IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE

IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE

Procesul de implementare a unei politici publice

Un stat social aflat in continua dezvoltare amplifica necesitatea utilizarii politicilor publice, a caror finalitate vizeaza schimbari comportamentale.

Schimbarile afecteaza, mai ales, in timpul procesului de implementare a politicilor, relatiile cu unele grupuri de interese, personalitati sau chiar institutiile statului. Constituie o adevarata arta realizarea consensului intre toti acesti actori .

Dezideratul punerii in opera a unei politici publice presupune abordarea simultana a cel putin doua aspecte:

schimbarea intentiilor celor ce elaboreaza politicile pe parcursul procesului de implementare;

pozitia grupurilor de interese sau a clientilor politicii respective.

Subiectele puse in discutie reflecta preocuparile concentrate asupra identificarii atat a impactului solutiilor generate de o politica asupra intereselor grupurilor ce constituie spatiul tinta, cat si a modurilor in care acest spatiu depind de modalitatea de utilizare a politicii de catre cei responsabili cu implementarea.

Studiile referitoare la implementare au relevat necesitatea acordarii unei importante esentiale structurii procesului de implementare. Acest proces este strans legat de relatiile dintre organizatiile guvernamentale, centrale si locale.

In plus, deoarece implementarea unei politici publice este o problema care depaseste granitele sectorului public, reusita acesteia materializindu-se in bunastarea sociala la nivel national, o atentie deosebita se impune a fi acordata relatiilor dintre institutiile guvernamentale, neguvernamentale si private.

In domeniul educatiei, sanatatii, asigurarii locuintelor, protectiei sociale si al asigurarilor sociale implementarea politicilor publice se face, in cea mai mare parte, de catre organizatii neguvernamentale sau private, implementari care sunt partial sau in totalitate finantate din fonduri publice.

Consecintele acestui fapt sunt deosebit de importante. In primul rand, atunci cand exista convingerea ca statul a esuat in asigurarea bunastarii sociale, organizatiile sociale, ne-guvernamentale si private, vor trebui sa suporte, de asemenea, acest esec.

In al doilea rand, organizatiile guvernamentale si-au dezvoltat o serie de conexiuni in scopul elaborarii si implementarii politicilor publice.

Cercetarea procesului de implementare a politiciilor publice a relevat existenta a cel putin doua teme de reflexie. Prima tema se refera la studiul libertatii de actiune in cursului procesului de implementare a politicilor. Cea de a doua tema trateaza studiul atat a politicilor care au esuat, cat si cazul politicilor ce nu au putut fi implementate.

Libertatea de actiune a actorilor implicati in implementarea politicilor

Procesul de implementare a politicilor publice este influentat atat de rezultatul regulilor expuse de K.C. Davis in "Libertatea de actiune administrativa", cat si de circumstantele organizationale ale implementarii unei politicii.

Masura in care libertatea de actiune constituie o dificultate, dupa cum a relevat K.C. Davis, este o chestiune pusa sub semnul intrebarii de imprevizibilatea potentialilor clienti.din spatiul tinta al politicii .Libertatea de actiune in implementarea unei politici constituie un mijloc potrivit pentru a putea face fata acestui gen de instabilitati .

Reducerea gradului de imprevizibilitate cu care se confrunta responsabilii procesului de implementare este posibila prin clasificarea clientilor din spatiul tinta al politicii. Acest tip de clasificare se bizuie, in principal, pe compararea afacerilor, pe dezvoltarea valorilor care exprima imprevizibilitatea afacerii sau pe reguli elaborate in conformitate cu propria experienta a functionarilor publici responsabili cu implementarea.

Reglementarile, asa dupa cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc, in unele situatii, a fi atat de complicate incat functionarii publici nu pot stapani in totalitate legea in sine, normele de aplicare si cadrul politicii. In astfel de conditii, pentru a lua o decizie acestia apeleaza la un caz asemanator celui cu care se confrunta, ceea ce duce la un proces decizional haotic. Studiile reflecta si cazul in care preferintele personale ale functionarilor publici sau compasiunea fata de unii solicitanti influenteaza in mare masura decizia asumata de catre functionarii publici.

Libertatea de actiune, de care se bucura functionarii in cursul procesului de implementare permite ajustarea politicilor publice, in functie de caracteristicile fiecarui caz in parte.

Restrictionarea acestei libertati de actiune poate genera efecte ngative prin punerea functionarii publici in imposibilitatea alegerii cele mai bune solutii, conforme cu viziunea politicii publice respective.

