SISTEMUL BUGETAR - Conceptul de buget

SISTEMUL BUGETAR

Elemente de analiza

Conceptul de buget;

Principiile bugetare;

Elaborarea proiectului de buget;

Aprobarea proiectului de buget;

Executia bugetului;

Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara;

Controlul bugetar;

Executia bugetara.

Conceptul de buget

-Etimologie: - "bouge", "bougette"- punga din piele in care se pastrau banii.

- in Romania termenul este utilizat prima oara in Regulamentele Organice.

- In Constitutia Romaniei din 1864 intalnim sintagma "bugetul cheltuielilor si al recentelor", iar in cea din 1866 observam enuntul "toate veniturile si cheltuielile sau cheltuielile statului trebuie trecute in buget si socoteli".

1.Caracteristici:

caracter juridic - reprezinta un act prin care sunt stabilite veniturile si cheltuielile anuale ale statului; In sistemul financiar romanesc exista diferente intre prevederile Constitutiei si cele ale Legii 500-2002: art.138 alin (1) foloseste termenul de "buget public national" ce cuprinde "bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele locale ale comunelor, ale oraselor, si ale judetelor." Legea 500-2002 foloseste termenul de "sistem bugetar" - ce desemneaza un sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevazute la art. 1 alin. (2)

a) bugetului de stat;

b) bugetului asigurarilor sociale de stat;

c) bugetelor fondurilor speciale;

d) bugetului trezoreriei statului;

e) bugetelor institutiilor publice autonome;

f) bugetelor institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
g) bugetelor institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;
h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile si bugetele locale

caracter obligatoriu -presupune aprobarea sa anuala de catre Parlament sub denumirea generica de "legi bugetare anuale", devenind astfel obligatoriu;

finantele clasice, considera bugetul public ca o lista a cheltuielilor si a veniturilor publice fara specificarea vreunei legaturi cu dinamica economiei nationale si cu obiectivele de guvernare.

finantele moderne leaga existenta acestuia de dinamica intregii economii nationale, politica bugetara reprezentand un element definitoriu al asa numitor politici conjuncturale aflate la dispozitia autoritatilor publice.

In tarile dezvoltate notiunea de buget se refera la doua structuri diferite:

bugetul economiei nationale;

bugetul de stat (bugetul propriu-zis ale autoritatii publice).

Bugetul economiei nationale - program ce se intocmeste anual si cuprinde totalitatea veniturilor si a cheltuielilor dintr-o economie nationala, indiferent daca acestea sunt publice sau private. Acest buget cuprinde: bugetele autoritatii publice si bugetele agentilor economici privati.

Caracteristici: buget orientativ si nu executoriu, serveste ca baza pentru argumentatia financiar-economica, politica si sociala a guvernului.

Bugetul public se elaboreaza plecand de la bugetul economiei nationale (acolo unde se realizeaza), cuprinzand numai resursele si cheltuielile autoritatii publice.

Caracteristici: supus in mod obligatoriu discutiei si aprobarii Parlamentului; dupa aprobarea de Parlament devine lege facand astfel posibila incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor publice; anual,

2.Structura sistemului bugetar

statele unitare - bugetul de stat este organizat pe doua nivele: bugetul administratiei centrale de stat si bugetele administratiei locale.

statele federale - sistemul bugetar este stabilit pe trei nivele : bugetul federatiei (1), bugetele statelor membre, ale provinciilor sau ale landurilor (2) si bugetele locale (3).

Aspecte generale:

Inscrierea si aprobarea cheltuielilor se face doar in conditiile stabilirii resurselor din care se vor efectua.

Orice suma care se cuvine statului se face venit la bugetul de sta, daca legea nu prevede altfel.

nici un impozit sau taxa nu se inscriu in buget daca nu sunt stabilite prin lege.

Repartizarea veniturilor si cheltuielilor pe fiecare nivel administrativ se face in raport cu atributiile ce revin la fiecare nivel in realizarea actiunilor publice.

De regula, toate impozitele indirecte sunt venituri ale administratiei centrale de stat, iar impozitul pe avere este venit la bugetele locale.

Impozitele pe venituri se repartizeaza intre organele administratiei centrale si locale, in functie de sarcinile ce revin fiecarui nivel organizatoric al statului.

Sumele aprobate in limitele carora se pot efectua cheltuieli cu caracter public reprezinta credite bugetare care nu pot fi depasite.

Excedentele rezultate din executia bugetelor institutiilor publice, finantate in conditiile art. 62 alin. (1) lit. b), se regularizeaza la sfarsitul anului cu bugetul din care sunt finantate, in limita sumelor primite de la acesta.

Excedentele anuale rezultate din executia bugetelor institutiilor publice, finantate integral din venituri proprii, se reporteaza in anul urmator.

