De la lucratorul migrant la cetateanul european

De la lucratorul migrant la cetateanul european

Tratatul asupra Uniunii Europene avanseaza notiunea de cetatean al Uniunii, cetatenie conferita nationalilor statelor membre. Intentia era de a crea o legatura intre individ si Comunitate/Uniune, legatura ce depinde insa de relationarea cetateanului cu unul din statele membre. Articolul 8(a) TUE acorda fiecarui cetatean al Uniunii dreptul de a circula si de a rezida liber pe teritoriul statelor membre, in conditiile si limitarile impuse de Tratat si de masurile adoptate pentru punerea in aplicare a acestuia. Comisia Europeana considera ca TUE a consolidat conceptul de libera circulatie: 'Fiind un drept conferit fiecarui cetatean al Uniunii, este privit acum ca un drept fundamental si personal, in contextul Comunitatii Europene, ce poate fi exercitat in afara contextului unei activitati economice.'[1] In acelasi timp recunoaste insa ca Articolul 8(a) TUE nu constituie o baza legala suficienta pentru libera circulatie si nu se poate substitui altor baze legale existente ce fac referire la categorii specifice de persoane. In consecinta, Comisia Europeana a propus revizuirea acestui articol in cadrul negocierilor de la Amsterdam astfel incat aspectele legate de circulatia efectiva a persoanelor si dreptul la rezidenta sa fie acoperite de o singura baza legala in contextul cetateniei Uniunii. Din pacate, propunerea Comisiei nu a fost adoptata.

Totusi, mentinerea anumitor baze legale pentru categorii specifice de persoane este considerata de catre Comisie ca fiind justificata in domeniul masurilor sociale ce insotesc libera circulatie a persoanelor: recunoasterea diplomelor, beneficiile sociale, taxele, etc. Ca o recunoastere a necesitatii imbunatatirii sistemului existent si a facilitarii liberei circulatii, in 1996 Comisia Europeana a infiintat un grup de experti la nivel inalt asupra liberei circulatii a persoanelor si a incercat sa actioneze in sensul facilitarii liberei circulatii a fortei de munca atat in cadrul Planului de Actiune pentru Piata Unica[3] aprobat de catre Consiliul European de la Amsterdam, cat si in cadrul Planului de Actiune pentru Libera Circulatie a Lucratorilor .

Pentru a se conforma cu noua perceptie a cetateanului, legislatia comunitara privind libera circulatie trebuie revizuita si inlocuita de o legislatie consolidata ce trateaza toti cetatenii europeni ca fiind egali. Intr-adevar, este greu sa faci abstractie de temerile statelor membre privind 'turismul securitatii sociale' sau legate de posibila povara reprezentata de imigranti pentru sistemele de securitate sociala. Daca se intentioneaza insa ca noua viziune asupra individului sa devina regula, pe langa discriminarea pe motiv de nationalitate, mai trebuie eliminate o serie de alte obstacole ce limiteaza libera circulatie: angajarea si recunoasterea mutuala in sectorul serviciilor publice, sistemul de taxe, asigurarile sociale si drepturile in urma retragerii din activitate, deplina recunoastere a diplomelor si calificarilor.

In 1998, Comisia Europeana a propus[5] modificarea celor doua acte legislative de baza in domeniu: Regulamentul 1612/68 si Directiva 68/360. Modificarile propuse pentru regulament permit ca sub incidenta acestuia sa intre si persoanele ce urmeaza cursuri de formare profesionala. Mai mult, se asigura lucratorilor aceleasi drepturi financiare, culturale si alte avantaje de care beneficiaza alti lucratori si se specifica o serie de drepturi sociale. De asemenea, se introduce o interpretare mai liberala a statutului de membru al unei familii, iar conditiile care trebuie indeplinite de membrii unei familii sunt simplificate, in special in caz de divort. Aceleasi preocupari sunt evidente si in propunerea de modificare a directivei. Aceasta include o prevedere interesanta legata de exceptiile pe motiv de politica publica, securitate si sanatate publica: statele membre sunt obligate, in cazul invocarii unei astfel de exceptii, sa tina cont de gradul de integrare al persoanei in cauza (daca s-a nascut in statul respectiv, daca si-a efectuat mare parte din studii in statul respectiv, daca majoritatea legaturilor sale culturale, sociale, profesionale sau familiale sunt in statul respectiv). Putem afirma ca este o imbunatatire substantiala intrucat ia in calcul situatia imigrantilor pe termen lung, a celei de a doua generatii de imigranti, precum si a altor conditii ce duc la un grad inalt de integrare. Este insa ciudat ca aceasta prevedere nu vine ca o modificare a Directivei 64/221 dedicata acestor aspecte.

