POLITICA AGRICOLA A STATELOR UNITE ALE AMERICII

1. Scurta retrospectiva asupra politicilor

agricole a S.U.A.

Statele Unite ale Americii au in acelasi timp o politica agricola si o politica alimentara. Politica alimentara este compusa din programe de ajutor alimentar urmarind completarea alimentatiei persoanelor cu venituri scazute si promovarea unei strategii alimentare mai sanatoase si mai economice. Politica agricola se refera la activitatea de productie din agricultura de productie si la problemele de dezvoltare rurala.

La fiecare cinci ani, incepand cu anii'30, un nou Farm Bill (proiect de lege agricola) este promulgat, amendand legislatia permanenta - reprezentate de Agricultural Adjustement Act din 1932 si Agricultural Act din 1949 - inlocuind un Farm Bill precedent. Farm Bill determina sustinerea venitului si preturilor pentru producatorii numeroaselor produse agricole. El se refera si la numeroase probleme ca: promovarea conservarii solului si protectia mediului; promovarea exporturilor de produse agricole si alimentare; promovarea unei alimentatii sanatoase si a subventiilor alimentare acordate persoanelor cu venituri mici si in final, reglementarea proceselor de productie in vederea promovarii securitatii alimentare.

In cursul ultimilor ani, cea mai mare parte a ajutorului financiar direct se compune din plati directe producatorilor de cereale si de bumbac. Preturile de piata a celor mai multe produse agricole importante sunt sustinute prin programe de preturi indicative si de imprumuturi si prin restrictii impuse la aprovizionarea pietei nationale. Masurile au ca scop limitarea aprovizionarii nationale si cuprind in special: limitarea suprafetelor culturilor de cereale si de bumbac; stabilirea de cote de vanzare pentru zahar si arahide. Preturile cerealelor, oleaginoaselor, al bumbacului, al tutunului si zaharului au fost sustinute prin cumparare si stocare publica si prin distrugerea subventionata a excedentelor de productie. Preturile produselor lactate au fost sustinute prin preturi administrative, ceea ce a fost posibil gratie cumpararii de catre guvern a excedentului de productie.

Bugetul Ministerului Agriculturii SUA include cheltuielile legate de toate componentele Farm Bill. Acestea nu sunt numai platile acordate producatorilor, dar si cheltuielile legate de programele alimentare care formeaza partea cea mai importanta a cheltuielilor anuale pentru ajutor alimentar care au trecut de la mai putin de 20 miliarde $ USD in 1985, fie mai putin de 40 % din bugetul agricol si alimentar, la aproape 35 miliarde $ SUA, fie mai mult de 60 % din bugetul total (vezi fig. 1 si 2.) in 1995.

Sustinerea acordata in cadrul programelor agricole a fost progresiv redusa, in timp ce populatia SUA devenea din ce in ce mai mult urbana si agricultorii nu mai reprezentau decat o mica parte a populatiei totale. Dar, mai mult decat aceasta, programele agricole sunt considerate in S.U.A. injuste si inechitabile datorita faptului ca cea mai mare parte a sumelor este accesibila si marilor agricultori ale caror venituri si profituri depasesc media restului populatiei agricole.

Dupa cum se arata in fig. 3 exploatatiile agricole ale caror vanzari sunt superioare a 100.000 $ USD au primit 65 % din subventii.

Fig. 1.

Fig. 2

Fig. 3.

Exploatatiile ale caror vanzari sunt cuprinse intre 10.000 si 100.000 $ USD nu au primit decat 30 %, in timp ce micile exploatatii, ale caror vanzari sunt inferioare a 10.000 $ USD, nu au primit decat 5 % din ansamblul subventiilor. Micile exploatatii au primit o subventie medie de mai putin de 1000 $ USD. Marile exploatatii, ale caror vanzari sunt cuprinse intre 100.000-250.000 $ USD au primit o subventie medie de 165.000 $ USD. Cele mai mari exploatatii ale caror vanzari depasesc 250.000 $ USD au primit dublul acestei medii (vezi fig. 4).

fig.

In ceea ce priveste politica comerciala, grupurile de presiune agricola au cerut subventionarea exporturilor si programe de cucerire a pietelor externe pentru contracararea subventiilor la exporturi acordate in alte tari.

Urmare a unor dezbateri lungi si acerbe, cele mai vii din lunga istorie a Farm Bill americane, proiectul de Reforma si de ameliorare agricola federala, FAIT (Federal Agricultural Improvement and Reform) a fost votat in aprilie 1996. Politica agricola americana a suferit o schimbare profunda. Aceasta schimbare trebuie sa se mentina in perioada celor sapte ani viitori, iar daca mediul politic se schimba va fi reevaluata si ea.

In general noua lege agricola americana adoptata la 5 aprilie 1996 a avut drept scop principal sa asigure o tranzitie catre o agricultura guvernata in mod esential de legea cererii si ofertei, garantand producatorilor o suma fixa de subventii oricare ar fi pretul pietii si cantitatile produse. In contrapartida, agricultorii americani pot sa-si aleaga in mod liber asolamentul fara a se limita productiile (cu exceptia fructelor si legumelor).

Vechiul sistem deficiency payments este deci inlocuit cu un mecanism de ajutor direct fix total independent de nivelul preturilor si de productie. Pentru un agricultor "x" ajutoarele sunt calculate pe baza mediai celor primite intre 1990-1995. Ele se reduc progresiv in cei sapte ani de aplicare a legii (din 1996-2002). Acest program de tranzitie catre o agricultura de piata (Agricultural Market Transition Program) garanteaza producatorilor care subscriu un contract de flexibilitate a productiei (Production Flexibility Contract) dreptul de a primi un ajutor fix la venit, calculat plecand de la o perioada de referinta si redus progresiv pana in anul 2002.

Fata de deficiency payments cand banii nu erau varsati producatorilor decat daca cursul pietii era inferior pretului de referinta (pret tinta "target price") noile ajutoare sunt acordate fara nici o conditie, chiar daca preturile de piata sunt mari si oricare ar fi productiile alese si cantitatile produse.