In executia bugetului se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetara sau prin finantarea directa de catre banci.

Daca in executia bugetului apar goluri temporare de casa, acestea pot fi acoperite, pana la incasarea veniturilor corespunzatoare, pe seama:

resurselor aflate in conturile de trezorerie ale statului;

bonurilor de tezaur, purtatoare de dobanda a caror scadenta nu poate depasi sfarsitul anului bugetar (totalul bonurilor de tezaur si al altor instrumente specifice aflate in circulatie nu va putea depasi 8% din volumul total al cheltuielilor bugetului de stat aprobat);

imprumutului fara dobanda acordat de BNR, care nu poate depasi intr-un an financiar 10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum si dublul capitalului acestuia si cel al fondului de rezerva; acest imprumut trebuie rambursat pana la sfarsitul anului financiar respectiv, pe seama veniturilor bugetare sau a unui imprumut de stat efectuat in conditiile legii.

4. Principiile bugetare

- Principiile bugetare sunt norme orientative ce guverneaza realizarea procesului bugetar. -Scop: precizarea conditiilor in care se face elaborarea si executia bugetului public.

- In Romania, aceste principii bugetare sunt precizate in Legea finantelor publice 500/2002, fara a cuprinde toate principiile tratate mai jos.

Principiile bugetare:

I. principiul universalitatii bugetului;

II. principiul unitatii bugetului;

III. principiul realitatii bugetare;

IV. principiul anualitatii bugetului;

V. principiul echilibrului bugetar;

VI. principiul neafectarii veniturilor bugetare;

VII. principiul specializarii;

VIII. principiul publicitatii bugetului;

IX. principiul unitatii monetare.

I.Principiul universalitatii bugetului:

Totalitatea veniturile si cheltuielile unui nivel al autoritatii publice trebuie sa fie cuprinse in proiectul de buget pe total venituri si cheltuieli (total brut).

In practica bugetara, principiul universalitatii bugetului se respecta doar partial, avand in vedere ca, in locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, in care veniturile si cheltuielile unor institutii publice figureaza cu sumele lor totale in buget, iar altele numai cu soldurile.

-Se inscriu numai cu soldul[1] :

veniturile de la intreprinderile publice;

subventiile catre intreprinderile publice;

varsamintele catre bugetul de stat sau subventiile primite de la acesta, in relatiile dintre bugetele locale si bugetul statului;

subventiile primite in completarea resurselor financiare proprii a unor institutii publice (universitati, unitati de cercetare stiintifica, scoli, spitale etc.).

Exceptii de la principiul universalitatii:

- donatiile - au o afectatie speciala;

- fondurile de sprijin - resurse ale particularilor la dispozitia administratiilor publice pentru prestatii determinate;

- reconstituirea creditelor bugetare - restituirea la buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

Acest principiu este cuprins in Legea 500/2002, Capitolul II, Sectiunea 1.

II.Principiul unitatii bugetului

Toate veniturile si cheltuielile statului trebuie cuprinse intr-un singur document dupa o schema unitara de clasificare a veniturilor si cheltuielilor (de regula clasificatia functionala a acestora).

Avantaje:

prezentarea exacta a surselor de provenienta a resurselor bugetului si a utilizarii lor.

permite analiza pertinenta din punct de vedere politic si economic a resurselor si utilizarilor de catre Parlament.

permite realizarea analizelor comparative la nivel international.

creaza posibilitatea determinarii exacte a modului in care a fost realizat- respectiv echilibrat, excedentar, deficitar.

De regula acest principiu nu este riguros respectat deoarece se intocmesc si alte categorii de bugete cum sunt:

bugete autonome - pentru institutii ale statului cu autonomie financiara deplina si personalitate juridica. Nu figureaza in bugetul general.

bugete anexe - reprezentand anumite resurse financiare alocate intr-un anumit scop, intocmite de institutii sau servicii publice ale statului care ofera servicii si au autonomie financiara relativa, fara a avea personalitate juridica. Se ataseaza bugetului statului

bugete extraordinare - pentru inscrierea unor cheltuieli cu caracter extraordinar, temporar cum ar fi un buget in caz de razboi, calamitati naturale,crize economice, realizate pe baza unor venituri speciale.