Extinderea spatiului Schengen

In paralel, statele membre au continuat sa actioneze in afara cadrului comunitar in sensul crearii zonei de libera circulatie a persoanelor. Astfel, incepand cu 1990 spatiul Schengen s-a extins[6] succesiv pentru ca in anul 1996 sa cuprinda aproape toate statele membre ale Uniunii Europene, cu exceptia Marii Britanii si Irlandei. Evolutia sistemului Schengen poate fi reprezentata ca o dezvoltare a fuziunii unei serii de zone de libera circulatie deja existente. Astfel, acordul initial a adus impreuna zona de libera circulatie a Beneluxului si intentia franco-germana de acord de libera frontiera. Binecunoscuta Uniune Nordica a asigurat frontiere libere intre Danemarca, Suedia, Finlanda - actualmente membre ale UE - si Norvegia si Islanda - cu care s-au semnat acorduri speciale. Nu trebuie trecut cu vederea faptul ca Marea Britanie si Irlanda constituie, la randul lor, o alta zona de libera circulatie .

Dar ce reprezinta de fapt spatiul Schengen? Este zona in care, odata trecut de frontierele externe ale statelor semnatare ale Conventiei Schengen (considerate a fi reprezentate de: frontiera pe uscat a unui stat membru ce nu este adiacenta frontierei unui alt stat membru, precum si frontierele maritime; aeroporturile si porturile, cu exceptia celor considerate ca fiind frontiere interne), te poti deplasa dintr-un stat membru in altul doar pe baza unei declaratii. Pare simplu, dar ceea ce se afla in spatele acestei simplitati este un angrenaj extrem de complex ce functioneaza pe baza unei intregi serii de masuri ce necesita o coordonare perfecta a eforturilor si resurselor financiare: eliminarea controalelor vamale la frontierele interne simultan cu intarirea controlului la frontierele externe (pentru acest pas a fost nevoie de definirea acestor controale la frontierele externe[8]); separarea in terminalele aeroporturilor si in porturi a persoanelor ce calatoresc in interiorul spatiului Schengen de persoanele ce vin din tari situate in afara spatiului; armonizarea regulilor referitoare la conditiile de acordare a vizelor de intrare si a celor pentru sedere de scurta durata; coordonarea administratiilor de supraveghere a frontierelor; definirea rolului transportatorilor in combaterea imigratiei ilegale si introducerea declaratiei de deplasare dintr-un stat membru in altul pentru cetatenii extra-comunitari; adoptarea regulilor pentru solicitantii de azil ; introducerea drepturilor de supraveghere si neurmarire; consolidarea cooperarii juridice prin accelerarea procedurilor de extradare si prin circulatia eficienta a informatiilor privind implementarea hotararilor judecatoresti in cazurile penale; crearea unui sistem de informare Schengen.

Toate aceste masuri, alaturi de deciziile si declaratiile adoptate de Comitetul Executiv infiintat prin conventia de implementare, de acordul semnat in 1985 si de conventia semnata in 1990, precum si de protocoalele si acordurile semnate de statele ce au aderat ulterior la conventie constituie 'acquis-ul Schengen'. Vom vedea ca definirea oficiala a acestuia a fost facuta publica mult mai tarziu.

Al treilea pilon al constructiei europene

Precizam mai devreme ca Tratatul de la Maastricht a starnit o serie de dezbateri. Acest lucru s-a datorat faptului ca TUE a introdus imaginea constructiei europene sustinuta de trei piloni: Comunitatile Europene (CECO, Euratom si CEE), reprezentand Pilonul I; cooperarea in domeniul politicii externe si de securitate comuna (PESC), reprezentand Pilonul II; cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne (JAI), reprezentand Pilonul III. Se statua astfel transferul de suveranitate in domenii sensibile pentru identitatea statelor membre. Precedentul existent a facut ca abordarea pilonului de justitie si afaceri interne sa fie totusi mai lejera decat a celui de politica externa si securitate.

