Politica fiscala si fiscalitatea

Conceptul de politica fiscala este prezentat adesea cu nuante diferite, acentuandu-se, de regula, asupra laturii sale referitoare la sistemul de impozite promovat de un stat. De fapt, politica fiscala nu poate fi conceputa decat ca un mixaj intre modalitatile de procurare a resurselor la dispozitia statului si cele privind destinatiile ce se dau acestor resurse, in indeplinirea functiilor si sarcinilor ce-i revin.

Politica fiscala este, deci, o componenta a politicii financiare a statului, care cuprinde, atat ansamblul reglementarilor privind stabilirea si perceperea impozitelor si taxelor si concretizand optiunile statului in materie de impozit si taxe, cat si deciziile privind cheltuielile publice ce se finanteaza. Dar, componentele sale trebuie concertate cu cele de politica bugetara sau monetara, respectiv cu politica preturilor si cu cea a ocuparii fortei de munca etc., pentru a se integra in politica generala.

In acelasi timp, politica fiscala are si scopuri specifice, intre care, in opinia lui Paul Samuelson, sunt de avut in vedere si acelea de a contribui la atenuarea oscilatiilor caracteristice ciclurilor economice sau de a favoriza mentinerea unei economii progresive, care sa asigure un grad ridicat de ocupare a fortei de munca.

In viziune moderna, se considera ca politica fiscala presupune folosirea constienta a veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat pentru a influenta viata economica si sociala. In mod deosebit, continutul sau face imperativa utilizarea ansamblului de instrumente si procedee cu caracter fiscal pentru a stabili nivelul si structura prelevarilor obligatorii; operatiile, activitatile si veniturile impozabile; regimul exonerarilor si reducerilor de impozite sau cel al subventionarilor, conturand modul de a realiza redistribuirea produsului creat intre sfere de activitate, ramuri economice, entitati administrativ-teritoriale, persoane fizice si juridice.

Politica fiscala isi poate pune amprenta, influentand asupra derularii proceselor economico-financiare si implicit asupra evolutiei intregii societati. Dar, la randul sau, ea este conditionata de mediul economic, printr-o serie de factori, dintre care se remarca: starea economiei, raporturile dintre sectorul public si cel privat, nivelul veniturilor cetatenilor etc.

In sinteza, politica fiscala se reprezinta prin totalitatea metodelor, mijloacelor, formelor, instrumentelor si institutiilor folosite de stat pentru procurarea resurselor financiare fiscale si utilizarea lor in finantarea de actiuni publice, inclusiv pentru influentarea vietii economice si sociale. Ea abordeaza, in mod firesc, atat problematica impozitelor (prelevarilor fiscale), cat si pe cea a cheltuielilor publice, care adesea joaca rolul determinant in cadrul politicii financiare a statului.

Aparitia si consacrarea notiunii de fiscalitate, pana la acceptiunea sa actuala, se inscrie organic in evolutia societatii omenesti, fiind legata indisolubil de crearea si functionarea statului, de la formele incipiente pana la institutiile si organismele de tip statal moderne, cu functii si sarcini multiple si complexe.

Sub aspectul originii sale in plan lingvistic, se poate admite ca fiscalitatea isi are radacinile in cuvantul fiscus din limba latina, cu circulatie in imperiul roman timpuriu, care avea intelesul de "paner" (cos) folosit pentru colectarea veniturilor ce formau "camara" Principelui si acopereau cheltuielile sale, coexistand o vreme cu "tezaurul" aflat la dispozitia Senatului. Subordonarea Senatului de catre Imparat a condus insa si la contopirea celor doua entitati prin inglobarea resurselor tezaurului (public) cu cele ale fiscului si implicit a destinatiilor date acestor resurse financiare publice, denumite generic resurse fiscale, pentru finantarea cheltuielilor publice.

In contextul conturarii sale ca fenomen socio-economic, tipic organizarii de tip statal a societatii omenesti, notiunea de fiscalitate a vizat derularea proceselor de prelevare obligatorie de resurse banesti la dispozitia statului, in corelatie cu cele de alocare / utilizare a acestor resurse pentru satisfacerea nevoilor considerate a avea caracter public, implicand raporturi economice in forma baneasca intre stat si supusii sai. Este insa de admis ca, in concordanta cu intelesul atribuit initial fiscului, acceptiunea data cel mai adesea conceptului de fiscalitate s-a grefat, mai ales, pe semnificatia proceselor de prelevare a unor parti din veniturile sau averile persoanelor fizice si juridice la dispozitia statului. Aceasta abordare nu face trimiteri explicite si la procesele de alocare / utilizare a resurselor respective, concretizate prin finantarea de cheltuieli publice pe seama carora se ofera gratuit utilitati publice in beneficiul societatii, respectiv al cetatenilor, organizatiilor, intreprinderilor etc., desi ele constituie elementul indispensabil manifestarii fiscalitatii.