conturile speciale de trezorerie - evidentiaza anumite incasari ce nu reprezinta un venit la bugetul de stat si plati fara caracter definitiv.Tipologie:

v     conturi cu afectatie speciala (pentru cheltuieli cu acoperire in resurse special disponibilizate; aceste conturi descriu operatii finantate prin resursele adoptate prin decizii legislative speciale)

v     conturi de comert (pentru operatiuni cu caracter comercial ale unor institutii ale statului; aceste conturi deriva din activitatile industriale si comerciale efectuate cu titlu auxiliar prin serviciile publice ale statului; de exemplu: contul de receptionare si vanzare a marfurilor primite ca ajutor strain)

v     conturi de reglementare cu guvernele altor tari (pe baza unor acorduri internationale alte state contribuie la finantarea unor cheltuieli publice ale tarii care deschide aceste conturi; aceste conturi descriu operatii monetare efectuate cu Guverne straine sau organisme internationale)

v     conturi de operatiuni monetare (pentru venituri si cheltuieli rezultate din emisiunea monetara metalica sau din operatiunile tarii cu FMI).

v     conturi de avans (pentru avansuri acordate colectivitatilor locale pana la incasarea impozitelor locale).

v     conturi de imprumuturi si de consolidare (pentru imprumuturi de trezorerie cu o durata mai mare de 4 ani).

bugete program - pentru perioade mai mari de un an.

taxele parafiscale- constituie contributiile obligatorii catre diferite institutii de drept publice si private, dar care nu figureaza in buget.

debugetizarea, consta in scoaterea unor cheltuieli in afara bugetului general

Acest principiu este cuprins in Legea 500/2002, Capitolul II, Sectiunea 1.

III. Principiul realitatii bugetare:

- toate veniturile si cheltuielile trebuie previzionate plecand de la starea reala a economiei nationale.

- pentru stabilirea marimii resurselor si cheltuielilor bugetare in economia finantelor publice sunt utilizate doua categorii de metode:

1. clasice:
• metoda automata sau a penultimei se ia ca baza executia bugetara a penultimului an bugetar; pentru intocmirea bugetului pentru anul n se utilizeaza ca baza veniturile si cheltuielile anului n-2, deoarece nu se cunosc realizarile eecutiei bugetului anului n-1 (anul in curs). Avantaje: este o metoda simpla, ce nu necesita un volum mare de lucrari. Dezavantaje: este deseori departe de realitate deorece conditiile economice, sociale si politice existente cu 2 ani in urma nu se pot mentine ca atare si in anul pentru care se elaboreaza bugetul.
• metoda majorarii -diminuarii - se ia in calcul un ritm de variatie a indicatorilor bugetari pe o perioada de 5 -10 ani; rezultatul acestei metode este aproximativ deoarece in fiecare an intervin factori noi cu o influenta mai mare sau mai mica asupra bugetului de stat. in fapt, se transpun in viitor influentele negative ale unor fenomene economico-financiare care s-au manifestat in anii care reprezinta baza de calcul.
• metoda evaluarii directe - coroboreaza analiza evolutiei veniturilor si cheltuielilor si cu cea a modificarilor legislative; previziunea veniturilor se face in functie de situatiile conjuncturale reflectate in evolutia bazei fiscale: PIB, prin volumul productiei, al salariilor, al profitului, etc. Cresterea veniturilor, a tranzactiilor, va determina o crestere a incasarilor fiscale. O scadere a acestora, va determina o scadere a incasarilor fiscale. Revizuirea cheltuielilor presupune modificarea, in sensul de solicitari suplimentare fata de nivelul reinnoit al cheltuielilor din anul in curs sau de solicitari diminuate, prin nereinnoirea solicitarilor.
2. moderne:
• metode americane

i. metoda de planificare, programare, bugetizare - bazata pe cuantificarea necesitatilor fianciare pe termen lung, dupa care se estimeaza costurile (minime-maxime) variantelor alternative si marimea creditelor bugetare.

ii. metoda baza bugetara zero - bazata pe analizele cost-beneficiu si cost eficacitate a diverselor programe alternative implicand venituri si cheltuieli de la bugetul de stat. consta in examinarea critica periodica a tuturor cheltuielilor finantate de la buget, inclusiv cele aprobate si inscrise in bugetele anilor precedenti, reexaminandu-se astfel utilitatea lor, si pornindu-se totodata de la zero intotdeauna. Aplicarea acestei metode presupune o multitudine de programe alternative, grupate in asa numitele "decizii pachet".

iii. management prin obiective.

• metoda franceza:

i. metoda rationalizarii optiunilor bugetare - bazata pe transpunerea analizei cibernetice input - output intr-un sistem inchis. Urmareste obiective pe termen mediu, putand fi reexaminate perioadic optiunile de politica bugetara.

Aceste metode (metodele moderne) presupun proiectarea bugetului in mai multe variante si alegerea uneia dintre ele in functie de rezultatele cunatificate in cadrul analizei specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor: costuri - avantaje, costuri - eficienta, sau alte criterii.

Acest principiu nu este cuprins in Legea 500/2002.

