Rata fiscalitatii si presiunea fiscala. Asezarea si perceperea impozitelor

Rata fiscalitatii si presiunea fiscala. Asezarea si perceperea impozitelor

Rata fiscalitatii se calculeaza in marime procentuala, ca un raport intre totalul veniturilor fiscale si produsul intern brut, dupa urmatoarea formula de calcul: RF=VF/PIB *100, unde:

RF= rata fiscalitatii, care ne arata cat la suta din produsul intern brut este concentrat la dispozitia statului cu ajutorul instrumentelor fiscale;

VF= totalul veniturilor fiscale, respectiv totalul incasarilor realizate intr-un an prin intermediul instrumentelor fiscal;

PIB= produsul intern brut realizat la nivelul unui an.

Formula prezentata anterior se refera, in fapt, la rata generala a fiscalitatii. In practica, uneori, se elimina prelevarile cu un caracter redundant pentru a putea cuantifica rata neta a fiscalitatii (denumita, in unele acceptiuni, si rata consolidata a fiscalitatii), iar primul nivel de consolidare vizeaza, de regula, decuplarea din totalul veniturilor fiscale a sumei totale reprezentand contributia la asigurarile sociale de stat.

Nivelul ratei fiscalitatii dintr-o anumita tara si pentru o anumita perioada de timp este influentat de:

- factori externi sistemului de impozite, cum ar fi: nivelul produsului intern brut mediu pe locuitor, destinatia resurselor financiare publice, natura institutiilor politice (avand in vedere o analiza comparativa a regimurilor democratice si a celor totalitare) etc;

- factori proprii ai sistemului de impozitare, cum ar fi: progresivitatea cotelor de impunere si modul de determinare al materiei impozabile (urmarind, in primul rand, regimul deducerilor fiscale permise de reglementarile legale).

Avand in vedere factorii prezentati mai sus, precum si situatiile statistice existente in acest sens, rezulta ca rata fiscalitatii este corelata cu gradul de dezvoltare al unei tari, aceasta fiind mai ridicata in tarile dezvoltate si mai redusa in cazul tarilor in curs de dezvoltare, deoarece acestea din urma urmaresc sa stimuleze activitatea investitionala si cererea agregata printr-o fiscalitate mai redusa. De asemenea, nivelul ratei fiscalitatii trebuie evaluat si in functie de fazele ciclului afacerilor; spre exemplu, in faza de recesiune economica, o fiscalitate ridicata reduce cererea agregata si, implicit, investitional, conduce la redistribuirea resurselor pe cai oculte, paralele economiei oficiale, si amplifica dimensiunile economiei necontabilizate. Dimpotriva, in fazele de boom economic, in care consumul este supradimensionat, o inasprire a fiscalitatii reprezinta o masura oportuna, pentru a reduce efectele fenomenului de "incalzire" a economiei si, implicit, pentru a circumscrie nivelul inflatiei in limite controlabile. Nu in ultimul rand, problema ratei fiscalitatii trebuie abordata nu numai din punct de vedere strict economic (privind ponderea veniturilor fiscale in P.I.B.), ci si din punct de vedere al structurii veniturilor fiscale (urmarindu-se trendul evolutiv al ponderii diferitelor categorii de impozite si taxe in cadrul veniturilor fiscale).

Pornind de la rata fiscalitatii si, implicit, presiunea fiscala exercitata asupra contribuabililor, analistii economici au cautat sa identifice nivelul maxim de eficienta al fiscalitatii, respectiv acel grad al fiscalitatii pe care contribuabilul este dispus sa-l accepte voluntar si, astfel, sa-si achite obligatiile fiscale care-i revin, asigurandu-se o conciliere intre maximul de resurse financiare publice si maximul de suportabilitate din partea contribuabilului. Nu putini sunt economistii care impartasesc teza "impozitul care ucide impozitul"; altfel spus, introducerea unui nou impozit sau cresterea cotei de impozitare a unui impozit deja existent nu face altceva decat sa diminueze gradul de suportabilitate al sarcinilor fiscale, agentii economici avand ca principal obiectiv "evadarea" de sub noua constrangere fiscala la care sunt supusi (desigur, prin metode mai mult sau mai putin ingenioase, mai mult sau mai putin legale sau morale). Este util de mentionat in acest context baza teoretica care se degaja din curba lui Laffer.

