVITATE REGIONALA SI CREAREA DE NOI LOCURI DE MUNCA

Acest obiectiv de refera la regiunile si statele care nu erau cuprinse in Obiectivul 1 si se bazeaza pe ideea ca orice regiune sau stat pot beneficia de politica de coeziune daca doresc sa-si imbunatateasca competitivitatea sau prezinta probleme grave in raport cu gradul de ocupare a fortei de munca. In dorinta de a promova competitivitatea regionala si strategia europeana a locurilor de munca - Lisabona - orice regiune europeana poate deveni eligibila pentru finantarea acestui obiectiv, suma prevazuta, 58,326 miliarde Euro, reprezentand 17,22% din alocatia totala. Acest Obiectiv era destinat, in principal, regiunilor care - datorita cresterii economice - paraseau statutul de "regiuni de convergenta" sau "regiuni phasing-in". Pentru aceste regiuni, Comisia stabilea un mecanism asemanator cu cel de "phasing-out" specific Obiectivului 1, adica un nivel mediu de sprijin in perioada tranzitorie de 35%, ceea ce inseamna pe total 16,56% din sumele destinate coeziunii, adica 9,659 miliarde Euro.

OBIECTIVUL 3: COOPERAREA TERITORIALA EUROPEANA

Cu 4% din totalul sumelor prevazute pentru coeziune (13,345 miliare Euro) acest obiectiv este destinat promovarii dezvoltarii armonioase si echilibrate a regiunilor UE. Actiunile finantate de acest obiectiv se concentreaza pe cooperarea transfrontaliera, transnationala si interregionala.

Respectiva propunere a Comisiei a fost mult discutata si, ca urmare, Presedintia luxemburgheza a Consiliului, a produs mai multe variante ale pachetului de negocieri ("negotiating box"), principalele aspecte polemice fiind:

reducerea cheltuielilor de coeziune, asa cum se intamplase si in cazul celor legate de competitivitate, cu aproximativ 12%;

o mai mare concentrare a cheltuielilor in regiunile cele mai defavorizate, adica cresterea cheltuielilor destinate Obiectivului 1 de la 78% la 81% din total, in detrimentul celorlalte doua Obiective;

stabilirea unei "retele de securitate" pentru a diminua pierderea de fonduri regionale pentru statele membre ce sufereau "efectul statistic regional", incluzand aici Germania sau Marea Britanie;

acceptarea unei perioade de tranzitie de 2 ani pentru Spania in cazul Fondurilor de Coeziune pentru ca, astfel, aceasta sa nu uzeze de dreptul ei de veto asupra Perspectivelor Financiare 2007-2013, drept dobandit la Consiliul European de la Nisa si consemnat in Tratatul de la Nisa din 2000.

Adevarul este ca aceasta propunere nu a multumit pe nimeni, statele contribuitoare nete dorind o reducere si mai mare a contributiei la bugetul comunitar, iar cele beneficiare nete considerand nedrept ca extinderea si indeplinirea noilor obiective ale UE sa se faca pe "spinarea lor".

3.2. Gestiune sustenabila si protectia resurselor naturale

Aici se includea Politica Agricola Comuna prin ajutoarele directe si alte masuri specifice, cat si Dezvoltarea Rurala sau Politica de Pescuit, dar si sprijinul pentru actiuni legate de prezervarea mediului. La acest capitol, Comisia propunea o reducere conforma acordului realizat de catre statele membre cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles din octombrie 2002, ceea ce se traducea in cheltuieli descrescatoare reprezentand 46% in 2006, dar numai 36% in 2013. Daca ne reamintim ca, la inceputurile sale, PAC reprezenta 75% din bugetul total si mai adaugam ca deja mai mult de jumatate "ajunge" la dezvoltarea rurala, rezulta ca - la finalul perioadei - productia/producatorul agricol vor mai fi finantate cu doar 14%. Este desigur vorba despre efectul unei dublei presiuni:

interna, din partea unor state precum Marea Britanie care nu "intelegeau" sa subventioneze o politica de care nu beneficiau[21];

externa, OMC si SUA care nu acceptau ca UE sa continue politica sa protectionista in agricultura.

Inca de la acel moment, unele state membre doreau revizuirea acordului astfel incat in aceasta suma sa se includa si cheltuielile corespunzand respectivelor obiective ce vor fi facute cu Romania si Bulgaria, ceea ce ar fi micsorat si mai mult sumele destinate acestor politici pentru simplul fapt ca suma totala s-ar fi impartit nu la 25, ci la 27. Revenea, cu aceeasi ocazie, in discutie mai vechea propunere germana a co-finantarii agriculturii, teza respinsa de alte state membre care considerau o contradictie in termeni cofinantarea unei politici comunitare. La acel moment, statul membru care s-a opus la modul deschis acestor doua masuri defavorabile tuturor statelor beneficiare PAC - precum Romania - a fost Spania.

3.3. Cetatenie, libertate, securitate si justitie

Se referea la toate politicile interne ale UE care aveau legatura cu valorile fundamentale ale modelului european de societate[22]:

actiuni legate de spatiul de libertate, securitate si justitie precum: protectia frontierelor, politica de azil, integrarea imigrantilor etc;

actiuni legate de participarea cetateneasca, dialogul cu cetatenii, intarirea/consolidarea institutionala, accesul la bunurile publice, sanatatea publica si protectia consumatorilor, cultura si audiovizualul, tineret.

Volumul total al resurselor destinate acestui segment era scazut in raport cu alte categorii (2%), dar manifesta o crestere de 162% fata de exercitiul financiar 2000-2006.

3.4. Uniunea Europeana, actor global

Aici se includeau toate cheltuielile legate de actiunea externa a UE si se stabileau 6 instrumente:

cheltuieli de preaderare;

politica de vecinatate;

cooperarea pentru dezvoltare;

prevenirea gestionarea si crizelor;

cooperarea economica si ajutorul umanitar si de urgenta.

Si la acest capitol era vorba despre o crestere de 40% fata de 2006, dar o buna parte din crestere rezulta din incorporarea la acest capitol a Fondului European de Dezvoltare. Oricum ar fi, cresterea de 40% sustinea teza noastra referitoare la vointa politica a UE de a se face mai mult "auzita" in lume, de a desfasura o Politica Externa mai activa, de a deveni un actor important pe scena internationala[23].

3.5. Cheltuieli administrative

Se includeau cheltuielile necesare functionarii institutiilor comunitare.