IV. Principiul anualitatii bugetului:

- de regula, bugetul se intocmeste pentru un an, avand in vedere faptul ca eficienta executiei si controlului poate fi reala doar pe perioade scurte de timp.

- anualitatea inseamna:

I. perioada pentru care se intocmeste si se aproba bugetul

-elaborarea si aprobarea se face pe o perioada de 12 luni.

-anul bugetar poate coincide sau nu cu cel calendaristic.

-exemple: -coincidenta: Romania, Franta, Germania, Italia.

-1.04 - 31.03: Japonia, Marea Britanie, Israel

-1.07 - 30.06: Australia, Suedia

-1.10 - 30.09: SUA

II. perioada in care se executa bugetul

Sisteme:

A.     De gestiune bugetara (Romania)

Caracteristici:

la sfirsitul anului se inchide automat bugetul.

in contul de incheiere sunt inscrise doar veniturile incasate si cheltuielile efectuate.

veniturile neincasate si cheltuielile angajate si neefectuate se evidentiaza in bugetul anului urmator.

se interzice reportul veniturilor si cheltuielilor de la un an la altul.

creditele bugetare dupa incheierea anului bugetar sunt anulate de drept.

B.     De exercitiu bugetar

Caracteristici:

Perioada de 3-6 luni de la expirarea anului bugetar pani la incheierea contului de exercitiu bugetar.

In aceasta perioada se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor.

toate operatiunile de incasare a veniturilor si efectuare a cheltuielilor se reflecta in contul de incheiere a executiei bugetare in anul in care au fost prevazute si autorizate.

veniturile si cheltuielile sunt reflectate integral in bugetul anului respectiv, chiar daca sunt efectuate in anul urmator.

Acest principiu este cuprins in Legea 500/2002, Capitolul II, Sectiunea 1.

V. Principiul echilibrului bugetar:

- impune ca acoperirea cheltuielilor statului sa se realizeze doar pe seama veniturilor ordinare ale acestuia.

- in finantele publice moderne, se admite un anumit deficit bugetar la nivel anual, cu posibilitatea absorbtiei sale intr-un interval redus de timp.

- deficitul poate avea efecte pozitive, contribuind la dezvoltarea economiei si rezultand din aceasta, in viitor, o crestere a bazei generatoare de venituri publice (cum ar fi cheltuieli pentru efectuarea de investitii) sau negative daca este de lunga durata, de dimensiuni mari (cum ar fi in cazul deficitelor aparute ca urmare a cresteri mari a cheltuielilor fara efecte productive imediate - cheltuieli de consum).

Keynes considera ca bugetul trebuia sa fie ciclic echilibrat, sa fie deficitar in fazele economice de recesiune ce impun o interventie stimulativa, finantand deficitul prin intermediul datoriei publice ce va putea fi amortizata cu excedentul altor ani. Cu toate acestea, aplicarea politicii keynesiene de catre guvernele occidentale dupa al doilea razboi mondial s-a tradus in realitate intr-un deficit public sustinut an dupa an. Chiar daca in anii de expansiune economica deficitul se diminueaza ca procent din PIB, el se pastreaza lungi perioade de timp contribuind la ceea ce FMI numeste deficite structurale ale balantelor de plati.

Acest principiu nu este cuprins in Legea 500/2002.

VI. Principiul neafectarii veniturilor bugetare

- un venit odata incasat se administreaza global, fiind destinat acoperirii cheltuielilor in ansamblul lor - veniturile bugetare se depersonalizeaza.

- Abateri:

• lasarea la dispozitia institutiilor publice a unor cote-parti din veniturile proprii, din incasarile directe pentru actiuni specifice.
• Intocmirea unor bugete extraordinare, autonome, anexe.

Acest principiu nu este cuprins in Legea 500/2002.

VII. Principiul specializarii bugetare:

- in bugetul de stat, cheltuielile si veniturile, se cuprind atat in suma globala cat si defalcat.

- venituril bugetare se inscriu pe surse de provenienta iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli, dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare tip elaborate de Ministerul Finantelor.

Acest principiu este cuprins in Legea 500/2002, Capitolul II, Sectiunea 1.

VIII. Principiul publicitatii bugetului

- sistemul bugetar este deschis si transparent.

bugetul este supus dezbaterii publice atat in stadiul de proiect cat si cu prilejul aprobarii acestuia si a incheierii contului de executie;

- actele normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora sunt publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.

totodata mijloacele mass-media publica informatii despre buget aflat atat in faza de aprobare cat si in cele de executie si incheiere.

Acest principiu este cuprins in Legea 500/2002, Capitolul II, Sectiunea 1.

IX. Principiul unitatii monetare:

- toate operatiunile se exprima in moneda nationala.

Acest principiu este cuprins in Legea 500/2002, Capitolul II, Sectiunea 1.