Pe de alta parte, este de remarcat ca realizarea proceselor economico-financiare "vizate prin notiunea de fiscalitate avea nevoie, cu deosebire in lumea moderna (a statului de drept)" de crearea unui cadru juridic reglementativ specific relatiilor dintre stat si supusii sai, care a marcat profund acceptiunile date acestui concept.

In consecinta, conceptul de fiscalitate poate fi si trebuie abordat, nu numai din punct de vedere juridic, ci si din punct de vedere economic. Or, in sens juridic, aceasta semnifica numai ansamblul reglementarilor privitoare la instituirea si functionarea sistemului de prelevari sub forme ale impozitelor, taxelor si contributiilor obligatorii la fondurile financiare administrate de catre autoritatile publice. In aceasta acceptiune, literatura de specialitate trateaza fiscalitatea prin prisma cadrului legislativ referitor la impozitele si taxele practicate, intr-o tara sau alta, aceasta fiind definita adesea ca 'ansamblul reglementarilor privitoare la prelevarile obligatorii catre stat'. Aceasta interpretare a fiscalitatii are rezonanta in planul raporturilor juridice dintre stat si contribuabili, dar nu reflecta semnificatia sa economica, ce rezida in redistribuirea veniturilor persoanelor fizice si juridice pentru acoperirea nevoilor publice, inclusiv intre membrii colectivitatilor organizate in forme cu caracter statal.

Spre deosebire, in sens economic, fiscalitatea semnifica un ansamblu de procese economice in forma baneasca de redistribuire obligatorie a PIB de la persoanele fizice si juridice la dispozitia statului pentru acoperirea nevoilor de consum cu caracter public, ce implica interconditionarea dintre procurarea si alocarea / cheltuirea resurselor respective.

Sub cel din urma aspect, referirile la "politica fiscala" apar a fi mai adecvate esentei proceselor desemnate, aceasta delimitand pentru sfera fiscalitatii doua domenii: al mobilizarii de resurse sub forme ale impozitelor si taxelor; respectiv, al alocarii resurselor fiscale si finantarii consumurilor publice de bunuri si servicii.

Analiza fenomenului fiscalitatii, in contextul doctrinei financiare contemporane, trebuie sa ia in considerare ambele laturi ale aceluiasi proces de redistribuire a PIB, iar aprecierile asupra proportiilor si implicatiilor sale nu pot face abstractie de necesitatea corelarii proceselor de mobilizare de resurse cu caracter fiscal cu cele de utilizare a acestora. Tratarea fiscalitatii numai prin prisma prelevarilor obligatorii la fonduri publice, independent de destinatia lor, devine nerelevanta si nu poate fi integrata adecvat in modelele de dezvoltare economica si sociala.

Devine, astfel, evident faptul ca abordarea problematicii fiscalitatii, cu deosebire in lumea contemporana, implica cercetarea suportului stiintific al infaptuirii proceselor de procurare si alocare / cheltuire a resurselor fiscale, inclusiv necesitatea fundamentarii stiintifice a deciziilor aferente derularii acestora. Aceasta justifica si preocuparile pentru modernizarea continua a sistemelor fiscale si contureaza un domeniu distinctiv al fiscalitatii ca stiinta. In acelasi context, se constata si faptul prin delimitarea si tratarea continutului fiscalitatii in acceptiunea mai restrictiva, ce vizeaza fundamentele sale stiintifice numai din perspectiva conceperii si realizarii prelevarilor fiscale, a condus si la conturarea acestui domeniu ca stiinta despre impozite.

Fenomenul fiscalitatii se poate manifesta la proportii mai mari sau mai mici, dupa cum societatea umana admite satisfacerea nevoii de utilitati (totale) intr-o masura mai mare sau mai mica prin oferta publica. In corespondenta cu aceasta optiune ea accepta implicit proportii mai mari sau mai mici in satisfacerea nevoii sale de utilitati pe cale privata, respectiv prin asumarea acoperirii directe, contra plata, de catre beneficiari a consumurilor de bunuri si servicii, din veniturile de care dispune fiecare persoana. In aceste conditii, devine posibila si necesara interpretarea diferentiata a proportiilor (nivelului) fiscalitatii, pornind de la cunoasterea contextului social-economic din fiecare tara sau grupuri de tari aflate in diferite perioade ale evolutiei lor, inclusiv din perspectiva fortelor politice aflate la guvernare.