4. POZITIA "STATELOR DE COEZIUNE"

Vom vorbi despre Spania, deoarece a reprezentat statele de coeziune in aceasta controversa, dar si din alte cateva motive:

fiind un stat de coeziune, adica se califica pentru primirea fondurilor de coeziune (90% din media PIB-ului comunitar), este similar Romaniei;

are 10 regiuni care se califica pentru fondurile structurale (75% din media PIB-ului comunitar), in timp ce Romania are 8;

este cunoscuta ca un foarte bun negociator in privinta fondurilor comunitare;

este, de asemenea, cunoscut ca fiind unul dintre statele (alaturi de Irlanda) cu o foarte buna rata de absorbtie a fondurilor comunitare (aprox. 120 miliarde euro in 20 de ani);

Fondurile de coeziune au aparut in CE ca urmare a unei propuneri spaniole, Regatul Spaniei avand traditional un asemenea mecanism intre Nordul bogat si Sudul sarac;

pozitia sa fata de negocierea Perspectivelor Financiare a fost etichetata de multe state membre ca exprimand opozitia sa reala fata de extinderea UE spre Europa Centrala si lipsa sa de solidaritate cu noile state sarace din aceasta parte a Europei, ceea ce - desigur - ne intereseaza atat pentru ca facem parte din respectivul grup, dar si din perspectiva - mai indepartata - a extinderii UE spre regiuni si mai sarace decat va fi Romania la acea vreme.

Pentru Spania propunerea Comisiei reprezenta un succes, deoarece recunostea "efectul statistic" al extinderii de la 1 mai 2004, dar si un insucces, deoarece soldul ei net pozitiv in raport cu UE ar fi scazut brusc incepand cu anul 2007, ceea ce se considera ca fiind de neacceptat. Pierderea estimata de Spania pe perioada 2007-2013 era calculata la 5 miliarde Euro. Mai mult decat atat, in cazul in care bugetul final s-ar fi stabilit in jurul a 1% din PIB-ul comunitar - cum doreau multe state membre - pierderile statelor beneficiare nete - precum Spania - ar fi fost in valoare absoluta si mai mari.

Reducerea soldului net pozitiv al Spaniei avea mai multe cauze:

pe de o parte, cresterea economica - peste media europeana - a ultimilor ani, atat datorita unor politici publice adecvate, dar si contributiei fondurilor comunitare de coeziune la cresterea economica (estimata la 25% din cresterea totala, adica 0,8% din PIB), ceea ce apropia Spania de limita celor 90% din media PIB-ului comunitar, pe de o parte, si reducea, pe de alta, numarul regiunilor care nu depaseau 75% din media PIB-ului comunitar;

in aceeasi logica, crestea progresiv participarea Spaniei la finantarea bugetului comunitar pe vectorul PIB data fiind ponderea crescuta a acestuia in stabilirea resurselor proprii[24], pe de o parte, si, pe de alta, data fiind cresterea PIB-ului spaniol peste media comunitara;

daca cresterea contributiei PIB era considerata logica, mentinerea regresivitatii determinata de Cec-ul britanic facea ca Spania sa contribuie la finantarea acestuia cu 13,6% la nivelul anului 2004, adica 632 milioane Euro, ceea ce situa Spania in randul statelor membre care doreau ca negocierea Perspectivelor Financiare 2007-2013 sa contina si eliminarea acestuia sau, in orice caz, sa atinga nu numai problema cheltuielilor, ci si cea a veniturilor;

o interpretare rigida a acquis-ului comunitar, la acest capitol Spania reclamand aplicarea aceluiasi principiu al coeziunii statistice si la fondurile de coeziune (acceptat, reamintim, in cazul celor structurale) motivand ca intr-o UE-15, PIB-ul sau ar reprezenta inca doar 87,3% din media comunitara, iar depasirea celor 90% era doar un efect statistic al extinderii de la 1 mai 2004. Spania - care a primit in perioada 2000-2006 aproape 12 miliarde Euro ca fonduri de coeziune - atragea atentia ca, in caz contrar, multe proiecte de infrastructura si mediu nu se vor putea finaliza. In consecinta, Spania propunea acelasi "phasing-out" regional si la nivel statal. Argumentul Comisiei era acela ca limita de 90% in eligibilitatea fondului de coeziune era prevazuta in "Protocolul privind Fondul de Coeziune" - deci, in dreptul primar - si ca un Regulament nu poate modifica dreptul primar. Presedintia luxemburgheza a acceptat argumentele spaniole si a propus un "phasing-out" limitat la 2 ani (2007-2008) sau o iesire graduala de doi ani a Spaniei din finantarile realizate din Fondurile de Coeziune;

un numar mai mare de beneficiari ai coeziunii dupa extinderile din 2004 si 2007 dublata de dorinta unor state contribuitoare nete de a se plafona nivelul cheltuielilor comunitare acum cand Europa se extindea spre alte 12 state membre, ceea ce era perceput in Spania ca o extindere realizata pe "spinarea sa" si a celorlalte state de coeziune. Daca pana la ultima aderare Spania primea aproximativ 25% din fondurile de coeziune, o data cu extinderea din 2004-2007 spre state cu un PIB mult inferior, aceasta situatie se schimba in defavoarea Spaniei mai ales pentru ca, asa cum considera ea, capitolul cel mai afectat de noua filosofie bugetara era chiar cel de coeziune, iar economia bugetara urma a se se realiza pe "seama fostelor state de coeziune" (Spania, Portugalia, Irlanda si Grecia), altfel spus, a celor mai sarace din UE-15. Acesta era si motivul pentru care Spania pleda pentru cresterea nivelului resurselor comunitare pentru exercitiul financiar 2007-2013 si nu pentru inghetarea sau scaderea acestora, amintind principiul "suficientei mijloacelor" prezent in Tratate. Comisia replica in schimb ca a fost prevazuta o crestere de 30% a sumelor pentru coeziune pentru exercitiul financiar 2007-2013, dar Spania raspundea ca, daca in UE-15 traiau 54 de milioane de europeni in regiuni ce aveau PIB/locuitor sub 75% (Obiectivul 1), prin extinderea de la 1 mai 2004 numarul acestora crescuse la 123 milioane, iar prin cea din 2007 urma a creste cu alte peste 25 de milioane. Altfel spus, sumele prevazute cresteau cu 30%, iar numarul beneficiarilor crestea cu 130%. Spania mai semnala ca, oricum, sumele ce urmau a fi primite de catre regiunile Obiectiv 1 urmau a fi mai mici decat cele din exercitiul financiar 2000-2006 deoarece bugetul urma, pe ansamblu, o linie descendenta sau egala cu cel anterior in timp ce numarul beneficiarilor crestea semnificativ.