Participarea la programul de reducere a suprafetelor cultivate (Acreage Reduction Program), necesar anterior pentru a beneficia de programele federale de sustinere a preturilor acum este suprimata. Programul de scoatere din circuitul agricol a solurilor numit "parloaga pe termen lung" (Conservation Researche Program) este din contra mentinut la nivelul de 14,5 milioane. Dupa cum o sugereaza in mod clar titlul legii (Freedom to farm act) agricultorii au totusi libertatea totala de a-si organiza asolamentul dupa cum doresc.

Legea cuprinde de asemenea diverse dispozitii complementare, ca de exemplu mentinerea, dar la un nivel mai scazut, a dobanzii la imprumut pentru principalele culturi (loan rate) al carui obiectiv este de a garanta un pret minimal autorizat pentru producatori sau continuarea, totusi intr-o usoara scadere, a programelor de ajutoare pentru export (subventii la export, promovarea exporturilor etc.). Ajutoarele pentru export (Export Enhancement Program) sunt mai repede reduse decat o cere Runda Uruguay privind reducerea exporturilor subventionate, dar, in contrapartida, garantiile de credit la export sunt mentinute si mai putin riguroase. Mecanismul de sustinere a produselor lactate este mentinut, dar nivelul de sustinere este diminuat.

Principala consecinta a noii legi agricole americane este suprimarea totala a ajutoarelor directe de sustinere a venitului provenit din productie (la limita producatorii vor beneficia de ajutoare calculate tinand cont de referintele lor istorice fara sa trebuiasca sa produca, ajutoarele sunt varsate independent de nivelul preturilor de piata). Cheltuiala bugetara ce corespunde ajutoarelor este deci cunoscuta ex-ante pentru sapte ani si degresiva pe parcursul acestei perioade . In schimb, producatorii sunt liberi sa-si aleaga culturile, fara a fi obligati la "inghetarea" anuala (necultivarea anuala a anumitor suprafete de teren).

Aceasta lege este consecinta directa a grijii Congresului cu majoritate republicana, de a restabili la scadenta acestor sapte ani echilibrul bugetului american (de aici programarea noii legi agricole pe o perioada de sapte ani 1996-2002 in loc de cinci ani cum era inainte, ca in Farm Bill 1990-1995). Ea exprima de asemenea vointa chiar credoul majoritatii republicane de a orienta, mai mult decat in trecut, agricultura ca si alte sectoare ale economiei, numai catre legile pietii. Totusi, multa vreme administratia Clinton a respins proiectul republican ce cuprindea 9 puncte din care patru se refereau la sustinerea agriculturii si cinci puncte se refereau la programele sociale si de mediu.

Daca administratia Clinton nu s-a folosit de dreptul de veto, se datoreaza si faptului ca agricultorii americani au fost de la inceput favorabili proiectului republicanilor, ajutati este adevarat de conjunctura actuala a preturilor foarte favorabila si datorita faptului ca numai incepand cu anul 2000 ajutoarele directe decuplate vor scadea in mod semnificativ.

Daca pana la sfarsit administratia Clinton nu a folosit dreptul de veto pentru noua lege agricola este pentru ca textul final reia mai multe din propunerile sale privind conservarea solurilor si lupta impotriva poluarii apelor (cheltuiala bugetara ce corespunde unei sume de mai mult de un miliard de dolari pe sapte ani, la nivelul exploatatiilor incluzand ajutoare date crescatorilor de animale) si intrevede posibilitatea cresterii cheltuielilor pentru principalele programe sociale (mentinerea distribuirii pranzurilor in scolile publice si extinderea programului de bonuri alimentare pentru cei mai saraci pentru o perioada de 2 ani).

Se pune intrebarea daca este vorba de o revolutie sau o simpla reforma a politicii agricole americane ? Modificarile puse in practica prin FAIR Act sunt de importanta inegala pentru fiecare sector. Dar noua legislatie marcheaza o ruptura radicala in raport cu programele de sustinere in vigoare inca de prin anii'30 si poate avea consecinte importante asupra evolutiei agriculturii americane pe termen mediu.

2. Principalele dispozitii ale noii legi agricole americane

Legea defineste programele de sustinere a agriculturii pentru sapte ani (1996-2002). Ea se refera la principalele produse vegetale - cereale, oleaginoase, zahar, bumbac, tutun, lapte. Producatorii de carne nu beneficiaza de nici un pret garantat nici de ajutoare directe, dar sunt nemijlocit influentati prin masurile referitoare la produsele vegetale, care determina costurile furajelor pentru animale.

A. Cultura mare

Unul dintre obiectivele FAIR Act este de a liberaliza si de a simplifica politica agricola in acest sector (cereale, oleaginoase, bumbac) lasand sa intervina mecanismele de piata. Aceasta orientare se efectueaza prin:

Suprimarea "parloagei anuale"

Timp de o jumatate de secol SUA au pus in opera masuri de control ale productiei agricole, avand ca tinta resorbtia excedentelor masive de grane sau de lapte. Agricultorii care doreau sa beneficieze de programele de sustinere a cerealelor si a bumbacului trebuiau, in general, sa foloseasca sistemul de parloaga cu un anumit procent din suprafata istorica de referinta, numita si suprafata de baza.

Astfel, in anul 1987/1988 producatorii care doreau sa primeasca ajutoarele directe trebuiau sa "inghete" 27,5 % din suprafata de baza destinata graului; acest procent a scazut la 0 % in 1998/1999. Pentru porumb, gradul de "inghetare" urca in continuare la 7,5 % in 1995/1996. Pe de alta parte, masurile de control ale ofertei au pierdut in mod gradual in acesti ultimi ani din importanta, urmare a cererii accentuate de grau si porumb, atat pe pietele interne (in special pentru furajarea animalelor) cat si la export. Congresul american, sustinut de administratie si de cvasitotalitatea organizatiilor profesionale a decis eliminarea completa a programelor de "inghetare" a suprafetelor (parloaga anuala).