Titlul VI TUE reglementeaza cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne, in cadrul acestuia fiind definite cele noua domenii acoperite de JAI: politica privind azilul, regulile privind trecerea frontierelor externe, politica privind imigratia, combaterea dependentei de droguri, combaterea fraudei internationale, cooperarea vamala, cooperarea judiciara in problemele civile, cooperarea judiciara in problemele penale si cooperarea politieneasca. Plasarea acestor domenii in cadrul Pilonului III a creat neclaritati.

Astfel, daca ne referim la politica privind frontierele, este foarte greu sa incadram problematica ridicata de aceasta strict sub umbrela unuia din cei trei piloni. Putem afirma chiar ca aceasta politica este 'distribuita' intre cei trei piloni: problematica legata de imigratie, drept de azil, politica de vize, libera circulatie a persoanelor si comert intra in sfera Pilonului I, politica externa si de securitate comuna constituie Pilonul II, iar cooperarea in domeniul politienesc este componenta a Pilonului III! In sens invers, problematica trecerii frontierelor si a combaterii dependentei de droguri se regaseste atat in Pilonul III, cat si in Articolul 100 (c)TCE[10] si, respectiv, in Articolul 129 TCE , mai precis sub umbrela Pilonului I.

In plus, daca in cadrul Pilonului I procesul decizional avea deja un model clar, slefuit si de experienta acumulata in cateva decenii de practica, mecanismele de decizie in cadrul celorlalti doi piloni au creat destul de repede probleme. Cele mai importante erau reprezentate de rolul limitat al institutiilor comunitare si de inexistenta unei sanse reale de a controla deciziile luate de catre statele membre. Aspectele frecvent evidentiate de catre institutiile comunitare faceau referire la:

limitarea controlului juridic al CEJ care avea permisiunea de a interpreta conventii si de a rezolva dispute intre statele membre doar in cazul in care aceasta posibilitate era prevazuta in mod expres in text;

lipsa informarii Parlamentului European care - conform Tratatului - ar fi trebuit consultat de catre Consiliu, dar in general era informat dupa desfasurarea discutiilor, astfel ca nu mai avea posibilitatea sa furnizeze o opinie;

limitarea dreptului de initiativa al Comisiei la doar sase dintre cele noua domenii acoperite de Titlul VI TUE, astfel ca statele membre puteau initia singure masuri privind cooperarea juridica in chestiuni penale, de politie si vamale.

Toate aceste aspecte au justificat vociferarile si chiar criticile Comisiei, Parlamentului European si al altor organisme comunitare pe parcursul Conferintei Interguvernamentale din 1996 in urma careia a fost elaborat Tratatul de la Amsterdam[12].

Instrumentele de lucru in domeniul justitiei si afacerilor interne stabilite prin Titlul VI TUE - pozitii comune[13], actiuni comune si conventii - constituiau o baza mai mult sau mai putin eficienta pentru evolutia cooperarii in domeniu. Astfel, definirea termenului de refugiat a putut fi reglementata printr-o pozitie comuna , iar actiunile comune au contribuit la facilitarea adoptarii unei intregi serii de programe menite sa consolideze cooperarea intre fortele de politie, departamentele de justitie si birourile vamale. Totusi, rolul acestor doua noi instrumente era destul de neclar si multe dintre statele membre nu le considerau obligatorii. Cel de al treilea instrument, conventiile, reprezinta un instrument clasic al dreptului international, dar pune probleme datorita ritmului prea lent de adoptare si implementare. Un exemplu il poate constitui Europolul care a fost conceput in cadrul Consiliului European de la Luxemburg, din iunie 1991, a fost infiintat printr-o conventie semnata in iulie 1995, intrata in vigoare la 1 octombrie 1998 si implementata doar dupa 1 iulie 1999! Asadar autoritatile au fost nevoite sa astepte 8 ani pentru ca unul din principalele instrumente de coordonare a luptei impotriva crimei organizate din Europa sa devina functional.

