EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Definirea procesului de evaluare

Evaluarea stiintifica se bazeaza pe procedeele de cuantificare a rezultatelor, asteptate si/sau realizate . respectiv a raportului intre eficienta si eficacitate.Evaluarea este unul dintre subprocesele sau stadiile in derulare a activitatilor ce contribuie la finalizarea procesului unei politici public si care urmareste constatarea calitatii procesului politicii publice.

Evaluarea incuba doua etape:

o definirea criteriilor folosite pentru constatrea actualului nivel de calitate al procesului politicii publice (in cluzind ambele aspecte calitative si cantitative ale calitatii);

o alegerea standardelor folosite pentru evaluarea calitatii constatate .

Evaluarea politicilor publice reprezinta o suita de operatiuni ce privesc cuantificarea rezultatelor asteptate pe baza unor eforturi facute in scopul obtinerii unor efecte rezultate intr-un domeniu programat de autoritatile publice.

Modalitati de cuantificare in evaluare

Evaluarea politicilor publice se realizeaza in termenii obiectivelor ( limite, tolrante, timp) si a modalitatilor de cuantificare a acestora.

Exista in prezent specialisti care recunosc ca "nimic nu ilustreaza mai bine interactiunea dintre stadiile procesului de elaborare a politicilor publice decat modul in care formularea obiectivelor modeleaza demersurile de evaluare. Daca obiectivele sunt vagi sau sunt precizate intr-o forma nemasurabila, criteriile care definesc reusita vor fi de asemenea neclare.

Modalitatile de cuantificare a rezultatelor celor mai multe dintre activitatile umane sunt dispuse de-a lungul a trei planuri:

masurarea cat mai exacta a factorilor cu putere de influenta asupra rezultatelor;

estimarea rezultatelor ;

aprecierea rezultatelor.

Monitorizarea

Este modaliatatea de cuantificare a rezultatelor pe baza calculatorii, masurarii, cautarii cat mai exacte a componentelor raportului dintre eficienta si eficacitate.

De exemplu, PIB-ul pe locuitor realizat intr-un an se evalueaza pe baza PIB-ului total anual, raportat la numarul locuitorilor. Ambii indicatori sunt determinati dupa metodologii exacte, legifrate de institutiilor autorizate ale statului. La acelasi tip de metodologii se apeleaza si pentru rezultatele ce privesc productivitatea muncii, salariului mediu, din sectoarele industriale, transporturilor, financiare etc.

Estimarea

Particularitatea acestei metode de cuantificare a rezultatelor consta in faptul ca unul dintre termenii raportului este astfel exprimat incat sa poata fi cuantificat, iar cel de-al doilea este definit (stabilit) printr-o anumita rationalitate, adica pe baza unei aprecieri; se alege aceasta cale deoarece nu exista nici o varianta de masurare.

De exemplu, venitul mediu al gospodariilor din mediu rural este un rezultat exprimat prin raportul dintre suma veniturilor estimate pe baze statistice si numarul gospodariilor inregistrate, cu exactitate, in Registrele agricole ale fiecarei localitati.

Aprecierea

In cazurile in care utilizarea celor doua metode prezentate anterior este imposibila se apeleaza la aceasta modalitate de evaluare. Cu alte cuvinte, aprecierea este recomandata in situatia in care atat numaratorul, cat si numitorul raportului eficienta/eficacitate nu pot fi nici estimati, nici masurati, deoarece nu exista metode sau proceduri adecvate.

Tipuri de evaluari

Practicile in domeniul evaluarii au inregistrat o dinamica rapida, extinzandu-se de la evaluarea afacerilor, investitiilor, serviciilor de natura privata spre serviciile de natura publica. Cum acestea din urma sunt in sfera deciziei autoritatii publice si rezulta din politicile si strategiile publice se poate considera ca a fost creat cadrul corespunzator unei clasificari a evaluarii politicilor publice.