Evolutia nivelului resurselor financiare publice

in functie de gradul de fiscalitate

Venituri

bugetare

V_max

V₀

T₀ T0 T1 Gradul de fiscalitate

Se constata ca odata cu cresterea gradului de fiscalitate de la T₀ la T0, veniturile bugetare inregistreaza o crestere de la V₀ la V_max, dar cresterea ulterioara a gradului de fiscalitate peste nivelul T0 (considerat optim) produce efecte adverse in sensul ca nivelul fiscalitatii devine impovarator si nestimulativ iar efectul cresterii gradului de fiscalitate este anulat prin restrangerea bazei de impozitare, fapt care se reflecta, in final, in scaderea veniturilor bugetare. Esenta teoretica a curbei Laffer are la baza principiul "too much tax, no tax" conform caruia atunci cand nivelul de impozitare este nul, veniturile bugetare sunt nule si, de asemenea, cand nivelul de impozitare este 100%, veniturile bugetare sunt nule; intre cele doua limite extreme trebuie identificat nivelul optim al impozitarii care sa asigure un maxim de satisfactie atat pentru bugetul statului cat si pentru contribuabil. In acest sens, "specialistii in domeniul fiscal au ajuns unanim la concluzia ca evaziunea fiscala este cu atat mai de temut cu cat impozitul este mai ridicat. Iata de ce orice stat, pentru realizarea veniturilor sale, este necesar sa dimensioneze si sa distribuie de o asa maniera sarcinile publice, astfel incat orice contribuabil sa-si poata plati integral si la timp impozitele datorate. Desconsiderarea unui asemenea punct de vedere face ca un sistem fiscal sa nu fie eficient. Astfel, indiferent de pregatirea inspectorului fiscal, sau de marimea sanctiunilor aplicate, este foarte posibil ca statul sa nu reuseasca sa incaseze de la contribuabilul sau impozitele cerute. Orice platitor va face, in aceste conditii, tot ce-i sta in putinta pentru a scapa de asemenea rigori insuportabile, iar unul din mijloace este tocmai frauda fiscala"[1].

Desi initiativa lui Laffer este laudabila, aplicabilitatea ei practica ramane discutabila, identificarea marimii optime a pragului de impozitare avand mai mult o conotatie teoretica, cu atat mai mult cu cat acesta este influentat de o serie de factori de natura economica, politica, psihologica etc. care variaza de la o tara la alta (iar aici avem in vedere, in primul rand, nivelul de dezvoltare al fiecarei tari, reflectat in marimea produsului intern brut pe locuitor, precum si structura cheltuielilor publice specifica fiecarei tari). De asemenea, structura resurselor financiare publice difera foarte mult in functie de gradul de dezvoltare al fiecarei tari (ca, de altfel, si destinatia pe care acestea o au in momentul angajarii cheltuielilor publice).

In conditiile cresterii gradului general de fiscalitate, pentru a preintampina eventualele actiuni de protest ale contribuabilului in fata acestor masuri, se impune abordarea teoretica a eficientei cheltuielilor publice ce urmeaza a fi angajate, accentul fiind pus pe compensarea sociala a utilitatilor (care, la randul sau, din punct de vedere teoretic, se structureaza pe Teorema Hicks-Caldor privind teoria surplusului consumatorului).

Punctul central al teoriei lui Laffer il reprezinta corelarea nivelului prelevarilor obligatorii de dimensiunea sectorului economiei informale, opinie cu care suntem pe deplin de acord. Argumentul lui Laffer nu ia insa in considerare punctul in care se afla economia in functie de fazele ciclului afacerilor si nu face distinctia intre evolutia curbei pe termen scurt si pe termen lung. Spre exemplu, in perioadele de crestere economica, reducerea gradului general de fiscalitate este suficienta, de regula, pentru a genera efecte utile; nu acelasi lucru se poate insa afirma cu certitudine in perioadele de recesiune economica, in care stimulentul fiscal nu este suficient, de multe ori, pentru a incuraja procesul investitional, generandu-se, de cele mai multe ori, comportamente de tip speculativ.