Introducerea conceptului de cetatean al Uniunii reprezinta principalul aport al TUE la evolutia liberei circulatii a persoanelor, alaturi de oficializarea intrarii domeniului de cooperare JAI sub umbrela comunitara. Insa situatia este identica cu cea a liberei circulatii a fortei de munca pana in anul 1968: sunt prevazute in Tratat, dar nu sunt insotite inca de instrumentele necesare aplicarii.

Cetateanul comunitar in fata Curtii de Justitie

Sa revenim insa la nou introdusa notiune de cetatean al Uniunii. Vom vedea cat de mult s-a reflectat acest concept in jurisprudenta Curtii de Justitie.

Recentele cazuri Kobll[18] si Decker ilustreaza consecintele sociale ale pietii interne, recunoscand principiul conform caruia cetatenii Comunitatii ar trebui sa poata alege liber intre produsele medicale si furnizorii de asistenta medicala din Comunitate. Hotararile CEJ in aceste cazuri demonstreaza faptul ca statele membre nu pot rambursa din schemele proprii de asigurare medicala cheltuielile rezultate din cumpararea unor produse medicale sau din efectuarea unui tratament daca aceste cheltuieli au fost facute pe teritoriul altui stat membru decat cu conditia obtinerii unei autorizatii prealabile ce este, cel mai probabil, formulata in termeni foarte restrictivi. Avem asadar o bariera in calea liberei circulatii a bunurilor sau a libertatii de furnizare a serviciilor. Un asemenea impediment nu ar fi justificat decat in cazul stabilirii faptului ca este indispensabila mentinerea unui echilibru al serviciilor medicale si spitalicesti pentru toti cetatenii pe intreg teritoriul unui stat membru, ceea ce in cazurile de fata nu a fost dovedit.

In ciuda dezvoltarilor din acest domeniu, exista inca o serie de diferente ce spulbera sinonimia dintre cetatenia europeana si dreptul neconditionat la libera circulatie si stabilire pe teritoriul Comunitatii. Chiar daca nu numai lucratorii, ci si studentii si turistii sunt inclusi in domeniul de aplicabilitate al ratione personae din TCE, este insa adevarat ca cetatenii statelor membre care nu sunt nici lucratori, nici turisti, nici rezidenti, nici membri ai familiei unui lucrator, trebuie sa demonstreze ca se pot autosustine si ca sunt asigurati in cazul in care doresc sa aiba rezidenta pe cont propriu intr-un stat membru. Mai mult, turistii - datorita faptului ca acestia cumpara bunuri si servicii - sau studentii - datorita faptului ca se pregatesc pentru o anumita profesie - se bucura de drepturile conferite de legislatia comunitara doar datorita participarii la viata economica.

Ce pas simbolic trebuie facut pentru a transforma cetateanul economic european in cetatean european, pentru a reflecta evolutia Comunitatii Economice Europene in Comunitatea Europeana? Aceasta este cheia dezvoltarilor ulterioare pe baza Articolelor 8 si 8 (a) TCE. Amintim cateva cazuri in care CEJ a avut oportunitatea de a face referire la aceste doua articole.

Cazul Bickel and Franz[20]: Dl. Bickel (un sofer austriac de camion, prins conducand sub influenta alcoolului in provincia italiana Bolzano) si dl. Franz (un turist german acuzat de detinerea ilegala a unui cutit, in aceeasi provincie italiana) au cerut ca procesele ce le‑au fost intentate sa se tina in limba germana, privilegiu acordat cetatenilor vorbitori de limba germana din provincie. Tinand cont de faptul ca drepturile lingvistice sunt importante pentru o Comunitate Europeana bazata pe libera circulatie a persoanelor si dreptul la libera stabilire si avand in vedere ca libertatea de a furniza servicii - garantata prin Articolul 59 TCE - include libertatea de a calatori in alt stat membru pentru cei care doresc sa beneficieze de anumite servicii, Curtea a hotarat ca aceste cazuri sunt guvernate de dreptul comunitar. In consecinta, Articolul 59 TCE se aplica tuturor cetatenilor statelor membre care, independent de alte libertati garantate prin Tratat, se deplaseaza in alt stat membru pentru a le fi furnizate serviciile dorite. Astfel, pot intra si se pot misca liber intr-un alt stat membru. CEJ a mai invocat si Articolul 6 TCE, referitor la faptul ca orice cetatean al Uniunii este liber sa circule si sa se stabileasca pe teritoriul Uniunii. Acest lucru ne determina sa ne intrebam daca Articolul 6 TCE reprezinta incununarea constitutionala a unui proces finalizat sau punctul de plecare al unei noi evolutii.