Evaluarea bazata pe rezultate

Rezultatul net, definit ca diferenta intre intrarile si iesirile din sistemul politicii publice, este un prim criteriu ce poate fi utilizat pentru evaluarea unei politici.Multe dintre rezultate sunt intangibile si, deci, nu pot fi cuantificate, caz in care trebuie sa se apeleze la formulari calitative. In concluzie, rezultatul net poate fi doar partial cuantificat.

Cea de-a dua posibilitate de abordare pentru stabilirea calitatii procesului politicii publice este folosirea criteriilor aproximative, care pot fi aplicate elementelor rezultatului, structurii, intrarilor sau procesulului. Premisa pe care se bazeaza criteriul este corelatia lui cu rezultatul net, ceea ce pune sub semnul intrebarii rezultatele evaluarii Daca premisa este reala atunci criteriul este valabil. Daca premisa se bazeaza insa pe o evidenta gresita inseamna ca evaluarea este incorecta si procesul de evaluare distorsionat. Pentru evitarea acestor disfunctionalitati nevoia de de criterii explicite, bazate pe informatii valabile si pe evidente, este determinanta.

Rezultatul indirect respectiv suma efectelor in lumea reala, incepand cu elaboratorii, executantii si societatea , in ansamblu, constituie un alt criteriu utilizat in evaluare. Toate efectele politicilor publice sunt semnificative si, in consecinta, trebuie evaluate. Principalele elemente luate in consideratie pentru evaluarea unei politicii sunt

claritatea;

consistenta;

compatibilitatea cu alte politici;

scopul, in termeni de valori implicate;

comprehensivitatea, in termeni de varietate a activitatilor vizate;

operationalitatea, in sensul ca politica trebuie sa fie suficient de concreta pentru a reprezenta principalul ghid al actiunilor.

Evaluarea unei politici pe baza elemntelor emntionate se confrunta cu doua provocari majore.

In priml rand, o serie de politici nu sunt formalizate deoarece fie nu sunt suficient de crestalizate, fie declaratia explicita nu este dorita din punct de vedere tactic.

In al doilea rand, anumite politicii care desi sunt ambigue, inconsistente, au tinte sunt foarte inguste corespund totusi scopului pe care il au. Cu alte cuvinte, ambiguitatea, inconsistenta si scopul ingust definit sunt , in unele cazuri, utile in definirea fezabilitatii politicii publice.

Dificultati mult mai mari apar in cazul politiiclor care arata bine., in termeni de forma, dar sunt goale de fond, adica fie nu misca situatia reala in directia dorita, fie au rezultate opuse celor intentionate.

Evaluara politicilor doar in functie de caracteristicile externe nu este in totalitate reprezentativa si este considerata o metoda secundara, a carei utilizare presupune multa precautie. Testul real al polticilor este efectul produs asupra situatiei reale si, in termeni de consecinte, chestiunea esentiala referitoare la o politica publica graviteaza in jurul fezabilitatii politice si economice.

"Fezabilitatea politica a politicii publice este probabilitatea ca aceasta sa fie accepta de cei care implementeaza politica, de grupurile de interese si de publicul a carui participare este necesara pentru a translata politica in actiune"

Fezabilitatea politica a politicii depinde deci de structura de putere implicata in sistem si de abilitatea de a recruta suportul necesar sustinerii politicii publice.

"Fezabilitatea economica a politicii publice este probabilitatea ca resursele atat cele generale ( financiare), cat si cele specifice ( materii prime, reurse informationale si umane) sa asigure implementarea politicii"

Cele doua marimi sunt interdepente, in sensul ca existenta suportului pentru o politica determina cantitatea de resurse ce urmeaza a fi alocata pentru executia politicii. Exista, insa, si deosebiri fundamentale intre caracteristicile fezabilitatii politice si cele economice si, in unele situatii, fezabilitatea politica are impuneri mult mai stringente decat cele impuse de fezabilitatea economica.

