Modelul Consensualist in Uniunea Europeana

Modelul Consensualist in Uniunea Europeana

Principalele institutii ale Uniunii Europene nu se incadreaza in clasificarea organismelor executive, judiciare si monetare atit de usor ca cele ale celor cinci state suverane discutate anterior, lucru adevarat mai ales pentru Consiliul European, format din sefii de guvern din cele cincisprezece state membre, care se intiinesc de doua ori pe an; el poate exercita o mare influenta politica si majoritatea pasilor importanti in dezvoltarea Comunitatii Europene si, din 1993, a Uniunii Europene au fost initiati de Consiliul European. Dintre celelalte institutii, Comisia Europeana serveste ca executiv al UE si poate fi comparat cu un cabinet; Parlamentul European este camera inferioara a legislativului, iar Consiliul. Uniunii Europene poate fi considerat camera superioara. Responsabilitatile Curtii Europene de Justitie si ale Bancii Centrale Europene transpar clar din denumirile lor.

1. impartirea puterii executive tn cabinete de coalitie. Comisia Europeana este formata din douazeci de membri, fiecare avind o responsabilitate ministeriala specifica, desemnati de catre guvernele statelor membre. Cele cinci state mari - Germania, Regatul Unit, Franta, Italia si Spania - au dreptul la doi comisari, iar fiecare dintre ceilalti zece membri cite unul.

Intrucit toate cele cincisprezece natiuni care apartin UE sint reprezentate,; Comisia este o coalitie larga si permanenta inter-natiuni. Practic, Comisia este si o coalitie care uneste stinga, centrul si dreapta spectrului politic european. Un exemplu graitor este acela din anii '90, cind cei doi comisari britanici erau conservatorul Leon Brittan si fostul lider laburist Neil Kinnock - politicieni care, extrem de probabil, n-ar fi servit niciodata in acelasi cabinet britanic.

Echilibrul puterii intre executiv si legislativ. Dupa fiecare runda de
alegeri parlamentare, o data la cinci ani, noua Comisie Europeana trebuie
sa fie aprobata prin vot in Parlamentul European. Parlamentul are de
asemenea puterea de a demite comisia, dar numai cu o majoritate de
doua-treimi. Parlamentul are puternice atributii bugetare, dar desi puterile;
sale legislative au fost intarite prin Tratatul de la Amsterdam din 1997, ele
ramin relativ mici. in comparatie cu comisia, rolul parlamentului pare a fi
subordonat. Aceasta apreciere a relatiilor dintre executiv si legislativ se
schimba, atunci cind adaugam acestui peisaj Consiliul Uniunii Europene -
compus din ministri ai guvernelor celor cincisprezece state membre. George
Tsebelis si Jeannette Money (1997, p. 180) numesc consiliul "echivalentul
european al [unei] camere superioare'. Consiliul este evident cea mai
puternica dintre cele trei institutii. De la un capat la celalalt, asadar,
comisia este mai mult un partener egal apartinand modelului consensualist
decit un cabinet dominant al modelului Westminster.

Sistemul multipartidist. Cei 626 de membri ai Parlamentului European faceau parte din opt partide recunoscute oficial (necesarul pentru
recunoastere este de 18 membri) in 1996. Cel mai mare dintre acestea este,
Partidul Socialistilor Europeni cu aproape 34 de procente din locurile din;
parlament - cu mult mai putin decit majoritatea parlamentara. Urmatorul
era Partidul Popular European (crestin-democrati, mai ales) cu aproape 29
de procente din locuri. Dintre celelalte partide, nici unul nu detinea mai.
mult de 10 procente din locuri. Fragmentarea politica este si mai mare
decit apare din modelul multipartidist, deoarece partidele din Parlamentul
European sint considerabil mai putin coezive si disciplinate decit partidei
din parlamentele nationale. Compozitia partinica a "camerei superioare',
Consiliul Uniunii Europene, se modifica o data cu cabinetele nationale si
depinde de asemenea de subiectul in discutie, ce determina care anume
ministru participa la o anumita sesiune; de exemplu, daca pe agenda
consiliului se afla politica agricola, e de presupus ca ministrii agriculturii
sa participe. Practic, Consiliul este de asemenea un corp multipartidist.