In concluzie, Spania considera inechitabila propunerea Comisiei chiar si in raport cu celelalte state de coeziune ale UE-15, deoarece, pe de o parte, Irlanda deja nu mai era o "tara saraca", iar Grecia si Portugalia nu urmau a deveni contribuitori neti pana in 2013, in timp ce Spania, da. In raport cu restul statelor membre UE-15 (contribuitorii neti) Spania considera ca nu este just ca ea sa contribuie la extindere, iar beneficiile acesteia (nivelul comertului sau a investitiilor) sa se imparta intre Germania, Franta, Austria, Italia, Suedia, Olanda sau Belgia. Desigur, spuneau statele vizate, de vina sunt spaniolii care au fost reticenti in a investi in aceste state si care au avut - timp de peste 30 de ani - inghetate relatiile cu statele fost comuniste, ceea ce a intarziat "intrarea" Spaniei pe aceste piete atat dupa moartea lui Franco, dar si dupa 1989. Pe fond ceea ce reclama Spania era:

o negociere a Perspectivelor Financiare 2007-2013 care sa tina cont de situatia sa speciala;

mai multa echitate in repartizarea costurilor extinderii 2004-2007 astfel incat aceasta sa se realizeze proportional cu bogatia reala a statelor membre si cu beneficiile rezultate din ea de catre fiecare stat membru.

Concret, guvernul spaniol propunea - pe de o parte - prelungirea propunerii luxemburgheze de tranzitorietate a fondurilor de coeziune de la 2 la 5 ani si majorarea sumelor totale alocate phasing-out-ului regional, iar - pe de alta - reducerea sau renuntarea la Cec-ul britanic si inlocuirea in timp a finantarii bazate pe TVA cu cea bazata pe PIB[25].

Desigur ca, la randul ei, Spania trebuia sa accepte argumentele unor state precum Marea Britanie care arata ca politicile comunitare trebuiau sa fie in masura a raspunde noilor provocari si ca, de exemplu, politicile traditionale - PAC sau Politica Regionala - nu vor mai putea fi finantate la fel intr-o lume tot mai competitiva deoarece apareau la orizont alte politici precum cele de Inovatie si Dezvoltare, Spatiul de libertate, securitate si justitie sau chiar Politica de vecinatate.

5. UNIUNEA EUROPEANA SE EXTINDE, BUGETUL SE REDUCE

Acordul la care a ajuns Consiliul European din 17 decembrie 2006 in legatura cu bugetul Uniunii pentru exercitiul financiar 2007-2013 poate fi vazut ca o necesitate, dar si ca o realizare. Dupa esecul  referendum-urilor constitutionale din Franta si Olanda, dar si a Consiliului European din iunie 2006, devenise imperios necesara realizarea unui acord major la nivelul UE. Privit astfel, existenta in sine a acordului poate fi apreciata ca un succes. Bucuria deblocarii acordului nu trebuie exgerata deoarece ne aflam in fata unui acord discutabil in raport cu necesitatile UE si, mai ales, a noilor state membre. Altfel spus, chiar daca acordul permite inchiderea "unui front" din multiplele pe care UE le avea deschise - contribuind astfel la deblocarea procesului de ratificare a Constitutiei Europene - negocierea bugetului 2007-2013 a demonstrat, o data in plus, ca actuala metoda de constituire a bugetului comunitar este depasita din punctul de vedere al intereselor Uniunii pe ansamblul sau. De altfel, in Concluziile acordului se spune ca Uniunea trebuie sa profite de timpul pe care il are la dispozitie pana la adoptarea Perspectivelor financiare 2014-2021 pentru a gandi noi proceduri bugetare care sa permita reprezentarea adecvata a tuturor intereselor UE.

Revenind la acord, asa cum se stie, o data adoptat de catre Consiliul European, acesta trebuia ratificat de catre PE care avea doua posibilitati: sa-l aprobe, sau sa-l respinga (ceea ce s-a si intamplat). Trebuie insa aratat inca de la inceput ca PE avea o marja minima de manevra, ceea ce conducea la ideea ca, in final, se va gasi o formula negociata care sa satisfaca atat Consiliul European cat si PE, altfel spus ca UE sa aiba buget pentru perioada 2007-2013.

In ceea ce-l priveste, Consiliul European din decembrie 2006 a reusit sa ajunga la un acord in conditii asemanatoare cu cele intalnite la anterioarele Consilii Europene in care s-au aprobat Perspective Financiare, respectiv, Edinburgh 1992 sau Berlin 1999, adica: toti castiga cate ceva, toti pierd cate ceva si nimeni nu-si atribuie public victoria. Desigur, vorbind despre castig si pierdere ar trebui sa o facem din perspectiva interesului general european si doar apoi din perspectiva celui national. Lucrurile au stat insa pe dos, deoarece liderii politici, reintorsi acasa, au trebuit sa 'dea socoteala' mai ales in legatura cu ceea ce au pierdut[26] sau castigat din punctul de vedere al interesului national.

Chiar daca extinderea UE cu 10 noi membri s-a produs la 1 mai 2004, ceea ce a produs modificari ale bugetului 2004-2006, putem spune ca Perspectivele financiare 2007-2013 sunt primele ce contin elementele structurale ale unei Europe comune de 25 (respectiv 27) de membri. Este, daca vrem, momentul adevarului pentru ca acum nu mai este vorba de retorica politica, ci de cifre care dezvaluie intentiile si finalitatile politice ale UE. In acest sens, Consiliul European a aprobat o Perspectiva Financiara de 862,363 miliarde Euro, din care marile capitole erau:

- 293,105 miliarde Euro (34,5%) pentru ajutoare directe in agricultura;

- 298,989 (35,2%) miliarde Euro pentru sprijin structural si de coeziune;

- 77,749 miliarde euro pentru dezvoltarea rurala si pescuit;

- 72,010 miliarde Euro pentru stimularea cresterii economice, crearea de noi locuri de munca, inovatie (agenda Lisabona);

- 50,300 miliarde euro pentru amplificarea prezentei in lume a UE;

- 10,270 miliarde pentru edificarea spatiului de libertate, securitate si justitie;

- 50,300 miliarde (5,8%) pentru functionarea institutiilor comune.