Estimarea din perspectiva fezabilitatii politice este o conditie necesara dar nu si suficienta. O politica publica poate fi fezabila, dar are nevoie de standarde pe care sa le atinga si acestea unt efectele ce trebuie luate in considerare evaluare.

Rezultatul real al politicii, expresia fezabilitatii politicii si a efectelor produse in lumea reala reprezinta un al treilea criteriu de evaluare.

Identificarea rezultatului real este , in cele mai multe cazuri, un proces dificil, ale carui dificultati provin dintr-o multitudine de directii :

elementele calitative ce descriu rezultatul real sunt greu de conceptualizat, descris si identificat;

cuantificarea tuturor elementelor este imposibila;

interferenta variabilelor aditionale fac dificila, uneori chiar imposibila, izolara elementelor specifice unei anumite politici;

rezultatul real tinde sa se disperseze in timp;

efectele produse in diferite sfere ale activitatilor sociale creaza un adevarat lant al rezultatelor.

Pericolul masuratorilor partiale este acela ca atentia este concentrata asupra elementelor cuantificabile, in timp ce celelalte aspecte sunt neglijate pe intreg parcursul derularii procesului politicii publice.

Dispersia rezultatelor reale asupra altor activitati sociale si in timp conduce la crearea lantului de rezultate. Efectele politicii nu se limiteza doar la tinta proiectata, ci se propaga si in alte domenii.

Monitorizarea tuturor aspectelor asociate rezultatului real nu este posibila si, in consecinta, utilizarea acestuia ca un criteriu primar de constatare a calitatii politicii publice este dificila. Y. Dror propune ca o alternativa, inlocuirea rezultatului real cu rezultatul real probabil .Perspectiva introdusa de Dror presupune evaluarea politicii inainte ca rezultatele reale sa se produca, ceea ce este un criteriu important pentru politicile pe termen lungsi furnizeaza, totodata, cheia care permite elaboratirilor politicii sa incerce sa gaseasca, in avans, caile posibile pentru o cea mai buna politica.

O clasificare interesanta apartinand unui grup de profesori romani pune accentul pe doua criterii esentiale : performantele managerilor in infaptuirea politicilor, respectiv efectele sau rezultatele aplicarii unei politici publice;

aspectele bugetare, sau eforturile in bani publici facute pentru aplicarea efectiva a politicii respective.

Dupa acesti autori sunt recunoscute si exemplificate patru tipuri de evaluari ale politicilor publice.

a) Evaluarea performantei prin care se vizeaza cantitatea si nivelul de activitate pe care generat de eforturile bugetare si de alta natura facute pentru aplicarea politicii respective.

b) Evaluarea impactului sau gradul in care politica are efectele intentionate, respectiv au fost realizate schimbarile proiectate la nivelul spatiului tinta al politicii respective.

c) Evaluarea procesului metoda care permite analiza ratiunilor pentru care o politica publica a avut succes sau, dimpotriva, a esuat. Aceasta tip de evaluare specifica monitorizarii favorizeaza interventiile corective pe parcursul etapei de implementare, in scopul depasirii anumitor dificultati si continuarii cu succes a procesului de implementare.

d) Evaluarea eficientei vizeaza alternativele in care rezultatele se obtin cu cele mai scazute costurile bugetare. In acest caz, evaluarea se concentreaza asupra raportului dintre eforturile depuse si impactul atins. Cu cat acest raport este mai mic, cu atat eficienta unei politici este mai ridicata.

Evaluarea procesului politicilor publice

Exista in literatura de specialitate actuala o diversitate de opinii relativ la oportunitatatea momentului ales pentru a evalua o politica publica. Alegerea acestui moment este in directa legatura cu cee ce intereseaza referiror la politica evaluata.

Evaluarea prospectiva

Focalizarea asupra evaluarii procesului prezinta o serie de avantaje comparativ cu evaluarea rezultatelor, deoarece urmareste predictia despre calitatea in viitor si identificarea imbunatatitilor necesare. In cazurile in care politica publica traverseaza un mediu dinamic si turbulent, predictia bazata pe extrapolarea rezultatelor trecute nu mai este valabila.