Teoria promovata de curba lui Laffer a cunoscut in unele tari un impact practic considerabil, cele mai sugestive exemple in acest sens fiind S.U.A. si Franta. Este foarte adevarat, pe de alta parte, ca in Franta au existat si critici la adresa aplicabilitatii practice a teoriei formulate de Laffer, pornind de la premisa ca elasticitatea venitului impozabil fata de ratele superioare de impozitare este foarte redusa. Teoria formulata de Picketty are la baza ideologia doctrinei economice a teoriei ofertei, deoarece urmareste analiza activitatii prin prisma ofertei, si mai putin prin latura cererii (specifica politicilor economice de tip keynesist); de asemenea, Picketty aduce in discutie si problema capacitatii contributive efective a populatiei, in functie de puterea de cumparare a acesteia. Din cele prezentate anterior, rezulta ca in momentul luarii unei decizii politice de inasprire a fiscalitatii trebuie comensurate cu obiectivitate efectele pe termen scurt, mediu si lung fata de obiectivul propus (maximizarea resurselor financiare publice), deoarece o crestere necontrolata a fiscalitatii (peste un anumit nivel) descurajeaza formarea de economii si realizarea de investitii, ingusteaza bazele de impunere si anuleaza eventualele efecte benefice privind nivelul veniturilor bugetare aduse de cresterea ratei de impunere. Spre exemplu, impozitarea exagerata a factorului munca va conduce fie la abstinenta de a munci, fie la redimensionarea (evident, in sensul cresterii) a muncii "la negru"; o impozitare excesiva a profiturilor va determina iesirea "din joc" a unor competitori sau, si mai grav, "alunecarea" acestora catre palierul necontabilizat al economiei informale. In acest sens, promotorii scolii economice liberale sustin reducerea presiunii fiscale ca factor determinant al revitalizarii activitatii economice. Michel Albert considera fiscalitatea excesiva ca fiind o frana in cresterea si dezvoltarea economica, deoarece are un efect descurajant asupra initiativelor celor indrazneti si intreprinzatori; in sens contrar, reducerea gradului de impozitare conduce la limitarea interventiei directe a statului in economie (din lipsa de resurse financiare) si, astfel, se restrange posibilitatea promovarii in practica a unor masuri cu caracter discretionar, asistand la descatusarea "energiilor creatoare ale societatii".

Modelul conceput de Laffer a contribuit, indiscutabil, la evolutia doctrinei economice care incearca sa explice corelatia dintre cresterea presiunii fiscale si amploarea economiei necontabilizate. Modelul in sine nu a reusit insa sa raspunda la urmatoarea intrebare: de ce cresc prelevarile obligatorii, daca acest fapt se cuantifica in scaderea veniturilor fiscale ale statului? Raspunsul la aceasta situatie antagonica a fost decriptat, fie si numai partial, prin modelul fundamentat de J.M. Buchanan si D.B. Lee, care porneste de la premiza ca modificarea nivelului de impozitare produce efectele scontate doar pe termen mediu sau chiar lung. Din punct de vedere teoretic, se face distinctia intre comportamentul pe termen scurt si cel pe termen mediu sau lung. In acest sens, unei anumite materii impozabile, ii corespunde o anumita functie a incasarilor fiscale (in raport de gradul general de fiscalitate existent la momentul respectiv); crescand rata de impozitare, autoritatea publica mizeaza pe cresterea veniturilor fiscale deoarece considera ca masa materiei impozabile nu se modifica, desi, in conditiile cresterii presiunii fiscale, o parte a acesteia "se volatilizeaza". Mai mult chiar, ritmul de "scurgere" al materiei impozabile este, de multe ori, mai accentuat decat cel al cresterii nivelului de impozitare si, ca atare, o serie de venturi fiscale "dispar".