Reprezentarea proportionala. Parlamentul European se alege prin
vot direct din 1979. Ar trebui sa fie ales in fiecare tara potrivit unui sistem
electoral uniform, dar tarile membre nu au fost capabile sa ajunga la un
acord asupra unui astfel de sistem. Totusi, metoda prevalenta este un soi de
varianta a RP, iar RP este folosita de toate tarile membre si de Irlanda de
Nord. Singura exceptie a constituit-o alegerea, prin metoda pluralitatii, a
reprezentantilor britanici din Regatul Unit, dar in 1997 noul cabinet laburist
a decis ca alegerile din 1999 pentru Parlamentul European din Regatul Unit
sa se bazeze in intregime pe RP. Totusi, chiar si atunci, se va inregistra un
grad semnificativ de disproportionalitate ca rezultat al suprareprezentarii
statelor mici si al subreprezentarii statelor mari in Parlamentul European.
La extreme, Germania are nouazeci si noua, iar Luxemburg sase repre
zentanti in Parlamentul european, chiar daca populatia Germaniei este de
aproape doua sute de ori mai mare ca a Luxemburgului. in privinia acestui
aspect. Parlamentul European combina, in una dintre camerele legisla
tivului, principiile reprezentarii proportionale si ale reprezentarii egale a
natiunilor, care, de exemplu, in Elvetia iau intruchiparea a doua camere
diferite ale legislativului.

Corporatismul grupurilor de interese. UE nu a dezvoltat un corpo
ratism matur, in mare parte pentru ca deciziile socio-economice cele mai
importante inca se iau la nivel national sau sint subiect al veto-urilor
nationale. Pe masura ce UE devine tot mai integrata, gradul de corporatism
este predeterminat sa creasca. in titlul cartii lui Michael J. Gorges, Euro-
Corporatism ? (1996), semnul intrebarii este pus deliberat, iar Gorges
raspunde negativ in privinta -prezentului mai ales, dar intrevede elemente
semnificative ale corporatismului in anumite sectoare, ca o tendinta clara
spre un corporatism mai puternic. Un factor important este favorizarea de
catre Comisia Europeana a unui mod corporatist de negociere cu grupurile
de interes. De exemplu, ea a organizat o serie de conferinte tripartite in anii
'70 i, desi acestea nu au dus la institutionalizarea unei intelegeri tripartite,
"comisia nu si-a abandonat niciodata scopul de a promova un dialog intre
partenerii sociali si de a stimula participarea lor la procesul de luare a
deciziilor Comunitatii' (Gorges, 1996, p. 139). Un alt indiciu al inclina
tiilor UE pentru corporatism este acela ca una dintre institutiile sale formale
este Comitetul Economic si Social, cu statut consultativ, care este format
din reprezentanti ai grupurilor de interese numiti de catre guvernele membre.

6. Guvernarea federala si descentralizata. Comparata cu alte organizatii
internationale, supranationala UE este foarte centralizata si unita, dar

comparata cu statele nationale - chiar descentralizate ca Elvetia - UE,
este evident mai mult "confederata' decit federala si de asemenea foarte descentralizata.

Bicameralismul puternic. Cele doua criterii ale unui bicameralism puternic spun ca cele doua camere ale legislativului sa fie egale ca atributii si diferite ca formare. Legislativul UE indeplineste al doilea criteriu fara dificultate: Consiliul ofera reprezentare egala tarilor membre si este format din reprezentanti ai guvernelor nationale, in timp ce Parlamentul este ales direct de catre alegatori, iar delegatiile nationale sint determinate de marimea populatiei. in legislativele nationale, devierile de la egalitatea atributiilor tind sa vina in avantajul camerei inferioare. In UE este invers: Camera superioara (Consiliul) este considerabil mai puternica decit camera inferioara (Parlamentul) - ceea ce nu concorda pe deplin cu modelul consensualist, dar si mai putin cu modelul majoritarist³.