Constatarea calitatii unei politici se face doar pe baza criteriilor aproximative, care contureaza exigentele, determinate in mod obiectiv, fata de rezultatele viitoare. Acest tip de evaluare specifica pentru proiectele politicilor publice are ca scop proiectarea evaluarii intr-un program desfasurat in viitor, pe o durata medie.

Practica europeana releva faptul ca perioada de implementare pentru majoritatea politicilor publice coincide cu un ciclu de guvernare, stabilit prin Constitutie.

In conditiile tehnologiei informationale actuale, evaluarilor prospective au un grad relativ redus de incertitudine, oferind, totodata, posibilitatea compararii intrarilor si a iesirilor din sistemul politicii publice.

Si in cazul politicilor publice, intrarile sunt importante din aceeaiasi perspectiva, respectiv din cea a rezultatului, in termeni de efecte asupra realitatiisi cea a rezultatului net, definit prin diferenta dintre resursele cu care societatea a contribuit si resursele consumate de procesul politicii.

Desi, intrarile sunt mai usor de identificat si cuantificat comparativ cu rezultatele, masurarea calitatii intrarilor este un proces al carui grad de dificultate ramane ridicat.

Relatia dintre intrari si iesiri este complicata deoarece, in general, ambele sunt doar partial cuantificabile. Chiar si in aceasta situatie, rezultatul ca si concept isi pastreaza relevanta ceea ce conduce la concentrarea atentiei asupra necesitatii luarii in considerare in procesul de evaluare atat a intrarilor, cit si a iesirilor.

Punctul slab al acestei relatii este determinat de imposibilitatea stabilirii unei legaturi directe intre intrari si iesiri. Cresterea intrarilor nu inseamna, in mod obligatoriu, cresteri ale valorii rezultatelor. Conform teoriei marginale, cresterea intrarilor trebuie sa se faca pana la obtinerea unei valori marginale pozitive a rezultatului net si nu pana la punctul de maxim al raportului marginal rezultate/iesiri. Pentru ca aceasta afirmatiei sa fie corecta intrarile trebuie masurate in costuri de oportunitate, iar rezultatele in unitati de utilitate.

In plus, relatia dintre intrari si iesiri este complexa deoarece intrarile depind de iesiri in sensul ca cererea pentru schimbarea in calitatea sau cantitatea intrarilor este un important rezultat pentru politica, obtinut prin feed-back.

Metodele monetare - se concentreaza asupra (a) costului proiectului si (b) beneficiilor si efectelor produse de politicile proiectate. . Atat costurile, cat si efectele sunt exprimate in termeni monetari, corectati cu indicii de inflatie sau deflatie si acestia previzibili. In cele mai multe dintre cazuri, beneficiile sunt considerate sigure sau, chiar, garantate, analizandu-se in detaliu doar costurile diferitelor alternative.

Metodele se raporteaza, cel putin, la doua componente:

rezultatele obtinute pana la data proiectiei (ultimii 5-7 ani) a indicatorilor utilizati in evaluare;

alternativele de proiecte , motivate stiintific, pentru perioada prevazuta de aplicare a politicii:.

Metodele nemonetare - vizeaza evaluarea efectelor si au la baza studiile traditionale, mai simpliste, pentru care informatiile sunt mai usor de determinat si cuantificat. Analizele multicriteriale sunt metode in care clasificarea alternativelor presupune un grad ridicat de dificultate datorita perspectivei largi asupra impactului acestora.. In privinta aplicarii metodelor pluricriteriale, reticenta factorilor de decizie in furnizarea setului de masuri necesar aplicarii este o problema serioasa care trebuie luata in considerare.

Evaluarea retrospectiva

Evaluarea retrospectiva se realizeza dupa parcurgerea intregii perioade de monitorizare.Intr-un mediu cu o certitudine deplina si o administratie perfecta s-ar cunoaste dinainte efecte care vor fi obtinute. prin implementarea celei mai bune optiuni.