Decizia din cazul Martinez Sala[21] ne duce la aceeasi concluzie. Doamna Martinez Sala a cerut provinciei Bavaria acordarea unei alocatii pentru copilul sau. In cazul legislatiei bavareze, acest fel de alocatie se acorda tuturor rezidentilor care au copii dependenti de acestia, cu conditia ca parintii sa nu fie angajati cu norma intreaga si, in cazul in care parintele este strain, acesta sa fie in posesia unui permis de rezidenta. Totusi, dna Martinez care locuia in Bavaria din 1968, fiind angajata pana in 1989, beneficiind acum de asistenta sociala, avea doar un document care certifica inaintarea unei cereri pentru permisul de rezidenta. Curtea a raspuns mai intai intrebarilor traditionale. Astfel, CEJ a hotarat ca alocatia reprezinta un beneficiu in sensul Regulamentului 1408/71 si un dezavantaj social in sensul Regulamentului 1612/68. In ceea ce priveste insa incadrarea d-nei Sala ca lucrator in sensul Articolului 48 TCE si al Regulamentului 1612/68, sau in sensul Regulamentului 1408/71, Curtea a hotarat ca nu detine suficiente informatii pentru a raspunde la aceasta intrebare.

Totusi, intrucat permisul de rezidenta confera dreptul de a primi alocatia respectiva, iar autoritatile germane nu cer nici un document similar cetatenilor sai, Curtea a hotarat ca este vorba de un tratament discriminator in sensul Articolului 6 TCE, cazul Sala fiind situat atat in sfera de aplicabilitate a ratione materiae cat si ratione persoane din dreptul comunitar. Aici intra in joc cetatenia europeana. Curtea a considerat ca nu este necesar sa examineze daca d-na Sala se poate baza pe Articolul 8(a) TCE pentru a avea un permis de rezidenta acceptat, din moment ce i s-a acordat permisiunea de rezidenta din 1968. Curtea a mai spus ca, d-na Sala, ca cetatean de origine spaniola cu rezidenta legala in Germania, intra in sfera de aplicabilitate a prevederilor tratatului referitoare la cetatenia europeana. Aceasta a afirmat ca Articolul 8(2) TCE spune ca cetatenii Uniunii se bucura de drepturile conferite prin Tratat, adica si acela al tratamentului nediscriminator conform Articolului 6.

Se ridica doua probleme situate la extreme. De vreme ce Europa are nevoie de simboluri, de dezvoltarea sentimentului unui sistem de valori comune, iar cetatenia europeana inseamna mai mult decat acelasi steag si un imn comun, trebuie procedat astfel incat cetatenia europeana sa nu duca la comiterea acelorasi erori datorate cateodata nationalitatii, avand in vedere ca cetatenia europeana exista numai in virtutea apartenentei la unul din statele membre.

Mai mult, putem accepta cetatenia europeana ca o metoda de a exclude cetatenii tertelor tari de a trai in UE? Acestia sunt la fel de multi ca si cetatenii statelor membre care s-au folosit de libertatile fundamentale garantate prin dreptul comunitar. Prin politica reunificarii familiei, prin acordurile de asociere sau cooperare, prin acordurile Schengen care trebuie incorporate in dreptul comunitar, Comunitatea a dezvoltat un sistem original in ce ii priveste pe cetatenii extracomunitari, pentru a nu deveni victimele unei cetateniei europene din ce in ce mai concrete.

Cetatenia europeana inseamna ca oricine intra pe teritoriul Uniunii poate circula liber pe tot teritoriul sau? Chiar inainte de 1993, acesta a fost punctul fierbinte al discutiilor pe marginea Articolului 7(a) TCE. Unsprezece din cei doisprezece membri de atunci ai UE (cu exceptia Marii Britanii) au fost de acord ca nimeni, fie cetatean comunitar sau extracomunitar, nu poate fi impiedicat sa treaca granitele interne ale Uniunii odata ce a intrat legal pe teritoriul UE.