Din perspectiva tiparelor comportamentala a functionarilor studiile mentionte disting trei stiluri proprii functionarilor responsabili cu executia politicilor publice: birocratic, angajat politic si pragmatic.

Functionarii publici care se caracterizeaza printr-un comportament birocratic se orienteaza dupa o imagine idealizata a birocratiei, cu o distribuire clara a competentelor si a responsabilitatilor.

Functionarii publici angajati politic fac tot ce le sta in putinta pentru a satisface anumiti clienti in functie de propriile lor criterii si incearca sa-si maximizeze autonomia fata de autoritatea organizatiei.

Functionarii publici cu stil pragmatic incearca sa ajunga la un compromis intre cei patru factori ce caracterizeaza stilul de lucru al functionarilor publici: munca in structura serviciilor publice, conformitatea cu standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfactia profesionala..

Analiza implementarii politicilor publice

Implementarea politicii publice este, de multe ori, vazuta ca un punct de blocaj al politicii ca sistem.

Implementarea este un proces interactiv, in care sunt implicate nu numai autoritatile publice, dar si reprezentantii grupurilor apartinind spatiului tinta al politicii si ai altor grupuri interesate. Personajele care participa la acest proces au motivatii si resurse proprii care, aparte de masurile politice directe, sunt influentate de multi alti factori circumstantiali.

Cercetarile prezentate in literatura de specialitate, sunt, in special, focalizate pe principiul "de sus in jos".

Implementarea politiciilor publice este un proces dinamic care are ca punct central o multitudine de actori, fiecare avand propriile scopuri, informatii si mijloace de exercitare a puterii (Maarse, 1983; Bressers, 1983).

Din perspectiva implementarii ca mijloc de comunicare, Maarse a ajuns la concluzia ca grupurile care au lansat proiecte de politici nu au dispus de informatiile necesare referitoare la procesul de luare a deciziilor si, in consecinta, au privit acest proiect ca pe un hazard. In plus, factorii de decizie primesc in mod frecvent, prea putine informatii pentru a putea aprecia in mod obiectiv calitatea proiectelor elaborate.

Din perspectiva implementarii ca proces uman, in care toate personajele se straduiesc sa-si atinga propriile obiective, s-a ajuns la concluzia ca obiectivele membrilor unitatii centrale de implementare au un rol principal.

Datorita limitarilor introduse de abordarea procesului de implementare unilateral, doar de sus in jos sau de jos in sus, in prezent se manifesta tot mai pronuntat tendinta apropierii intre cele doua tipuri de abordare.

Pe baza convergentei intre abordarile de sus in jos si de jos in sus se poate realiza o asociere intre aspectele organizationale ale implementarii politicii si caracteristicile fiecarui actor implicat in procesul de implementare.

Informatiile empirice, furnizate de aceste studii si de altele similare, au servit la imbunatatirea intelegerii procesului de implementare a unei politicii publice.

Fundamentarea teoretica a procesului de implementare

O anumita politica publica poate esua datorita unui complex de factori, dintre care enumeram:

municipalitatile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate;

numarul functionarilor publice s-a dovedit insuficient;

normele de aplicare au aparut cu intarziere;

solicitantii nu au inteles aranjamentele de subventionare;

societatea nu o sprijina suficient politica elaborata.;

declaratiile functionarilor publici superiori au creat confuzii in mass-media.

Studiile efectuate asupra derularii procesului de implementare urmaresc pe langa identificarea rezultatelor finale ale procesului si explicarea acestor rezultate.care variaza de la caz la caz, punand in evidenta o gama larga de factori ce influenteaza determinant implementarea. Abordarea contingentei este construita pe contributia managementului stiintific, comportamental, dar, in special, pe abordarea sistemica.

Esenta abordarii contingentei consta in faptul ca exista o multitudine de factori de contingenta (variabile de situatie), care afecteaza in mod profund demersurile si practicile manageriale si care fac, totodata, imposibila acceptarea unuor principii manageriale universale. Lista variabilelor de situatie relevante este aproape fara sfarsit, ceea ce genereaza situatii deosebit de complexe.

Deoarece multe dintre variabilele relevante nu pot fi cuantificate, modelele computerizate nu pot fi folosite.

Complexitate devine administrabila prin stabilirea a doua seturi de variabile independente: circumstante interne si circumstante externe.

Instrumentele politice aplicate pot fi si ele incluse in circumstantele externe. Circumstantele externe, inclusiv caracteristicile instrumentelor ce urmeaza a fi implementate, sunt luate in calcul la estimarea valorii circumstantelor interne.