Aprecierea unei politici, dupa implementarea acesteia inseamna nu doar o evaluare retrospectiva corecta din punct de vedere tehnic, ci ridica, de asemenea, intrebari legate de modurile in care vor fi utilizate rezultatele evaluarii.

Studierea experientelor din tarile europene releva faptul ca pana relativ recent atentia acordata evaluarii retrospective a fost total insuficienta. Si in Romania, dupa 1989, s-a procedat in mod asemanator.. In plus, echipele guvernamentale care s-au succedat au uitat, de cele mai multe ori, sa-si analizeze propriile politici publici lansate. In prezent, exista o lupta deschisa ca dupa implementarea unei politici publice sa se desfasoare procesul de evaluare a realizarilor si rezultatelor obtinute.

Metodele bazate pe rationamente plauzibile - incep cu o abordare directa a rezultatelor , apreciate dupa rationamente bazate pe comparatiile:

eforturi-resurse utilizate si efecte-rezultatele obtinute;

relatiile cauze-efecte asupra performantelor.

Aceste metodologii confrunta informatiile despre performantele politicii stabilite inainte implementarii, deci in etapa proiectarii politicii, cu informatiile de dupa incheierea aplicarii politicii.

In cazul in care comparatiile se bazeaza pe analiza atingerii obiectivelor, informatii comparabile se refera la obiectivele cuantificabile, performantele la care s-a ajuns si limitele admisibile atinse. Acesta abordare se bazeaza pe cautarea rationamentelor de plauzibilitate cu argumentarea impactului factorilor antagonici asupra politicilor implementate.

Metodele bazate pe determinarea efectelor - sunt considerate superioare din punct de vedere calitativ. Efectele sunt determinate pe baza comparatiei dintre situatia existenta inainte de implementarea politicii cu cea de dupa implementare politicii. Se are in vedere impactul produs sau /si eficacitatea in domeniului supus evaluarii. In general, calitatea evaluarii retrospective depinde de contextul studiului respectiv si mai ales de timpul acordat celor care efectueaza analizele comparative, stabilesc influenta factorilor implicasi si au puterea argumentarii stiintifice, nu numai politice.

Monitorizare ca evaluare continua

Scopul unei monitorizari permanente este evitarea esecurilor de implementare si, de aici, a ulterioarelor esecuri ale politicilor publice. De aceea monitorizarea vizeaza mai multe domenii care conditioneaza functionalitatea unei politici:

o masurarea, cu ajutorul indicatorilor specifici si relevanti a efectelor si rezultatelor obtinute pas cu pas , perioada cu perioada prevazute in programe sau foi de parcurs;

o captarea semnalelor primite de la spatiul tinta al politicii si sesisrea decidentului pentru efectuarea de corectii;

o producerea de informatii pertinente care sa justifice abaterilor de la efectele si rezultatele asteptate.

Pentru monitorizarea programelor implementate ori al activitatilor este util sa retinem ca lantul cauza-efect care porneste de la investitii pina la rezultat si in final la efecte. Intre inceputul lantului si sfarsitul acestuia - si in special intre rezultate si efecte - intervin unele variabile, ale mediului politic, economic si social.

Lantul cauza-efect al variabilelor de interferenta

Lantul cauza-efect poate fi monitorizat prin trei mecanisme de feedback - controlul, productivitatea si raportarea progreselor, precum si eficacitatea programului - si, de asemenea, prin reactiile la variabilele de interferenta, incluzand aici si lobby-ul prestat de grupurile de interese si articolele de stiri publicate de media despre impactul programului asupra publicului.

Managementul nu poate fi separat de politica deoarece mijloacele de realizare a unei politici publice sectoriale influenteaza indivizii si societatea. Rolul analistului, sau al oficialitatii de varf este nu de a elabora politica ci de a ridica nivelul dezbaterii dintre factorii politici de decizie, astfel incat acestia sa se poata concentra asupra politicilor cu adevarat semnificative si asupra chestiunilor manageriale asociate.