Crearea rezervei funciare de protectie a mediului

In 1985 a fost creat un program de parloaga pe termen lung, destinat retragerii din productie - pe durata a cel putin 10 ani a terenurilor sensibile la eroziune sau care prezentau un interes anume in domeniul mediului. Agricultorii aderenti la aceste programe primeau in fiecare an de la Departamentul Agriculturii Statelor Unite ale Americii (USDA)un ajutor pe hectar, comparabil cu arenda practicata in regiunile respective. Nivelul relativ ridicat al acestor ajutoare a permis punerea in rezerva aproape a unei suprafete de 15 milioane de hectare, fie 9 % din suprafata cultivata (vezi fig. 5).

FAIR Act reconsidera acest program pana in 2002, dar plafoneaza suprafata prevazuta prin program la nivelul atins in 1995. Au survenit si alte schimbari, in sensul ca agricultorii participanti la program dupa cinci ani pot sa-si repuna terenul lor in cultura, inainte de expirarea contractului lor cu conditia respectarii unor criterii legate de mediu, fara sa sufere penalitati financiare. Astfel, in urmatorii ani, 3 pana la 6 milioane de hectare ar putea iesi din rezerva funciara, in functie de nivelul relativ al preturilor si al ajutoarelor primite de la USDA.

Separarea de productie a ajutoarelor

Separarea totala a sistemului de ajutor constituie, impreuna cu suprimarea parloagei anuale, principala inovatie a FAIR Act. Dupa lungi si dificile discutii, membrii Congresului au convenit modificarea radicala a sistemului de sustinere pentru culturile mari:

Fig. 5

- Pentru primirea ajutoarelor, agricultorul trebuie sa se angajeze in avans pe sapte ani (1996-2002) semnand cu USDA un "contract de flexibilitate a productiei". Nu pot beneficia de aceste contracte decat agricultorii care au participat cel putin o data la programele de sustinere a cerealelor si bumbacului intre 1991 - 1995.

- Agricultorul care semneaza un contract de flexibilitate a productiei primeste o cota de prime. Aceasta cota este calculata pentru fiecare cultura, pe baza referintelor istorice (suprafata si randamentul din programele anterioare) ale exploatatiei si a unui ajutor (o rata) fixat de USDA pentru fiecare an din 1996-2002 (vezi tabelul 1).

Ajutorul este separat de productie, ceea ce inseamna ca exploatantul va primi cota sa de prime indiferent de nivelul recoltelor sale si indiferent de felul culturilor (cu exceptia fructelor si legumelor). Este posibil , de exemplu sa se semene soia si sa se primeasca un ajutor istoric "porumb".

Ajutorul va fi varsat si daca agricultorul nu seamana nici o cultura (suprafata de referinta trebuie mentinuta in folosinta agricola, ca pasune, de exemplu). In toate situatiile, producatorul va determina asolamentele sale in functie de rentabilitatea reala a culturilor sau de eventualul interes fata de rotatia culturilor sau planul agronomic si cel legat de mediu. Nivelul de ajutor astfel calculat nu va interveni cu nimic in alegerile sale. Ajutorul este separat de preturile pietei. Platile compensatorii variabile, legate de preturile pietei, sunt inlocuite prin ajutoare fixe, independente de cursul pietei. Preturile obiectiv sunt deasemeni suprimate.

Reducerea gradului de sustinere

FAIR Act se inscrie in strategia globala de reducere a deficitului bugetar federal pus in practica de SUA. Cand se vorbeste de cultura mare, reducerea sustinerii se traduce prin plafonarea pretului minim si diminuarea plafoanelor ajutoarelor directe. La diminuarea sustinerii interne se adauga o reducere a subventiilor la export.

FAIR Act mentine principiul imprumuturilor de sustinere (loan rate) pentru producatorii de cereale si oleaginoase care garanteaza preturi de piata minime pentru aceste recolte (vezi tabelul 2). Nivelul imprumuturilor de sustinere este calculat, in fiecare an, in functie de media mobila a preturilor de piata inregistrate in timpul ultimilor cinci ani precedenti. FAIR Act plafoneaza loan rates la cereale la nivelurile atinse in 1995/1996, adica 95 $/t pentru grau si 74 $/t pentru porumb. Pretul minim la soia fixat inainte la 181 $/t va putea varia acum intre 181 si 193 $/t.

Suma totala a ajutoarelor la cultura mare pe perioada 1998-2002, fixata la 35,6 miliarde de dolari, scade cu aproximativ 8 % in raport cu ultimii sapte ani precedenti (vezi Fig. 6).

1986-1995 - plati compensatorii cereale si bumbac,

1996-2002 - ajutoare prevazute prin FAIR Act

Sursa: Agri US Analyse after USDA

Scaderea gradului de sustinere este concentrata spre sfarsitul perioadei. Aceste ajutoare in anul 2002 vor fi inferioare cu 27 % nivelului mediu inregistrat intre 1989-1995. In anul 2002, fermierii nu vor primi in plus decat media nationala de 32 $/ha la grau si 55 $/ha la porumb.

B. Zaharul

Producatorii de zahar sunt mai putin afectati de FAIR Act, care practic, lasa neschimbata organizarea lor de piata. Pana in prezent statul federal sustine pretul zaharului gratie urmatoarelor trei instrumente:

Imprumuturi neexigibile (loan rate), acordate de CCC transformatorilor care platesc astfel preturile minime producatorilor de sfecla de zahar si trestie de zahar. Ca si pentru cereale durata imprumuturilor este de noua luni. Daca la data scadentei pretul de piata al zaharului scade sub nivelul imprumutului (loan rate), agricultorul poate ceda productia sa la CCC fara ca aceasta sa-i solicite rambursarea imprumutului. Acest sistem, comparabil cu regimul comunitar de interventie, asigura mentinerea unui pret minim.

