Politici Publice

Politici Publice

- Notiune

- Obiective politici publice

- Agenda politicilor publice in Romania

A.- Notiune

Domeniul politicilor publice (cercetarea si analiza in domeniu) poate fi definit foarte bine ca ocupandu-se de studiul deciziilor politico administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei in cauza, reprezinta actiuni realizate de catre guvern (central sau local) ca raspuns la problemele care vin dinspre societate.

Politicile publice sunt actiunile realizate de catre guvern (central sau local) ca raspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cand o autoritate publica, centrala sau locala, incearca cu ajutorul unui program de actiune coordonat sa modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

La nivel national, politicile publice pot sa apara dinspre oricare dintre institutiile majore ale Statului (Parlament, Presedinte, Guvern - central sau local).

Cele cinci elemente care dau consistenta unei politici publice sunt:[1]

1. O politica publica este formata dintr-un ansamblu de masuri concrete, care dau  substanta  unei politici publice;

2. O politica publica cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a caror natura este mai mult sau mai putin autoritara si in care coercitia este mereu prezenta;

3. O politica publica se inscrie intr-un  cadru general de actiune , ceea ce ne permite sa distingem intre o politica publica si    simple masuri izolate;

4. O politica publica are un public, adica indivizi si grupuri a caror situatie este afectata de catre politica publica in cauza;

5. O politica publica are obiective si scopuri, stabilite in functie de norme si valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde sase etape

1. Identificarea problemei - are loc atunci cand un eveniment, o persoana, un grup reusesc sa atraga atentia asupra unei probleme, spre solutionare, prin interventia puterii publice.

2. Punerea pe agenda politica - este faza in care problema identificata este luata serios in consideratie de catre oficiali (putere publica si politica). Nu toate problemele identificate ajung si pe agenda politica.

3. Formularea cadrului de politica publica - atunci cand o anume problema ajunge sa fie considerata de catre oficiali, nu inseamna automat ca o politica publica va fi creata. Cineva (o anume autoritate) trebuie sa dezvolte un program care sa se refere la rezolvarea problemei.

4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program sa fie adoptat ca si program guvernamental. In aceasta faza sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea initiala asupra unei politici publice.

5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administratiei este decisiv.

6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficientei unei politici publice. Se analizeaza modul in care diversele activitatea au condus la indeplinirea scopurilor initiale.   

1. Thomas Dye :politicile publice sunt "tot ceea ce un guvern decide sa faca sau sa nu faca[2]".
2. William Jenkins: "un set de decizii interrelationate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri si mijloacele necesare pentru a le atinge intr-o situatie data."
3. James Anderson: un curs al actiunii urmat de un actor sau mai multi actori politici, cu un scop, in incercarea de a rezolva o problema".

B- Obiective politici publice

Obiectiv general - trebuie precizate directiile majore de actiune

Obiective specifice - trebuie sa fie concrete si masurabile astfel incat sa fie posibila evaluarea rezultatelor implementarii politicii. Numarul obiectivelor trebuie sa fie limitat, pentru a nu dispersa eforturile si cheltuielile, dar acestea trebuie sa trateze dimensiunile-cheie ale problemei, mai ales in conditiile existentei unor resurse limitate.

Scopul este general si desemneaza situatia care va exista la sfarsitul implementarii politicii publice.

Beneficiari directi: sunt acele categorii de persoane care constituie grupul-tinta al politicii publice.

Beneficiari indirecti: cum ar fi: familiile, in cazul in care politica publica are in vedere un membru al ei, sau comunitatile/localitatile, in cazul in care mai multe persoane beneficiaza de acea politica publica.

Agenda de politici publice

Agenda poate fi definita ca o lista de itemi pentru actiune, lucruri ce trebuie facute.

Stabilirea agendei poate fi definita ca procesul prin care guvernul recunoaste o problema ca fiind problema de politici publice.

In cadrul curentului pluralist, stabilirea agendei a fost considerata a fi procesul prin care cererile diverselor grupuri din populatie sunt traduse in itemi sau teme care concureaza pentru atentia oficialilor publici.

J. Kingdon ofera o definitie neutra a agendei, ca o lista a subiectelor sau problemelor carora oficialii guvernamentali, precum si persoanele din afara structurilor guvernamentale care sunt apropiati le acorda atentie la un moment dat.

In fiecare societate exista sute de probleme pe care cetatenii care o alcatuiesc le considera importante si considera ca si guvernarea ar trebui sa le acorde atentie, la fel se intampla cu grupurile de interese din aceasta societate. Agenda publica cuprinde toate problemele care:

sunt obiectivul unei atentii largi;

d.p.d.v.al publicului ele solicita actiunea;

sunt subiectul potrivit al activitatii unei institutii guvernamentale.

Din comportamentele agendei publice numai unele ajung sa intre in atentia guvernarii: acestea alcatuiesc agenda formala sau institutionala. Ea reprezinta lista subiectelor carora oficialii guvernamentali le acorda o atentie serioasa la un anumit moment.