Cum se poate observa tendinta inceputa in anul 1992 si confirmata definitiv in anul 2002 referitor la reforma Politicii Agricole Comune se confirma prin reducerea progresiva a cheltuielilor din acest sector. Se reduce astfel interventia de pe piata agricola prin subventionarea preturilor si se intareste componenta sociala a PAC prin cresterea sprijinirii directe a agricultorilor si a dezvoltarii rurale. In felul acesta putem vorbi deja despre un model de agricultura mai compatibil cu politica de dezvoltare din UE, mai compatibil cu acordurile UE de la OMC si, in fine, mai compatibil cu politica de mediu a UE. Nu in ultimul rand, este vorba despre o agricultura care ii va costa mai putin pe contribuabilii europeni. Parerile sunt diferite cand este vorba despre reforma PAC: pe de o parte, sunt cei ce afirma ca progresele sunt lente, pe de alta cei ce considera ca fiind inca mari cheltuielile cu PAC. Unora si altora ar trebui sa li se reaminteasca faptul ca, aceste cheltuieli sunt singurele care se fac cu agricultura europeana dat fiind faptul ca ea este 100% comunitarizata si ca, deci, statele membre nu pot cheltui bani in acest domeniu spre deosebire de altele (cercetarea, de ex).

Noul buget reflecta si importanta crescanda a politicilor structurale si de coeziune, mai ales intr-o Europa extinsa spre state sarace, dar si prioritatile UE in cercetare, dezvoltare si inovatie (C-D-I), in politica externa si de securitate si in crearea spatiului de libertate, securitate si justitie. Trebuie aratat ca Marea Britanie, care a avut Presedintia Consiliului in semestrul II al anului 2006, a rezonat la solicitarile statelor membre de a reduce bugetul UE pe seama competitivitatii europene (Agenda Lisabona), capitol ce a trecut astfel de la 121,687 miliarde Euro, cat propusese Comisia, la doar 72,010 miliarde, ceea ce demonstreaza ca statele membre prefera pentru cercetare, inovatie, dezvoltare, "cadrul national" celui "comunitar". Este aici o contradictie intre retorica politica comunitara (Agenda Lisabona) si realitatea dezvaluita de bugetul 2007-2013. Cu atat mai mult cu cat Presedintia britanica a Consiliului, criticand chetuielile agricole comune, aducea ca argument tocmai Strategia Lisbona, nevoia de competititivitate a Europei intr-o lume globala.

Se poate aminti si de reducerile operate la capitolul de politica externa si de securitate comuna, acolo unde politicile de dezvoltare si vecinatate, dar si noile acorduri de asociere cu statele din Balcanii de vest ar putea duce la nevoia de resurse aditionale.

Extinderea UE din 2004 care a adus 10 noi membri avand mari nevoi financiare in termeni de politici structurale si de coeziune la care se adauga extinderea din 2007 spre Romania si Bulgaria este una directionata spre un teritoriu in care traiesc 100 milioane de cetateni din care 90% traiesc in regiuni cu un PIB foarte scazut fata de media comunitara, dar si fata de cei 75% din media comunitara ce califica o regiune pentru a primi fonduri structurale. In UE-27 diferentele de PIB/locuitor devin uriase: cele mai bogate 10 regiuni ale UE vor avea un PIB/locuitor egal cu 189% fata de media comunitara, iar cele mai sarace 10 regiuni vor avea un PIB/locuitor de doar 36% fata de media comunitara. Noua UE-27 va avea milioane de noi agricultori (Polonia, Romania, Bulgaria, etc), si o frontiera exterioara mai mare cu cateva mii de km, dar va avea practic acelasi buget ca in anul 1985 inainte de aderarea Spaniei si Portugaliei.

TABELUL 1 Propuneri Perspective financiare 2007-2013 (miliarde euro)

Comisia Parlamentul Presedintia Presedintia Acord

Europeana European Luxemburgheza Britanica final

Crestere

Durabila 457,995 446,930 381,604 368,910 380,129

Competitivitate  121, 687 110,600 72,010 72,010 72,010

Coeziune 336,308 336,330 309,594 296,900 308,119

Gestiune

resurse naturale 400,294 392,306 377,800 367,464 370,854

Ajutoare directe  301,074 293,105 295,105 293,105 293,105

Cetatenie 14,724 16,053 11,000 10,270 10,270

Secutitate, justitie  9,210 9,321 6,630 6,630 6,630

Cetatenie  5,514 6,732 4,370 3,640 3,640

Europa in lume 62,770 63,983 50,010 50,010 50,010

Administratie 57,670 54,765 50,300 49,300 50,300

Compensatii 800 800 800 800 800

Total 994,253 974,837 871,514 846,754 862,363

Nivel maxim

Credite de angajament

(% PIB) 1,24 1,18 1,06 1,03 1,045

Sursa: Comisia Europeana si Presedintia britanica a Consiliului

Desi dispunand de un plafon maxim al cheltuielilor de 1,27% din PIB-ul comunitar, bugetul pentru anul 2006 aprobat de catre PE situa cheltuiala comunitara la un nivel de 1,01% din PIB. Mai mult decat atat, cum in practica o parte a bugetului nu se cheltuieste datorita dificultatilor de programare si executie este de prevazut ca, in realitate, in 2006 sa se cheltuiasca sub 1% asa cum s-a intamplat in anul 2004 cand s-a inregistrat 0,92%, adica nivelul de cheltuieli al anului 1985. Daca analizam bugetul 2007-2013 vedem ca situatia semnalata se accentueza, nivelul maxim fiind de 862,363 miliarde euro (1,045%) fata de propunerea Comisiei care era de 994,253 miliarde euro (1,24%). Altfel spus, statele membre "realizeaza" o economie de 131,890 miliarde euro. Este desigur o abordare minimalista daca ne gandim ca o UE de 25-27 de membri isi propune un nivel maxim al cheltuielilor similar celui realizat cand UE avea doar 10 membri, adica la nivelul anului 1985. Acest minimalism bugetar are doua explicatii:

una de luat in seama, avand legatura cu situatia economica a unor state membre contribuitoare nete precum Franta si Germania[27];

alta mai greu de inteles in economia generala a constructului comunitar: necesitatea unei discipline financiare a dus la o focusare a bugetului european centrata excesiv pe contributie si pierzand din vedere, sacrificand chiar, posibilitatile sporite pe care le au statele membre de a primi mai mult de la UE in conditiile unui buget mai mare in valoare relativa[28].