La cealalta extrema se situeaza intrebarea: daca cetatenia europeana nu devine un mijloc de excludere a cetatenilor extracomunitari, acest lucru nu implica si interzicerea discriminarii fata de cetatenii statului membru in care acestia isi au rezidenta? Ne putem permite sa persiste situatia in care dreptul comunitar nu se aplica situatiilor 'pur interne'? Vom avea situatii in care cetateanului european i se permite numai libera circulatie. in afara granitelor tarii sale?

Pericolul migratiei fortei de munca din Centrul si Estul Europei

Sa nu pierdem din vedere ca toate problemele 'provocate' de TUE erau amplificate de disparitia frontierei invizibile Est-Vest. Bucuria nestapanita a reintregirii Europei a fost repede transformata in ingrijorare: transfer de instabilitate, invazia fortei de munca estice (mai ieftina si nu tocmai de proasta calitate), etc. Iar ingrijorarea a impus masuri de precautie.

Rezumandu-ne la sfera noastra de interes, mentionam ca negocierea liberei circulatii a lucratorilor a reprezentat unul dintre cele mai disputate aspecte ale Acordurilor de Asociere cu tarile Europei Centrale si de Est[22]. In special Polonia a cerut libera circulatie a cetatenilor sai in spatiul comunitar, dar Comunitatea a ramas intransigenta si a insistat asupra restrictionarii accesului pentru a preveni cresterea somajului in UE .

Acordurile Europa prevad[24]: 'Sub rezerva conditiilor si modalitatilor aplicabile in fiecare stat membru, tratamentul aplicat lucratorilor de nationalitate ., angajati legal pe teritoriul unui stat membru, va exclude orice discriminare pe motiv de nationalitate cu privire la conditiile de munca, remunerare sau concediere, in comparatie cu proprii cetateni'. Asadar se aplica tratament egal tuturor lucratorilor angajati legal. Acest lucru presupune insa existenta unei definitii a rezidentei legale. Putem spune ca Acordurile Europa favorizeaza toti acei angajati ce sunt deja rezidenti legali in Comunitate si nu permite in mod direct accesul pe teritoriul statelor membre sau accesul automat pe pietele de forta de munca ale acestora. Cu alte cuvinte, statele membre sunt responsabile de reglementarea migratiei fortei de munca din TECE.

Aceasta pozitie a fost afirmata si printr-o declaratie unilaterala a Comunitatii atasata acordurilor finale cu Polonia, Ungaria, Republica Ceha si Slovacia (nu si cu celelalte state candidate!): 'Comunitatea declara ca nici o prevedere din capitolul 'Mobilitatea fortei de munca' nu va fi interpretata ca prejudiciind vreuna dintre competentele statelor membre cu privire la intrarea si sederea pe teritoriile acestora a lucratorilor si familiilor lor'. Astfel, de exemplu, un polonez angajat intr-un stat membru nu poate pretinde ca permisul de munca ii da drept de rezidenta in statul membru respectiv. Mergand mai departe, chiar titulatura de 'mobilitate a fortei de munca'[25] este incorecta intrucat lucratorii din TECE nu au nici dreptul de libera calatorie in statele membre pentru a-si cauta de lucru si nici dreptul de a se deplasa din statul membru in care este angajat intr-un alt stat membru.

Sotiile si copiii angajatilor rezidenti legali pe teritoriul unui stat membru, in cazul in care reprezinta la randul lor rezidenti legali, au dreptul sa se angajeze in statul membru respectiv[26]. Acest drept este insa dublu limitat: pe de o parte este valabil doar pe durata permisului de munca al angajatului in cauza, iar pe de alta parte este limitat de 'conditiile si modalitatile aplicabile' in statul membru respectiv pentru angajarea membrilor familiei.