Un contingent tarifar la import, repartizat intre patruzeci de tari si destinat mentinerii pretului de piata al zaharului suficient de inalt pentru evitarea "recurgerii la interventii" masive (dupa 1986, legea obliga administratia de a gestiona programul de sustinere "la cost nul" pentru guvernul federal). In virtutea acordurilor Uruguay, contingentul tarifar la importuri nu poate fi inferior cifrei de 1,14 milioane de tone de zahar (valoare bruta), fie aproximativ 14 % din consumul american de zahar; actualmente el este fixat la 2 milioane de tone. Cantitatile importate in numele contingentului beneficiaza de un tarif vamal redus; toate importurile peste cota fixata sunt afectate de un tarif vamal foarte ridicat, ceea ce inseamna ca cumpararea de zahar in afara contingentului este zero.

Cotele de comercializare interne sunt impuse industriilor zaharului american din 1991, in situatia in care previziunile importurilor de zahar sunt inferioare nivelului minim de 1,14 milioane tone. Aceste cote de comercializare nu trebuie confundate cu cotele de productie, care nu exista in SUA (ci numai in UE).

FAIR Act introduce urmatoarele modificari:

Pretul de interventie la zahar (loan rate) este inghetat la nivelul sau actual, adica 505 $/t de zahar rafinat, pentru zaharul din sfecla de zahar. In acelasi timp, o penalizare de 24 $/t este aplicata la zahar cand se activeaza mecanismele de interventie.

Regimul de interventie nu functioneaza decat daca contingentul tarifar de import de zahar depaseste 1,36 milioane tone (valoare bruta). Atunci cand cota de import la zahar este inferioara acestui prag, imprumutul de sustinere al CCC acordat transformatorilor devine exigibil, ceea ce inseamna rambursarea sa in moneda; el nu asigura deci mentinerea pretului minim. Aceasta este singura masura de liberalizare a politicii zaharului continuta de noua legislatie.

Cotele de comercializare interne sunt suprimate. Aceasta masura a fost dorita extrem de mult de industria de zahar.

Cotizatiile bugetare achitate de industria de zahar dupa 1991 au crescut cu 25 %. Cotizatiile asupra zaharului din sfecla de zahar cor trece de la 1,18 % din loan rate actuala la 1,47 %.

C. Laptele

Laptele este, impreuna cu zaharul, sectorul cel mai sustinut al agriculturii americane. Dezbaterile asupra politicii laptelui au fost printre cele mai dificile ale actualei legi agricole, avand in vedere divergentele profunde dintre diferitele regiuni de productie, pe de o parte, si intre producatori si transformatori pe de alta parte. Filiera a ajuns de acord asupra unui singur punct: necesitatea reformarii sistemului actual de sustinere, pentru flexibilizarea celor mai acute distorsiuni in vederea situarii SUA in pozitie avantajoasa la export.

Dispozitiile FAIR Act reflecta un compromis intre aceste interese contradictorii. Ele marcheaza in acelasi timp o etapa importanta in evolutiile politicii agricole americane, in dezamorsarea disfunctionalitatilor din sectorul laptelui:

Pretul de sustinere al laptelui (incepand din momentul calcularii preturilor de interventie la produsele lactate), fixat de 228,2 $/tona (cu 3,6 % materii grase), va scadea cu 3,3 $/t in fiecare an pana la 218,2 $/t in 1999.

Incepand cu anul 2000, sistemul de interventie este inlocuit de imprumuturi de sustinere exigibile acordate transformatorilor, la nivelul de 218,2 $/t (loan rate). Cum s-a vazut in cazul zaharului, imprumuturile exigibile trebuie rambursate in moneda la CCC; transformatorul nu poate sa se exonereze abandonand productia sa la CCC. Imprumuturile exigibile nu garanteaza de loc obtinerea de pret minimum. Producatorii asteapta de la eliminarea preturilor de sustinere ale produselor lactate o mai mare competitivitate la export, si o crestere a partii SUA pe piata mondiala a laptelui praf.

Taxele de coresponsabilitate achitate de producatori pentru finantarea cumpararilor de interventie (care reprezentau in momentul dezbaterii asupra FAIR Act, aproximativ 1 % din preturile de piata ale laptelui) sunt suprimate imediat. De altfel, programul de promovare al laptelui lichid, finantat de transformatori, este prelungit pana in 2002.

Sistemul ordinelor de marketing a fost modificat. Acest sistem fixeaza preturile minime al laptelui de calitate superioara diferentiat in functie de utilizarea finala (consum sub forma lichida, iaurt, unt etc.) si pe bazine de productie. El este criticat in regiunile unde pretul laptelui este cel mai scazut (in special regiunea Midwest din Wisconsin). In virtutea FAIR Act, USDA va trebui sa reduca in trei ani numarul de ordine de marketing, de la 33 acum la un numar cuprins intre 10 si 1 Aceasta reducere ar trebui sa antreneze reducerea disparitatilor pretului mediu al laptelui intre diferitele bazine de productie, in profitul regiunilor cele mai competitive.

USDA poate autoriza cele sase state din Noua Anglie sa creeze un grup (acord inter state) pentru cresterea pretului la lapte si a productiei deasupra nivelului specificat prin ordinele de marketing. Acest grup va fi constituit spre finele anului 1999, odata cu punerea in practica a reformei ordinelor de marketing.

Subventiile la export din cadrul Dairy Export Incentive Program (DEIP) trebuie a fi utilizate la suma lor maxima autorizata de catre GATT, pentru dezvoltarea accesului pe piata mondiala.

3. Sustinerea exporturilor americane

SUA isi ajuta proprii exportatori, fie direct (prin utilizarea subventiilor la export) fie indirect (gratie garantiilor la credite, programelor de ajutor alimentar si o cofinantare a actiunilor de promovarea produselor americane pe pietele straine).