Pe de alta parte, se remarca generalizarea filosofiei 'soldului net' care altereaza cel putin cateva dintre principiile fundamentale ale UE precum securitatea, solidaritatea, coeziunea economico-sociala, economia sociala de piata etc. Conform acestei filosofii, costurile si beneficiile apartenentei la UE se masoara doar in functie de dimensiunea si semnul (negativ sau pozitiv) al soldului bugetar inregistrat de statele membre in raportul lor cu UE, ca si cum problema costuri-beneficii in UE s-ar reduce la cele financiar-bugetare. Se uita astfel, desi se lasa impresia ca este altfel, interesul pe termen mediu si lung al cetatenilor europeni, adevaratii beneficiari ai bugetului UE si adevaratii contribuitori ai acestuia, care este cel al securitatii si bunastarii. Aceasta folosofie paguboasa pentru UE a aparut in anul 1984 atunci cand Marea Britanie a reusit sa obtina "revenirea" in tara a 2/3 din contributia sa la bugetul european si, treptat, a "reusit" si sa deterioreze atmosfera din statele mai prospere ale UE introducand in vocabularul comunitar expresia "costuri intolerabile" ca si cand UE ar insemna exlusiv "cheltuieli bugerate". Ca o consecinta si in pofida faptului ca, de la inceput, contributia la bugetul comunitar a fost stabilita in raport cu puterea economica a statelor membre, Germania, Franta, Marea Britanie, Olanda, Austria si Suedia - contribuitorii neti - au inceput sa actioneze coordonat din decembrie 2003 in scopul reducerii volumului total al chetuielilor Uniunii si, chiar, in cel al generalizarii mecanismului de revenire de care beneficia Marea Britanie.

Conformandu-se acestei filosofii, Germania - tara care are cea mai importanta contributie la bugetul UE - a urmarit impunerea unei limite scazute a cheltuielilor totale, dar s-a dorit a fi perceputa si ca fiind flexibila in repatizarea fondurilor. Cum era de asteptat, un nivel atat de scazut al cheltuielilor precum cel propus de catre Presedintia britanica (1,03%) a generat conflicte in distributia fondurilor ceea ce a determinat blocarea oricarui acord. De aceea, trebuie apreciata propunerea Angelei Merkel de a se ridica limita maxima a cheltuielilor cu 13,060 miliarde euro (din care Germania suporta 1/5) - ceea ce ridica nivelul maxim al cheltuielilor la 1,045% din PIB-ul comunitar - ca fiind cea care a permis deblocarea negocierilor, cele 13 miliarde suplimentare permitand acorduri si intelegeri menite a diminua nemultumirile generale, dar - mai ales - cele ale statelor de coeziune din UE-15 si a majoritatii noilor membri ai UE.

O alta "cheie" a deblocarii Perspectivelor Financiare 2007-2013 a fost utilizata de catre Marea Britanie care a acceptat participarea la finantarea extinderii UE. In plus, Blair a renuntat sa reclame o reforma profunda a PAC, dar a conditionat aceasta de neparticiparea tarii sale la finantarea cheltuielilor generate de agricultura noilor state membre. Pozitia sa i-a adus critici vehemente acasa, desi Blair a reusit sa mentina cec-ul britanic chiar daca acesta nu va creste automat pe masura cresterii bugetului UE si, chiar, mai mult decat atat, se va reduce.

Alaturi de Merkel si Blair un rol important l-a avut si Chirac care, fara a se infrunta direct cu Blair, s-a opus unei reforme masive a PAC de-a lungul acestor Perspective financiare 2007-2013, ceea ce ar fi blocat negocierile. Si, ca de obicei, punctul acesta de vedere a invins pentru ca pozitia sa era sustinuta si de alte state precum Spania sau Polonia, pentru a numi doar 2 dintre statele mari ale UE.

In concluzie, putem aprecia ca importanta ajungerea la un acord chiar daca acesta nu este cel visat de nici una dintre parti si, cu mici exceptii, de nici una dintre statele UE. In UE este intotdeauna preferabil acordul, oricat de nesatisfacator ar fi acesta, lipsei unui acord si aceasta deoarece UE se constituie intr-un sistem de "negocieri permanente", ceea ce relativizeaza valoarea acestora. Mai exista si ceea ce se numeste "umbra viitorului", care permite relativizarea valorii acordurilor si a dezacordurilor prezente in functie de posibile acorduri sau dezacorduri viitoare. La acest principiu trebuie adaugat cel al "negocierilor multiple" care arata ca in UE ori de cate ori un stat membru negociaza o tema, are pe "masa" si alte teme de interes pe care le negociaza simultan. Chiar si in aceste conditii, problema majora cu care se confrunta Europa nu era dificultatea de a se ajunge la acorduri care sa satisfaca interese nationale, ci aceea de a se ajunge la acorduri care sa satisfaca intersele comunitare. Acordul a fost posibil deoarece interesele unuia s-au incrucisat cu cele ale altuia[29]. De aceea, putem afirma ca la ora actuala, bugetul UE reflecta mai degraba puterea relativa a fiecarui stat membru si abilitatea sa de negociere, decat interesul comunitar dictat de obiectivele Uniunii. Comisia Europeana si PE au propus ceea ce au considerat ca reprezentand nivelul ideal de cheltuieli in vederea realizarii acestor obiective, dar au fost statele membre cele ce au decis.

Problema va continua sa ramana aceeasi pana cand UE isi va colecta propriile impozite si nu va mai apela la statele membre pentru a realiza venituri.

Mai trebuie spus ceva:

- este adevarat ca bugetul aprobat de catre Consiliul European de 862,363 miliarde euro[30] pare a fii mic in raport cu nevoile unei UE de 27 de membri, dar el reprezinta doar o mica parte a economiei europene, finantarea comunitara fiind supusa principiului aditionalitatii mijloacelor. Altfel spus, UE nu substituie prin finantare efortul national pentru dezvoltare, ci il ajuta prin adaugarea mijloacelor comune celor nationale. Fondurile comunitare sunt importante, dar nu substituie munca la nivel national si sunt eficiente daca ai in spate o economie de piata functionala si institutii capabile de absobtie ca sa nu mai vorbim de o piata interna comuna functionala. Fondurile comunitare completeaza si modernizeaza o tara doar in masura in care ea insasi se modernizeaza cu sau fara sprijin comunitar.

Acordul politic realizat cu ocazia Consiliului European din decembrie 2005 trebuia confirmat printr-un acord Inter - institutional Consiliu - Comisie - PE, acord care, asa cum era de asteptat, s-a obtinut greu si numai dupa indelungate tratative desfasurate intre toti actorii comunitari si statali implicati, pe de o parte, si, pe de alta, Parlamentul European. Intr-o prima faza, la 18 ianuarie 2006, PE a adoptat o rezolutie care respingea bugetul 2007-2013 (541 de voturi in favoarea rezolutiei) si solicita renegocierea atat a creditelor de angajament cat si a celor de consum, pentru ca ulterior, la data de 4 aprilie 2006, sa se realizeze mult doritul acord Inter-institutional, aprobat definitiv de catre Consiliu la 15 mai 2006 si de catre PE doua zile mai tarziu.