Pornind de la cele expuse anterior, ne propunem sa identificam cauzele care determina amplificarea presiunii fiscale. In mod cert, o implicare activa a autoritatilor publice in mediul economic conduce la expansiunea cheltuielilor publice si la o cerere tot mai mare de resurse financiare publice. In acest sens, celebrul economist Peter Drucker[4] formula ipoteza conform careia :"Statul face regulile, statul face standardele, statul furnizeaza. Dar statul nu executa.", militand astfel pentru rolul minimal al statului in economie, idee impartasita si de Milton Friedman[5] sau Friedrich Hayek . Un alt economist celebru, David Ricardo, aprecia ca orice prelevare fiscala, indiferent de natura si cuantumul acesteia, se oglindeste in diminuarea capacitatii de acumulare a capitalului. Mergand pe aceasta idee, curentul economic "public choise", aparut in S.U.A. in anii 60, promoveaza chiar o ipoteza mai radicala, conform careia statul nu este garantul absolut al interesului general, deciziile autoritatilor fiind guvernate de factorul politic si, ca atare, subiective. Desi in consonanta cu aceste aprecieri, nu trebuie sa omitem insa faptul ca autoritatea publica are datoria crearii unei infrastructuri atractive investitiilor. Tocmai de aceea, consideram ca, in etapa actuala de dezvoltare, factorul care dimensioneaza fidel gradul general de fiscalitate este reprezentat de stabilirea modului de finantare a protectiei sociale. In conditiile in care nu s-a constituit o clasa de mijloc puternica din punct de vedere financiar si cat mai numeroasa, promovarea unei protectii sociale agresive nu isi gaseste locul; efectul va consta intr-o egalizare dar nu in sensul bunastarii, ci al pauperizarii unei paturi cat mai largi a populatiei. In acest sens, nu trebuie pierdut din vedere ca presiunea fiscala are o latura obiectiva (care se refera la cunatificarea tehnica, in functie de necesitatile de finantare ale cheltuielilor publice) si una psihologica (care masoara pragul tolerantei la impozit, in functie de pragul maxim al presiunii fiscale).

Atitudinea indizerabila a contribuabililor fata de impozite este indisolubil corelata si de stabilitatea si acuratetea cadrului normativ si a celui institutional, precum si de eficienta pe care contribuabilul o percepe aspra modului de gestionare si utilizare a resurselor financiare publice. Inconsistentele legislative din domeniul fiscal, precum si asimetria si volatilitatea normativa, vor spori "interesul" contribuabilului de a exploata aceste disfunctionalitati si de a identifica noi metode de evazionare fiscala; in aceste conditii, revoltele fiscale tind sa se amplifice tot mai mult, iar evaziunea fiscala sa devina "sport national". Adversitatea fata de impozite poate fi semnificativ redusa, in conditiile in care cadrul normativ aferent este structurat in mod coerent, iar reprezentantii fiscului aplica reglementarile legale in materie in litera dar si in spiritul lor, in mod profesionist, cu buna credinta si in mod echidistant fata de toti contribuabilii, fara a face discriminari intre acestia (in functie de situatia lor financiara, pozitia sociala, apartenenta politica etc.). In acest sens, controlul de performanta, de natura financiar -fiscala, nu trebuie sa-i creeze contribuabilului imaginea obsesiei administrarii de sanctiuni fiscale din partea organelor de control. Structurile administrative cu atributii si competente in domeniul financiar-fiscal trebuie sa asigure un comportament adecvat pentru aplicarea unitara si fara favoritisme a reglementarilor fiscale.

In cele prezentate anterior, rezida ideea ca o crestere a presiuni fiscale va fi resimtita de catre contribuabili ca o forma de agresiune (mai mult sau mai putin justificata) asupra veniturilor pe care acestia le realizeaza. In aceste conditii, preocuparea acestora va fi deviata de la o gestionare economica performanta catre o gestionare fiscala eficienta, care sa le permita identificarea "portitelor de scapare" de sub rigorile reglementarilor fiscale. De cele mai multe ori, problema fiscalitatii excesive se reduce la limitarea costurilor pe care aceasta le antreneaza, prin abordarea eficienta a unei optimizari fiscale, care poate include inclusiv transferarea materiei impozabile catre o alta jurisdictie fiscala, ce presupune un regim fiscal mai lejer. Pe acest fond, se manifesta caracterul de autogenerare al economiei subterane, in sensul ca sustragerea de la impozitare a unor contribuabili ingusteaza bazele de impunere si nivelul resurselor financiare publice, fapt ce antreneaza o inasprire a fiscalitatii, care, la randul ei, va "motiva" inclinatia altor contribuabili catre palierul informal al economiei. Cand sistemul legal, transparent, al economiei de piata se blocheaza, apare o redistribuire spontana si mai avantajoasa a resurselor financiare, desi pe cai oculte. In momentul in care se produce acest "efect de avalansa", diminuarea continua si constanta a bazei de impozitare nu mai poate fi compensata de cresterea nivelului de impozitare, iar reasezarea "regulilor de joc", pe baze functionale, nu se mai poate efectua decat prin inlaturarea cauzelor care au generat aceasta stare de fapt in comportamentul fiscal de tip evazionist al agentilor economici.