A. Subventiile la exporturi sunt de trei tipuri:

Export Enhancement Program (EEP), creat in 1985, si de care beneficiaza in mod esential graul (cam 78 % in ultimii cinci ani) si uleiurile vegetale. EEP a fost in mod egal aplicat si la numeroase alte produse agricole (orez, orz, carne de pasare si de porc etc.).

Dairy Export Incentive Program (DEIP), pus in opera in 1985 pentru sustinerea exporturilor de produse lactate.

Sunflower Oil Assistance Program (SOAP) si Cottonseed Oil Assistance Program (COAP), rezervate uleiurilor de floarea soarelui si de bumbac.

Creditele bugetare incluse in EEP in cadrul legii agricole precedente (1991/1995) au oscilat intre 800 milioane dolari si 1200 milioane dolari pe an, dar cheltuielile reale au fost adesea inferioare creditelor inscrise. Din cauze de economie bugetara si din ratiuni legate de constrangerile acordurilor cu GATT, FAIR Act reduce puternic ajutoarele din cadrul programului EEP, care deja ajunsese la un maximum autorizat de GATT pana in 1999, la un nivel egal celui autorizat de GATT plecand din anul 2000. Creditele incluse in numele programului EEP pe perioada 1996-1999 (de aproximativ 410 milioane dolari pe an) sunt inferioare cu jumatate fata de suma definita in cadrul acordurilor Uruguay - deoarece legislativul a estimat ca pretul de piata in timpul acestei perioade trebuie sa fie relativ ridicat, si necesarul de subventii la exporturi redus in aceeasi masura. In revansa, SUA beneficiaza de un program EEP finantat la "plin" incepand cu anul 2000, care, fara indoiala va duce la presiuni ale SUA fata de UE in cursul viitoarelor runde de negociere.

Ajutoarele din programul DEIP au crescut in ultimii ani (39 milioane dolari in 1991 la 146 milioane dolari in 1995). In cadrul noii legi agricole americane USDA are ca misiune maximizarea exporturilor subventionate de produse lactate in limitele permise de catre GATT.

Programele COAP si SOAC sunt suspendate.

B. Garantarea creditelor pentru exporturi

Aceste programe create in 1985 privesc garantiile la creditele pe termen scurt (de la 6 luni la 2 ani) si garantiile la creditele pe termen mediu (de la 3 ani la 10 ani). In fiecare din aceste cazuri, guvernul american se angajeaza sa ramburseze banii exportatorului american in caz de defectiuni de plata la banca importatorului strain. Garantiile la creditele pentru exporturi sunt acordate decat pentru tari si produse determinate.

Legea agricola precedenta prevedea o suma anuala de garantie pentru credite plafonata la 5 miliarde de dolari pentru creditele pe termen scurt si 500 milioane de dolari pentru creditele pe termen mediu. FAIR Act realoca aceeasi suma globala a bugetului de garantii pentru credite de 5,5 miliarde de dolari anual, dar imbunatateste repartitia intre cele doua programe. O mai mare flexibilitate este introdusa in alegerea tarilor beneficiare de credite pe termen mediu si in deschiderea ratei de penetrare a materiilor prime de origine non americana (deschisa acum la 10 %) care pot sa contina produse cu valoare adaugata mare, beneficiind de garantii pentru credite.

Deschisa programelor de garantare a creditelor pentru exporturi legislatia americana anterioara acorda asistenta tehnica si financiara sub forma de credite directe sau garantii pentru credite la exporturi de 1,0 miliarde dolari pe perioada 1991-1995, destinate democratiilor incipiente (in special pentru TECO). Aceasta masura a fost reluata, realocand aceeasi suma pentru perioada 1996-2002.

C. Ajutorul alimentar

Ajutorul alimentar pentru tarile in curs de dezvoltare este gestionat conform Public Law 480 promulgata in 1954 care se prezinta sub trei capitole: vanzari in conditii preferentiale (capitolul I), ajutor de urgenta si donatii alimentare tarilor mai putin dezvoltate (capitol II) si finantarea proiectelor de dezvoltare (capitolul III). Importanta PL 480 a fost foarte mult diminuata la inceputul anilor'60, perioada in care el acoperea aproape un sfert din exporturile agricole americane. Ajutorul alimentar reprezinta astazi mai putin de 5 % din vanzarile agricole in strainatate. El asigura in acelasi timp un debuseu important pentru anumite produse, ca graul.

FAIR Act readuce programele de ajutor alimentar (PL 480 si altele) pana in 2002. Printre principalele modificari notam extensia creditelor in conditii preferentiale (in cadrul titlului I) sectorului privat din tarile in curs de dezvoltare pentru cumpararea de produse americane. Aceste credite erau prevazute inainte in rezervele guvernamentale.

D. Ajutoare pentru promovarea exporturilor

Sub precedenta lege agricola americana (FACT Act.), Ministerul agriculturii american gestiona doua programe de ajutor pentru promovarea exporturilor.

Market Promotion Program (MPP), care viza cofinantarea actiunilor de promovare (studii de piata, publicitate etc.) destinate consumatorilor straini prin asociatiile americane cu scop nelucrativ sau companii private;

Foreign Market Development Program (FMDP), distinct de MPP in ceea ce priveste principalele productii brute si in ceea ce priveste actiunile cofinantate impreuna cu sectorul privat american adresandu-se fabricantilor, importatorilor, distribuitorilor etc. din tarile vizate decat consumatorilor propriu-zisi.

Noua lege agricola americana reorienteaza MPP sub numele de Market Acess Program (MAP). Plafonul cheltuielilor anuale ale MAP este fixat la 90 milioane dolari contra 130 milioane dolari pentru MPP in 1995 (si 200 milioane dolari in 1991).

Programele agro-mediu

(Programele de protectia mediului inconjurator)

Sesizati de constrangerile marite care apasa asupra politicii agricole si de necesitatea de a obtine votul legislativului de origine urbana cu tendinte legate de mediu, FAIR Act reintareste propunerile existente de protectie a mediului si avanseaza si altele noi. Contrar tendintei de reducere a tuturor programelor agricole, creditele prevazute pentru programele agro-mediu cresc la 2,2 miliarde dolari in sapte ani.