In final, suma totala 2007-2013 a ajuns la 864,4 miliarde euro, iar Romania va primi 30 miliarde cu o contributie de 8 miliarde euro.

Pe fond, este vorba de 4 miliarde in plus la nivel comunitar si de 1,5 miliarde euro pentru situatii de urgenta, dar si despre posibilitatea unei revizuiri a bugetului la mijlocul perioadei adica 2008-2009.

6. "CAZUL SPANIOL"

Din punctul de vedere al Spaniei, acordul la care s-a ajuns este - rezumand - bun si rau, in acelasi timp:

bun, deoarece mentine sprijinul comunitar chiar si de-a lungul exercitiului financiar 2007-2013[31];

rau, deoarece acesta nu va mai fi la nivelul celui din exercitiul financiar 2000-2006.

De la inceput trebuie reamintit ca:

Spania, indiferent de guvern, este unul dintre negociatorii foarte buni ai UE[32];

negocierile s-au desfasurat intr-un context politic si economic dificil, criza economica din zona euro exercitand o presiune enorma asupra bugetului comunitar care a si suferit, cum aratam, o reducere pe total ajungand la nivelul anului 1985;

cresterea economica spectaculoasa a Spaniei din ultimii 20 de ani a facut ca PIB-ul ei sa creasca iar, recenta aderare a PECOS, a facut ca media comunitara sa scada, ceea ce situeaza regiunile spaniole peste sau aproape de noua medie comunitara.

Efectul combinat al acestora, determina o reducere a sprijinului comunitar pentru Spania in exercitiul financiar 2007-2013, ceea ce nu inseamna si ca soldul UE-Spania va deveni automat negativ. Iar asta este o mare realizare din care noi ar trebui sa invatam. Altfel spus:

Spania ve continua sa fie receptor net;

Spania va primi in continuare fonduri de coeziune ca urmare a "efectului statistic al extinderii";

regiunile sale cele mai defavorizate vor continua sa primeasca fonduri, chiar daca gradual descrescatoare;

UE va finanta in mai mare masura controlul frontierelor si fluxurile migratorii[33], ceea ce va aduce Spaniei alte fonduri suplimentare;

UE a creat un Fond Tehnologic pentru Spania, ceea ce reprezinta, de asemenea, fonduri suplimentare.

Ceea ce in final a obtinut Spania poate fi catalogat ca un succes al diplomatiei construit cu tenacitate si abilitate, aici si acum dorind sa analizam doua momente deosebit de importante in acest sens:

primul, s-a petrecut cu ocazia Consiliului European de la Nisa cand toata Europa era dornica sa reformeze institutional UE astfel incat aceasta sa poata fi cat de cat pregatita pentru marea extindere ce urma sa se petreaca spre Estul si Centrul Europei. In acest context, Spania a solicitat garantii ca extinderea spre state mult mai sarace nu o va afecta pe ea in mod special, altfel spus ca nu se va face pe spinarea statelor de coeziune din UE-15, adica a statelor sarace. Si dupa negocieri dure, le-a obtinut;

al doilea, vine in anul 2002 cand Spania are, in primul semestru, Presedintia Consiliului Uniunii si cand lanseaza dezbaterea asupra conceptului de "convergenta statistica"[34]; renunta - aparent - la dezbatere invocand "datoria de a gestiona obiectiv UE", dar "revine in forta" in semestrul urmator, cand nu mai avea Presedintia si cand Germania lansase ofensiva "perioadelor tranzitorii" de 7 ani pentru libera circulatie a persoanelor provenite din noile state membre, ceea ce permite Spaniei sa-si faca noi aliati in lupta impotriva Germaniei. Intr-un final, cedeaza aparent din nou, insa realitatea era ca-si atinsese scopul si "livrase" pe piata noua sa conceptie asupra acestui subiect, o analiza atenta aratand ca, pe baza celor petrecute intre 2001 si 2003, Spania va relua ideea cu ocazia Perspectivelor financiare 2007-2013.

Mai mult decat atat, de-a lungul multiplelor negocieri bilaterale pe care le-a avut, Spania a reusit sa obtina sprijinul Germaniei[35], Marii Britanii si Frantei , cele trei state membre de care depindea deblocarea solicitarilor sale.

De remarcat ca permanent Spania a prezentat pozitia sa ca fiind "animata de cele mai bune intentii", blocarea deciziilor UE nefiind - formal - dorinta sa. Mesajul oficial era ca, ceea ce dorea Spania, era rezolvarea efectului statistic al extinderii si nu blocarea Uniunii. Memorandum-ul spaniol - prezentat cu tenacitate in 2001, 2002, 2003, 2004 si 2005 - semnala concret ca, o data cu aderarea la UE a unui mare numar de state avand un PIB/locuitor mic sau foarte mic, aceasta va avea ca efect statistic cresterea PIB-ului/locuitor al unor regiuni spaniole la peste 75% din media comunitara si a Spaniei la peste 90% din respectiva medie, ceea ce nu mai permitea calificarea respectivelor regiuni pentru accesul la fondurile structurale si a Spaniei pentru accesul la cele de coeziune. Ca o consecinta, 6 regiuni din cele 12 beneficiare ale fondurilor structurale (Asturias, Castilla-Leon, Castilla-la Mancha, Murcia, Ceuta si Melilla) nu se mai calificau pentru fonduri structurale. Pierderea determinata de acest efect statistic al extinderii era estimata la 12,4 miliarde Euro[38] ca fonduri structurale si alte 2,4 miliarde euro ca fonduri de coeziune. Spania a procedat cu intelepciune in opinia noastra si nu a reactionat la criticile virulente ce veneau din toate partile, inclusiv din partea noilor state membre care vedeau extinderea amenintata de "egoismul spaniol", ci a preferat sa le atraga pe acestea de partea sa prezentandu-se ca un "aparator" al fondurilor structurale si de coeziune al caror principal beneficiar, pe termen mediu si lung, erau chiar noile state membre ale UE. Clarificand cat de cat acest aspect, a reluat ideea in anul urmator cand, in plus, a reclamat existenta unui phasing-out si la fondurile de coeziune nu doar la cele structurale, pentru care obtinuse - intre timp - acest mecanism tranzitoriu de "abandonare" a finantarii comunitare. Mai tarziu, 15 decembrie 2003, cei sase contribuitori neti (Germania, Marea Britanie, Franta, Olanda, Austria si Suedia) au trimis Comisiei Europene o solicitare de scadere a plafonului maxim de finantare a UE in perioada 2007-2013 la 1% din PIB-ul comunitar . Contextul in care Spania a primit aceasta veste, era deosebit de dificil in Europa pe de o parte, deoarece Spania si Polonia blocasera adoptarea Tratatului Constitutional cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles din 14-15 decembrie 2003, iar, pe de alta, Spania - alaturi de alte 5 state membre - sprijinea SUA in razboiul din Irak . Spania reactioneaza la propunerea "celor sase" si numeste un "joc de suma 0" un eventual buget croit pe un plafon maxim de 1% din PIB, ceea ce - in opinia sa - insemna ca banii necesari extinderii proveneau exclusiv din Sudul sarac care, in acest fel, devenea finantatorul acesteia. Comisia, reamintim, propusese - in ianuarie 2004 - un plafon maxim de 1,24%, situandu-se astfel, intr-un prim moment, alaturi de Spania si celelalte state de coeziune, fara insa a accepta si mecanismul de phasing-out pentru fondurile de coeziune.