Un alt lucru ce nu poate trece neobservat este faptul ca aceste limitari nu se aplica persoanelor detinand pozitii cheie in corporatii comunitare cu reprezentante in TECE, sau ce poseda calificari deosebite (chiar daca exercita profesiuni liberale). Acestea pot fi angajate fara probleme pe teritoriul statelor membre, mai mult, sunt chiar sprijinite sa indeplineasca conditiile de rezidenta[27]. Singura conditie impusa este ca persoanele in cauza sa fi lucrat cel putin 1 an pentru corporatia respectiva inainte de transferul catre corporatia de pe teritoriul UE. Nu este aceasta oare o adevarata 'vanatoare de inteligente'?

In ceea ce priveste prevederile legate de sistemul de securitate sociala[28], de asemenea subiect al 'conditiilor si modalitatilor' aplicabile in fiecare stat membru, Acordurile Europa stipuleaza dreptul de acumulare a perioadelor de asigurare, angajare si rezidenta in vederea determinarii pensiilor si anuitatilor pentru varsta de pensionare, invaliditate si deces sau in scopul ingrijirii medicale pentru angajati si familiile acestora, precum si libertatea de transfer a sumelor din pensii sau diferitele tipuri de anuitati catre statul sau statele membre debitoare. De asemenea, angajatii rezidenti legali primesc sprijin pentru familiile lor ce rezideaza legal in statele membre, fara a exista insa nici o prevedere care sa garanteze tratamentul egal, din punct de vedere al politicii sociale, cu cetatenii autohtoni.

Putem afirma ca, desi libera circulatie a lucratorilor este prevazuta in Acordurile de Asociere ca titlu, ea nu poate fi considerata un instrument legal precum Articolele 48-51 TCE. Deocamdata angajarea fortei de munca din TECE ramane in responsabilitatea acordurilor bilaterale cu statele membre, acelasi lucru fiind valabil si pentru conditiile de munca asigurate in statele membre respective.

Conceptul de nediscriminare pe motiv de cetatenie este unul din principiile cheie ale legislatiei comunitare. In ciuda, sau poate tocmai datorita, numarului destul de ridicat al nationalilor din terte tari de pe teritoriul statelor membre, aceasta prevedere este extinsa doar partial pentru a include si angajati din terte tari. Aceasta partialitate are dublu efect intrucat beneficiile sunt limitate doar la persoanele acoperite de acordurile de asociere, iar acest grup este protejat doar sub anumite aspecte, destul de vag reprezentate. Aceasta situatie pare sa contrazica TUE care stipuleaza nu mai departe de Preambul si de Articolul 1 crearea unei Uniuni din ce in ce mai integrate a natiunilor Europei. S-ar pune intrebarea cum anume se va realiza aceasta uniune a natiunilor daca peste 10 milioane de membri[29] ai acestor natiuni sunt supusi discriminarii in UE ! Speranta celui ce si-a pus aceasta intrebare era ca situatia se poate indrepta prin prevederile Tratatului de la Amsterdam.

Daca este evident ca Acordurile Europa nu sprijina libera circulatie a lucratorilor din TECE, in ceea ce priveste dreptul de a intra pe teritoriul UE, mai precis in spatiul Schengen, acesta este acordat in 1995 cetatenilor din Polonia, Ungaria, Republica Ceha, Slovacia si Slovenia. Astfel, prin Regulamentul 2317/95, statele membre au adoptat o lista comuna a tertelor tari ai caror cetateni trebuie sa aiba viza de intrare pe teritoriul acestora, inclusiv pentru tranzitarea teritoriului si pentru perioade scurte de sedere. Pe aceasta lista figurau, dintre TECE, doar statele baltice, Bulgaria si Romania. Reactiile n‑au fost extrem de puternice intrucat se poate spune ca era vorba de statele ce puteau constitui, la vremea respectiva, plutonul fruntas in apropierea de exigentele comunitare din mai toate punctele de vedere[31]. Adoptarea acestui act legislativ de catre Consiliul UE n-a respectat procedura de consultare, ce prevede solicitarea opiniei Parlamentului European, astfel ca in 1997 Curtea de Justitie a anulat acest regulament, mentinand insa in vigoare efectele sale pana la adoptarea unui nou regulament! Mai precis, pana in luna martie a anului 1999 cand a fost adoptat Regulamentul 574/99 si pe lista neagra a vizelor ramaneau doar Romania si Bulgaria. De aceasta data tensiunile au fost destul de mari, dar dezbaterile pe acesta tema au fost acoperite de istorica decizie de a incepe negocierile si cu statele candidate din valul doi al aderarii.