Conditionarea acordarii ajutoarelor de respectarea mediului

Dupa 1986, ajutoarele directe pentru cultura mare sunt subordonate respectarii anumitor conditii de mediu pentru agricultura. Aceasta trebuie sa puna in practica un plan de conservare a solurilor pe terenurile mai fragile (chiar daca acestea sunt cultivate), a ecosistemelor bogate in flora si fauna salbatica pe care se doreste sa le prezerve si sa nu dreneze zonele umede. Aceste conditii sunt mentionate in FAIR Act., dar regulile de aplicare sunt atenuate pentru a da avantaje flexibilitatii agricultorilor.

Rezerva funciara pe termen lung, sau programul decenal de conservare a solurilor (CRP) este reconsiderat dar plafonat la nivelul atins in 1995. Conditiile de iesire din program au fost deasemeni atenuate.

Programul de reabilitare a zonelor umede

Wetland Reserve Program (WRP) creat in 1990 a permis punerea in rezerva sau in curs de reabilitare a suprafetelor sensibile, beneficiind de mijloacele de ajutorare ale Ministerului American al Agriculturii. WRP a avut mai putin succes pentru ca rezerva funciara pana in 1995 nu a inglobat decat 80.000 ha din zonele umede, o suprafata de 5 ori inferioara obiectivului initial al programului. FAIR Act prelungeste WRP, plafonandu-l la 400.000 hectare.

Alte propuneri agro-mediu

Printre alte dispozitii agro-mediu ale noii legi americane a agriculturii, cea mai importanta este fara indoiala Environmental Quality Incentives Program (EQIP), sau programul de incitare la calitatea mediului. Obiectivul EQIP - care regrupeaza in fapt mai multe masuri existente anterior - este de a ajuta fermierii sa amelioreze protectia resurselor naturale, in special a apei contra poluarii de origine agricola (nitrati, produse fitosanitare etc.). Pentru aceasta USDA propune trecerea contractului cu producatorii agricoli de la o durata de 5 ani la 10 ani, contracte care constau in furnizarea asistentei tehnice si cofinantarea planurilor de conservare puse in practica in exploatatii (amenajarea parcelelor, lupta integrata, constructia instalatiilor de stocare a dejectiilor animale etc.).

Ajutoarele cu titlu de EQIP sunt plafonate la 10.000 dolari pe agricultor si pe an si 50.000 $ pe ansamblul perioadei acoperite in contract. Asigurat cu 130 milioane de dolari in 1996, apoi 200 milioane dolari pe an in timpul urmatorilor 6 ani, de EQIP vor beneficia, aproape cu jumatate din sume - fapt nou - crescatorii de animale. Marile crescatorii de animale au avut acces la asistenta tehnica a USDA dar nu si la ajutoarele de cofinantare a infrastructurii (instalatii de gestionare a dejectiilor animale etc.).

5. Programele sociale

In mod traditional, Farm Bill gestioneaza un mare numar de programe, din care foarte multe nu au tangenta cu agricultura productiva (ajutoare sociale, produse, dezvoltare rurala etc.) sau trateaza probleme foarte largi (dezvoltare rurala, ajutor alimentar). Intra-adevar, in cheltuielile totale a USDA (56,7 miliarde dolari in 1994/1995) programele sociale au cea mai mare parte (37,5 miliarde dolari, deci 60 %) fata de masurile de sustinere a agriculturii (8,3 miliarde dolari, deci 15 %) si fata de dispozitiile agro-mediu (2,9 miliarde dolari, deci 5 %).

Principala masura sociala finantata de departamentul american al agriculturii este FOOD STAMP PROGRAM (25,5 miliarde dolari in 1994/1995), care ofera americanilor cei mai saraci bonuri, care le permit cumpararea de produse alimentare. De Food Stamp Program, creat in 1958-1961, beneficiaza azi 26 milioane de persoane (din care jumatate copii), fie o zecime a populatiei. USDA gestioneaza acest program in mod egal cu alte programe specifice pentru alimentatia copiilor, in special pentru centrele scolare (7,5 miliarde dolari) si pentru hrana femeilor si a nou-nascutilor (3,4 miliarde dolari).

Programele alimentare au facut obiectul unor dezbateri aprige in perioada de pregatire a Farm Bill, avand in vedere cheltuielile bugetare si dorinta majoritatii republicane de reducere a ansamblului ajutoarelor sociale distribuite de catre guvernul federal. Au fost proiecte de lege care vizau dezangajarea Washington-ului de gestionarea "bonurilor alimentare" in profitul statelor componente ale S.U.A. Amenintarea unui veto prezidential (care afecta astfel ansamblul noii legi agricole) si reticentele guvernatorilor de state au obligat pe republicani sa accepte un compromis, fondat pe derularea numai pentru doi ani a Food Stamp Program. Viitorul program, legat de reforma globala a ajutoarelor sociale care se doreste a fi pusa in practica, va trebui discutat in Congres, unde ei au majoritatea.

6. Consecintele pentru agricultura americana

Daca FAIR Act nu a indeplinit dorintele deputatilor republicani cei mai radicali, care doreau pur si simplu eliminarea incepand din 2003 a programelor de sustinere a agriculturii, el totusi inlatura filozofia traditionala care a inspirat interventia statului in acest sector in anii'30. Liberalizarea politicii agricole fragilizeaza veniturile fermierilor, dar permite ameliorarea competitivitatii exporturilor americane pe pietele mondiale. In deschidere el plaseaza SUA intr-o pozitie ofensiva pentru reluarea negocierilor comerciale multilaterale a OMC in 1999.