Stabilirea agendei este procesul prin care cerintele diverselor grupuri din cadrul populatiei sunt traduse in problemele care se afla in comparatie pentru a obtine atentia peroanelor cu functii publice.

TIPURI DE AGENDE DE POLITICA PUBLICA

W. Cobb si Charles D. Edler, au fost identificate doua tipuri de agende: agenda sistemica si cea institutionala.

Agenda sistemica include toate problemele care sunt percepute in mod obisnuit de membrii comunitatii politice ca necesitand atentie publica si ca implicand aspecte in cadrul jurisdictiei legitime a autoritatii administrative existente. Pe agenda sistemica are lor initierea temei, specificarea solutiei, extinderea suportului pe aceasta tema.

Agenda institutionala reprezinta acea lista explicita de itemi pentru a fi considerate activ si serios din partea decidentilor cu autoritate.

Diferite tipuri de stabilire a agendei in functie de regimul politic al tarilor:

Initierea externa apare in cazul societatilor liberale, pluraliste, in care grupurile exterioare au un rol cheie.

Mobilizarea apare in cazul regimurilor totalitare in care se anunta tema mai intai pe agenda institutionala si apoi se cauta sprijin pe agenda sistemica.

Initierea interna se intalneste in regimurile birocratice autoritare in care rolul cheie este detinut de grupuri cu acces special la factori de decizie. In acest caz, sprijinul popular, agenda sistemica are o importanta redusa.

Critica adusa acestui model este supra-generalizarea - desi exista legaturi intre tipul regimului si stabilirea agendei, nu se poate generaliza, stabili un model unic pentru un anumit regim. Intotdeauna, indiferent de regimul politic, agenda institutionala se stabileste prin metode multiple, iar varianta cheie care este importanta in acest proces este natura problemei.

Kingdon sustine ca exista trei tipuri de surse pentru politicile publice:

Perceptia problemei ca problema publica solicita actiunea guvernamentala, precum si eforturile de a rezolva aceste probleme. In aceasta situatie, temele ajung in atentia oficialilor in momente de criza sau prin mecanismul de feed-back.

Expertiza - expertii examineaza problema si propun solutii

Vointa politica - politicul prin schimbari administrative, legislative, campanii ale grupurilor de interes.

Atunci cand aceste trei izvoare converg si se intalnesc, apar asa-numitele ferestre de oportunitati (duce la trecerea problemei de pe agenda sistemica pe    cea institutionala).

Ajungerea pe agenda si mentinerea necesita insistenta

DINAMICA STABILIRII AGENDELOR

In conditiile in care luam in considerare dimensiunile de acces si organizare a grupurilor, se ajunge la urmatoarea impartire (Jones):

FORMULAREA DE POLITICA PUBLICA

Definitii

Formularea reprezinta dezvoltarea unui plan, a unei metode, prescrieri, in acest caz pentru usurarea unei nevoi, pentru actionarea asupra unei probleme. Implica astfel dezvoltarea de alternative de politici publice pentru a trata problemele de pe agenda publica.

Caracteristica distinctiva a acestui proces este ca propunerile de solutionare a problemei identificate pot proveni fie din procesul de stabilire a agendei, fie se pot elabora propuneri dupa ce s-au hotarat sa se ia masuri referitoare la acea problema.

SUB-ACTIVITATILE ASOCIATE FORMULARII

cercetarea - se cerceteaza si se interpreteaza rezultate

recapitularea - se recapituleaza si se discuta alternative

proiectarea - se determina ce e posibil - adesea prin proiectarea sprijinului si prin testarea fezabilitatii se rafineaza propunerile

selectarea - se face selectia finala si se continua testarea alegerii.

CARACTERISTICI ALE FORMULARII

Formularea alternativelor poate avea loc fara o definire clara a problemei sau fara ca cei responsabili de formulare sa aiba prea mult contact cu grupurile afectate.

De asemenea, in cadrul formularii alternativelor pot exista mai multe seturi de actori care propun solutii complementare sau care se afla in competitie.

Formularea si reformularea pot avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fara a exista vreodata suficient sprijin pentru o propunere anume. Procesul in sine nu are niciodata efecte neutre: cineva pierde si cineva castiga, chiar si in exercitiile stiintifice.

Formularea alternativelor este in mare masura o activitate politica, desi nu neaparat partizana.

CONSTRANGERI IN ETAPA DE FORMULARE

doua tipuri majore de constrangeri: de substanta si procedurale.

in cadrul constrangerilor procedurale, intervin doua tipuri de constrangeri: institutionale si tactice

STILURI DE FORMULARE

Putem distinge mai multe tipuri de formulari: formulare rutiniera, formulare analoga, formulare creativa.

Formularea rutiniera reprezinta un proces repetitiv si in esenta neschimbat de reformulare a propunerilor similare din cadrul unui domeniu care este stabilit pe agenda institutionala.

Formularea analoga vizeaza tratarea unei noi probleme pornind de la ceea ce a fost facut anterior pentru elaborarea de propuneri pentru probleme similare, adica prin cautarea de analogii.

Formularea creativa, tratarea unei probleme se face cu o propunere care nu are precedent, una care reprezinta o ruptura de practicile vechi.