Abordarea mult mai liberala a Comunitatii privind migratia pe termen scurt din TECE in UE contrasteaza puternic cu abordarea restrictiva privind accesul pe piata fortei de munca a acestor migranti. Aceasta diferenta are cateva implicatii majore. In primul rand duce la cresterea angajarii 'la negru' a nationalilor TECE in Uniune, situatie intalnita mai ales in zonele de frontiera TECE/UE. Apoi, imigratia dinspre TECE catre UE urmeaza alte canale decat cele ale dreptului la sedere pe motiv de angajare. Aceste aspecte pun sub semnul intrebarii statisticile prezentate mai jos, dar nu pot duce totusi la modificarea concluziilor sau prognozelor.

Un alt aspect ce nu trebuie neglijat il reprezinta lipsa unui capitol dedicat liberei circulatii a persoanelor, sau macar a fortei de munca, din Cartea Alba privind pregatirea tarilor asociate din Europa Centrala si de Est pentru integrarea in Piata Interna a Uniunii[32], document elaborat in 1995 de catre Comisia Europeana. Desi 'Cartea Alba identifica masurile-cheie din fiecare sector al Pietei Interne si propune o ordine in abordarea apropierii legislative', singurele aspecte legate de problematica studiata sunt reprezentate de recunoasterea diplomelor si calificarilor profesionale si de domeniul securitatii sociale. Cu alte cuvinte, pentru integrarea pe Piata Interna libertatea de circulatie a persoanelor nu reprezinta o prioritate atat de mare ca cea a capitalului sau bunurilor (care au capitole dedicate in anexele Cartii Albe).

Intr-un studiu recent efectuat de experti independenti sub egida Comisiei Europene se evidentiaza: 'Numarul rezidentilor straini imigranti din TECE in UE este estimat la aproximativ 850.000[33], in timp ce numarul angajatilor straini urca la aproape 300.000. Ultima cifra include si echivalentul in norme intregi a muncitorilor temporari sau sezonieri. Aceste cifre reprezinta 0,2% din populatia UE si, respectiv, 0,3% din forta de munca din UE. Aproximativ 80% dintre emigrantii din TECE rezideaza in Austria si Germania. Majoritatea acestor emigranti au imigrat inainte de 1993. Din 1993 imigratia neta din TECE catre UE a fost neglijabila ca rezultat al restrictiilor din ce in ce mai mari din tarile de destinatie' .

Acelasi studiu incearca sa estimeze ce se va intampla in momentul in care cele 10 state candidate din Centrul si Estul Europei vor adera la UE, iar cetatenii lor vor beneficia de dreptul la libera circulatie. S-a estimat ca numarul rezidentilor straini din TECE in UE(15) va creste cu cca. 335.000 persoane/an imediat dupa introducerea liberei circulatii. Intr-un deceniu aceasta cifra va scadea la 150.000 persoane/an, prognozandu-se ca in 30 de ani fenomenul se va stinge. In acel moment populatia straina provenita din TECE va reprezenta doar 1,1% din populatia UE(15)! Se asteapta ca Germania sa primeasca cca. 220.000 persoane/an imediat dupa instalarea liberei circulatii, iar dupa 30 de ani, pe teritoriul sau, 3,5% din populatie va fi de origine Central si Est europeana.

Din nou temerile legate de invazia strainilor par a fi nefondate, chiar daca aceste cifre nu cuprind si emigratia ilegala sau forta de munca la negru. Explicatiile date de specialisti acestei situatii sunt multiple si legate de o serie de teorii. Cel mai important este faptul ca intregul complex al pregatirii statelor candidate pentru aderare este menit sa previna orice pericol pentru stabilitatea Uniunii. Indeplinirea criteriului economic reprezinta cel mai bun exemplu in acest sens. In momentul in care economia proprie are un nivel corespunzator, iar produsele si serviciile furnizate pot face fata conditiilor existente in piata interna, somajul nu poate fi extrem de ridicat, iar conditiile de trai vor fi satisfacatoare, astfel ca este putin probabil ca forta de munca sa emigreze.