Chiar si in aceasta situatie insa sunt de cuantificat efectele obtenabile pe care le-ar presupune o eventuala reducere a gradului de fiscalitate, avandu-se in vedere modalitatile de finantare pentru a evita agravarea si adancirea nepermisa a deficitului bugetar (fie si numai pe termen scurt, pana la materializarea efectelor utile generate de o relaxare fiscala). Nu in ultimul rand, autoritatea publica trebuie sa opereze aceasta reducere a fiscalitatii in functie de fazele ciclului afacerilor, luand in considerare, pe cat posibil, si o modificare functionala a structurii fiscalitatii, precum si curba" distributiei avantajelor relative marginale ale sarcinii fiscale pe sectoare de activitate cu potential economic (fara insa a se incalca principiul fiscal al neutralitatii).

Desi politica fiscala promovata de autoritatile publice urmareste sa raspunda la o serie de obiective, consideram ca aceasta trebuie sa aiba in vedere, in primul rand, limitarea presiunii fiscale, deoarece fiscalitatea trebuie privita nu numai ca un atribut al statului, ci si ca o parghie care este necesar sa ia in considerare vointa si consimtirea contribuabilului la impozit, structurandu-se pe principiul influentarii pozitive a contribuabilului. Din aceasta perspectiva, eficienta unui sistem fiscal se apreciaza nu doar prin marimea absoluta a veniturilor colectate, ci si prin gradul de suportabilitate de catre contribuabili, ca o garantie a lipsei motivatiei acestuia de a incalca legislatia fiscala.

Pornind de la cele trei roluri ale impozitelor (in plan financiar, economic si social), nu trebuie omis faptul ca, prin intermediul acestora, se genereaza efectele redistribuirii produsului intern brut; impozitele si taxele, pe de o parte, subventiile, alocatiile bugetare, imprumuturile de stat si celelalte cheltuieli, pe de alta parte, constituie componentele celei mai importante surse de finantare a bunastarii sociale. Prin intermediul lor, se acumuleaza si se repartizeaza resurse financiare aflate la dispozitia statului dar ele reprezinta si instrumente de gestiune macroeconomica cu influenta directa asupra mediului economic.

Pe de alta parte, in conditiile in care oferta nationala de bunuri si servicii este subdimensionata si caracterizata, fara indoiala, de o oarecare rigiditate, se recomanda reducerea presiunii fiscale medii, ca un demers util si chiar necesar in stimularea economiei reale, stiut fiind faptul ca elasticitatea acestei oferte, la variatia ratei medii de impozitare, nu este de neglijat. Promovarea in practica a unor politici complementare compensatorii compatibile poate determina supradimensionarea bazei de impozitare, in momentul reducerii gradului general de fiscalitate, si astfel se pot atenua (sau chiar evita!) prognozatele socuri in colectarea resurselor financiare publice;

Pornind de la efectul cel mai vizibil al evaziunii fiscale, si anume delocalizarea unor resurse financiare de la menirea lor naturala (si legala) de alimentare cu fonduri a bugetului general consolidat, consideram ca circumscrierea fenomenului in sine in anumite limite controlabile trebuie sa reprezinte o prioritate a politicii fiscale, iar, in acest sens, reducerea si limitarea presiunii fiscale reprezinta un mijloc eficient in prevenirea si combaterea evaziunii fiscale, deoarece vizeaza cauza, si nu efectul acestui fenomen, respectiv premisele care motiveaza un comportament evazionist al contribuabilului. Legislatia fiscala trebuie sa aiba in vedere nu numai masurile punitive, dar si pe cele care pot genera un comportament fiscal corect al contribuabililor, de natura sa conduca la limitarea arealului fenomenului de evaziune fiscala.

Asezarea si perceperea impozitelor se refera la un ansamblu de operatiuni succesive privind identificarea marimii obiectului impozabil, determinarea cuantumului impozitului si perceperea (incasarea) impozitului aferent.