O noua filozofie a sustinerii agriculturii

Conceptia interventionista a noii legi - statul ajuta agricultorii care-si controleaza productiile, sustinerea veniturilor acestora prin bonificatia preturilor garantate pe cultura - succede unei dorinte de dezangajare progresiva a puterii publice. Obiectivul pe termen este nu suprimarea totala a subventiilor, ci o mai putina ingerinta (minimala) a statului in formarea preturilor si a veniturilor agricole. Aceasta ideologie, care a sustinut actiunea majoritatii republicane in Congres, este opusa conceptiei mai traditionale a administratiei democrate, preocupata serios de a asigura un mare "grad de securitate" veniturilor fermierilor.

Deocamdata noua lege reduce considerabil rolul statului in reglementarea agriculturii. Pe de o parte, eliminarea ajutoarelor pentru cultura mare priveaza statul (puterea publica) de un instrument esential de orientare a productiei, acest rol fiind luat de evolutia pietei. Suprimarea preturilor obiectiv pe cultura, care serveau ca indicator al venitului pentru conducerea politicii agricole, nu mai permite dimensionarea ajutoarelor functie de evolutia preturilor de piata. Din contra, eliminarea creste transparenta sustinerii si favorizeaza o planificare riguroasa - la baza - a cheltuielilor in favoarea agriculturii.

La fel, eliminarea programelor de parloaga anuala si a programului de stocare pe termen mediu (completat prin reconsiderarea "marketing loan") reflecta renuntarea la politicile de ajustare a ofertei si a cererii in vigoare de prin anii '70. Aceasta ajustare este de acum incolo lasata pe seama pietei, prin bonificatiile ajutoarelor independente de productie. Recurgerea la imprumuturi exigibile, echivalentul inlaturarii sistemului de interventie in sectoarele zahar si lapte, sta marturie efortului de schimbare generala a politicii agricole in S.U.A..

Reducerea garantiilor referitoare la venitul fermierilor

Liberalizarea insuflata de FAIR Act, va afecta indubitabil si nivelul si stabilitatea veniturilor producatorilor. Cand este vorba de cultura mare, trecerea de la un regim de plati compensatorii variabile, legate de preturile de piata la ajutoarele fixe, independente de curs si degresive pot avea un efect contrastant asupra veniturilor agricole. Daca cursul la cereale in 2002 va cadea la nivelul preturilor minime in vigoare in 1995, incasarile globale ale producatorilor de grau si porumb vor scadea cu aproximativ 20 % in raport cu nivelul asigurat prin vechiul sistem de plati compensatorii. Invers, mentinerea pretului relativ inchis (avand in vedere in special cresterea prevazuta pentru cererea mondiala) va antrena o crestere a incasarilor producatorilor de grau si porumb la un nivel superior celui inregistrat in cadrul regimului de sustinere precedent.

Impactul separarii ajutoarelor in raport cu preturile se adauga celui de suprimare a parloagei anuale. Dupa anumite proiectii, care prevad mentinerea preturilor de piata a cerealelor in timpul acestor sapte ani viitori la niveluri apropiate de cele inregistrate in ultimii cinci ani, aceste efecte pot favoriza mentinerea incasarii globale a producatorilor de grau in perioada 1996-2002 in raport cu 1991-1995 si chiar o usoara crestere a incasarilor acestor producatori. Venitul brut de exploatare al agricultorilor americani - toate produsele luandu-se in calcul - va ramane aproape neschimbat in valoare reala.

Consecintele FAIR Act. risca a fi mai importante in ceea ce priveste stabilitatea veniturilor agricole. Incasarile fermierilor vor fluctua mult mai puternic in viitor datorita in special disparitiei sistemului de plati compensatorii, care asigura obtinerea de preturi garantate la cereale indiferent de evolutia cursurilor. Alti factori de instabilitate a veniturilor sunt eliminarea instrumentelor de regularizare a pietelor (parloaga anuala, programul de stocare pe termen mediu.) si eliminarea ajutoarelor de productie, susceptibili de a induce modificari notabile ale recoltelor in anumite regiuni. Variatiile de preturi la marile culturi au ele insele un impact determinant asupra costurilor furajelor cumparate de crescatorii de animale.

Dezvoltarea probabila a incheierii contractelor intre exploatanti si industriile din amonte si din aval - pentru aprovizionarea cu intranti, comercializarea productiei etc. - va antrena o integrare sporita a agriculturii in sistemul complexului agro-alimentar. In cele mai multe cazuri, scaderea independentei producatorilor in raport cu "agribusiness" poate fi pretul platit pentru mentinerea viabilitatii exploatatiilor.

Puternicele variatii ale incasarilor risca sa penalizeze in primul rand, exploatatiile de dimensiuni medii, care nu dispun pentru subventionarea necesitatilor lor nici de venituri nonagricole suficiente (ca micii agricultori), nici de un volum de productie adecvat (ca marile ferme) . Fata de aceasta situatie aplicarea FAIR Act, va duce la concentrarea agriculturii americane si accentuarea bipolaritatii intre majoritatea fermelor care nu reprezinta decat o parte infima a productiei agricole, dar care se bucura de venituri nonagricole importante, si o minoritate a marilor exploatatii "profesionale" furnizand cea mai mare parte a livrarilor.

Cucerirea pietelor mondiale

Un obiectiv primordial al Congresului in pregatirea noii legi agricole, era de "compensare" a reducerii ajutoarelor printr-o ameliorare a competitivitatii agriculturii, pentru mentinerea sau cresterea veniturilor producatorilor bunurilor destinate pietei. Consumurile intermediare fiind relativ saturate - si nu cresc in ritmul cresterii demografice - prosperitatea viitoare a agriculturii americane va depinde de capacitate de a exporta. Intr-adevar, organizatiile internationale prevad o crestere substantiala a schimburilor mondiale de cereale si de carne in viitoarele decenii, avand in vedere cerintele crescute ale Chinei si ale altor tari din Asia si America latina.