Benchmarking -ul politicilor publice

Benchmarking- este un proces de masurare si comparare continua a procesului politicii publice cu procesele politicilor similare din diferite state ale Europei sau din lume. Din perspectiva integrarii Rominiei in UE referentialul ales pentru comparare este reprezentat de politicile comunitare. Dat fiind aportul sau la identificarea posibilitatilor de imbunatatire a proceselor unei politicii publice , benchmarking-ul reprezinta un punct de pornire pentru dezvoltarea viitoare a acestor procese.

Preocuparea pentru cunoasterea si studierea politicilor in statele vecine sau a celor comunitare reprezinta un avantaj, prin informatiile acumulate, relativ atat la performanta politicii in aceste state, cat si la diferentele existente intre practicile si performantele acestora si propriile politici publice.

Beneficiile potentiale rezultate din utilizarea acestei practici sunt, asadar, substantiale si deriva, pe de o parte, din faptul ca guvernul este capabila sa recunoasca si sa adopte standarde de clasa europeana, iar pe de alta parte, din faptul ca experienta castigata in acest fel ii va permite sa initieze acele actiuni care sa garanteze atingerea standardelor de performanta stabilite.

Benchmarking-ul are contributii considerabile la:

cresterea competitivitatii nationale ;

definirea asteptarilor generale;

stabilirea unor obiective credibile;

gradul mare de transferabilitate al politicilor, datorita structurilor similare.

Prin benchmarking se pot obtine informatii despre practicile performante din domeniul in care este initiata politica respectiva, putand in acest fel incerca sa atinga nivelul de performanta al acesteia. Contextul national impune insa identificarea unor modalitati proprii de realizare a performantei si a practicilor performante nu doar intr-un domeniu, ci prin extinderea in toate domeniile posibile.

Surse de informare utilizate in evaluare

Orice organizatie colecteaza si primeste diferite tipuri de informatii. Se poate argumenta ca la dispozitia guvernului exista o gama potentiala deosebit de ampla. Pentru marea parte a organizatiilor din sectorul public, informatiile despre grupul tinta al reglementarilor sunt relevante pentru identificarea viitoarelor probleme si oportunitati.

Existenta unui numar important de surse de informatii aflate la dispozitia guvernului creeaza, pentru acesta, o serie de oportunitati. Se poate face distinctia dintre statisticile pe produs, care sunt realizate incidental in derularea procesului administrativ si statisticile de ansamblu, al caror scop este producerea de informatii.

Pentru numeroase activitati, guvernul genereaza un numar de statistici asupra unor subiecte diferite: de la rapoartele referitoare la numarul de crime, la cele despre volumul importului.

Pentru colectarea de informatii, guvernul are nevoie de resursele necesare pentru a realiza anchete de mari dimensiuni. In plus, guvernul are puterea de a obliga persoanele sau firmele sa ofere informatiile de care are nevoie. Totusi, multe dintre datele colectate de guvern sunt obtinute ca urmare a raspunsurilor benevole.

Se folosesc diverse categorii de informatii. De la cele foarte structurate, pana la cele ne-structurate.

Dintre modalitatile formalizate de colectare a informatiilor mentionam: analize de piata, prognozele, anchetele tehnologice, analiza politica etc.

Dintre modalitatile ne-formalizate de colectare a informatiilor citam: anchetele publice, comitetele de selectare, consultative, reprezentantii grupurilor de interese, precum si informatii de la membrii parlamentului, rapoartele interne provenite de la oficiile regionale, rapoartele ambasadelor, activitatile de informatii de spionaj s.a.m.d.

Guvernul are mai putine dificultati in transferarea informatiilor intre organizatiile publice, comparativ cu firmele care s-ar putea afla in competitie unele cu altele. Totusi, indiferent cat ar fi de deschis guvernul, pot apare o serie de dificultati cu privire la transparenta transferului de date.