Prin urmare, pentru caracterizarea realista a fenomenului fiscalitatii este necesar a se lua in considerare corelatia dintre marimea utilitatilor publice oferite gratuit (sau la preturi inferioare celor de piata) si marimea prelevarilor fiscale reprezentand global partea din PIB destinata, in principiu, acoperirii costurilor acestor utilitati.

In mod corespunzator, este implicata si relatia dintre marimea utilitatilor private (individuale) si marimea veniturilor disponibile acoperitoare costurilor acestora. De aceea, in tarile in care se opteaza pentru un nivel ridicat al satisfacerii nevoilor de utilitati (totale) sub forma ofertei publice gratuite (integral sau partial) apare justificata cresterea prelevarilor fiscale pentru acoperirea costurilor acestor utilitati. Proportional are loc modificarea in sens invers a dimensiunilor utilitatilor private necesare a fi asigurate pe seama veniturilor ramase la dispozitia persoanelor (contribuabililor).

Fata de abordarea fiscalitatii, prin prisma conexiunilor de ordin obiectiv, este de admis ca asupra evolutiei sale in timp si spatiu pot influenta si situatii conjuncturale, iar nivelul sau relativ se afla sub incidenta unei multitudini de factori (inclusiv subiectivi), intre care optiunile politice ale guvernelor pot avea un rol determinant.

1.1. Impozitul

1.1.1.Teorii privind natura si marimea impozitelor

In literatura economica se intalnesc mai multe teorii cu privire la natura si rolul impozitelor, cele mai semnificative fiind: teoria echivalentei, teoria sigurantei, teoria sacrificiului, teoria neutralitatii, teoria organica, teoria sociologica si teoria contractului social.

Teoria echivalentei, (intitulata de alti autori teoria impozitului-schimb) fondata de Adam Smith si continuata de Montesquieu, A. Wagner si K. Wicksell, porneste de la teza conform careia impozitele sunt o contraprestatie datorata statului de catre cetateni, cu semnificatia unui echivalent fata de serviciile sau foloasele de care acestia se bucura pe seama actiunilor finantate de catre stat. Impozitul este o plata in contextul schimburilor valorice echivalente intre contribuabili si stat, care le ofera cetatenilor servicii sau avantaje sociale.

Din aceasta teorie decurge justificarea dimensiunilor ce le-ar avea impozitele pornind de la costul serviciilor sau marimea foloaselor oferite de catre stat. Impozitul de plata ar trebui sa corespunda costului pe care il inregistreaza statul pentru actiuni realizate in interesul populatiei.

In acest sens, alaturi de aprecierea lui Hansen este de remarcat aprecierea lui F. Karl Mann, dupa care cetatenii pot obtine pentru impozitul platit un bun cumulativ, care este format dintr-o complexitate de servicii publice din care beneficiarul ar putea alege pe cele care ii convin.

Fata de teza fundamentala a teoriei echivalentei exista numeroase obiectii, desi ea este acceptata, in principiu, ca avand relevanta pentru cunoasterea naturii si stabilirea marimii impozitului. Obiectiile la teoria echivalentei vizeaza urmatoarele aspecte:

- nu toate serviciile pe care le ofera statul sunt masurabile pentru a permite evaluarea si compararea valorii si costului real al partii din servicii, bunuri ce revine fiecarui cetatean fata de impozitul suportat;

- nu se poate verifica ideea schimbului de echivalente mai ales atunci cand se au in vedere serviciile cu caracter colectiv oferite de catre stat (aparare nationala, servicii diplomatice) pentru ca marimea foloaselor ce revin fiecaruia nu este cunoscuta;

- faptul ca unele servicii cu caracter public produc efecte atat direct cat si indirect, ce se rasfrang asupra mai multor indivizi, face imposibila compararea costului pentru fiecare individ cu avantajul global ce se distribuie neuniform dupa criterii diverse (serviciile din sfera educatiei publice au efecte de formare a individului cu perspectiva de valorificare in interes personal a castigului dobandit in scoala, dar cu avantajul indirect pentru firmele care utilizeaza forta de munca pregatita in scoala).

- Prin prisma faptului ca serviciile oferite de catre stat se adreseaza nu numai platitorilor de impozite, ci si celor care din diverse motive sunt scutiti de plata impozitelor, se evidentiaza lipsa de echivalenta pentru neplatitorii de impozite. Eventuala acceptare a teoriei echivalentei se contrapune existentei indivizilor incapabili a suporta contributii sub forma de impozite, ceea ce ar presupune ca acestia din urma sa renunte la serviciile oferite de stat, lucru care nu este posibil daca tinem cont de caracterul colectiv al nevoilor ce se satisfac pe seama cheltuielilor publice .