Spania parea a fi singura in acest razboi, statele contribuitoare nete nedorind sa puna la dispozitie resurse suplimentare pentru finantarea extinderii si nici sa compenseze efectul statistic, ceea ce punea Spania in fata unei dileme:

sa apeleze la dreptul ei de veto in adoptarea bugetului 2007-2013, cu efecte politice greu de apreciat;

sau, dimpotriva, sa se resemneze si sa accepte pierderi importante pentru economia sa[41].

Tabelul 1. Soldul bugetar al Spaniei (milioane euro la preturi 2004)

Contributia Spaniei Bani de la bugetul UE Sold bugetar

1986 1.451,44 1.341,51 -109,93

1987 1.707,76 2.159,27 451,51

1988 2.624,45 4.500,38 1.875,94

1989 3.157,75 5.146,03 1.988,29

1990 3.830,07 5.052,58 1.222,52

1991 5.204,55 8.913,88 3.709,33

1992 5.773,49 8.692,32 2.918,82

1993 6.347,01 9.679,04 3.332,04

1994 6.640,26 9.507,46 2.867,20

1995 4.856,24 13.819,80 8.963,56

1996 5.627,72 12.580,50 6.952,78

1997 6.698,48 12.883,40 6.184,93

1998 6.330,53 13.467,81 7.137,28

1999 5.912,16 12.332,36 6.420,20

2000 7.559,83 12.460,76 4.900,92

2001 7.412,41 13.439,39 6.026,98

2002 8.658,53 16.190,10 7.531,57

2003 8.734,56 17.330,86 8.596,30

2004 9.275,14 16.179,46 6.904,32

2005 9.854,29 15.330,33 5.476,04

Total 117.656,66 211.007,25 93.350,59

Sursa: Herce si Sosvilla 1986-1999 FEDEA, Mineco 2000-2004, Presupuestos generales del Estado 2005

Prin extrapolarea acestor tendinte, s-a ajuns la concluzia ca o asemenea politica comunitara - numita "foarfeca bugetara" - ar transforma Spania din beneficiar net in contribuitor net, intr-un anume moment al perioadei 2007-2013. Nu asta era insa ceea ce ingrijora de fapt Spania, ci faptul ca aceasta se va produce inainte de termen si datorita efectului de convergenta statistica fara ca Spania sa fi realizat si convergenta reala, ceea ce se considera a fi de neacceptat . Pierderea brusca a contributiei UE avea efecte brutale asupra economiei spaniole, in special asupra productivitatii, crearii de noi locuri de munca si investitiile publice.

Scenariul cel mai negru pentru Spania era cel care cumula trei factori: plafon de 1% din PIB-ul comunitar[43], pierderea totala a fondurilor de coeziune din cauza absentei unui mecanism de phasing-out si pierderea fondurilor regionale datorita cumulului dintre efectul statistic si convergenta naturala. Consecinta acestui scenariu, Spania cadea abrupt in fonduri inca din 2007 si devenea contribuitor net in perioada 2010-2011 .

Urma apoi scenariul ce avea la baza propunerea Comisiei de a constitui un plafon maxim al bugetului de 1,24% din PIB, acesta fiind mai favorabil, dar tot insuficient deoarece nu avea prevazut mecanismul de phasing-out pentru fondurile de coeziune. In plus, conform acestei propuneri cheltuielile comunitare pentru inovatie, cercetare si dezvoltare erau stabilite pe criterii de excelenta, iar Spania sustinea ca avea nevoie de acesti bani tocmai pentru ca inregistra o ramanere in urma a respectivelor sectoare, deci nega oportunitatea criteriului.

Ca urmare a negocierii, Spania reuseste sa introduca in propunerea de buget a Presedintiei luxemburgheze din 15 iunie 2005 (negotiating box) o prelungire a duratei de aplicare a fondului de coeziune de 2 ani - calculata la nivelul de 68% si, respectiv, 46% din fondurile primite in ultimul an al perioadei de programare 2000-2006 - ceea ce insemna fonduri de 1,2 miliarde in 2007 si 800 milioane in 2008. Chiar si asa, Spania se transforma in contribuitor net in 2011-2012[45].

In fine, cu ocazia acordului final asupra Perspectivelor Financiare 2007-2013 realizat sub Presedintia britanica a Consiliului[46], Spania reusea prelungirea Fondului de coeziune pana in 2013, ceea ce ii aducea 3,25 miliarde euro, fata de cele 2 miliarde propuse de luxemburghezi si "nimicul" de la inceputul negocierilor, dar si alti 600 de euro/somer pentru regiunile care ieseau din finantarea fondurilor structurale ca efect statistic al extinderii. Mai mult decat atat, a obtinut o compensatie importanta prin crearea unui Fond Tehnologic ce se aplica exlusiv teritoriilor spaniole din FEDER . La acestea se adaugau fondurile speciale pentru Ceuta si Melilla, dar si pentru Canare. UE a creat si un Fond Special de Ajustare a Efectelor Globalizarii de 500 milioane pentru care Spania se califica, de asemenea, din cauza dezlocalizarii intreprinderilor . Nu in ultimul rand, Spania obtinea sume importante datorita noii politici de migratie si vecinatate, data fiind lungimea frontierei exterioare a UE de pe teritoriul spaniol. In total, se estima ca Spania va primi 27,3 miliarde euro ca fonduri structurale si de coeziune plus alte 44,120 miliarde euro ca ajutor direct si subventii agricole si alte 19,017 miliarde dinspre alte politici. Cresterea prosperitatii relative a Spaniei atragea, simultan, cresterea contributiei sale anuale cu 1,8 miliarde (practic, suma pe care urma sa o primeasca drept fonduri de coeziune), ceea ce ducea la cresterea totala a contributiei sale de la 61,285 la 74,265 miliarde euro. Chiar si asa, Spania inregistra un sold pozitiv de 5-6 miliarde euro chiar daca soldul net spaniol manifesta o curba descendenta inca din timpul Perspectivelor financiare 2000-2006 ca urmare a cresterii prosperitatii reale a acestei tari. De aceea, "cartea jucata" de catre diplomatia spaniola nu era inversarea semnului soldului net, ci obtinerea unor beneficii cat mai mari si intarzierea cat mai mult a momentului inversarii acestuia.