Este adevarat ca o parte substantiala a productiei agricole de peste Atlantic este dusa deja in strainatate. SUA exporta mai mult de jumatate din productia lor de grau si orez, 40 % din recolta de soia si 30 % din productia de porumb. De aceasta miscare de internationalizare a beneficiat mai putin sectorul de crestere a animalelor. Primi exportatori mondiali de carne de pasare, americanii au devenit exportatori de carne de porcine in 1995 si vor probabil echilibrarea schimburilor de carne de bovine.

FAIR Act doreste marirea competitivitatii agriculturii americane, pe de o parte crescand capacitatea de productie (gratie suprimarii parloagei anuale si a flexibilitatii programelor de conservare a solului), iar pe de alta parte favorizand o mai buna ajustare a ofertei si cererii (gratie eliminarii ajutoarelor). Diminuarea progresiva a subventiilor la cultura mare, ca si eliminarea interventiilor directe pe piata pentru produsele lactate, evolueaza in acelasi mod.

In perspectiva FAIR Act apare finalmente ca o arma suplimentara in ofensiva liberalizarii schimburilor SUA asupra pietelor mondiale. In aceasta strategie, agricultura ocupa un loc special dupa cum demonstreaza si Acordul de liber schimb nord american (ALENA) cu Canada si Mexicul, discutiile din cadrul cooperarii economice Asia-Pacific (APEC) sau proiectul de Zona a liberului schimb a Americilor, "din Alaska la Tara de foc". Este la fel de adevarat ca agricultura (inclusiv produsele alimentare) este una din rarele pozitii excedentare ale comertului exterior american, cu un sold pozitiv de 25 miliarde dolari in 1996/1995, fata de un deficit global de 223 miliarde de dolari pentru alte marfuri. Dupa proiectiile USDA, SUA tinde sa-si sporeasca cu o treime exporturile lor agricole intre 1996 si 2005 (vezi fig. 7.).

Fig.7.

O pozitie ofensiva in cadrul OMC

FAIR Act plaseaza SUA intr-o pozitie ofensiva in reluarea negocierilor din cadrul Organizatiei Mondiale a Comertului in 2000 la Seatle. Uniunea Europeana trebuie deci sa se astepte, la nivel global, la o concurenta din ce in ce mai puternica a SUA pe pietele mondiale; dar aceasta constatare trebuie sa fie nuantata dupa natura productiilor. Astfel, de reducerea parloagei anuale si flexibilizarea asolamentelor puse in practica prin noua legislatie americana, intr-un context de cerere interna si externa care privilegiaza alimentatia animala, poate beneficia in mod esential porumbul si intr-o masura mai mica soia - culturi pentru care SUA au un net avantaj comparativ. Productia americana de grau va ramane probabil mai putin stabila in perioada celor sapte ani, producatorii de grau primind aceeasi suma de ajutoare directe indiferent de nivelul recoltelor lor, ei putand sa-si "inghete" suprafetele in viitor daca preturile de piata sunt scazute. Europa va fi incitata s-si mareasca specializarea in cultura de grau, in detrimentul porumbului si soiei.

Guvernul american va cauta, intr-adevar, sa-si puna in valoare pe plan international eforturile sale de reducere a gradului de sustinere si de modificare a formelor de ajutor pentru agricultori si cele de reducere a distorsiunilor privind schimburile.

Vorbind de diminuarea sustinerii agriculturii, suntem obligati sa facem urmatoarele mentiuni:

- Cvasi-totalitatea reducerii ajutoarelor la cultura mare trebuie sa fie realizata plecand din anul 2000, cu alte cuvinte posterior redemararii discutiilor din cadrul OMC. Washingtonul isi rezerva fara indoiala posibilitatea de a reflecta asupra politicii agricole in fata evolutiei negocierilor cu partenerii sai, in special U.E.

- Scaderea ajutoarelor la cultura mare nu se refera de loc la subventiile care pot fi acordate cu titlu de "marketing loan" si care nu sunt incluse in acoperirile bugetare fixate pentru fiecare din anii 1996 pana la 2002. Subventiile cu titlu "marketing loan" nu sunt limitate decat printr-un plafon fix de 75.000 $ pe producator.

- Simpla prelungire a legii agricole din 1990 poate avea un cost mai putin ridicat pentru bugetul federal - mentinand intact "filetul de securitate" al veniturilor - in masura in care regimul platilor compensatorii, subventiile sunt de asemenea mai scazute (chiar nule) daca cursurile raman inchise. In toate cazurile, "supracostul" noii legi in raport cu precedenta este deja cert pentru 1996, 1997, 1998 si foarte probabil pentru 1999.

In ceea ce priveste forma ajutoarelor SUA vor cere fara indoiala in viitoarele negocieri o noua reducere a subventiilor la export. Acest lucru penalizeaza avantajul europenilor in masura in care restrictiile comunitare apasa cu o greutate mult mai mare in totalitatea sustinerii decat subventiile americane din programul EEP. De altfel, ajutoarele cu titlu de "marketing loan" sunt considerate de OMC ca ajutoare directe, nu ca subventii la exporturi - cu toate ca au acelasi efect ca restitutiile comunitare asupra partii exportate a recoltelor. Americanii dispun astfel de un mijloc de a-si asigura competitivitatea la export fara sa treaca prin furcile caudine ale acordurilor internationale.

Statutul ajutoarelor din FAIR Act, in viziunea OMC, este cel ce pune cea mai redutabila problema U.E. In acordurile Uruguay, platile compensatorii americane si ajutoarele compensatorii comunitare au fost clasate ambele in "cutia bleu" a ajutoarelor partial eliminate si exceptate, din aceasta ratiune, pana in 2002 in virtutea "clauzei de pace" din angajamentele de reducere a sustinerii. Decuplajul radical al subventiilor la cultura mare operate prin noua lege agricola americana trebuie sa permita acestora de a reintra in "cutia verde" care regrupeaza ajutoarele autorizate fara restrictii, pe motiv ca ele nu au (sau au prea putin) efect asupra productiei si veniturilor.