- Prin prisma conditiilor in care s-ar putea verifica aplicarea teoriei echivalentei, bazata pe consimtamantul partilor intrate in relatia de schimb, se constata ca in cazul impozitelor aceste conditii nu sunt asigurate. Impozitul, ca parte suportata de contribuabili, se preleva in mod fortat fara consimtamant individual, in timp ce serviciile statului se adreseaza utilizatorilor tot fara consimtamantul lor. Unele dintre servicii au caracter impus (asigurarea ordinii publice). Pe de alta parte, marimea valorii ce face obiectul schimbului ar trebui sa fie egala, adica atata cat cedeaza unul dintre participanti, primeste celalalt. In cazul impozitelor, marimea prelevarii se stabileste distinct, ca sarcina impusa, indiferent de ipostaza ulterioara de beneficiar al serviciului oferit ca marime valorica. Marimea valorica a serviciului are o dispersie total neuniforma pe indivizi, iar marimea valorica de care dispune fiecare are un caracter aleator.

In concordanta cu teoria echivalentei, ar trebui ca impozitele practicate, sub aspectul modalitatii de asezare si percepere, sa respecte o anumita proportie intre marimea impozitelor si serviciile oferite, ceea ce ar conduce la sisteme de impunere care sa limiteze marimea impozitelor in functie de oferta de servicii facuta de stat. In mod implicit, ar fi exclusa adoptarea sistemelor de impunere bazate pe progresivitatea cotelor de impozitare.

In realitate, sistemele de impozite sunt axate pe echitatea impunerii, promovandu-se fie impunerea in cote progresive, fie in cote proportionale, dar care proportii nu se refera la foloase, ci la venituri si averi. In acest caz, disproportia ce rezulta intre cele doua elemente ( impozite si foloase) se amplifica cu atat mai mult cu cat cotele progresive sunt mai mari si baza de calcul (venit, avere) este mai mare.

In pofida acestor obiectii, teoria echivalentei ramane principalul suport al justificarii naturii si marimii impozitelor practicate de catre stat.

Teoria sigurantei, intemeiata de T. Hobbes porneste de la teza conform careia raporturile in care se gasesc contribuabilii si statul se aseamana cu raporturile dintre asigurati si asiguratori. In aceasta optica, impozitul reprezinta o prima de asigurare pe care contribuabilii o suporta, iar statul o incaseaza pentru a asigura mediul favorabil vietii, inclusiv protejarea averilor supusilor sai.

Statul apare deci in ipostaza de asigurator care ar face un contract de asigurare cu cetateanul, iar obiectul contractului ar fi viata si averea cetateanului. Fata de pozitia ce revine statului, cetateanul trebuie sa plateasca drept prima de asigurare un impozit.

In justificarea acestei variante de practicare a impozitelor, statul este un partener pentru fiecare cetatean si ii creaza conditiile favorabile infaptuirii in siguranta a activitatilor in care sunt implicati, inclusiv prin emiterea de legi sau prin actiuni de organizare si mentinere a ordinii in societate. Pentru aceste servicii, statul ar fi indreptatit sa primeasca o cota-parte din veniturile pe care cetateanul le realizeaza sub protectia sa.

Conform acestei teorii, criteriul dupa care ar trebui dimensionat impozitul, nu mai este costul serviciilor, ci marimea proprietatii, concretizata in venituri si averi, dobandite de individ, de unde si ideea de a lua ca baza de asezare a impozitelor capacitatea de plata a contribuabililor, reflectata prin marimea veniturilor pe care le realizeaza si averile pe care le detin.

Teoria sacrificiului porneste de la teza bazata pe teoria utilitatii marginale. Aceasta considera ca plata impozitelor ar reprezenta un sacrificiu de utilitate individuala a veniturilor din partea contribuabilului, iar statul poate sa ceara supusilor sai acest sacrificiu pentru a-si acoperi cheltuielile de functionare. Aplicarea in plan fiscal a teoriei utilitatii prin varianta teoriei sacrificiului are in vedere posibilitatea dimensionarii acestui sacrificiu in mai multe variante:

a. impozitul se preleva in marimi egale de la toti indivizii. Utilitatea absoluta sacrificata prin plata impozitelor se distribuie in mod egal pe indivizi, si nu tine seama de capacitatea contributiva a acestora;

b. varianta sacrificiului proportional: marimea impozitelor ar corespunde unei pierderi de utilitate individuala proportionala pentru fiecare contribuabil, prin raportarea la utilitatea totala. Impozitul de plata pe contribuabil ar urma sa reflecte raportul dintre utilitatea individului si utilitatea sociala totala la nivelul societatii.

c. varianta sacrificiului minim pune accentul pe determinarea marimii impozitului cautand minimizarea partii din utilitatea individuala ce se sacrifica pentru a asigura functionarea normala a statului.