Spania reusea, deci, sa obtina fonduri care sa-i permita sa ramana receptor net pana in 2013 chiar daca, probabil, inca inainte de 2013 va fi depasit media comunitara a PIB-ului. In plus, regiunile sale afectate de efectul statistic al extinderii beneficiau de mecanisme tranzitorii graduale de pierdere a finantarii regionale, iar mentinerea fondului de coeziune - care este atribuit, repetam, la nivel national - permitea statului spaniol o distribuire a sa spre regiunile pe care le considera afectate.

Intre 1986-2006 Spania a virat la bugetul comunitar ca si contributie proprie 117,6 miliarde euro si a primit de la acesta 211,0 miliarde, adica a inregistrat un sold pozitiv de 93 miliarde (la preturi 2004) sau de 120 miliarde euro (calculat pe fiecare perioada de Perspective financiare), ceea ce inseamna ca pentru fiecare euro virat la bugetul comunitar a primit 1,85 euro (la preturi 2004) sau chiar 2 euro (calculat la preturi/Perspective financiare). Aceasta inseamna, altfel spus, transferul anual catre Spania a unei sume echivalente cu 0,83-1,00% din PIB-ul Spaniei timp de 20 de ani, sau primirea de la bugetul UE de catre fiecare spaniol a 129,9-150 euro/anual incepand cu 1986. Fondurile europene au dus la o crestere economica de 0,4-05% anual, au contribuit la crearea anuala a 300.000 locuri de munca, dar si la cresterea PIB-ului spaniol de la 72% din media comunitara la 97% intre 1986 si 2006. Spania a beneficiat, deci, din plin de aderarea la UE si va beneficia in continuare, mai ales ca a reusit sa primeasca fonduri pana in 2013 desi, cum spuneam, se prevede iesirea sa din grupul eligibililor inainte de aceasta data. Evolutia sa pozitiva facea ca, in mod natural, Spania sa iasa oricum din grupul eligibililor pentru fonduri structurale si de coeziune, o cauza a cresterii prosperitatii sale relative fiind chiar fondurile primite de la UE timp de 20 de ani. Iesirea treptata a Spaniei din grupul beneficiarilor neti constituia o confirmare a succesului politicilor sale pe parcursul ultimilor 20 de ani, dar si a succesului politicilor europene de coeziune. A ajunge la 75% din media comunitara inseamna un nivel de dezvoltare suficient pentru ca sa-ti fie mai bine neprimind fonduri decat cel pe care-l aveai cand erai sub 75%, dar primeai fonduri. Ori, a afirma - in acest context - ca este rau ca nu mai esti eligibil, este ca si cand ai afirma ca este rau ca nu mai primesti ajutor de somaj pentru ca ti-ai gasit un serviciu foarte bun

Extinderea costa 150 miliarde euro la nivelul fondurilor structurale si de coeziune, dar nu se mai poate afirma ca se realizeaza pe seama Spaniei si a celorlalte state de coeziune din UE-15 acum cand s-a prelungit perioada de acordare a fondurilor de coeziune peste anul 2006 si s-au stabilit mecanisme de phasing-out pentru acestea si cele structurale.

7. CONCLUZII

Adoptarea bugetului 2007-2013 constituie un succes al Uniunii Europene daca o privim din perspectiva "linistii" pe care o ofera acesteia. Existenta acordului asigura continuitatea finantarii politicilor UE, fara sincopele financiare care ar fi aparut in cazul inexistentei acestuia. Existenta acordului permite Uniunii largite la 27 de membri, sa "mearga mai departe" si sa rezolve probleme ce "vin din urma", printre care cele legate de Tratatul Constitutional, continuarea reformelor PAC, a extinderii sau desavarsirea unei PESC si a unei PESA care sa-i asigure un nou statut in viata internationala.

In ceea ce priveste Tratatul Constitutional, chiar daca nu exista o legatura directa intre acesta si Perspectivele financiare, ar fi fost dificila daca nu imposibila reluarea discutiilor legate de ratificarea sa daca ar fi continuat criza bugetara la nivelul UE. O data depasit acest moment si revenita linistea in familia europeana, statele membre si institutiile UE se pot concentra pe rezolvarea problemelor ce au blocat ratificarea in scopul reluarii si incheierii procesului. De altfel, Presedintiile austriaca[49] si finlandeza ale Consiliului au "pregatit terenul" pentru ca Presedintia germana sa abordeze frontal chestiunea reluarii procesului de ratificare din punctul in care ramasese, o atentie deosebita fiind acordata Frantei si Olandei care, dupa cum stim, au si provocat criza ratificarii.

Referitor la reforma PAC, asa cum s-a stabilit si prin Perspectivele financiare nu mai tarziu de 2008 vor incepe discutiile pentru ajustarea definitiva a acestei politici la conditiile actuale ale UE, atat din perspectiva noilor echilibre interne ale politicilor comune, cat si din cea a obligatiilor externe ale UE.

In ceea ce priveste continuarea procesului de extindere, existenta Perspectivelor financiare era vitala deoarece fara bani nu se putea sprijini realizarea reformelor politice, economice si institutionale de care au nevoie statele candidate pentru a putea accede in UE. Linistea bugetara permite UE sa continue negocierile cu Turcia si Croatia si, probabil, sa anvizajeze - pana in 2013 - altele cu Macedonia, Bosnia, Muntenegru, Serbia si Albania.

Referitor la PESC si PESA, Uniunea si-a asigurat resursele necesare reformei interne a acestora si, pe aceasta baza, cresterii rolului UE in lumea globalizata in care traim.