Printre circumstantele interne pot fi enumerate: scopurile, informatiile si sursa puterii entitatilor implicate.

Factori care influenteaza implementarea unei politici publice

Procesul de implementare al unei politicii este, in general, caracterizat de interactiunile dintre guvern si spatiul tinta al politicii respective.

Primul set de factori care favorizeaza aplicarea instrumentelor politice este construit din obiectivele celor care implementeaza politica si cele ale membrilor spatiului tinta al politicii. Mai concret, problema principala este in ce masura aplicarea concreta a instrumentului politicii va contribui la atingerea propriilor scopuri a partilor implicate in implementare.

Al doilea grup de factori de care depinde aplicarea cu succes a instrumentului politicii este exprimat prin de cantitatea de informatii de care dispun entitatile implicate. In acest sens, este importanta ca managerii procesului de implementare sa cunoasca indeaproape spatiul tinta al politicii.

Cel de al treilea grup de factori determinant pentru desfasurarea procesului de implementare este distributia puterii intre cei care fac implementarea si membrii spatiului tinta.

Combinatia de circumstante determina tipul de interactiune dintre guvern si grupul tinta, pe parcursul procesului de implementare. Exista si situatii in care nu apare nici un fel de interactiune intre guvern si grupul tinta.

Din punct de vedere teoretic pot fi diferentiate trei tipuri de interactiuni:

parteneriatul, ale carui baze se pun in situatia in care ambele parti impartasesc un tel comun;

cooperarea, care presupune ca una dintre parti sa adopte o atitudine pasiva (nici nu stimuleaza, nici nu impiedica aplicarea instrumentului politic);

rezistenta se materializeaza prin opunerea directa sau ascunsa la svchimbarile aduse de implementarea politicii publice.

Rezistenta la schimbare

Schimbarile in general, dar si cele care privesc politicile publice sunt insotite, intotdeauna de transformari sau prefaceri in formele si continutul structural al oricarui proces sau activitate. Acestea implica urmari, consecinte si rezultate previzibile intre ceace s-a invechit si franeaza, pe de-o parte, si ceace este este nou si liberalizeaza, pe de alta parte.

Mai mult, datorita faptului ca afecteaza o serie de interese personale sau de grup, procesele de schimbare genereaza stari conflictuale, neantelegeri, dezacorduri si chiar ostilitate fatisa.

Schimbarile in sistemele mari cum sunt cele ce reprezentate de sectoarele economiei nationale sau diviziunile acestora au o serie de specificitati esentiale de care trebuie tinut cont pe tot parcursul derularii procesului de implementare:

a)      o singura schimbare in structura unui sector genereaza miscari profunde si modifica relatiile dintre acesta si celelalte sectoare si activitati.

b)      orice schimbare preconizata si cunoscuta creaza asteptari si sperante;sperantele genereaza atitudini fata de schimbare si de elementele de noutate; atitudinile influenteaza rezultatele s.a.m.d.

c)      schimbarea conduce la armonizarea actiunilor si activitatilor sau la un salt calitativ in rezultatele previzionate in cazul imbunatatirii unor elemente sau relatii

Rezistenta la schimbarile preconizate prin politicile publice este explicabila, in special daca se are in vedere faptul ca dezvoltarea unei politicii publice este un proces de durata si care nu ofera garantia unei reusitei liniare. Analizele contextului real au pus in evidenta trei grupe de factori semnificativi, care alimenteaza rezistenta la implemetarea politicilor publice:

a) factori care privesc caracterul schimbarii urmarite prin politica publica

reducerea pozitiilor ierarhice sau a drepturilor de decizie si actiune;

imposibilitatea de a folosi cunostiintele existente sau necesitatea unor eforturi suplimentare pentru dezvoltarea cunostiintelor si abilitatilor;

decalajul consistent dintere decizie si responsabilitate;

b) factori care vizeaza modul de realizare a schimbarii:

neacordarea autoritatii celor indreptatiti sa realizeze schimbarea proiectata si scurtcircuitarea nivelului ierarhic;

neparticiparea la proiectarea, dezbaterea si definitivarea procesului politicii;

c) factori care privesc responsabilii schimbarii

comunicare deficitara;

distribuirea inegala a eforturilor intre dimensiunea tehnico-economica si cea social-umana;

existenta unui climat tensionat intre responsabilii schimbarii.

In practica curenta rezistenta la schimbare se poate manifesta intr-o multitudine de forme, direct sau indirect. Gradul de rezistenta in fata schimbarii indica importanta pe care sistemul o acorda tintei sau starii dorite.