Teoria neutralitatii porneste de la teza ca practicarea impozitelor ar trebui astfel conceputa incat sa nu modifice raporturile existente in societate. Ea sustine ideea evitarii efectelor de influenta asupra structurii si evolutiei societatii, ceea ce ar presupune caracterul neutru al impozitului.

Este avuta in vedere preocuparea de a nu conduce prin impozite la schimbarea pozitiei detinute de contribuabili in societate, in primul rand la a nu modifica raportul dintre marimea avutiei fiecarui contribuabil, raport existent inainte de aplicarea impozitelor. Aceasta presupune ca impozitul de suportat s-ar repartiza pe contribuabili in mod identic, in masura in care acestia se afla in situatii similare. Ca o consecinta, dispersia avutiei pe indivizi va prezenta aceleasi caracteristici si inainte si dupa practicarea impozitelor.

Se are in vedere o diferentiere sociala din punctul de vedere al situatiei materiale si a bogatiei detinuta de catre indivizi. O asemenea teorie se opune eventualelor tendinte de egalizare a avutiei detinute de indivizi si chiar unor principii de echitate fiscala acceptate de societatea moderna.

Teoria organica a fost elaborata de ganditorii de frunte ai filozofiei clasice germane: Hegel, Fichte, Schelling. Potrivit acestei teorii, statul s-a nascut din insasi natura omeneasca, iar dreptul de impunere este un 'produs necesar dezvoltarii istorice a popoarelor'. In aceste conditii, dreptul de impunere este necesar sa fie justificat, deoarece toate popoarelor traiesc organizate in 'viata' de stat si toate statele, pentru garantarea existentei lor, au nevoie de exercitarea dreptului de impunere. Scopul exercitarii acestui drept este de a constitui fonduri banesti necesare mentinerii organizarii de stat, ori 'scopul fiind absolut necesar se impune ca si mijlocul pentru realizarea scopului sa fie imperativ'.

Teoria sociologica, dupa care statul este considerat un 'stapan absolut' nascut din framantarile organizarilor sociale si reprezinta 'forta brutala' a minoritatilor organizate pentru a impune impotriva majoritatii stapanite. Conform acestei teorii, detinatorul puterii nu era legat de drept, deoarece emana de la el - vointa lui era chiar dreptul. Prin urmare, vointa capricioasa a suveranului determina normele de conduita sociala. Odata cu aparitia unei puteri publice deosebite de majoritatea sociala, odata cu crearea unui aparat public complicat, a aparut si necesitatea de a crea mijloace de intretinere si functionare. Aceasta a determinat instituirea dreptului de a reglementa un sistem de impozite prin care sa se asigure formarea de mijloace banesti. Pentru a mentine aceasta forta publica sunt necesare contributii din partea cetatenilor - impozitele; acestea erau complet necunoscute societatii gentilice; pe masura ce civilizatia propaseste, nici ele nu mai ajung, statul emitand polite asupra viitorului si contractand imprumuturi.

Teoria contractului social considera ca statul s-a nascut in baza unui contract prin care oamenii liberi s-au inteles, la un moment dat, sa creeze o autoritate superioara careia sa i se supuna individualitatile contractante. Scopul unei asemenea intelegeri era asigurarea si apararea intereselor individuale. Prin urmare, potrivit teoriei contractului social este vorba de o intelegere intre cetateni, pe de o parte si stat pe de alta parte, prin care cetatenii renunta la o parte din libertatile lor, facand, totodata si sacrificii de ordin material (impozite) in schimbul unor activitati garantate de stat.

1.1.2. Clasificarea impozitelor

In conditiile economiei cu piata concurential-functionala, impozitele indeplinesc un important rol financiar-monetar si economico-social. Prin diversitatea lor se pot incuraja sau descuraja anumite activitati economice. In acest sens, un rol important in tara noastra il are impozitul pe venitul global.

Impozitele cunosc mai multe forme, delimitate dupa criterii corespunzatoare si constituind o tipologie specifica in timp si spatiu. Este relevanta gruparea impozitelor in conformitate cu esenta sau continutul lor.