Rigiditatea constitutionala. "Constitutia' UE consta din tratatul fondator al Comunitatii Economice Europene, semnat !a Roma in 1957, si dintr-o serie de tratate anterioare, dar si consecutive. Pentru ca sint tratate internationale, acestea nu pot fi modificate decit cu acordul tuturor semnatarilor. De aceea sint extrem de rigide. in plus, majoritatea deciziilor importante necesita unanimitatea consiliului; pentru probleme mai putin importante, a devenit comuna, incepind cu 1980, practica luarii deciziilor prin "vot majoritar calificat', adica doua-treimi pe baza sistemului votului ponderat (similar cu alocarea proportionala a locurilor din Parla mentul European).

Controlul constitutional. O institutie cheie a UE este Curtea Europeana de Justitie. Curtea are dreptul ia control constitutional si poate declara si legile UE si legile nationale neconstitu|ionale, daca acestea violeaza diferite tratate ale UE. Mai mult, in indeplinirea atributiilor salc, abordarea Curtii s-a dovedit creativa si activista. Martin Shapiro si Alec Stone (1994, p. 408) scriu ca "politic, cele mai influente curti constirationale din Europa sint evident cele ale Germaniei si ale Comunitatii;
[UE] Sint putine exemple la fel de clare si de importante ca cel al CEJ [Curtea Europeana de Justitie], curte care s-a constituit ea insasi ca institutie politica, ca de altfel si constituirea intregului set de institutii din careface parte'.

10. Independenta bancii centrale. Banca Centrala Europeana, care a inceput sa opereze in 1998, a fost gindita ca o banca centrala foarte independenta; intr-adevar, The Economist (8 noiembrie 1997) scria ca constitutia sa o face cea mai independenta banca centrala din lume'. Totusi, independenta sa a fost compromisa intr-o anumita masura cind a fost numit primul presedinte al bancii, in 1998. Pentru a maximiza autoritatea presedintelui, mandatul se intinde formal pe durata a opt ani. dar primul presedinte a trebuit sa ofere garantii ca va demisiona cu mult inainte de termen, probabil dupa patru ani, ca parte a unei intelegeri politice intre Franfa, care insistase asupra propriului candidat, si ceilalti membri ai UE. . La inceputul acestui capitol, am accentuat ca modelul majoritarist este incompatibil cu nevoile societatilor pluraliste, profund divizate. Evident, UE este o astfel de societate plurala: "Diferentele adinc inradacinate si vechi, dintre care limba este numai una, nu au disparut si nu vor disparea din Europa' (Kirchner, 1994, p. 263). De aceea nu este surprinzator ca institutiile UE se conformeaza mai mult modelului consensuaiist decit celui majoritarist. Numerosi observatori prezic ca UE va deveni in final un stat federal, in special ca rezultat al adoptarii unei monede comune. De exemplu, Martin Feldstein (1997, p. 60) afirma ca "efectul fundamental pe termen lung al adoptarii unei singure monede va fi crearea unei uniuni politice, a unui stat federal european cu responsabilitati in domeniul politicii externe si interne ale unei Europe largite, ca si in ceea ce sint astazi politicile economice si sociale interne'. Daca si cind UE se va transforma intr-un stat suveran, institutiile sale probabil se vor modifica - Parlamentul European, de exemplu, probabil va deveni o camera legislativa mai puternica -, dar e de presupus ca nu se va indeparta prea mult de modelul consensualist si aproape sigur va lua forma federala a unor State Unite ale Europei.