SURSELE PROBLEMELOR

Sunt cel putin trei factori care fac ca o problema sa intre pe o agenda publica sau chiar pe chiar pe cea institutionala:

nivelul de dezvoltare economica si tehnologica a societatii respective;

caracteristicile institutiilor si actorilor care participa la procesul de elaborare al politicilor publice;

ideile, simbolurile cu care este asociata acea problema.

MODELE ALE STABILIRII AGENDEI

Un model integrator cu patru faze este propus de Cobb, Ross si Roos astfel:

initierea problemei

specificarea solutiilor pentru acea problema

extinderea sprijinului pentru problema

intrarea problemei pe agenda institutionala

Cei trei autori considera ca trecerea unei probleme de pe agenda publica pe cea formala se realizeaza in trei scheme:

modelul initiativei exterioare

modelul mobilizarii

modelul accesului interior

RESPINGEREA AGENDEI

Procesul de respingere a inchiderii unei probleme pe agenda publica se disting patru modalitati:

cu cost redus care accentueaza asupra nerecunoasterii problemei sau a initiatorului

cu cost mediu care incearca sa discrediteze politica propusa de grupul care o initiaza sau chiar grupul insusi

cu cost mediu care intentioneaza sa opreasca in mod simbolic grupul initiator

cu cost ridicat care se distribuie in toate partile implicate dar mai mult asupra initiatorilor decat asupra oponentilor.

Cele patru feluri de strategii sunt aplicate incepand cu cele care au cost mai redus.

Se specifica faptul ca :

-agenda formala este mereu plina si este mult mai usor sa convingi ca nu este nevoie de ceva in plus

- timpul este aliat oponentilor

- oponentii au de multe ori mai multa informatie decat cei care sustin problema

- mijloacele de comunicare in masa pot servi atat oponentii cat si sustinatorii intrarii unei probleme pe agenda

tendintele politice pe termen scurt pot afecta problema.

Definirea problemelor de politica publica

Conform lui Gerston (2002) problemele de politica publica sunt acele probleme care intra pe agenda institutiilor publice pentru dezbatere si care au mari sanse de a fi solutionate.

Factorii de decizie nu sunt responsabili de rezolvarea tuturor problemelor

Responsabilitatile institutiilor publice sunt redefinite in permanenta (linia de demarcatie dintre public - privat intr-o schimbare permanenta)

O data cu intrarea problemelor pe agenda, acestea devin preocuparea institutiilor, grupurilor de interesate, sunt studiate, cuantificate si chiar au definitii provizorii.

Unii specialisti propun modelul listei de intrebari in care se discuta procesul de definire a problemelor:

de ce exista probleme?

cine identifica problemele?

sunt reale problemele?

este stabilit un acord asupra problemelor?

este inteleasa structura problemei?

care sunt implicatiile?

exista alternativa la problema abordata?

O problema intrata deja pe agenda formala, exista asteptari si valori ale publicului si ale reprezentantilor autoritatii statului privind tipurile de politici publice care este necesar sa fie elaborate si aplicate pentru a solutiona acea problema.

Identificarea problemelor de politica publica

Larry Gerston - un set de 4 factori care au o putere mare de a prezice daca o problema va intra pe agenda publica sau nu:

1. Amploarea problemei (Cate persoane sunt afectate de problema?)
2. Intensitatea problemei (Cat de mult sunt preocupate persoanele afectate de problema?)
3. Durata problemei (De cat timp dureaza o problema?)
4. Resursele necesare pentru solutionarea problemei

Politici publice - necesitate a statului

Prin politicile publice statul intervine in activitatea economica si sociala indreptand realitatea realitatea in directia dorita.

Ele se grupeaza in doua categorii:

Politici pentru corectarea actiunii pietei libere

Politici prin care sunt promovate valorile acceptate social (libertatea, drepturile persoanelor)

Corectarea imperfectiunii pietei : patru imperfectiuni:

- bunurile publice: un bun public este accesibil tuturor si nimeni nu poate fi impiedicat sa beneficieze de el;

- monopolurile: exista atunci cand competitia fie nu exista, fie nu este eficienta, consecinta este ca pretul unui bun creste iar productia lui este mai mica decat cea dezirabila social

- asimetria de informatie: este un bun public, consumul ei se caracterizeaza prin nerivalitate. Intr-o varietate de situatii asimetria de informatii produce selectie adversa ti hazard moral.

Principalele modalitati alternative de evaluare a acestor politici :

Este utilitarista: fiecare politica este necesar sa fie evaluata tinand seama numai de consecintele aplicarii ei asupra tuturor persoanelor afectate, politica cea mai buna este cea care produce cea mai mare utilitate.

J. Rawls este de parere ca intr-o societate cea mai mare consideratie trebuie sa se acorde acelor membrii ai ei care sunt cei mai dezavantajati ;

Nash prefera criteriul egalitarist ;

Valoarea dreptatii este fundamentala pentru societatile moderne, promovarea politicilor publice trebuie sa se raporteze necontenit la ea ca o constrangere esentiala.