1. Identificarea marimii obiectului impozabil - are drept scop constatarea si evaluarea materiei impozabile. Evaluarea materiei impozabile urmareste dimensionarea acesteia, utilizand urmatoarele metode:

1.1. metoda evaluarii indirecte, care, la randul ei, cunoaste urmatoarele trei variante de realizare:

1.1.1. evaluarea pe baza semnelor exterioare ale obiectului impozabil - permite stabilirea doar cu aproximatie a marimii obiectului impozabil, fara a cuantifica marimea acestuia cu certitudine, dar prezentand avantajul ca este simpla si putin costisitoare. Pe baza acestor considerente, aceasta este utilizata, cu precadere, in cazul impozitelor de tip real;

1.1.2. evaluarea forfetara - consta in faptul ca organele fiscale atribuie o anumita valoare obiectului impozabil, cu acordul si consultarea subiectului impozabil;

1.1.3. evaluarea administrativa - consta in faptul ca organele fiscale atribuie o anumita valoare obiectului impozabil in baza unor elemente pe care nu le au la dispozitie (de unde rezulta caracterul oarecum arbitrar al acestei metode), fara acordul si consultarea subiectului impozabil, care poate contesta evaluarea facuta de organele fiscale, cu prezentarea argumentelor sale in acest sens;

1.2. metoda evaluarii directe - care, la randul ei, cunoaste urmatoarele doua variante de realizare:

1.2.1. evaluarea pe baza declaratiei unei terte persoane - consta in stabilirea marimii obiectului impozabil pe baza declaratiei scrise date de o terta persoana, care cunoaste aceasta marime si care este obligata prin lege sa o depuna la organele fiscale (spre exemplu, in cazul impozitului pe salariu). Dezavantajul acestei metode rezida in caracterul limitativ al utilizarii sale, prezentand insa drept avantaj limitarea posibilitatilor de sustragere de la impunere a unei parti din materia impozabila;

1.2.2. evaluarea pe baza declaratiei contribuabilului - consta in stabilirea marimii obiectului impozabil prin participarea directa si activa a subiectului impozitului, in sensul ca organele fiscale stabilesc marimea obiectului impozabil in baza unor declaratii ale contribuabilului. Aceasta metoda se structureaza pe principiul declarativ al contribuabilului si, din acest motiv, prezinta dezavantajul unei posibile existente a incitatiei catre sustragere de la plata obligatiilor fiscale.

2. Determinarea cuantumului impozitului - se refera la calculul nivelului impozitului datorat, ca o etapa ulterioara stabilirii marimii obiectului impozabil. In prezent, in functie de modul de stabilire, distingem existenta impozitelor de cotitate - care se stabilesc in functie de marimea obiectului impozabil si de situatia personala a platitorului impozitului, prin aplicarea unor cote procentuale (proportionale sau progresive) asupra dimensiunilor obiectului impozabil stabilit pentru fiecare platitor in parte.

3. Perceperea impozitelor - in conditiile actuale ale existentei unui aparat fiscal organizat, perceperea impozitelor se realizeaza prin urmatoarele metode:

3.1. incasarea impozitelor de catre organele fiscale direct de la platitori care se poate realiza prin doua variante:

platitorul este obligat sa se deplaseze la sediul organelor fiscale pentru a achita impozitul datorat (teoria impozitului portabil);

cand organul fiscal are obligatia de a se deplasa la domiciliul platitorilor pentru a le solicita sa achite impozitul datorat (teoria impozitului cherabil).

Eficienta actiunilor de colectare a obligatiilor fiscale este exemplificata de o rata cat mai redusa a evaziunii fiscale si de un grad cat mai ridicat de colectare a impozitelor si taxelor datorate de contribuabili. Gradul de colectare a obligatiilor fiscale se exprima in marime procentuala ca un raport intre nivelul efectiv incasat al acestora si nivelul prevazut in bugetul de stat aprobat a se incasa.

3.2. stopajul la sursa - aceasta metoda de percepere a impozitelor se refera la faptul ca impozitul se retine si se varsa la stat de catre o terta persoana (spre exemplu, impozitul pe salariu, pe dobanzile bancare etc.)

3.3. aplicarea de timbre fiscale mobile - se practica in cazul taxelor datorate statului pentru actiunile in justitie, precum si pentru taxele privind actele, certificatele si diferitele documente eliberate de organele administratiei de stat.